Politics | Higher education » Az állam fogalma, területe és népessége

Az államról AZ ÁLLAM FOGALMA, TERÜLETE ÉS NÉPESSÉGE 1. Az állam fogalmi meghatározásának módszertani problémái Arra a kérdésre, hogy „Mi az állam?" sokféleképpen válaszolhatunk, s a lehetséges válaszok természetesen függnek a kérdés megválaszolásában alkalmazott módszerektől is. Így például a válasz kifejtésében alkalmazhatjuk a „klasszikus" per definitionem módszerét, vagyis egy törzsfogalom megadásával [genus proximus] megpróbáljuk körülhatárolni a jelenségek tágabb körét, amelyen belül az államot valamilyen differentia specifica megjelölésével különíthetünk el. Egy másik lehetséges megközelítési mód, mikor az állam jelenségét nem más – ismertnek vélt – jelenséghez képest próbáljuk meghatározni, hanem közvetlenül az általunk államnak tekintett jelenség (jelenségek) körülírásával. (Maga a Tk voltaképpen ez utóbbi módszert követi.) Szokás különbséget tenni a fogalmi

meghatározással bíbelődő tudósok szándékai között is. Ennek függvényében ugyanis a „Mi az állam?" kérdése értelmezhető úgy is, hogy egy már létező jelenség leírása a feladatunk, de úgy is, hogy egy majdan elérendő, vagy egy megközelíthető ideális állapot meghatározására törekszünk. Ilyenkor tulajdonképpen az eredeti kérdést átalakítjuk a „Milyen legyen az állam?", vagy a „Milyennek kell lennie az államnak?" problémájává. Ez alapján szokás megkülönböztetni a leíró és az előíró (normatív) elméleteket. Valójában számunkra e fejtegetésekből csak annyi fontos, hogy belássuk, a különböző módszerek különböző eredményekre vezethetnek, s hogy a módszerek közötti választás lehetősége óhatatlanul magában hordoz egy szubjektív mozzanatot. Ezt röviden úgy is megfogalmazhatjuk, hogy a „Mi az állam?" kérdésére adott válasz, attól is függ, hogy ki kérdezi. Az

elméletalkotásban a szubjektum – vagyis a tudós személye – szerepének (el-) felismerése két lényeges szempontot vet fel, amelyekre érdemes következetesen figyelemmel lennünk az államra vonatkozó elméletek áttekintésénél. Az egyik a történeti perspektíva fontosságának belátása, mikor tehát azt hangsúlyozzuk, hogy az elméleti válaszokat megfogalmazó tudós egy adott korban, adott társadalomban és társadalmi helyzetben lévő személy. Arra a problémára, hogy a tudósok (filozófusok) gondolatai nem függetlenek koruktól és társadalmi helyzetüktől elsőként MARX figyelt fel (aki viszont – mint oly sok más esetben – a helyes problémaérzékelést követően egy túlságosan leegyszerűsítő választ adott a kérdésre, mikor úgy vélte, hogy minden tudós elmélete szükségképpen tükrözi korát és társadalmi, pontosabban „osztályhelyzetét"), de valójában a THOMAS KUHN munkássága nyomán kialakult tudományszociológia,

illetve a modern filozófiai hermeneutika bontotta ki ezt az összefüggést a maga teljességében. A szubjektív mozzanatnak az elméletalkotásban játszott szerepe másrészt nem csupán a személy és a társadalmi környezet külsődleges viszonyára, hanem a személy belső, lelki folyamatainak jelentőségére is felhívja figyelmünket, ami az értékmentesség 1 problémájához vezet bennünket. Vagyis annak a felismeréséhez, hogy az egyénnek a társadalmi jelenségekre vonatkozó belső állásfoglalása, értékítélete, véleménye valamilyen formában megjelenik az elméletalkotásban is. Ebben az értelemben nem létezik „értekmentes" társadalomtudomány vagy „értekmentes államelmélet". (Mint azt a Tk. szerzője a 13o-n írja: „Az állam fogalmát illetően a különböző gondolkodók között távolról sincs egyetértés. Ez részben azért van így, mert az állam világnézet-függő fogalom, melynek hátterében alternatív – s így

a tudományos vitákat bizonyos mértékig korlátok közzé szorító, illetve azok végleges lezárását lehetetlenné tévő – társadalmi és politikai eszmények állnak.") Az „értekmentesség" lehetőségének tagadása azonban nem feltétlenül vezet a tudományos eszmecsere lehetőségének tagadásához. A tudomány „objektivitása", elfogulatlansága maga is fontos értékké válhat, s a szubjektív értékelésünk jelenléte kezelhetővé tehető, ha igyekszünk – amennyire lehetséges – gondosan elválasztani érvelésünkben a „leíró" és az értékelő, „előíró" elemeket. A „leíró" és az „értékelő" mozzanatok elválasztása éppen a XIX. századi „általános államtan" által kidolgozott (eredetileg „leíró") kategóriák – az állami főhatalom, szuverenitás, terület, népesség – esetében érzékeny probléma, mivel ezek javarésze a XX. században fokozatosan

„felszívódott" a nemzetközi jogba, illetve az alkotmányjogba, ezáltal normatív jellegűvé váltak. 2. Az államelmélet mint történeti jelenség Napjainkban is zajló tudományos vita tárgyát képezi az államelmélet tudományrendszertani helyének kérdése, s itt a fő kérdés, hogy az államelmélet hogyan viszonyul a politikatudományhoz, helyes-e az „állami jelenségek" vizsgálatát egy külön tudományágnak tartanunk, vagy azt inkább egyszerűen a politológia részterületének kellene tekintenünk. A jelen szerző nem kíván állást foglalni ebben a kérdésben (főként azért, mert magát a tudományrendszertani besorolás kérdését nem tartja különösebben fontosnak), viszont érdemesnek látszik néhány megjegyzést megfogalmaznunk a vita kapcsán az elmélettörténet szempontjából. Az első probléma, hogy hogyan viszonyul az államelmélet ahhoz a gondolati hagyományhoz, amely szokás szerint PLATÓNtól és ARISZTOTELÉSZtől

indul, SZENT ÁGOSTONon és AQUINÓI SZENT TAMÁSon és a skolasztikusokon, a reneszánsz gondolkodókon és az újkori társadalmi szerződés elméleteinek képviselőin keresztül ér el a XIX. századig, mikor is a német tudmányban megszületik az „általános államtan" Fontos látnunk, hogy e hagyomány íve csak távolról látszik egységesnek és töretlennek. Tüzetesebb elmélettörténeti elemzés alá vonva azonban kiderülne, hogy mindaz, ami itt egymásra rakódott tele van „csúsztatással" (mint mikor a Tk. szerzője a 9 o-n úgy utal SZENT ÁGOSTONra, mintha ő az állam szó használatának fogalmi igazolását igényelte volna, holott a hatalom morális igazolására gondolt) és – gyakran termékeny – „félreértésekkel" (mint mikor MONTESQUIEU tévesen elemezte a korabeli angol politikai helyzetet, amiből kiindulva fogalmazta meg a hatalmi ágak elválasztásának gondolatát). A „modern" (vagyis a XIX. századi) államtudomány

előtti szerzők többnyire nem az államról értekeztek, hanem a hatalomról általában, vagy a „fejedelemről" vagy az „uralkodóról", a „kormányzatról" vagy a poliszról vagy más egyéb dolgokról (erről ld. a Tk. Az állam szó eredete és jelentéstörténete c pontját), de semmiképpen sem az államról, legalábbis nem a „modern" államról, amely maga is a XVIII-XIX. század szülötte. A modern államtudomány létrejöttének az előfeltétele tehát a modern – a 2 közösségektől, a társadalomtól, illetve a társadalmi élet különböző területeitől világos határokkal, intézményesen elváló – állam kialakulása. Ezért nem a „tudományfejlődés" problémája, hanem történeti adottság kérdése, hogy a korábbi elméletekben „keverednek" az államra, a jogra és általában a politikára vonatkozó megállapítások. Ugyanígy felvethető volna, hogy a XX. század második felében, elsősorban az

angolszász társadalomtudományban felvirágzó politológia is összefügg a modern állam történeti alakváltozásaival, a plurális demokrácia és a jóléti állam intézményrendszerének kiépülésével, a köz- és a magánszféra határainak elmosódásával stb., mégha elutasítjuk is azt a leegyszerűsítő nézetet, miszerint a poltikatudomány térhódítása csupán ezen változások eszmei tükröződése volna. Számunkra itt csupán az a fontos, hogy rámutassunk arra a szemléletváltásra, amit a politológia a „hagyományos" (XIX. századi) államelmélettel szemben képvisel, s ami abban ragadható meg leginkább, hogy az államot igyekszik a társadalmi jelenségek tágabb összefüggésébe helyezni, s megkérdőjelezi az állam társadalmi életben elfoglalt állítólagos centrális helyzetét. Így az államelmélet hagyományos tematizálását – „állam és . (hatalom, gazdaság, politika, társadalom, állampolgár stb)" –

megfordítva a „társadalom (állampolgár, gazdaság, kultúra, politikai rendszer stb.) és állam" perspektíváját választja, ami egyébként összhangban áll az utóbbi évtizedekben a társadalomtudományokban is elfogadottá vált holisztikus szemlélettel. Ha az „államelmélet" művelői e szemléletváltás lényegét és jelentőségét megértik, akkor valóban csupán „terminológiai" kérdés, hogy kutatási területüket hogyan nevezik. Másfelől viszont valóban lehet történeti érveket felhozni az „államelmélet" elnevezés megtartása mellett, mint azt a TK. szerkesztője teszi, mikor a Bevezetés-ben utal az eszmetörténeti hagyományokra. Különösen igaz ez a mi esetünkben, hiszen a magyar jogtudományban és jogi oktatásban – amely sok történeti szállal kötődik a német jogtudományhoz – erős hagyományai vannak az „államelméleti" megközelítésnek. Ezt az érvelést azonban ki egészíthetjük azzal,

hogy ez a hagyomány nem „véletlenül" alakult így, hanem nyilvánvalóan összefügg a közép-európai régióra jellemző „modernizáló" állam jelenségével (amelyben a társadalmi változások „felülről" indulnak) és a nemzeti keretek kialakulásának történelmi megrázkódtatásaival. Ebből a szempontból a „szocializmus" korszaka sem jelentetett alapvető változást a kommunista diktatúra gyakorlata, illetve a MARXizmus SZTÁLINista verziójának („vulgárMARXizmus") etatizmusa miatt. Sőt, az is megkérdőjelezhető, hogy a jelenlegi modernizációs kényszerek mellett az 1989-es rendszerváltás jelentős változást hozott-e az állam és társadalom viszonyának alapvető szerkezetében. 3. Az analitikai és a történeti megközelítés elválasztása Az államelméleti teóriák áttekintése során tehát figyelembe kell vennünk, hogy a fogalmak felszíni hasonlósága mögött esetenként óriási tartalmi különbségek

rejlenek, ha tekintetbe vesszük az egyes művek történeti kontextusát is. Az előbbi fejtegetésekből kitűnik, hogy az elméletek fogalmi elemzését és összevetését (analitikai megközelítés) tulajdonképpen helyes volna legalább a „modern" elméletekre korlátoznunk, sőt, még e körön belül is figyelemmel kell lennünk az eltérő történeti és társadalmi kontextusokból fakadó hermeneutikai problémákra. Az analitikai és a történeti perspektíva egymást 3 kiegészítő és korlátozó alkalmazása pedig leginkább a két megközelítés tudatos elválasztása révén oldható meg. Ebből a szempontból némileg aggályos a Tk. Az állam fogalmi meghatározásának fő irányai című pontja, amelyben az analitikai és az elmélettörténeti megközelítés szempontjai néha „összecsúsznak", s így pl. azonos kategóriába kerülhet a háznép, a család, az egyház államtól való fogalmi elválasztásával operáló „premodern"

elméletek az állam és társadalom megkülönböztetésén alapuló „modern" elméletekkel. 4. Az axiológiai, a normatív és a szociológiai megközelítés az állam fogalmának meghatározásában Hasonló problémák – az analitikai és a történeti szempontok keveredése – merülnek fel a „jogászi", a „szociológiai" és a „politikai államfogalmak" szerinti csoportosítás kapcsán, amely voltaképpen a „modern" (a XX. század első felében kialakult) államfogalmak áttekintésére szolgál (Tk. első fejezet 3 és 4 pontja) A szerző itt maga sem egészen egyértelmű, mert a fogalmi meghatározások „fő irányainak" áttekintése során (Tk. első fejezet 2. pont), mint történeti irányokra utal e kategóriákra, míg a részletes bemutatásuk kapcsán úgy kezeli azokat, mintha analitikai kategóriák volnának (vö. Tk első fejet 3. pontjának bevezetését a 16-17o-n) Talán helyesebb volna, ha az említett

kategóriákat megtartanánk a történeti perspektíva számára, amelyek mellett a fogalmi elemzés céljaira az előbbiektől világosan elhatárolt analitikai kategóriákat vezetnénk be. Így azokat az elméleteket, amelyek az állam lényegét a normatív monopóliumban látják, vagyis a (jogi) szabályok alkotásának és érvényesítésének viszonylatában határozzák meg, sorolhatjuk a normatív megközelítéshez, melyet történetileg a jogászi államfogalmak kidolgozói jelenítettek meg jellegzetes módon (a legeredetibben pedig kétségtelenül a Tk.-ben is ismertetett KELSENi elmélet) Másodikként említhetjük a szociológiai megközelítést, amely az államot a társadalmi együttélés kereteinek, a társadalmi rend fentartásában betöltött szerepére tekintettel – tehát alapvető funkcióit vizsgálva – határozza meg. Ide sorolhatók a szociológiai államfogalmak kört számontartott elméletek – így különösen a WEBERi elmélet -, de

ugyanígy JELLINEK „formális" meghatározása, és a politikai államfogalmak körében ismertetett elméletek (SMEND, HELLER, LASKI, DAHL) többsége is. Míg a normatív és a szociológiai elméletek általában „leíró" jellegűek, addig a harmadik irány, az axiológiai megközelítés, mely az állam lényegét valamilyen érték, vagy társadalmi eszmény – boldogság, igazságosság, szabadság, egyenlőség stb. – megvalósításában látja, ezért az ide sorolható elméletek többnyire - bár nem feltétlenül „előíró" jellegűek. Ide tartoznak például az alapvetően a társadalmi egyenlőségre koncentráló MARXista elméletek, de ide sorolható a Tk.-ben a politikai államfogalmak közt ismertetett SCHMITT elmélete, amely a társadalmi élet központi értékének a harcot (a létért való küzdelmet) tekintette, míg ezzel szemben pl. BIBÓ éppen az erőszak csökkentésének eszközeként írja le (és értékeli) az államot. Fontos

megjegyeznünk, hogy ezek az elméleti „ideáltípusok" - az axiológiai, a normatív ás a szociológiai megközelítés – csupán tendenciákat jeleznek, és az egyes konkrét elméletekben az értékelő (axiológiai), a szabályokra koncentráló (normatív) és a szociológiai megközelítés mozzanatai egyaránt jelen vannak, mégha burkolt, implicit formában is. Így például még a „legtisztább" KELSENi elméletbe is keveredtek 4 szociológiai elemek, mikor a norma fogalmába beemelte a kényszer tényezőjét, illetve a jogrend érvényességi feltételeként ismerte el a „hatásosságot". A XX század második felében született elméletek túlnyomó többségének pedig éppen az a jellemzője, hogy tudatosan igyekeznek egy komplex szemléletmódot kialakítani, amelyben az elemzés különböző irányai összekapcsolódnak. 5 ÁLLAM ÉS TÁRSADALOM (6. ELŐADÁS) 1. Fejlődés, növekedés, expanzivitás A következőkben az állam és

társadalom viszonyának vizsgálata során elsősorban a nyugati társadalomfejlődés menetének történetét fogjuk elemezni, ebben pedig BIBÓ ISTVÁN Az európai társadalomfejlődés értelme c. tanulmányában, illetve SZŰCS JENŐ Vázlat Európa három történeti régiójáról c. művében vázolt gondolatmenetére támaszkodunk. Mielőtt azonban a történeti elemzéshez fognánk, tisztáznunk kell néhány alapvető fogalmat – a fejlődés, a növekedés és az expanzivtás fogalmát –, melyek egyúttal az államelméleti vizsgálódásunk szempontjait is világossá teszik. Az a kérdés, hogy vajon fejlődik-e az emberiség – az „emberi társadalom" – régóta foglalkoztatja a filozófusokat, s a probléma valóban filozófiai, vagy világnézeti állásfoglalást igényel, mivel a fejlődés fogalma egy értékelő mozzanatot rejt. Ez azt jelenti, hogy egy változási folyamatot, akkor tekintünk fejlődésnek, ha azt valamilyen szempontból

„jónak”, „helyesnek” stb. ítéljük A legtöbb változási folyamat azonban többféleképpen is értékelhető, s ha egy adott szempontból az „fejlődésnek” tűnik, akkor szinte bizonyos, hogy találhatunk egy olyan szempontot, amely szerint ugyanaz a változás „visszafejlődésnek” látszik. Így például beszélnek egy betegség (pl rákos daganat) kifejlődéséről, ami a beteg egészsége szempontjából természetesen „visszafejlődés”. A társadalmi változások többségének pedig éppen az a jellemzője, hogy az iménti példánál sokkal összetettebb értékelési szempontokat vetnek fel. Ezért nagyon óvatosan kell bánnunk az olyan kijelentésekkel, amelyek a társadalmi változásokat anélkül minősítik „fejlődésnek”, hogy meghatároznák a minősítéshez alapulvett értékelési szempontot. (Például a technikai eszközök hatékonyságának növekedésével kapcsolatban gyakran emlegetik a „technikai fejlődés” kifejezést,

holott e változási folyamat értékelése korántsem evidens.) Ezért érdemes a fejlődés fogalmától megkülönböztetnünk a „növekedés” értéksemleges fogalmát, amely általában a társadalmak anyagi szférájában zajló változásokra, a mennyiségi gyarapodásra utal. Míg tehát az a kérdés vitatható, hogy az emberiség fejlődik-e, addig kétségtelen, hogy materiális értelemben gyarapszik: növekszik a föld népessége, s tágul az emberiség által fizikai értelemben birtokba vett élettér. A különböző társadalmakat az általuk befutott jellegzetes növekedési pályákra tekintettel is osztályozhatjuk. Így szokás beszélni az ún stacionárius növekedési pályán mozgó társadalmakról – ami voltaképpen azt jelenti, hogy az adott társadalom egy stabil állapotban van, és nem növekszik –, ilyeneknek tekintették a „primitív” vagy „törzsi” társadalmakat. A növekvő társadalmak jellemzője, hogy a növekedés folyamán

fennmarad a külső és a belső környezet egyensúlya (pl. az ókori Kínai birodalom), míg az expanzív növekedési pálya jellemzője a növekedés gyors és erőszakos jellege. Ez utóbbi két fogalom további magyarázatot igényel. A „gyorsaság” relatív fogalom, a növekedés ütemének a megelőző időszakhoz képesti gyorsulását jelenti. A „neolit forradalom” (a pattintott kőszerszámokról a csiszolt kőszerszámok használatára való áttérés) 2000 évig tartott, míg napjainkban az „információ forradalma” néhány évtizedet vett igénybe. Az „erőszakosság” azt jelenti, hogy a növekedés folyamata anyagi és 6 szellemi értékek pusztulásával jár. Ennek közkeletű történelmi példája a gyarmatosítás története, amely az európai civilizáció világuralomra jutásával párhuzamosan a meghódított népek és kultúrák pusztulásának története is. A növekedés szempontjából a nyugati társadalmak – s most minden

szerénytelenség nélkül ideértve a mi társadalmunkat is – történeti sajátossága éppen abban rejlik, hogy sikerült stabilizálniuk az expanzivitást, aminek következtében az újkortól kezdve fokozatosan az egész világra kiterjesztették befolyásukat, s napjainkban ez a folyamat már bolygónk ökológiai egyensúlyának korlátaiba ütközik. Nem véletlenül emlegetik az ezredforduló korkérdéseként a „fenntartható fejlődés” (ami alatt valójában a „fenntartható gazdasági növekedést” kell értenünk) problémáját. A következőkben röviden áttekintjük a nyugati társadalmak történetét, annak érdekében, hogy felmutassuk azokat a sajátos szerkezeti jellemzőket, amelyek lehetővé tették ezt a történetileg egyedülálló teljesítményt, majd pedig három különbözó szempontból – az állam és a társadalom viszonya, a gazdasági növekedés és a modernizáció, valamint a hatalom humanizálása – értékeljük e folyamatot,

azért, hogy véleményt alkothassunk arról, hogy vajon tényleg „fejlődésnek” tekinthető-e a nyugati társadalmak története. 2. Nyugat-Európa történetének áttekintése az újkorig Szempontunkból az első fontos korszak a V-X. század közötti időszak (a „sötét” középkor), mikor a hódító barbár törzsek bekebelezik a Nyugat-római birodalom örökségét, létrehozva az Occidenst (Nyugat), amelynek keleti határát az Elba-Lajta vonal, a Karoling birodalom keleti határa jelentette. Ez a korszak kulcsfontosságú lesz a későbbi társadalmi változások szempontjából. A társadalmi struktúrát tekintve egy általános dezintegrációs, erjedési folyamat zajlik, amelyben egyaránt felbomlik a birodalom politikai, igazgatási szervezete és a hódítók törzsi-kíséreti jellegű társadalmi szervezete. A felbomlott strukturális elemek „újrarendezdődéséből” születik meg a hűbéri lánc politikai szerkezete, amelynek több történetileg

egyedülálló vonása van. Egyrészt a hűbéri lánc kialakulásával nem jött létre egy egységes, monolitikus hatalmi tömb, amely társadalomra nehezedik – mint az ókori despotikus birodalmak esetében –, mivel a hűbéri láncon lefelé haladva fokozatosan szétoszlottak a szuverenitás elemei – adószedés, bíráskodás, katonai funkciók stb –, s az elvileg a hatalmi lánc csúcsán álló király is csupán primus inter pares volt a feudális nagyurak körében. Másrészt fontos elve volt e szervezetnek a szolgáltatások kölcsönösségének elve, amely a hűbéri eskü szerződéses jellegében mutatkozott meg. További érdekes mozzanat, hogy a keresztény egyház szervezete volt az egyetlen olyan intézmény, amely gyakorlatilag érintetlen maradt ebben az erjedési folyamatban, egyúttal azonban elkülönült a világi hatalom újonnan létrejövő szervezetétől is. Ez a mozzanat válik az alapjává később az állam és az egyház elválasztásának, s

ez megint teljesen eredeti vonása a nyugati társadalmi szerkezetnek az ókori istenkirályságokéhoz képest. Azzal pedig, hogy mindemellett az egyház nem csupán szakrális funkciókat látott el, hanem fokozatosan egy sor gyakorlati társadalomszervezési feladat – írásbeli adminisztráció, oktatás, szegények istápolása, fölművelési technikák fejlesztése, terjsztése stb. – ellátásában is szerepet játszott, alapjává lett egy később egyre inkább világivá váló, önálló értelmiségi réteg kialakulásának, amely jelentős tényezőjévé válik a nyugati társadalmi vátozások folyamatának. 7 Végül meg kell emlékeznünk a sajátos nyugati városfejlődés kezdeteiről is, amely ismét teljesen eltér az ókori városok fejlődési modelljétől. Az ókori metropoliszok kereskedelmi, igazgatási, politikai központokká növekedtek, egyúttal azonban elszakadtak a környező vidék társadalmi szervezetétől. Ezzel szemben a kialakuló

nyugati városok méreteiket tekintve sokkal kisebbek voltak, de szervesen illeszkedtek társadalmi, gazdasági környezetükbe. Mindezen tényezők hatására egy mélységében erősen tagolt társadalmi szerkezet, az autonómiák – vagy ahogy BIBÓ nevezi ezeket: a „szabadság kis körei” – vertikális rendszere jött létre. A következő fontos korszak a X-XIII. század közötti időszak, melyet SZŰCS JENŐ a Nyugat első expanziójának korszakanként tart számon. Ekkor a Nyugat pacifizálja a népvándorlás második hullámával érkező népeket, így az Occidems határa kitolódik az újonnan kialakuló közép-európai államok – Magyarország, Csehország, Lengyelország – keleti határáig. A társadalmi szerkezet szempontjából ez a rendiség kialakulásának korszaka, amely azonban nem jelenti az előző korszakban lérejött autonómiák felszámolását, hanem csupán „együvé adminisztrálását”, egységesítését. Ez azt jelenti, hogy az

autonómiák vertikális láncolatába a rendiség horizontális szálakat fűz. A XIV-XV. század a feudalizmus válságának korszaka, amelyet a Nyugat második expanziója követ a XVI-XVII. században Ez a nagy felfedezések kora, amelyben az Occidens fokozatosan magához kapcsolja az Atlanticumot. Ugyanakkor ez egyszersmind egy az előző korszakban elmosódott belső határ – az Elba-Lajta vonal – újbóli megerősödését is jelenti, mivel a közép-európai országok – részben földrajzi, illetve történeti körülményeik (török hódítás) – miatt kimaradnak ebből, s az Elbától keletre ekkor veszi kezdetét a második jobbágyság korszaka. A társadalmi szerkezet vonatkozásában ez a korszak nyugaton az abszolutizmusok kora, amelynek döntő szerepe van a modern polgári államok kialakulásában. Ebben a korban jönnek létre, illetve szilárdulnak meg a modern állam szervezeti keretei: az egységes katonai, pénzügyi, igazgatási és

igazságszolgáltatási szervezet, vagyis a modern állami bürokrácia. Az abszolutizmus maga is hozzájárul a feudális autonómiák korábbi vertikális tagoltságának lebontásához az alattvalók homogenizálásával, ami azonban megint nem annyira a korábban kivívott szabadságok felszámolásának irányába, hanem szabadságok egyenlő mértékének kialakítása felé hatott. E folyamat végső fázisa – a polgári forradalmakat követően – a modern, egyénre szabott, emberi és állampolgári jogok rendszerének kialakulása. Ez a folyamat Angliában és Hollandiában zajlott viszonylag a legkisebb társadalmi és politikai megrázkódtatással, s ezekben az országokban a feudális jogok rendszeréből mintegy „organikusan” alakultak ki a modern szabagságjogok. 3. Az állam és társadalom viszonya a nyugati társadalmak történetében Az állam és társadalom viszonyának szempontjából nézve a Nyugat története nem más mint az állami hatalom

társadalmi ellenőrzésének, az állam társadalom alá rendelésének története, amelynek lényege az államtól független, s az állami hatalmat korlátozni és ellenőrizni képes társadalmi autonómiák átfogó – egészen az egyén szintjéig hatoló – renszerének fokozatos kiépülése. E történeti folyamat egyik vetülete az állam intézményes elválása a társadalomtól, ami azt jelenti, hogy az állami szervezet felépülésében a születési előjogok elvét 8 fokozatosan a szakszerűség elve váltja fel, vagyis az állam uralmi szervezete hivatásrenddé alakul át („professszionalizálódik"). Ennek történeti gyökerei a királyi udvarokban alkalmazott klerikusok megjelenéséig nyúlik vissza, majd a világi értelmiség – amelyben egyre nagyobb teret hódít a "harmadik rend", a polgárság – fokozatos kialukulásával és az állami hivatalnokok kiválasztásában a szakértelem szempontjának előtérbe kerülésével

folytatódik, a polgári forradalmakat követően pedig ez utóbbi szempont kizárólagossá válásával, a modern állami bürokrácián és a hivatásos politikusok rétegén alapuló modern politikai intézményrendszer létrejöttével válik teljessé. A folyamat másik vetülete az állami hatalom korlátozása, amelynek történeti alapját a központi – királyi – hatalomtól független feudális autonómiák rendszerében fedezhetjük fel, amely a középkori rendi gyűlések intézményein, a középkori parlamentarizmus és az alkotmányos monarchia formáin keresztül alakulnak át a modern demokratikus parlamenti intézményrendszerré. Ezzel párhuzamosan zajlik és a rendi szervezet kiépülésével kezdődik a feudális szabadságok fokozatos egységesülésének folyamata, amely a harmadik rend felemelkededésével a polgárságnak – az eredetileg a nemesekre szabott – politikai nemzetbe való fokozatos behatolásával járt, s a polgári forradalmakat

követően a politikai nemzet és a nép egységessé válásában tetőzött. E két párhuzamosan zajló folyamat vezet a modern demokratikus politikai rendszer kialakulásához, amelyben az államtól való függetlenséget biztosító szabadságok - az emberi és polgári jogok - alanya az egyén, aki mint a politikai közösség – a nemzet – tagja, a népszuverenitás elve alapján és a modern demokratikus politikai intézményrendszer közvetítésével vehet részt a politikai életben. A nyugati történeti folyamatok sajátossága méginkább világossá válik, ha összevetjük a „kelet-európai modellel", amelyet Oroszország, illetve az Orosz birodalom testesít meg történetileg, s bár sok közös jellemző is adódik – pl. az expanzív hajlam –, mégis lényeges vonásiban a nyugatival ellentétes tendenciák figyelhetők meg. Így például középkori autonómáik rendszerének a szegényessége, amely összefügg az állam és az egyház

összefonódásával (ami a keleti kereszténység hagyományaiból is következett); a született nemesség (a bojárok) hatalmának viszonylag korai megtörésével, amely a született nemességnek a szolgáló nemesség rendjébe való „beolvasztásával" zárul; a nyugatitól eltérő – az ókori kelet városfejlődésére emlékeztető – városfejlődési modellel, amely összefüggött a gyenge polgárosodással. Mindezek eredményeként Oroszországban viszonylag hamar kiépül az abszolutizmus rendszere, s ellentétben a Nyugat történetével, amelyben az abszolutizmus csupán „egy múló történeti pillanat", a keleti modellben az abszolutizmus válik a politikai szerkezet tartós formájává. A Nyugat második expanziójával szinte egyidőben kezdődik „az orosz földek begyűjtése", amely Szibériát hozzákapcsolja Kelet-Európához. A Nyugat gyorsabb növekedése és a világpiac kialakulása az újkorban azonban olyan kihívást jelent,

amelyre válaszként alakul ki a keleti modellben a felvilágosult abszolutizmus, illetve később a modernizáló állam (amelybe beleértendő a kommunizmus több mint hetven évig tartó kísérlete is) jelensége, amelynek lényegi vonása, hogy a nyugati társadalmi és gazdasági technikákat – amelyek ott a „spontán", belső fejlődés eredményeként jönnek létre – „felülről", államilag irányított módon igyekszik „bevezetni" a társadalomba, ezáltal modernizálni, hatékonyabbá tenni a társadalmi-gazdasági működést. Míg tehát 9 nyugaton a társadalmi változások történetileg többé-kevésbé az államtól függetlenül generálódnak a széleskörű autonómián alapuló mobilis társadalmi szerkezet önmozgásának eredményeként, addig keleten az állam kényszeríti ki a változásokat egy hierarchikus struktúrába belemerevedett társadalmi szerkezet ellenállásával szemben. A politikai szerkezet tekintetében pedig

míg nyugaton az állam társadalom alá rendelésének folyamata zajlik (az állam társadalmasítása), addig a keleti modell lényege ennek éppen az ellentéte, a társadalom állam alá rendelése, vagy méginkább a társadalom államosítása. 4. Növekedés, modernizáció A nyugati társadalmak növekedése szempontjából döntő jelentőséggel bírt a világpiac kialakulásának újkori folyamata, amely a Nyugat második expanziójával párhuzamosan zajlott, s amely nagymértékben hozzájárult a nyugati expanzivitás stabilizációjához. Ennek megértéséhez érdemes felidéznünk az IMMANUEL WALLERNSTEIN által kidolgozott ún. centrum-periféria modellt Eszerint a világpiac közvetítésével egy szakadatlan értékáramlás zajlik, amelynek iránya a perifériától a centrum felé mutat, ami hozzájárul a centrum országainak a perifériához képesti gazdasági előnyének (nagyobb növekedési ütemének) fenntartásához. A világpiac kialakulása azonban más

módon is hozzájárult a Nyugat expanzivitisának fenntartásához, mégpedig az expanzivitás „beburkolása" révén. A világpiac megszerveződése és a nyugati befolyás alá került országok (népek) fokozatos integrálása lehetővé tette a közvetlen, nyílt erőszak átalakítását burkoltabb gazdasági kényszerekké. Míg tehát a gyarmatosítás első korszakának – a „nagy felfedezések" korának – brutálisan egyszerű működési elve az volt, hogy „mindenkit megölünk, az aranyat – "kincseket", földet stb. – elvisszük/elvesszük" („A legjobb indián a halott indián."), addig a közvetlen erőszak eszközei mára átalakultak a gazdasági kényszerek jóval bonyolultabb és közvetettebb, de gyakran semmivel sem kevésbé hatékony formáivá. Mindannak ami napjainkban a centrumban a „racionalizálás", a „hatékonyság növelése" és a „technikai innováció" címkéi alatt történik, a

periférián kiváltott hatásai gyakran a különböző hagyományos életformák, „bennszülött kultúrák" ellehetetlenüléseként jelentkeznek. Az ezredefordulóra azonban a gazdasági növekedés elvének minden más társadalomszervező eszmével szembeni felülkerekedése már a nyugati társadalmakat is veszélybe sodorja, amint azt az utóbbi években a globalizációval kapcsolatban a nyugati közvéleményben kialakult, s egyre fokozódó morális pánik mutatja. E morális pánik másik eleme az ökológiai válsághoz kapcsolódik, amely nyilvánvaló összefüggésben van a természet értékeit, s korlátait semmibe vevő gazdasági növekedés veszélyeivel, amelyek immár az egész emberiség létét fenyegető globális katasztrófa bekövetkezésével fenyegetnek. 5. A hatalom humanizálása BIBÓ ISTVÁN bevezetőben említett tanulmányának címe – Az európai társadalomfejlődés értelme – már eleve utal arra, hogy BIBÓ Európa történetét

„fejlődésnek" tartja (melynek „főáramát" a nyugati társadalomfejlődés menete jelenti), tehát egy bizonyos pozitív értéket megvalósító folyamatnak. Ez az érték BIBÓ szerint a társadalmi erőszak csökentésében, a hatalom „megszelidítésében", humanizálásában rejlik. Ahhoz 10 azonban, hogy véleményt alkothassunk erről az állásfoglalásról, meg kell ismerkednünk BIBÓ történelem- és társadalombölcseletének néhány – a témánk szempontjából jelentős – alapvető eszméjével. BIBÓ azon kevés modern társadalomtudósok közzé tartozik, akik egészen világos képet festenek az emberi természet általuk fontosnak ítélt vonásairól, amelyek a társadalomra vonatkozó eszméiket is befolyásolják. A BIBÓi emberkép két fontos alapeleme a tudatosság és a félelem, amely az egyéni élet végességének, a halál elkerülhetetlenségének alapélményében egyesül. Másrészt az ember közösségi lény, s a

közösségi életének legalapvetőbb tapasztalata, hogy az ember számára a legnagyobb veszélyforrást éppen a másik ember jelenti. Ebből fakad a félelem és az agresszió lelki összekapcsolódásának lehetősége: „[Ha] azt akarom, hogy az engemet fenyegető halálveszedelmek ellenére is hatalmasnak, erősnek érezzem magamat, akkor ennek legelsődlegesebb útját az látszik megnyitni, ha embertársaimat kényszeríteni tudom saját akaratom alá vetni, és ugyanakkor a más által gyakorolt kényszer az, ami többszörösen fel tudja fokozni a bennem élő félelmet." A félelem és az agresszió egymást erősítő összekapcsolódása vezet a közösségi életben a zsarnokság jelenségének kialakulásához, amely egyaránt morális romboló hatással van a hatalom gyakorlójára (a hatalmi mámor és az üldözési mánia formájában) és az alávetettekre (szolgalelkűség). A közösségi lét központi problémája ezért minden társadalomban az erőszak

és a félelem csökkentése. A másik fontos előfeltevése a BIBÓi elméletnek az a gondolat, miszerint a történelemben nem léteznek egyetemes, minden társadalomra, kultúrára érvényes, a természeti törvényekhez hasonló, szükségszerűség erejével ható törvényszerűségek: minden társadalom tröténete egy-egy önálló közösségi vállalkozás története, s korántsem bizonyos, hogy a különböző közösségek egyformán képesek megoldani a közösségi élet alapvető kérdéseit. Az emberi társadalmak történetében a félelem és az agresszió circulus viciosus-án alapuló zsarnokságok monoton egymásra következésének menetében nem túl sok ponton jelent meg olyan kísérlet, amely képes lett vona kiszakítani a közösséget ebből a körforgásból, mivel a bonyolult társadalmak fejlődésének kezdeti szakasza mindig valamilyen hatalomkoncentrációval járt. Az egyik ilyen a kínai kísérlet volt, amelynek lényegi vonását a

konfuciánizmus adta, „[amely] az egész államot a családapán kezdve a városkormányzón keresztül egészen a császárig a kötelességek és kötelességteljesítések hierarchikus rendjévé tette, és ennek a kötelességelmnek a nagyon erős hangsúlyozása és a társadalomnak vele való átitatása útján tudott létrehozni egy aránylag nagymértékben moralizált, racionalizált és humanizált államvezetést." A másik kísérlet az antik görög-római előzményekre épülő keresztény középkori és az annak folyományaként kialakuló modern európai társadalomszervezés, amelyben döntő szerepet játszott a keresztény vallás, amely a félelem-agresszió körforgásával szemben az aktív szeretet gondolatát – ami lényegesen különbözött az antik humanizmus rezignált, befelé forduló jellegétől –, az erőszakkal szemben a pedig a „szelíség hatalmának" gondolatát állította, s világosan feltárta a hatalom morálisan romboló

természetét (a hatalmat a bűnbeesés következményeként értékelte). Ezekből az eszmékből vezette le Szent Ágoston a hatalom morális igazolásának követelményét, amelynek lényege, hogy a hatalom gyakorlása, az erőszak alkalmazása csak annyiban fogadható el, amennyiben morálisan igazolható, vagyis igazságos. Ugyancsak az emberek Isten előtti egyenlőségének keresztény eszméjéből vezették le az újkori 11 gondolkodók az egyenlő emberi méltóság gondolatát, amely az egyenlő emberi jogok formájában nyert modern megfogalmazást és fokozatosan kiépülő intézményi garanciákat. Az európai (nyugati) társadalomszervezési kísérlet igazi teljesítménye azonban abban keresendő, hogy képes volt ezeket az eszméket társadalomszervezési elvekké átalakítani, és a társadalmi gyakorlatba átültetni. E társadalomszervezési elvek közül mindenképpen a hatalommegosztás elve a legfontosabb, amely két alapvető gyakorlati felismerésre

épül. Az egyik az, hogy a hatalom morális rombolóerjével szemben a legjobb védekezés a hatalomkoncentráció csökkentése, a hatalom "felaprózása". A másik, hogy a hatalomkoncentrációt leghatékonyabban olyan inézményrendszer képes megakadályzni, amelyben a hatalommal más hatalmak (és nem csupán erkölcsi elvek) állnak szemben. Nagyon fontos társadalomszervezési elv továbbá a hatalom elszemélytelenítésének elve, amely már az antik tapasztalatok nyomán megfogalmazódott, vagyis hogy az államban ne az emberek, hanem a törvények uralkodjanak, ami tulajdonképpen a modern jogállam gondolatát előlegezte meg. A hatalom elszemélytelenedésének történeti menete a személyes uralmon alapuló fejedelemtől, a keresztény királyság és az alkotmányos monarchia formáin keresztül érkezett el a modern államfő részben hivatásetikán, részben jogi szabályokon alapuló személytelen szerepéhez. A hatalommegosztás elvéből következett az

európai államszervezés legnagyobb vívmányát jelentő hatalmi ágak elválasztásának elve, amelynek segítségével nagymértékben sikerült humanizálni az európai államok működését. Maga BIBÓ is hangsúlyozza azonban, hogy a klasszikus három hatalmi ág – a törvényhozó, végrehajtói és a bírói hatalom – elválasztásával, és a jogállam kiépítésével korántsem zárult le az európai kísérlet. A társadalmi változások folyamán ugyanis a hatalomkoncentráció újabb és újabb lehetőségei merülnek fel. Így a II világháború után vált egyre inkább feszítővé a tömegtájékozatás (médiák) monopóliumának, politikai ellenőrzésének problémája. Ennél is fontosabb és akuttabb kérdés azonban a gazdasági hatalom koncentrációjának problémája, amelynek megoldásában a kommunizmus és „létező szocializmus” kísérlete nyilvánvalóan kudarcot vallott. Egyelőre viszont az is kérdéses, hogy a szociális piacgazdaság

eszméjét hogyan sikerül politikailag szilárdan intézményesíteni a multinacionális társaságok gazdasági hatalomkoncentrációjának – napjainkban világosan érzékelhető módon növekvő – nyomásával szemben. 6. Összefoglalás A fenti fejtegetéseket összefoglalva levonható néhány általános következtetés az állam és társadalom viszonyára vonatkozóan. Mindenekelőtt, hogy ez egy dinamikus történelmi viszony, ami azt jelenti, hogy az állam – tágabb értelemben a politikai szervezet – és a társadalom viszonya kultúránként s koronként változik. A történetiség hangsúlyozása azonban nem jelenti azt, hogy feltételeznénk valamiféle minden kultúrában és minden társadalomban általánosan érvényesülő törvényszerűség létét. Épp ellenkezőleg, az, hogy az egyes társadalmakban a politikai szervezés nagy problémáját a közösség hogyan képes megoldani, nagymértékben véletlenszerű „külső" körülmények, előre

nem látható alternatívák megynyilásának következménye, még 12 akkor is, ha a társadalmi változások menetében kétségtelenül érvényesül az adott kultúra értékrendjéhez igazodó bizonyos „belső" logika. Ebből a szempontból a nyugati társadalmak történetileg egyedülálló teljesítménye az állami hatalom korlátozásának, társadalmi ellenőrzésének, s ezáltal a politikai szférában a hatalom magasfokú humanizálásának intézményesítése. Másrészt látnunk kell azt is, hogy a politikai szervezet, közelebbről az államszervezet problémái nem kizárólag a társadalmi élet szabályozásának és szervezésének „materiális" kérdéseihez kapcsolódnak, hanem összefüggenek az adott politikai közösség lélektani egyensúlyával, morális állapotával is. Ez utóbbi tényezők pedig nem lebecsülendő erővel befolyásolják az adott közösségnek a "reakcióképességét", melynek segítségével képes

alkalmazkodni a különféle történelmi kihívásokhoz. Végül egy utolsó megjegyzés a nyugati társadalmak történeti jelentőségének értékeléséhez. BIBÓ ISTVÁN tagadhatatlanul mélységes optimizmusról tesz tanúságot, amikor a nyugati társadalomfejlődésben elsősorban a keresztény vallás alapértékeiből levezetett modern „szabadságprogram" – szabadság, egyenlőség, testvériség – megvalósítására irányuló törekvést látja (és láttatja), mindamellett, hogy egyrészt maga is tisztában van e vállalkozás befejezetlen voltával, másrészt azzal, hogy a legújabbkori európai fejlődés történelmi megrázkódtatásai hatalmas mennyiségű erőszakot és szenvedést zúdítottak a XX. század folyamán a föld szinte valamennyi népére A nyugati társadalomfejlődés történeti értékelésénél tehát nem hagyhatjuk számításon kívül azokat a jellemzőit sem, amelyeket a növekedés és az expanzivitás kapcsán elemeztünk. A

gyors társadalmi átalakulást és az expanzív növekedés stabilizálását lehetővé tévő mobilis társadalmi szerkezet árnyoldala a labilitás, amely a modern tömegtársadalmak pusztító erejű politikai hisztériáiban jelentkezik. Hogy ezek után a nyugati társadalmak történetét „fejlődésnek" tekintjük-e, vagy az emberiséget katasztrófával fenyegető, felpörgetett növekedést produkáló „fejlődési rendellenességnek", az nem kis mértékben attól függ, hogy milyennek szeretnénk látni, s milyenné akarjuk tenni azt a folyamatot, amelynek mi is részesei vagyunk. 13 ÁLLAMI FUNKCIÓK ÉS ÁLLAMI BEAVATKOZÁS (7. ELŐADÁS) 1. Fogalmi tisztázás Az állami funkció fogalma napjainkban (a fogalom elmélettörténeti előzményeiről ld. Tk harmadik fejezet 1. pontját) a szociológiai szempontú elemzésekben használatos analitikai fogalom, amely elvileg a történeti összefüggésekre tekintet nélkül minden államnak nevezett

politikai szervezeti forma vizsgálata kapcsán alkalmazható, s lényegében az állam társadalmi életben betöltött szerepének leírására szolgál. Ez utóbbi mozzanat különbözteti meg e fogalmat az államcél koncepciójától, amelyet általában előíró, normatív értelemben használnak az állami működés értékelő elemzésében. Az állami funkció fogalma a szociológiai leírásban elsősorban az állami tevékenység fő irányainak megragadására koncentrál, s csak közvetve függ össze az állami működés tényleges társadalmi hatásosságának, hatékonyságának problémájával. Az állami beavatkozás ezzel szemben történetileg a modern állam jelenségéhez kapcsolódik, mivel feltételezi a köz- és a magánszféra – a politikai állam és a polgári társadalom – intézményes elválasztását. Az állami beavatkozás fogalmában nem könnyű elkülöníteni a leíró és az előíró elemeket, ugyanis a modern állam történeti

alakváltozásai során (liberális állam, szociális állam, jóléti állam) az állami beavatkozás lehetőségének, mértékének és korlátainak kérdése folyamatosan a politikai viták kereszttüzében állt, így az ezzel a problémával foglalkozó teoretikus irodalom is nagymértékben átpolitizálódott. Ez utóbbi megállapítás annak ellenére helytállónak látszik, hogy a 40-es években, a KARL POPPER által kidolgozott „nyilt társadalom" teóriájával felmerült az állami beavatkozás újszerű fogalmiasításának lehetősége. POPPER a „nyilt társadalom" koncepcióját a társadalmi folyamatok, illetve a közösségi értékek és hitek alakulásának spontaneitásával jellemezte, s ezt szembeállította a racionális, utópikus társadalmi mérnökösködés törekvéseivel, amelyek történeti gyökerei – szerinte – egészen a PLATÓNi „ideális állam" eszméjéig nyúlnak vissza. Ebben a felfogásban az állami beavatkozás a

társadalmi mérnökösködés eszközének tűnik fel, s úgy határozható meg mint a spontán társadalmi folyamatokba való tudatos, racionális beavatkozásra tett kísérlet. Ez a felfogás elszakítja az állami beavatkozás koncepcióját a köz- és magánszféra elválasztásának történeti jelenségétől, ezáltal kitágítja a fogalom alkalmazásának történeti területét. Ennek alapján az állami beavatkozás elsőként említett meghatározását tekinthetjük a „szűkebb" felfogásnak, míg ez utóbbit a „tágabb" értelmezésnek. Másrészt azonban, mivel a „tágabb" meghatározás részben a totalitárius uralom problémájával foglalkozó irodalomban, részben pedig a 70-es években a jóléti állam neoliberális kritikájának irodalmában jelenik meg, ezért – mint azt fentebb jeleztük – ebben is könnyedén kimutatható a „leíró" és az „előíró" elméleti mozzanatok keveredése. Fejtegetéseinket összefoglalva

azt mondhatjuk, hogy az állami beavatkozás tehát – a napjainkban a hazai irodalomban inkább elfogadottnak tekintett „szűkebb" értelmezést alapul véve – az állami funkciók átfogóbb fogalmával lefedett problémakörén belül egy történetileg szűkebb jelenségcsoportra utal, az állami tevékenység azon irányaira, amelyek közvetlenül érintik a társadalmi élet magánszférájának tekintett területét. 14 2. Az állami funkciók Az állam a történetileg létező emberi társadalmakban nagyon sokféle funkciót lát el, amelyek történeti szempontokat figyelmen kívül hagyó csoportosítása meglehetősen csekély tudományos értékkel kecsegtet, de a téma áttekintése szempontjából talán mégsem haszontalan. Így például megemlíthetjük a társadalom tagjainak (alattvalók vagy állampolgárok) élete és testi épségének védelmét. Ez összefüghet a külső támadásokkal szembeni katonai védelem, illetve a belső „közrend"

fentartásának feladatával. Ez utóbbi kapcsán lényeges körülmény, hogy az államok általában törekednek az önsegély és a magánbosszú rendszerét a monopolizált büntető hatalommal helyettesíteni. A külső támadásokkal szembeni védelem a modern nemzeti államok kialakulásával párhuzamosan részben a békés nemzetközi érintkezés nemzetközijog által szabályozott intézményeinek működtetésében való közreműködés feladatává – „külpolitikai, diplomáciai funkció" – alakult át. Az állami funkciók másik jelentős csoportja a társadalmi szerkezet alakításához és fenntartásához, stabilizálásához kapcsolódik. A történetileg létező államok e funkció ellátása során különböző arányban alkalmaznak jogi és nem-jogi eszközöket (pl. ideológiai mozgósítás, közvetlen politikai erőszak, „szociálpolitika" stb.) A funkciók e csoportjának elemzése kapcsán dolgozta ki a MARXizmus az állam

„osztályfunkciójának", illetve „elnyomó funkciójának" gondolatát, vagyis, hogy az állam az „uralkodó osztály" érdekeit szolgálja, s így az „alávetett osztályok elnyomásának" eszköze. Anélkül, hogy részletesebben belemennénk a MARXizmus „tételeinek" megvitatásába, két dolgot kell megjegyeznünk ezzel kapcsolatban: az egyik, hogy az „osztály" fogalma általában használhatatlan a különböző társadalmak tényleges szociológiai struktúrájának tudományos értékű leírásában; másrészt vitathatatlan, hogy az államok általában hozzájárulnak a már létező társadalmi szerkezet fenntartásához („újratermeléséhez"), ami azonban nem feltétlenül jelenti azt, hogy e tevékenységet a társadalom tagjai (vagy azok többsége) „elnyomásnak" tekintik. Az „elnyomás" jelensége tehát nem választható el az állam társadalmi elfogadottságának, legitimitásának vizsgálatától. Az

államok – történetileg megint csak egészen eltérő mértékben – általában részt vesznek a társadalom anyagi létfeltételeinek megteremtésében. Az ezzel összefüggő állami tevékenységeket szokás a gazdasági funkciók címszava alatt összefoglalni (megkülönböztetve ezeket az előbbi „politikai funkcióktól"). A hagyományos elemzésekben ezek az állami funkciók az anyagi javak termelési és elosztási rendszereinek kialakításához és működtetéséhez kapcsolódnak. Napjainkban az ökológia eredményeinek hatására a „gazdaság" fogalmát a hagyományos ökonómiai szemléletben – amely a termelés-elosztás-fogyasztás jelenségeire koncentrál – megszokottnál tágabban kezdik értelmezni, kiterjesztve azt a társadalom és a természet közötti anyagcsere folyamatának egészére. Ezáltal alapvetően gazdasági funkcióként jelentkezik az ökológiai egyensúly fenntartása, a természeti környezet megóvásának feladata is.

Végül beszélhetünk még – mintegy a „futottak még" címszava alatt – az állam kulturális vagy ideológiai funkcióiról is. E kategóriába koronként és társadalmankét egészen különböző jelenségek sorolhatók kezdve a vallási (pl. a hit terjesztése szent háborúk indításával), szakrális (piramis építése az elhunyt fárao, illetve mauzóleum 15 építése Lenin elvtárs tiszteletére), rituális (pl. nemzeti ünnepek tartása), mágikus (pl emberáldozat a Napisten életbentartásáért) tevékenységeken, az oktatás állami intézményrendszerének kiépítésének és fenntartásának feladatain keresztül (ideértve a politikai nevelést szolgáló pártiskolák működtetését a kommunista államokban), a tudományos kutatások és a művészetek támogatásán át egészen a „nemzeti értékek védelméig". Fontos látnunk, hogy ezek a funkciók sok vonatkozásban összefüggenek egymással, s hatékony ellátásuk feltétele az

egyes funkciók kapcsán felmerülő feladatok rangsorolása és az állami szevezet összehangolt működése. 3. Az állami beavatkozás történetének áttekintése Mindenekelőtt jeleznünk kell, hogy a fentebb már ismertetett két eltérő szemlélet – a „szűkebb" és a „tágabb" felfogás – alapján természetesen eltérő képet kapunk az állami beavatkozás történeti folyamatiról. A „szűkebb" felfogás – amely az állami beavatkozást a köz- és magánszféra elválasztásához kapcsolja – további jellemzője, hogy a magánszféra fogalmát hajlamos azonosítani a gazdaság fogalmával, ezért ebből a szempontból az állami beavatkozás története a liberális állam korszaka után kezdődik. A történet egyik szála a liberális laissez fair gazdaságpolitikai doktrínájának válságával indul a XIX. század második felében az ún. monopolkapitalista termelési szerkezet, illetve a periódikus túltermelési válságok

kialakulásával, amelyek elemi erővel vetik fel a piac szabályozásának igényét. A történet másik szála a szabadpiac "társadalmi költségeinek", a szociális feszültségek növekedéséhez kapcsolódik. A munkásmozgalom XIX századi előretörése és a konzervatív politikai áramlatok fokozottabb szociális érzékenysége eredményeként a századfordulótól kezdve alakul ki a liberális jogállamot felváltó szociális – „gondoskodó állam" – jelensége az európai országokban. Az Egyesült Államokban az 1930-as években született meg a New Deal, amely a kétfajta igény – a piac és a társadalmi javak újraelosztásának szabályozása – összekapcsolását biztosító KEYNESi gazdaságtan elvein alapult. A XX században a két világháború is jelentős mértékben gyorsította az állami beavatkozás növekedésének folyamatát az államilag irányított hadigazdaság, s a háborúk idején kényszerűen kiépített újraelosztási

rendszerek létrehívásával. A II világháborút követően ennek az intézményrendszernek a stabilizációja mellett jön létre a „jóléti állam" (a jóléti állam kialakulásáról és jellemzőiről ld. a TK kilencedik fejezetét), amely aztán az 1970-es években válságba kerül (erről ld. TK kilencedik fejezet 5 pontját, 181-182.o) A válság két legfontosabb tényezőjét az újraelosztási rendszer gazdasági növekedést fékező hatásában és bürokratikus rendszerének hatékonytalanságában fedezhetjük fel. A jóléti állam kritikáját megfogalmazó neoliberális politikai közgazdaságtan – amelynek leghatásosabb képviselője FRIEDRICH HAYEK – a gazdaság szabadpiaci szabályozásának hatékonysága mellett felsorakoztatott ökonómiai érvek mellett (ti., hogy egyedül a piac képes a gazdasági szereplők számára a kockázatok és előnyök felméréséhez szükséges összes információt megadni, ezért az állami beavatkozás, a

„tervezés" a piacnál szükségképpen hatékonytalanabb, ezért társadalmi szinten költségesebb szabályozái forma) elsősorban arra a problémára hívta fel a figyelmet, hogy a társadalmi egyenlőség túlzott előtérbe helyezése veszélybe sodorja az egyéni szabadság értékeinek érvényesülését, illetve, hogy a köz- és a magánszféra közötti határ elmosódása a totális uralom veszélyével fenyeget. 16 Az állami beavatkozás „tágabb" felfogását alapul véve ez a történet még néhány „történeti epizóddal" kiegészíthető. Így például a „tágabb" felfogás szerint az állami beavatkozás története már jóval a liberális állam korszaka előtt kezdődik az európai történelemben, az abszolutizmus idején az egységes állami irányítás intézményeinek kiépülésével. Ez a folyamat töretlenül haladt előre – bár jelentős részben a gazdaság szféráján kívül – a liberális állam

„virágzásának" XIX. századi korszakában is, hiszen az államok ebben az időszakban is egy sor új igazgatási funkcióra tettek szert (az infrastruktúra, az oktatás, az egészségügy szervezésével összefüggésben). A „tágabb" felfogás perspektívájából szemlélve tehát az állami beavatkozás története nem szűkíthető le a szociális és a jóléti állam történetére, hanem idetartozik a modernizáció és a modernizáló állam (s ezzel együtt a volt „szocialista tábor" és a „harmadik világ" országai), sőt, a totalitárius állam történeti jelenségei is. Ez utóbbi jelenségcsoport (a kommunista és a fasiszta államok) azért nem férnek be a „szűkebb" értelmezés kereteibe, mert a totalitárius uralom lényege nem a gazdaságba vagy a magánszférba való „beavatkozásban" áll, hanem a magánszféra teljes felszámolására, „államosítására" tett radikális kisérletben, ami a „tágabb"

szemléletben a társadalmi folyamatok teljes – „totális" – állami ellenőrzésére tett kísérletként értelmezhető. A következőkben az állami beavatkozás történetének értékelésére kerítünk sort az általunk a nyugati társadalomfejlődés elemzése kapcsán már korábban bevezetett szempontok (ld. 6 előadás) – állam és társadalom viszonya, gazdasági növekedés, hatalom humanizálása – szerint. 4. Az állami beavatkozás jelentősége az állam és társadalom viszonyában Az állami beavatkozás fogalmának mindkét értelmezése – de különösen a „szűkebb" felfogás – burkoltan egy negatív értékmozzanatot hordoz. A "beavatkozás" kifejezés az alapvető szabadságjokok által védett magánszféra határainak „megsértésére" utal (állami „intervenció"), s mint ilyen eleve „rossz", hiszen az egyén és a közösségek állammal szembeni autonómiájának csökkenésével jár. Ez az

értékelés azonban túlságosan leegyszerűsíti az állami beavatkozás komplex társadalmi hatásait. Már említettük, hogy az állami beavatkozás XIX. századi története egy szálon összefügg a tőkés gazdaság „társadalmi költségeinek", a növekvő szociális feszültségek csökkentésére irányuló politikai törekvésekkel, amelyek a szociális, majd a jóléti állam kialalkulásához vezettek. Látnunk kell, hogy itt két eredetileg egymástól független, a XIX. század első felében még egymással párhuzamosan zajló társadalmi folyamat összekapcsolódásáról van szó (amiben egyébként jelentős szerepe volt az európai népesség robbanásszerű növekedésének is – az európai társadalmak ennek következtében váltak a „tömegtársadalmakká", ami természetesen elválaszthatatlan a termelés, a politika és egyáltalán a társadalmi élet minden szférájának „eltömegesedésétől"): az egyik a modern állam

intézményrendszerének kiépülése, s az állami szabályozás körének és hatékonyságának növekedési folyamata, amelynek történeti „nullpontjaként" – az állami beavatkozás „tágabb" felfogása szerint – a feudális széttagoltság állapotát tekinthetjük. A másik folyamat a demokratikus politikai rendszer kiépülésének menete, ami a választójog kiszélesítésében, a szakszervezeti mozgalom, a munkásmozgalom és a modern tömegpártok kialakulásában, illetve a társadalmi nyilvánosság szerkezeti átalakulásában testesült meg (erről ld. a TK Államhatalom társadalmi hatalom című fejezetének 1 és 2 pontját) Pontosan ez a folyamat tette 17 lehetővé a tőkés termelés szempontjából „külső" költségként jelentkező „társadalmi költségek" (a korlátlan szabadverseny logikája szerint a tőkés termelési viszonyok közepette a „dolgozó osztályok" pauperizálódásának – MARX által leírt –

elkerülhetetlen növekedése, s a társadalmi dezintegráció ebből fakadó veszélye) „belsővé" tételét a javak elosztási rendszerébe való állami beavatkozás révén. A szociális, illetve jóléti állam újraelosztási rendszereinek kiépülésével így az állami beavatkozás a társadalmi igazságosság érvényesítésének (is) eszközévé vált (erről ld. HABERMAS elméletét a TK 212-214.o-n; az újraeolsztás elveiről a TK 174-175o) Az állami beavatkozás tehát pozitív értékek realizásának eszköze is lehet, vagyis nem csupán a társadalom állami igazgatásának – a társadalomtól független, külsődleges politikai célok, érdekek és értékek érvényesítésének – instrumentuma, hanem az állam növekvő társadalmi ellenőrzése révén a társadalom önigazgatásának eszközévé is válhat. Összegezve fejtegetéseinket azt mondhatjuk, hogy az állam és társadalom viszonylatából szemlélve az állami beavatkozás önmagában

véve eszközjellegű tevékenység, amelynek értékét az általa kiváltott tényleges társadalmi hatások és az általa elérendő értékek viszonya határozza meg. 5. Az állami beavatkozás és a gazdasági növekedés stabilizálása Az állami beavatkozás terminus technicus-ában rejlő másik, sok félreértésre okot adó jelentésréteg – különösen a „szűkebb" megközelítésben – azt sugallja, mintha az ideértendő állami tevékenységek csupán a társadalom „belső" viszonyait érintenék. Ez a magyarázata annak, hogy a „szűkebb" felfogás szempontjáből nézve nem tűnik fel, hogy a liberális állam gazdasági „be nem avatkozása” a "külviszonyok" alakítására irányuló folyamatos és növekvő mértékű állami aktivitás mellett valósult meg. Az új gyarmatok szerzése, a gyarmati adminisztráció kiépítése, a nemzetközi kereskedelmi és pénzügyi politika alakítása, mind-mind olyan tevékenységek,

amelyek a „belső" magánszférában zajló szabadverseny feltételeit alapvetően érintették, s ugyanúgy hozzájárultak a tőkés termelés XIX. századi „felpörgéséhez", mint sok más, egyébként „semlegesnek" tekintett állami tevékenység: az állami oktatás megszervezése, az infrastruktúra (közlekedés, hírközlés, egészségügyi ellátás) állami fejlesztése stb. E „külső" állami tevékenységek – amelyek gyakran más államok belviszonyaiba való „beavatkozásként" jelentkeztek/jelentkeznek – a gazdasági növekedés szempontjából alapvetően két funkciót látnak el: egyrészt a „külső" erőforrásoknak (nyersanyag, munkaerő, szellemi potenciáls stb.) a „belső" gazdaság folyamataiba valű bevonását (pl a gyarmati területek természeti kincseinek kirablása), másrészt a „belső" társadalmi költségek csökkentése, „külsővé" tétele (pl. a kivándorlás – bevándorlás,

újabban a vendégmunkások alkalmazásának szabályozása). A XVIII-XIX században e funkciókat elsősorban a közvetlen politikai erőszak alkalmazása révén látták el az államok (gyarmati háborúk), amit a világpiac fokozatos kiterjedése és önálló intézményrendszerré alakulásával párhuzamosan „puhább" eszközök (pl. agyelszívás; adósság szolgálat; a veszélyes, illetve környezetszennyező üzemek kitelepítése a harmadik világba stb.) váltottak fel Összefoglalásként azt mondhatjuk, hogy míg a modern nyugati államok „belső" viszonyaiban az állami beavatkozás a társadalmi igazságosság érvényesülését segítheti, addig a „külső" viszonyokban ez az érték nem, vagy alig érvényesül az 18 expanzív gazdasági növekedés fenntartásához fűződő érdekekkel szemben. A problémát néhány radikális „zöld" közgazdász egyenesen úgy fogalmazza meg, hogy a belső társadalmi igazságosság

megteremtésére és a gazdasági növekedés fentartására tett egyidejű erőfeszítések – a világpiac jelenlegi szerkezetét figyelembe véve – csakis a társadalmi költségek exteriorizálásához vezethetnek, tehát a jóléti államok társadalmi igazságosságának többlet költségeit a harmadik világ fejlődő országai fizetik meg. 6. Az állami beavatkozás és a hatalom humanizálása Mint azt az előzőekben már kifejtettük (ld. 6 előadás), a nyugati társadalomfejlődés egyik legfontosabb pozitív teljesítménye a hatalommegosztás eszméjének és gyakorlati elveinek, társadalmi intézményeinek kimunkálása, amelyek eredményeként sikerült nagy mértékben csökkenteni társadalmi szinten a politikai erőszak mennyiségét. Ugyanakkor azt is jeleztük, hogy a hatalommegosztás programja sokkal átfogóbb, mint az állami hatalom "megszelídítését" biztsoító államhatalmi ágak elválasztása és a plurális hatalmi szerkezetet

létrehozó demokratiks politikai rendszer intézményesülése. A hatalommegosztás elve ugyanis nem kizárólag a poltikai hatalomra alkalmazandó, hanem mindenfajta – ideológiai, gazdasági, információs stb. – hatalomkoncentráció vonatkozásában. Ezek közül napjainkban a legakutabb problémának a gazdasági hatalom korlátozásának kérdése tűnik, amelynek megoldásával a "szocialista modell" nyilvánvalóan csődöt mondott (ennek mélyebben fekvő okait itt nem áll módunkban kifejteni), de a jóléti állam válsága rámutatott a csupán az újraelosztásra összpontosító koncepció és állami intézményrendszer gyengeségeire is. A gazdasági hatalom megosztására vonatkozóan egyelőre nincsenek olyan kikristályosodott elvek és intézmények, amelyek kellő szilrádsággal rendelkeznének a változékony gazdasági folyamatok erejével szemben, mégha feltétlenül iránymutatónak tekintjük is azt a kísérletet, hogy a társadalom a már

„megszelidített" államot igyekezzék a "vad" gazdasági erők megfékezésére felhasználni. A jóléti állam válságát a 80-as 90-es években tovább mélyítette egy sor bonyolult új kihívás, amelyeket manapság a „golabalizáció" címszava alatt szokás összefoglalni. Ezek közül talán a legfenyegetőbb a hatalmas gazdasági hatalmat koncentráló nemzetközi – multinacionális – tőkés társaságok kialakulása jelenti, melyek sikeresen képesek kivonni magukat az egyes államok korlátozó-ellenörző hatalma alól (ez a jelenség számos tényező együtthatásaként jelentkezik: pl. a információs forradalom, amely számítógépes „világháló" kialakulásával hihetetlen mértékben megnövelte a spekualtív tőkemozgások lehetőségét; a külföldi tőkéért folytatott versenyben a „fejlődő országok" versengve kínálják a „multiknak" az adómentességet és a „társadalmi költségek"

lefaragásának más lehetőségeit stb.) Úgy tűnik, hogy a nyugati társadalmakkal szemben a XXI. század nagy kihívása a világgazdaság megszelidítésének feladata lesz, amelyhez elkerülhetetlenül szükség lesz az államok összefogására – hogy Kurt Tucholsky gondolatát idézve: ne csak a bűnözés és a kapitalizmus legyen nemzetközi szinten megszervezve –, és a társadalmi igazságosság elveinek a társadalmok közötti érintkezés viszonyaira való kiterjesztésére. 19 ÁLLAM ÉS BÜROKRÁCIA (8. ELŐADÁS) 1. Bevezetés Mióta VINCENT DE GOURNAY 1745-ben egyik – mai fogalmaink szerint politikai gazdaságtannal foglalkozó – művében először használta a „bürokrácia” kifejezést, azóta e fogalom jelentéstartalma számos alkalommal és jelentős mértékben változott. A XIX század elején még egyértelműen pejoratív értelemben használták a fizetett hivatalnokok révén való kormányzás és a hivatali hatalom túltengésére

vonatkozóan, s ugyancsak ilyen negatív értékelést fűztek hozzá a politikai szociológia előfutárainak tekintett gondolkodók – MARX, PARETO, MOSCA, MICHELS –, akik a múlt század közepétől kezdve valamilyen formában foglalkoztak a bürokrácia jelenségével. A századfordulót követően MAX W EBER munkássága döntő fordulatot hozott a fogalom történetében. W EBER a bürokráciát a modern társadalmak általános fejlődési tendenciáiból szükségszerűen következő jelenségnek tartotta, melynek analitikai vizsgálatához elsőként dolgozott ki egy fogalmi keretet a bürokratikus szervezet ideáltípusának leírásával. Elméletének kiemelkedő hatását mutatja, hogy a probléma tematizálásával megvetette egy önálló szakszociológia, a szervezetszociológia alapjait, s egyáltalán a bürokráciával foglalkozó irodalom sarkcsillagává vált, akihez képest a témához nyúló minden szerzőnek meg kell határoznia viszonyát. A W EBERt

követő irodalomban két fő irányzat különíthető el, melyek közös vonása, hogy az oda sorolható (vagy magukat oda soroló) teoretikusok a bürokráciára vonatkozó elméletük mögött kirajzolódó általánosabb történetfilozófiai állásfoglalásuknak megfelelően nyer pozitív vagy negatív értékelést a bürokrácia jelensége a társadalmi fejlődés szempontjából. Így pozitívan értékelik a bürokráciát azok a teoretikusok, akik úgy látják, hogy a társadalom fejlődése a munkamegosztás egyre komplexebbé válásának függvénye, s ebben a folyamatban elkerülhetetlen olyan közvetítő és koordináló szervezetek és intézmények létrehozása, melyek képesek hatékonyan összehangolni és szabályozni a társadalmi lét különböző szféráiban spontán módon kialakuló, egyre specializáltabb alrendszereket. Következésképpen a bürokratikus szervezetek kialakulása nem egyszerűen tünete, hanem pozitív feltétele a társadalom további

fejlődésének. Ezzel szemben a fejlődés akadályának tűnik fel a bürokrácia azon szerzők szemében, akik úgy vélik, hogy a társadalom különböző alrendszereinek centralizált irányítása fékezi, sőt képes leállítani azokat a spontán társadalmi folyamatokat, melyek a társadalmi munkamegosztás differenciálódásához vezetnek, s ennek előmozdítása helyett a bürokratikus szervezetek burjánzásának „ál-fejlődését” eredményezik. Ezen a frontonvonalon állnak fel egymással szemben pl. az állami beavatkozás hívei a szabadpiaci versenyt hirdető neoliberális közgazdászok, vagy az államigazgatás centralizációja mellett és az ellene érvelő államjogászok. Természetesen mindazok számára, akik az említett kérdésben nem törekednek állásfoglalásra, a bürokrácia fogalma ezért óhatatlanul ambivalens jelleget ölt. Fokozza ezt a bizonytalanságot, hogy maga a bürokrácia társadalmi jelensége is hatalmas változásokon ment

keresztül az elmúlt kétszáz év folyamán, melynek során egyre újabb 20 szervezeti-igazgatási formák fejlődtek ki párhuzamosan azzal, hogy a bürokratikus szervezetek egyre újabb társadalmi szférákat hódítottak meg. Végül annak belátásához, hogy a bürokrácia fogalma körüli zavar esetében a helyzetet nem egyszerűen az áttekinthetetlenség, hanem sokkal inkább a kaotikusság jellemzi, számításban kell vennünk, hogy a 40-es évektől önálló tudományterületté terebélyesedő szervezetszociológia mindig nyitott volt a tudomány legkülönfélébb területein – politikai gazdaságtan, szociálpszichológia, informatika, kibernetika – kialakult paradigmákra. Az utóbbi évtizedben ezért lassanként – a bürokrácia fogalmára vonatkozó konszenzus híján – az a gyakorlat alakulti ki a témával foglalkozó szerzők körében, hogy rövid irodalmi áttekintés után (mely lehetőséget ad a fontosabb elvi kérdésekben való

állásfoglalásra) egy olyan minimális számú fogalmi elemből álló definíciót igyekeznek adni, mely szoros értelemben szükséges és elégséges a voltaképpeni probléma elemzéséhez. A következőkbe e gyakorlatot fogjuk követni mi is. 2. A bürokrácia WEBERi fogalma A bürokrácia WEBER előtti teoretikusai munkásságának ismertetését egyelőre mellőzzük, mivel elméleteikben nem jelent meg önállóan tematizált problémaként a bürokrácia, s figyelmüket elsősorban a társadalom politikai-hatalmi struktúrájának elemzésére fordították, ezért e szerzőkre majd az előadás 9. pontjában fogunk visszatérni a bürokrácia és a politikai rendszer általános összefüggéseinek tárgyalása kapcsán. Mielőtt most már rátérnénk a WEBERi koncepció ismertetésére, röviden fel kell idéznünk néhány más, a bürokrácia fogalmának helyes értelmezéséhez nélkülözhetetlen fogalmat. A WEBERi életművet integráló egyik legalapvetőbb gondolat

az, hogy a nyugati társadalmak történetében egy sajátos racionalizálási folyamat zajlik. Ez alatt a szerző azt érti, hogy az ember ösztönös, szokásszerű és tradicionális cselekvéseiből, tevékenységeiből keletkező kultúrát egyre inkább felváltja a tudatos cselekvések eredményeként léterjövő civilizáció, vagyis a társdadalmi lét valamennyi területén előtérbe kerülnek az absztrakt, kiszámítható és egyértelmű szabályok és eljárások, míg a hagyományos értékek és gyakorlati szabályok fokozatosan elvesztik jelentőségüket. E racionalizálódási folymatnak azonban W EBER nem tulajdonít belső értéket, mert bár az ember világ feletti intellektuális hatalma potenciálisan megnövekszik általa, az individuum szempontjából mégis inkább csökkenti saját létefeltételei megismerésének esélyeit, hiszen az ismeretek és tevékenységek növekvő differenciálódása a felaprózódás veszélyét hordozza, s a különböző

eljárások, technológiák alkalmazói számára az átfogóbb tudás megszerzése egyébként is feleslegessé válik. Ugyanakkor a racionalizálódásnak nincs objektív tartalma, amelynek alapján előrehaladásának történelmi célját, vagy „menetrendjét” prognosztizálni lehetne. „Az életet a legkülönbözőbb szempontok szerint és a legkülönbözőbb irányokban lehet racionalizálni. A racionalizálás történeti fogalom, mely ellentétek egész világát zárja magába” – írja A protestáns etika és a kapitalizmus szelleme c. tanulmányában Míg tehát a racionalizálás egyfelől az embert „feloldja a varázslat alól”, demisztifikálja az életet, s lerombolja a hagyományos értékeket, addig másfelől nem segíti elő új értékrendek kialakulását – nem is hordja magában annak lehetőségét –, ezáltal eszköz jellegűvé fokozza le az életet, s a társadalomban újra és újra az irracionalitás irányába ható erőket szabadít fel.

W EBER tisztán látja, hogy a racionalizálódás sohasem képes megszüntetni az irracionális hitet, mivel az a racionalizációnak is létalapja: csupán arról van szó, hogy az emberek nem az istenekben, s a hagyományos értékekben, hanem 21 egyre inkább a ráció mindenhatóságáben hisznek. A racionalizálódás ambivalens jellegét WEBER a racionalitás két típusának megkülönböztetése révén igyekszik jobban megragadhartóvá tenni. A formális racionalitás az eszközök megfelelő voltát, pontosságát jelenti, míg a materiális racionalitás a különböző célok és értékek megvalósítását, s mint azt W EBER gyakran hangsúlyozza, a formális racionalitás érvényesülése önmagában sohasem garantálja a materiális racionalitás megvalósulását. A racionalizálódás történeti folyamatát csupán a formális racionalitás előtérbe nyomulása jellemzi anélkül, hogy materiálisan racionálisabbá válna a társadalmi lét. W EBERnek a

racionalitásról és a racionalizálódásról alkotott elképzelései teszik világossá az uralom ideáltípusaira vonatkozó gondolatmenetét is. Mindenekelőtt W EBER különbséget tesz a hatalom és az uralom között, s e differencia lényege a legitimitásban rejlik. Az uralom tehát legitim hatalom, vagyis az alávetettek – bizonyos mértékig – elfogadják a hatalom tényét, s hajlandóak önként teljesíteni az uramat gyakorlók parancsait, mert hisznek abban, hogy az uralmon lévőknek joga van a parancsolásra. Az uralom különböző típusait éppen az alapján lehet elkülöníteni, hogy az alattvalók miért fogadják el a hatalom tényét, vagyis miben hisznek. Ennek alapján W EBER az uralom három ideáltípusát vázolja fel: a tradicionális uralom, melyet a régtől fogva fennálló hagyományokba vetett hit legitimál; a karizmatikus uralom, ami a karizmatikus vezető valamely kiemelkedő, nem mindennapi képességébe vetett hitből nyeri

legitimitását; a legális-racionális uralom, melyet az legitimál, hogy az uralmat formálisan korrekt szabályok szerint gyakorolják, illetve az ezen szabályok helyességébe vetett hit. W EBER szerint a modern társadalmak a legális-racionális uralom ideáltípusához közelítenek. Minden uralmi típusnak megfelel egy sajátos uralmi szervezet, s így érkezünk el a bürokráciához, mely a modern legális-racionális uralomhoz kapcsolódó szervezet. (A bürokratikun szervezet jellemzőiről ld. Tk 253-254o) Egy adott szervezet minél inkább megfelel a racionális bürokrácia ideáltípusának, annál inkább képes feladatait gyorsan, pontosan, kiszámíthatóan, „üzemszerűen” végezni. A bürokratikus szervezetek ezen előnyei indokolják a modern társadalmakban való térhódításukat, hiszen a tömegükben és komplexitásukban növekvő igazgatási feladatokat a korábbi, pre-bürokratikus szervezetek képtelenek lennének ellátni. Ugyanakkor W EBER

tisztában van azzal, hogy nem minden bürokratikus szervezet felel meg az ideáltípusnak, vagyis a valóságban létező szervezetekről könnyen bebizonyosodhat, hogy rossz hatásfokkal működnek. Sőt, világosan látja a bürokrácia teljesítőképességének határait is: a bürokratikus szervezet képtelen olyan feladatokat megoldani, melyekhez a formális racionalitás nem elegendő. Egy tőkés vállalkozást nem képes vezetni egy könyvelő, vagy politikai döntéseket igénylő állami funkciókat nem lehet a feljebbvaló utasításainak való engedelmességre szoktatott hivatalnokra bízni. 4. A WEBERi modell kritikája A WEBERi modellt születésétől kezdve számos kritika érte, ennek ellenére közel ötven évig megőrizte paradigma jellegét, s csak a 60-as évek második felétől – MICHEL CROZIER munkássága nyomán – kérdőjeleződött meg alapjaiban használhatósága. Befolyását azonban továbbra is megőrizte, főként mivel azóta sem jött létre

egy hasonló részleteséggel kidolgozott fogalmi keret. 22 A kritikák egy részének kiindulópontja, hogy rámutatnak a WEBERi modell egyoldalúságára, mely alkalmatlanná teszi a valóság empirikus megragadására. W EBER szerint ugyanis a bürokrácia tisztán fogalmi struktúra, s nem vesz tudomást arról, hogy a valóságban létezik egy informális struktúra – ezt nevezi C. H PAGE a „bürokrácia másik arcának” –, ami egy informális kapcsolatokból, informális szabályokból és értékekből felépülő informális hatalmi hierarchiát jelent, informális hatalmi harcokkal. Hatalmi harcok azonban nem csak a különböző informális csoportok – kölcsönös szimpátián alauló kohezív csoportok és merőben materiális érdekek előmozdítására törekvő klikkek – között, hanem az informális és a formális vezetők között is zajlanak, melyben gyakran fegyverként használják a formális szabályokat is. S amint arra PARKINSON rámutatott, e

hatalmi harcok gyakran vezetnek a szervezet növekedéséhez, burjánzásához, a szervezeten belüli „bürokratikus birodalmak” kialakulásához. A kritikai gondolatmenetek másik vonulata azt kifogásolja, hogy a WEBERi modell túlságosan leegyszerűsíti a szabályoknak és utasításoknak való engedelmesség problémáit, mivel a racionális-legális legitimitás fogalma korántsem fedi le az ilyen magatartások mögött álló motívumok összességét. Elsőnek a human relations iskola képviselői – ELTON MAYO, KURT LEWIN – hívták fel a figyelmet a szervezeten belüli cselekvések érzelmi motívumaira. A 30-as évek végén ROBERT K MERTON úttörő munkássága nyomán indul meg a „bürokratikus diszfunkciók” elméletének kidolgozása. MERTON teóriáját arra a felismerésre építette, hogy a bürokratikus szervezetben az engedelmesség egyik forrása az, hogy a szervezet tagjaiban erős pozitív érzelmeket ébresztenek a személytelen szabályok iránt, s

ez a cselekvések ritualizációjához – „paragrafus majmoláshoz” – vezet, ami azonban csökkenti a szervezet működésének hatásfokát. A 40-es, 50-es években a MERTON által feltárt irányban folytak a kutatások, melyek középpontjába egyre inkább az a probléma került, hogy a diszfunkcionális működés hogyan hat vissza a szervezetre. ALVIN GOULDNER szerint például a bürokrácia circulus vitiosus-a az ellenőrzés és a legfőbb ellenőrzés kérdése köré fonódik: a személytelen előírások ugyanis, bár csökkentik az ellenőrzés okozta feszültséget, azonban egyszersmind fenntartják a szervezet és a környezet viszonyában azokat a feszültségeket, amik miatt a hierarchia és az ellenőrzés fejlesztéséhez kell folyamodni. Ebben az irányban aztán a legtovább MICHEL CROZIER jutott, aki a WEBERi modell elvetését javasolta mondván, hogy egy szervezet minél inkább megfelel a WEBERi ideáltípusnak, annál inkább diszfunkcionálisan

működik. CROZIER szerint a diszfunkcionalitás tehát a bürokráciának nem a hibája, hanem tulajdonsága, mivel a környezethez való viszonyának legfontosabb jellemzője, hogy képtelen korrigálni saját működését az elkövetett hibákhoz képest. 5. A bürokrácia fogalma Az állam és a bürokrácia összefüggéseinek vizsgálatakor az utóbbi megfelelő fogalmának kialakításához vezető első lépésként annak tartalmát az állami bürokrácia jelenségére korlátozzuk, elhatárolva ezzel azt például a gazdasági monopóliumok vagy a magánszféra más szervezeteinek, intézményeinek igazgatását ellátó szervezetektől, amelyeket bürokratikus szervezeteknek nevezünk. A bürokrácia alatt közelebbről az állami feladatok realizálására hivatott szervezeteket – alkotmányjogi terminológiával élve: a végrehajtó hatalom, az államigazgatás szervezetét – 23 értjük, melyek jellemzője, hogy kinevezett hivatalnokokból álló hierarchikus

rendszert alkotnak, mely magába foglalja az alárendeltséget és az ellenőrzés lehetőségét. Ezen túlmenően már az empirikus kutatások kérdése, hogy egy adott társadalom bürokráciája mennyire felel meg a WEBERi ideáltípusnak, illetve mennyire működik hatékonyan vagy diszfunkcionálisan. Meg kell még jegyeznünk, hogy az állami feladatok ellátása az állami döntések végrehajtásán túl implikálja a politikai célok állami célokká való átalakítását és a politikai döntések előkészítését is. 6. A modern nyugati bürokráciák kialakulása A középkori Nyugat-Európa politikai széttagoltsága erősen behatárolta a bürokrácia fejlődésének lehetőségeit. A feudalizmust a különféle egymástól független – vagy csak kis mértékben függő – autonóm adminisztratív egységek léte jellemezte. Az ezek élén álló feudális uraság – aki a hűbéri, rendi hierarchia magasabb szintjén helyezkedett el – kezében összpontosult

az igazgatás és az igazságszolgáltatás irányítása. Ezek mellett Európa-szerte az egyház és a városok alkották a lokális igazgatás fontos központjait. E felaprózottság társadalmi hátterét az uralkodó, az egyház és a főnemesség pólusai között feszülő labilis politikai egyensúly, a társadalmi egységek közötti szegényes kommunikáció és a gazdaság önellátásra irányultsága alkotta. A XIV-XV. században meginduló hatalmi koncentráció adta az első lökést a bürokrácia fejlődésének. A központosítás egyrészt a területi, másrészt az igazgatási centralizációban jelentkezett. Ennek hatására a XVII századra kialakulnak Nyugat-Európában a viszonylag szilárd állami keretekkel rendelkező feudális abszolutizmusok, melyekben a bürokrácia rohamos fejlődésnek indul. E fellendülés mozgatórugóit W EBER részben a pénzgazdálkodás kialakulásában látta, amely lehetővé tette, hogy olyan hivatalnoki gárdát hozzanak

létre, mely kizárólag a központi hatalomtól függ. (A korábbi történelmi periódusokban, mikor a hivatalnokokat föld birtokkal és/vagy adó beszedés jogával jutalmazták, az rendszerint a hivatalnokok egzisztenciális függetlenségéhez és a bürokrácia dezintegrálódásához vezetett). Másrészt a kapitalista gazdálkodás megjelenésével, amelynek lényege a kockázat és a nyereség racionális kalkulációja, ami viszont megkívánja a piaci viszonyok kiszámíthatóságát. Ez utóbbi feltételt pedig csak a bürokrácián alapuló erős kormányzat képes biztosítani. A XVIII-XIX. század folyamán a bürokrácia fejlődését további tényezők gyorsították Így például az európai népesség robbanásszerű növekedése, amely megsokszorozta az igazgatási feladatokat; a demokrácia kialakulása, mivel segített eltörölni a hagyományos tisztségviselés szabályit és előmozdította az oktatást és a szaktudáson alapuló kinevezést; a

kommunikáció új formáinak léterjötte, melyek egyrészt maguk is újabb adminisztratív feladatokat jelentettek a bürokrácia számára, másrészt tovább növelték annak hatékonyságát. 7. A liberális állam és a bürokrácia 24 A XIX. században a polgári forradalmakat követően létrejövő és fokozatosan megszilárduló új nemzetállamok történetileg első típusa a liberális állam volt. E kifejezésben a „liberális” jelző a laissez faire gazdaságpolitikai doktrínájára utal, mely alapvetően ellenezte a gazdaságba való állami beavatkozást. Amint azt azonban H JACOBI megjegyzi, a bürokrácia folyamatos növekedése mellett meghirdetett gazdasági individualizmus eszméje egyike volt a történelem legnagyobb iróniáinak. Mert valóban igaz, hogy a gazdaság terén számos hagyományos korlátozó szabályozást megszüntettek – szabad foglalkozás választás, a szabadkereskedelem megteremtése érdekében a vámok csökkentése,

eltörlése, szabad hajózás biztosítása stb. – ugyanakkor azonban magát a laissez faire-t az állam kényszerítette ki, s a szabadpiac felé vezető utat az állam nyitotta meg és tartotta fenn egy központilag szervezett és irányított beavatkozással. Ezen túlmenően e században számos új funkciót kapott a bürokrácia a társadalmi élet egyre újabb szféráiba hatolva: a szociális ellátás, az egészségügy, az oktatás, a gyarmati igazgatás, az igazságszolgáltatás stb. terén Ezzel egyidőben jelentős mértékben átalakult az a társadalmi közeg is, amelyben a bürokráciák működtek. E sokrétű változási folyamatnak itt csupán két aspektusát emeljük ki. Először az iparban, majd a gazdaság többi szférájában is egyre nagyobb teret hódítottak a bürokratikus jellegű szervezetek. A bürokratizálódás tehát korántsem korlátozódott az állami apparátusra, s W EBER már a századforduló idején észleli a magán és a

közbürokráciák összefonódásának veszélyét. Másrészt a XIX század folymán alakult ki a polgári társadalmat és a politikai államot összekapcsoló modern politikai rendszer, melynek egyik legfontosabb elemét a modern tömegpártok és politikai tömegmozgalmak jelenették. E politkia szervezetek idővel maguk is bürokratizálódtak, illetve egyre nagyobb mértékben igyekeztek nyomást gyakorolni az állami bürokráciára. Míg a feudalizmus idején az állami hivatalnokgárda rekrutációjánál és szelekciójánál a szakmai alkalmasság szempontjával leginkább a származás konkurált, addig a múlt század vége felé az utóbbit felváltja a politikai hovatartozás és a megbízhatóség szempontja (különösen a magasabb rangú tisztviselők esetében). 8. A bürokrácia a XX században A századfordulót követően a bürokrácia növekedésének új lendületet adott a kapitalista gazdaságban lejátszódó folyamatok révén a szabad versenyt kiszorító

monopolizáció, továbbá az egyre sűrűbben bekövetkező, s egyre nagyobb erejű gazdasági válságok (1900-1901, 1907-1908, 1912-13) jelentkezése, melyek sorát csak rövid időre szakította meg az I. világháborút követő konjunktúra (az 1929-33-as válság végére a vezető gazdasági hatalmak termelése majdnem felére csökkent). Az I. világháború átmeneti pozitív gazdasági hatása azonban eltörtpült az álatal kiváltott társadalmi-politikai földinduláshoz képest, ami súlyos modernizációs válságba sodorta a közép-európai régió országait, s nagy mértékben hozzájárult a fasiszta, totalitárius rezsimek kialakulásához. A II. világháborút követő évekre nyilvánvalóvá vált, hogy a gazdasági és politikai válságok megelőzése és kezelése állami feladat, mely fokozott állami intervenciót követel nem csak a gazdaság, hanem a társadalmi élet számos más területén is. Az állami feladatok gyarapodása pedig biztosította a

bürokrácia masszív növekedését. A II. világháborút követő viszonylag egyenletes gazdasági növekedés mellett a 60-as évek végén bekövetkező politikai válságokig úgy tűnt, hogy az állami beavatkozás 25 növelése sikeres stratégia a nyugati társadalmak növekedésének stabilizálására, a politológusok és a politikusok pedig a „szociális állam” és a „polgári társadalom” helyett egyre inkább a „jóléti államról” és a „fogyasztói társadalomról” kezdtek beszélni. Ez természetesen maga után vonta a bürokrácia további töretlen növekedését, ami a szociológiai „kemény” adatok alakulásában is jól nyomon követhető (pl. az egyes örszágok bruttó nemzeti össztermékéből az állami újraelosztásba bevont összegek arányának, vagy az állami alkalmazottak számának a lakosság számához viszonyított arányának növekedésében). A döntő fordulatot, mely először törte meg a bürokrácia

növekedésének mindeddig felfelé ívelő pályáját, a 70-es évek eseményei hozták meg. Az évtized elején az olajárrobbanás, majd az azt követő elhúzódó recesszió, a „stagfláció” légkörében fogalmazódtak meg először az állami intervenció feltétlen sikerét megkérdőjelező kételyek. A közgazdászok a növekvő költségvetési deficitre, a jóléti állam gazdasági túlterheltségére hívták fel a figyelmet, míg a politikusok arra a jelenségre, hogy az állampolgárok egyszerre éreznek kiábrándultságot a politikai vezetés iránt, mivel az képtelen megoldani számos gazdasági és társadalmi problémát – infláció, munkanélküliség, bűnözés –, ugyanakkor továbbra is minden baj orvoslását az államtól várják. A 70-es évek közepén kialakuló neokonzervatív politikai ideológiák azonban az állami beavatkozás ellen nem csupán a túlterheltség csökkentésének gazdasági előnyeit hozták fel, hanem azzal érveltek,

hogy a társadalmat a totális elbürokratizálódás veszélye fenyegeti, mely veszélybe sodorja a nyugati értékrend alappilléreit jelentő individuális szabadságjogok érvényesülését. Ebben az évtizedben azonban még e bírálatoktól függetlenül tovább növekedett a bürokrácia olyan új igazgatási feladatok kapcsán, mint a fogyasztóvédelem, a környezetvédelem vagy az energetika állami szabályozása, s csupán a 80-as évek első felében állt meg a bürokrácia extenzív növekedése. A 80-as évek tapasztalatai azt mutatták, hogy bár a noeliberális gazdasági és a neokonzervatív politikai doktrínák egyre nagyobb teret hódítottak a nyugati világ politikai elitjei körében, ez mégis csupán arra volt elegendő, hogy a bürorácia növekedési ütemét fékezzék. 9. A bürokrácia és a politikai rendszer viszonyának néhány elméleti kérdése A következőkben, némileg kilépve eredeti vizsgálódásaink keretei közül, az állam és a

bürokrácia viszonyát a politikai rendszer tágabb kontextusában vesszük szemügyre, és elsőként azt a kérédést vizsgáljuk meg, hogy a bürokrácia nilyen helyet foglal el a társadalmi érdekek struktúrájában. A modern politikai rendszerek egyik lényeges funkciója, hogy a társadalmi erőforrások elosztása kapcsán keletkező feszültségeket, érdekkonfliktusokat politikai konfliktusokká alakítsa, s eközben megfogalmazza és kiválogassa a különböző egyéni és csoportérdekeket. Ahhoz, hogy a bürokráciát elhelyezhessük a társadalmi érdekek rendszerében először azt kell megvizsgálnunk, hogy rendelkezik-e sajátos önérdekkel. Kinek az érdekét szolgálja a bürokrácia? – e kérdést először MARX fogalmazta meg, s korai írásaiban erre azt a feleletet adta, hogy elsősorban a saját érdekeit igyekszik előmozdítani. A későbbiekben azonban megváltoztatta álláspontját mondván, hogy az állam – s azzal a bürokrácia – egyszerűen a

gazdasági hatalom birtokában lévő uralkodó osztály érdekeit szolgálja. E felfogás azonban számos hibában szenved: először is 26 kétséges, hogy létezne egy egységes uralkodó osztály, mely képes lenne érdekeit összehangolni, másodszor nehezen cáfolható az a feltételezés, hogy a tőkés osztály legalább olyan mértékben szolgálja az állam érdekeit (pl.: adóiból anyagilag finanszírozza) mint az az övét; végül indokolatlanul zárja ki azt a lehetőséget, hogy a bürökráciának van saját érdeke, melyet minden más érdek fölé helyez. Persze az is igaz, hogy egy állami tisztviselő társadalmi érdeke valamivel nehezebben megfogalmazható, mint a befektetés, a kockázat és a haszon viszonyát racionálisan kalkuláló tőkés vállalkozóé, vagy az üzemében dolgozü munkásé. A bürokrata elsődleges érdeke, hogy hivatalát s az azzal járó privilégiumokat (pl. teljesítménytől független meghatározott fizetés, pusztán

szolgálati idő alapján való előrelépés a hivatali ranglétrán stb.) megtarthassa, ennek alapján pedig, hogy legyen megfelelő mennyiségű társadalmi feladat, melyet a bürokráciának kell ellátni. Más oldalról azonban nem érdeke, hogy e feladatokat minél hamarabb megoldja, hiszen anyagilag nem érdekelt ebben közvetlenül, s az előléptetés elérésének számos más módja is van – szolgálati idővel, informális kapcsolatok felhasználásával stb. –, mint a teljesítmény fokozása Ebből következik, hogy a bürokrácia sajátos politikai érdeke az, hogy az állam minél több társadalmi feladat ellátását vállalja fel, s azokra olyan nagyságú szervezeteket hozzon létre, melyekben az egyes emberre jutó muinka még éppen indokolttá teszi társadalmilag a státus fenntartását. A bürokrácia ezért támogat minden olyan politikai irányt, amely az állami intervenció növekedésével jár, függetlenül attől, hogy az egyébként mely

társadalmi réteg érdekét szolgálja. Természetesen ugyanúgy hiba volna a bürokráciát egy monolitikus érdekcsoportnak tekinteni, mint ahogy MARX annak tekintette az uralkodó osztályt. Könnyú belátni, hogy egészen mások az érdekei egy vidéki kistisztviselőnek, mint egy magas beosztású minisztériumi hivatalnoknak. Az előbbi alapvető érdeke, hogy olyan feladatokat végezzen, olyan feltételek és szabályok mellett, amelyek lehetővé teszik a társadalmi érintkezésekből származó fusztráció elviselhető szinten tartását; míg az utóbbinak az irányítása alá tartozó szervezet növelését és a helyére pályázó vetélytársak „fúrását” kell szüntelenül szemelőtt tartania. Fokozza az érdekstruktúra bonyolultságát, hogy nem csak vertikálisan, hanem horizontálisan is tagolt: amennyire érdekében állhat egy vízierőmű építése az energiatermelést irányító minisztériumnak, legalább annyira ellentétes lehet ez a

környezetvédelemért felelős minisztérium érdekeivel. Egy másik fontos elméleti probléma a bürokráciának a politikai rendszer hatalmi struktúrájában elfoglalt helye. A parlamentáris demokráciák hatalmi szerkezetére vonatkozóan három fontos elméleti irányzat alakult ki: az elitelméletek, a pluralista és a neokorporativista elméletek. Az elitelméletek intellektuális gyökerei a múlt század végére nyúlnak vissza, GAETANO MOSCA és W ILFREDO PARETO mukásságáig, akik elsőként próbáltak reflektálni arra a keserű tapasztalatra, melyet SOREL keserű megjegyzésében úgy foglalt össze: „a demokrácia csalás”. Vagyis szó sincs arról, hogy a demokráciában a tömegek részt vehetnének a társadalom irányításában, vagy hogy a többség uralkodna kisebbségen. Az elitelméletek szerint a társadalom vezető posztjait betöltő emberek csoportja (csoportjai) monopolizálja a politikai döntések jogát, s ezt arra használja fel, hogy

helyzetét tovább szilárdítsa. A fő kérdés, melyben az egyes szerzők elméletei leginkább eltérnek egymástól az az, hogy kik tartoznak bele az így létrejött elitbe? Általában idesorolják az állam élén álló poltikusokat és hivatalnokokat, a gazdasági korporációk, a hadsereg, a befolyásosabb politikai pártok és szakszervezetek vezetőit. Az elit hatalmát elsősorban szervezettsége és tagjainak 27 személyes képességei révén tudja fenntartani a többség felett, s persze nem utolsó sorban a számára kedvező politikai döntéseinek következtében. Az 50-es, 60-as években az Egyesült Államokban népszerű pluralista elméletek abból az elitelméletek ellen is joggal felhozható kritikából indulnak ki, miszerint korántsem valószínű, hogy a valóságban is létezne egy ilyen jól szervezett, homogén elit, ha tagjainak eltérő érdekei vannak. Az egységes elit helyébe tehát a különböző politikai befolyással rendelkező

érdekcsoportok erősen tagolt rendszerét állították, melyben egyetlen csoport sem képes monopolizálni a poltikai döntések lehetőségét, legfeljebb nyomást tud gyakorolni annak irányára, vagy képes megvétózni azt, ha teljes mértékben ellentéte érdekeivel. Ezekben az elméletekben is feltűnik a bürokratikus elit mint pressure group, sőt az egyes szerzők arra is rámutatnak, hogy a bürokratikus elit is sok csoportból áll, ami bizonyos fokig csökkenti a bürokrácia hatalmi befolyását. A 70-es évek Nyugat-Európájában megjelenő neokorporativista irányzat bizonyos fokig visszatérést jelent az elitelméletekhez. Az irányzat képviselői vitatják ugyanis, hogy olyan nagy számú befolyást gyakorló csoport létezne, mint ahogy azt a pluralista elméletek sugallják, s rámutatnak arra, hogy egyes érdekcsoportok egymással összefonódnak, s így tesznek szert nagyobb politikai súlyra. A neokorporativista felfogás szerint a nyugati demokráciákban

valójában az állami vezetés, a gazdasági korporációk vezetői és a szakszervezeti vezetők közötti kompromisszumok határozzák meg az aktuális politikai döntések eredményét. Mindhárom elmélet közös vonása, hogy rámutat arra a jelenségre, hogy a modern poltikai rendszerben a demokratikus akaratképzés szerveinek és mechanizmusainak – pártok, választások, parlamenti csatározások stb. – jóval kisebb a politikai döntések meghozatalában játszott szerepe, mint az állami és gazdasági intézmények, szervezetek élén álló személyek között informálisan – de nem kevésbé hatékonyan – működő érdekegyeztető mechanizmusoké. Mindez számunkra még jobban aláhúzza a bürokratikus elit és egyáltalán a bürokrácia politikai jelentőségét. A bürokrácia ugyanis számos eszközzel rendelkezik politikai befolyásának érvényesítésére. Így például képes befolyásolni a választások eredményeit (pl a kormánypárti politikus

megválasztása érdekében a helyi bürokratikus szervek fokozzák teljesítményüket a választási kampány idején); a választott politikai testületek döntésének manipulására (pl. a döntés előkészítése során a szakvéleméynek szelekciója révén); a politikusok által kitűzött célok újradefiniálására, az utasítások szelekciójára; a politikusok által kitűzött feladatok végrehajtásánal lassításával (pl. értelmetlen átszervezések révén) Ezek a finom manipulatív módszerek nagyon nehezen leplezhetők le, s általában beleférnek a bürokrácia működési kereteibe. Ezeken kívül persze sok esetben durvább módszerek kerülnek alkalmazásra, ezek azonban már hivatallal való visszaélésnek, vagy korrupciónak minősülnek – ha nyilvánosságra kerülnek. 28 A POLITIKAI RENDSZER (12. ELŐADÁS) 1. Bevezető megjegyzések A modern társadalmak politikai viszonyainak és szervezetének leírásával, elemzésével a politikai

szociológia tudománya foglalkozik. Az e diszciplína eredményeit ismertető stúdiumot jelenleg a hazai jogi karok többségén kötelező főtárgyként oktatják, ami teljesen indokoltnak tűnik, tekintettel a hazai politikai életben szereplő jogászok magas arányára (a rendszerváltást követő első parlament képviselői között a jogászok aránya több mint 20 % volt). A jelen előadás és a Tk idevágó – Állam és politikai rendszer című – fejezete természetesen nem foghatja át az egyébként egy-két szemeszter keretében oktatott kurzus teljes tematikáját. Egy sor szociológiai alapfogalmat (pl csoport, funkció, rendszer, szerep, struktúra, intézmény kommunikáció, integráció, társadalmi kohézió stb.) kénytelenek vagyunk „tudottnak" venni A politikai szociológia bizonyos eredményei beépültek a Bevezetés a jog- és államtudományokba c. tankönyv anyagába, más részei pedig a „Jogszociológia" tárgyában kerülnek

ismertetésre. Mindazonáltal felhívjuk az érdeklődők – esetleg a politikai pálya felé orientálódó – hallgatók figyelmét arra, hogy mindez nem elegendő és a továbblépéshez nélkülözhetetlen a politikai szociológia eredményeit ismertető (más fakultásokon tankönyvként használt) kézikönyvek (pl. Körösényi András A magyar politikai rendszer [Budapest: Osiris 1998]) olvasása. 2. A politikai rendszer elemei A politikai rendszer elemeinek számbavétele kapcsán (ld. TK 223-225o) szükségesnek látszik néhány mögöttes fogalom – így mindenekelőtt a politika és a rendszer fogalmának – tisztázása. A politika alatt – visszanyúlva az antik hagyományokhoz – egyszerűen a társadalom, a közösség ügyeinek intézését értjük. E „közösségi ügyek" lényege a társadalmat érintő legkülönfélébb kihívásokra való megfelelés, amely magában foglalja a természeti és társadalmi környezethez való alkalmazkodás

(adaptáció), illetve a belső és külső környezet átalakításának válaszlehetőségeit. A politika ugyanakkor közösségi tevékenység, amelyben a társadalom hatalmi viszonyainak függvényében vesznek részt a társadalom tagjai. A hatalmi viszonyok természetének és működésének elemzésére rendkívül sok elmélet született a különböző társadalomtudományokban (W EBER hatalom-fogalmáról ld. a 8 előadást). Mi a következőkben a hatalmon az egyén azon képessét értjük, amellyel képes befolyásolni a társadalom többi tagjainak cselekvését. E befolyásolás sokféle eszköz alkalmazásával történhet kezdve a nyers, közvetlen (fizikai) kényszerítésen, az anyagi érdekek alakításán keresztül, a meggyőzés, a példamutatás, a nevelés és lelki ráhatás legkülönfélébb „puha", kifinomult módjaival bezárólag. A szociológiába – s egy sor más társadalomtudományba – az 50-es években a természettudományokból került

át, s vált rohamos gyorsasággal "paradigma értékűvé" a rendszerelmélet (erről részletesebben ld. Bevezetés a jogszociológiába 62-63o) A rendszer fogalmát LUDWIG VON BERTALANFY (magyar származású amerikai sejtbiológus) nyomán a legegyszerűbben úgy adhatjuk meg mint az elemek olyan összessége, amelyeket rendszertörvények kapcsolnak össze. Amennyiben a rendszer elemei maguk 29 is rendszernek tekinthetők, akkor komplex rendszerekről beszélünk. Ebben a megközelítésben tehát a társadalom komplex rendszer, amely számos alrendszerre bontható – gazdaság, kultúra, jog stb. –, amelyeket meglehetősen bonyolult kapcsolatok kötnek össze. A rendszerelmélet egyik fontos alapelve, hogy a különböző alrendszerek működése csupán a rendszer egészére tekintettel érthető meg (holisztikus szemlélet). Ennek alapján a politikai rendszer a társadalom egyik alrendszerének tekinthető, amelynek működése a társadalom egészének

összefüggéseiben érthető meg. A szociológiában a napjainkig legelterjedtebb felfogás szerint a társadalmi alrendszerek viszonyát a társadalmi szükségeletek ellátásában betöltött funkciójuk alapján modellezhetjük (funkcionalizmus). A politikai rendszer működése tehát a társadalom többi alrendszereihez fűződő funkcionális viszonyok elemzése révén érthető meg. Másrészt látnunk kell, hogy a politikai rendszer maga is komplex rendszer, vagyis a következőkben felsorolt „elemei" maguk is rendszert, strukturális egységet alkotnak. A szociológiai elemzés szempontjából az elemek három nagy csoportját különböztethetjük meg: az egyéni poltikai cselekvésre vonatkozó eszméket, értékeket, szabályokat és szimbólumokat - pontosabban ezek rendszereit - magába fogalaló politikai kultúra szféráját; az ténylegesen megvalósuló egyéni politikai cselekvések világát, amely magába foglalja azokat a társadalomlélektani

mozzanatokat, melyek befolyásolják az egyének politikai részvételét, mobilizálhatóság, választási magatartását stb; végül az egyéni cselekvések objektivációiként létrejövő politikai intézményrendszer szféráját, melybe egyaránt beletartoznak az olyan formális intézmények mint a pártok, szakszervezetek vagy éppen az állam és az olyan informálisan működő szervezetek és csoportok, mint a lobbyk, ad hoc politikai mozgalmak stb. Mindezeket az elemek tehát egyetlen rendszert képeznek, amely a többi társadalmi alrendszertől bizonyos fokig elkülönül sajátos „mozgástörvényei" folytán. E mozgástörvények teoretikus megragadása volna a politikai szociológia elméletének legfontosabb feladata. 3. Politikai kultúra Minden társadalomban léteznek bizonyos értékek, melyek alapvetően formálják a közösségi élet arculatát. Így például az egyén és közösség viszonyában az individualizmus és a kollektivizmus; a

szabadság vagy a tekintélyek elfogadásának preferálása; az egyenlőség vagy a hierarchia eszméjének hangsúlyozása; az igazságosság vagy a(z) – anyagi értelemben vett – boldogság (boldogulás) igénye, stb. A különböző értékeket a modern társadalmakban a politikai eszmerendszerek kapcsolják össze többé-kevésbé ellentmondásmentes, koherens értékrenddé, a tágabb értelemben vett világnézet részét alkotó „politikai világnézetté", politikai ideológiává. A fontosabb, hagyományos politikai eszmerendszerekkel már a korábbi elmélettörténeti tanulmányaink során találkoztunk – liberalizmus, konzervativizmus, szocializmus, nacionalizmus –, de nyilván közismert egy sor kevésbé jelentős vagy újabb keletű „izmus" is: neoliberalizmus, neokonzervativizmus, anarchizmus, különböző „alternatív ideológiák" (feminizmus, „zöld" ideológiák), fundamentalizmus, stb. A politikai ideológiák fontos

funkciója tehát a különféle társadalmi eszmények összekapcsolása révén értékrendek megfogalmazása, s ezekből a politikai cselekvés elveinek és konkrét programjainak „levezetése". A politikai ideológiák jellemzője, hogy bár törekednek a világmagyarázat értelmi, racionális egységének megteremtésére, 30 emellet azonban igyekeznek a morális érzelmekre is hatni, s ezáltal ösztönözni, orientálni az egyéni cselekvést. Míg az elvont társadalmi értékek és eszmerendszerek csupán közvetve, az egyéni cselekvés motívumrendszerén keresztül hatnak a politikai cselekvések világára, addig a politikai cselekvés szabályai részben már magában a politikai gyakorlatban képződnek ki. Ezek a szabályok maguk is különböző, egymással többé-kevésbé összefüggű szabályrendszert alkotnak, melyek a politikai érintkezés különféle területeire vonatkoznak. Így például léteznek bizonyos „udvariassági szabályok" –

ezeket szokás a „politikai korrektség" szabályainak is nevezni –, amelyeket a politikai viták során illik betartani (ld. „politikai vitakultúra") Ezen túlmenően létezik egy sor eljárási és technikai szabályrendszer, amelyek a politikai döntések fórumait és azok működési módját határozzák meg. E szabályok egy része jogi (pl választási törvény) vagy jogi jellegű (pl parlamenti házszabály) tételezett norma, más része a politikai gyakorlatban kialakuló „íratlan" szabály. A politikai kultúra különböző szféráinak számbavétele kapcsán végül meg kell emlékeznünk a politikai szimbólumrendszerekről is. Politikai szimbólumok lehetnek mindenféle tárgyi (pl. címer, zászló, korona), nyelvi szimbólumok (pl az „elvtárs" megszólítás) vagy művészi alkotások (pl. himnusz), vagy akár szimbolikus gesztusok cselekvések (pl. a „karlendítés" vagy a kommunista vezetők közt egykor divatos, orosz

mintájú szájcsók). Az egyén a politikai szimbólumok segítségével jelezheti politikai „hovatartozását", politikai identitását. Modern viszonyok között ez a politikai azonosságtudat a legkülönfélébb csoportokhoz – nemzet, politikai párt, vallási, etnikai, helyi közösség, szakmai csoport, korcsoport stb. – kapcsolhatja az egyént A politikai szimbólumrendszerek azonban nem csak a politikai identitás megválasztásában és többé-kevésbé tudatos alakításában, hanem érzelmi átélésében is döntő szerepet játszanak. 4. Politikai cselekvések Mindenekelőtt azt kell leszögeznünk, hogy a politikai cselekvések a társadalomlélektan, illetve a szociológia „törvényszerűségei" alá tartozó jelenségek, vagyis bár az egyéni cselekvés formájában jelentkeznek, mégis a társas létből fakadó adottságok jellemzik azokat. A politikai cselekvések megértése szempontjából ezért fontosak a közösségi élmények (erről ld.

BIBÓ ISTVÁN Eltrorzult magyar alkat, zsákutcás magyar történelem c tanulmányát), amelyek történetileg formálják az adott társadalom (nép) karakterét, politikai „ösztöneit" stb. Így például a kutatók arról számolnak be, hogy a magyar társadalomban manapság általános a politikával és a politikusokkal szembeni bizalmatlanság (ennek következtében pedig alacsony a politikai részvétel), miközben ennek ellenére magasak az állammal szembeni elvárások (tehát a többség a társadalmi bajok orvoslását mégiscsak az államtól várja). Az elemzők egy része ugyanakkor óva int attól, hogy ezt az ellentmondásos jelenséget egyszerűen a „demokratikus politikai kultúra" hiányával magyarázzuk, s rámutatnak arra, hogy itt bizonyos történeti hagyományok, közösségi élmények játszanak szerepet. (Egyrészt a magyar politikai elitek több mint száz éves hagyománya, amely a spontán politikai mozgások fékezésére irányuló

politizálásban testesül meg ("demobilizáció"), másrészt – ennek következményeként – az atomizáltság és az individualista értékrendek átható erejében. E két tényező hatására alakult ki az 31 „egyéni kompetencia" érzetének csökkenése, vagyis az a meggyőződés, hogy az egyén nem tehet sokat a közösségi ügyek intézésében.) A közvélemény változásai, a politikai cselekvéseket befolyásoló tömegindulatok elemzésében azonban nem csupán a történeti szempontok lényegesek, hanem egy sor olyan általános társadalomlélektani összefüggés is, amelyeket az 50-es évektől izmosodó szociálpszichológia tudománya tárt fel. Például a „kognitív disszonancia", a beállítódások, az attitűdök és az előítéletek kialakulásának és stabilizálódásának törvényszerűségei. A politikai cselekvésekben a viszonylag „puha" történeti és lélektani mozzanatok mellett "keményebb"

szociológiai tényezők is közrehatnak, amelyek elméleti megragadás érdekében egy sor leíró kategóriát dolgozott ki a politikai szociológia. A politikai cselekvések elemzésében központi jelentőségű a politikai részvétel kutatása. Ennek egyik frekventált területe a választói magatartások elemzése. A politikai részvétel jellemezhető a politikai aktivitás és passzivitás skálájának alkalmazásával. A politikai aktivitásnak rendkívül sokféle formája van a politikában való intézményes részvételtől kezdve (pl. a választásokon való részvétel) az informális politikai mozgalmakban, vagy az ad hoc politikai megmozdulásokban (pl. tüntetések) való részvételen keresztül a polgári engedetlenség és az egyéni politikai akciók különféle extrém formáival bezárólag (pl. éhségsztrájk) Bizonyos esetekben a politikai „aktivitás" éppen passzív cselekvésben is megjelenhet („passzív rezisztencia"), máskor pedig

látszólag nem politikai cselekvések formájában (pl. az egyéni „fogyasztói kultúra" tudatos, politikai szempontú alakítása: hazai termékek vagy környezetkímélő áruk vásárlása). Ugyancsak a politikai aktivitás elemzéséhez kacsolódik a politikai osztály és a politikai elit fogalma. A politikai osztály tagjai a hivatásos politikusok A politikai elit kategóriája csak részben fedi a politikai osztályét: az elitbe a politikai döntéséket befolyásolni képes egyének tartoznak: pl. politikusok (tehát a politikai osztály bizonyos tagjai), magas rangú hivatalnokok (bürokratikus elit), különböző érdekképviseleti szervezetek vezetői (pl. szakszervezetek, kamarák) és a közvélemény formálásában jelentős szerepet játszó médiaszakemberek és a „szabadon lebegő" értelmiség más elemei (közírók, művészek stb.) A politikai osztálynak tehát vannak olyan tagjai, akik nem tartoznak a politikai elitbe (pl. az olyan

képviselők, akik nem vesznek részt aktívan a parlament munkájában, csupán a pártfegyelmnek megfelelően nyomogatják a szavazógép gombját). 5. Politikai intézmények A politikai intézményrendszer áttekintéséker először is különbséget kell tennünk az informális és az formális intézmények között az intézményesültség foka alapján. Az informális intézmények nem különülnek el élesen a különböző társadalmi közösségektől, nincs formalizált működési szabályzatuk, állandó tagságuk, elkülönült vagyonuk stb. Ilyenek például a különböző mozgalmak, amelyek egy része tudatosan intézményellenes (anti-institucionalista, anarchista) politikai eszméket hirdetnek (pl. a német "zöld mozgalom", amely súlyos politikai válságok árán alakult át párttá); a lobbyk és a különféle nyomásgyakorló csoportok [pressure groups]. Ez utóbbiak néha valamilyen intézményesült „fedő szerv" – különféle

tanácsadó vagy tanácskozó testületek (pl. a Római Klub) – körül alakulnak ki Az informális intézmények általában nem fogalmaznak meg átfogó társadalomszervezési programot vagy politikai ideológiát, 32 hanem valamilyen konkrét politikai kérdés megoldására vagy egy társadalmi réteg sajátos érdekeinek képvisletére jönnek létre. A formális intézményrendszer két központi eleme a pártok és az állami szervek rendszerei, amelyek mellett jelentős szerepet játszanak még a szakszervezetek és más érdekképviseleti szervek, továbbá – egyes politikai kérdések kapcsán – a „civil szféra" legülönfélébb egyéb intézményei (az ún. NGO-k) [non-govermental organizations]: az egyházak, a különféle egyesületek és alapítványok. A modern politikai rendszerek alapvető intézményei tehát a pártok, amelyek egy sor lényeges funkciót látnak el. Így például az érdekképviselet és az érdekérvényesítés feladatát.

Ezzel kapcsolatban meg kell jegyeznünk, hogy a pártok általában nem egyetlen társadalmi csoport vagy réteg érdekeit képviselik, hanem egyidőben több csoportét is, amelyek között szerepel – a politikai kultúrától függő mértékben – magának a pártelit tagjainak az érdekei is. Fontos feladata még a pártoknak az általános ideológiai doktrínák megfogalmazása (ez a funkció különbözteti mag a pártokat a politikai rendszer többi nem-állami intézményétől), konkrét cselekvési programok kidolgozása, a közvélemény forrmálása és a társadalom politikai mozgósítása ("mobilizáció"), valamint a különféle társadalmi rétegek reprezentációja. (A modern pártok kialakulásának történetéről [honorácior párt – tömeg párt/elit párt – néppárt/választási párt], valamint a pártrendszerekről ld. Tk 225-229o valamint Bevezetés. 221-224o) A pártok ideológiai szempontú rendszerezésének hagyományos felosztásai a

klasszikus politikai ideológiák (liberális, konzervatív, szocialista) szembeállításán alapulnak és megkölönböztetik a jobb és a baloldali pártokat (szocialista – konzervatív), illetve a liberális és konzervatív pártokat. Ezek a besorolások azonban napjainkban egyre kisebb megyarázó erővel bírnak, mert egyrészt egy sor új politikai ideológia jelentkezett (neoliberális, neokonzervatív, alternatív), amelyek vagy keresztezik, vagy elutasítják a hagyományos ideológiai „törésvonalakat"; másrészt napjaink „fogyasztói társadalmaiban" magának az ideológiai legitimációnak is csökken a jelentősége, s helyére egyre inkább a materiális legitimizáció (a jólét, a létbiztonság biztosítása) kerül. Ennek következtében az ideológiai következetességgel szemben felértékelődik a pragmatizmus, s egyre gyakoribbá válik, hogy egy klasszikus politikai ideológiát képviselő párt a kormányzati pozícióba kerülését

követően a saját poltikai elveivel ellentétes döntéseket hoz a „sikeres kormányzás” érdekében. 6. Politikai rendszer és állam A hagyományos államelméleti megközelítés szerint az állam a poltikai rendszer központi eleme, a társadalom irányításának letéteményese. Az állami szervek hozzák meg a legfontosabb politikai döntéseket, amelyeket a közhatalom birtokában érvényesítenek. A politikai szociológia szempontjából – amely az államot a poltikai rendszer egészébe ágyazottan szemléli – két kérdés merül fel: az egyik az, hogy hogyan működik az állam, a másik pedig, hogy valóban mennyire központi jelentőségű az állam, vagyis mennyire centralizált az állami hatalom? Az első probléma – az állami működés és a politikai rendszer összeföggése – a politikai szociológia irodalmában három kérdéskörre oszlik: a pártrendszerek, a választási rendszerek és a politikai döntéshozatal mechanizmusainak

vizsgálatára. (Ezekről a kérdésekről ld. a Tk 94-121o valamint a Bevezetés 299-302o) 33 A második kérdés magva tulajdonképpen a hatalommegosztás elvének a politikai rendszer szintjén történő gyakorlati megvalósulásának vizsgálatát involválja. Az állami hatalom korlátját képezik a különböző érdeképviseleti szervek és érdekegyeztető fórumok – különösen az ún. neokorporativista rendszerekben (erről ld a 9 és 10 előadást) –, továbbá a médiák, a közvélemény, a helyi önkormánzatok és az egyéni poltikai cselekvések. A médiák képezik a modern politikai rendszerekben az információáramlás legfontosabb csatornáit. A médiák azonban nem egyszerűen közvetítik, hanem különböző eszközökkel – pl. az információk szelektálása, különféle értelmezések hozzákacsolása – alakítják, sőt néha „átalakítják" az információkat, s ezzel manipulálhatják a közvéleményt. A médiákon keresztül

haladó információramlás kétirányú: részben az állami-politikai vezetés felől a társadalom felé – a tájékoztatás, a meggyőzés és mobilizáció eszközeként –, részben vica versa a társadalom felől – a „közvélemény" formájában megjenenítve – a politikai vezetés felé irányul. Ez az utóbbi áramlás legalább annyira lényeges a kormányzás szempontjából mint az előbbi, mivel egyfajta „visszacsatolást" [feed back] jelent a politikai döntéshozók számára. A médiák központi, állami ellenőrzésének fokozása – melynek szélsőséges formái először a totalitárius rezsimekben jelentkezett – általában azt a veszély hordozza, hogy ha a médiákat a politikai vezetés „szócsövévé" alakítják át (tehát „egyirányusítják" az információáramlást), akkor a döntéshozók elveszítik a visszacsatolást, és így képtelenek felmérni döntéseik társadalmi hatásait, ami viszont hosszabb távon

szükségképpen csökkenti a vezetés hatékonyságát. A központi állami szervezettől független helyi önkormányzatok léte és függetlenségének mértéke szintén fontos eleme az állami hatalom korlátozásának. Ez a kérdés az alkotmányjogi és az államelméleti irodalomban a centralizáció – decentralizáció problémájaként fogalmazódik meg, míg a poltikai filozófia az állami igazgatás – társadalmi önigazgatás dichotómiájában értelmezi azt. Az állami hatalmát az egyéni cselekvések is korlátozhatják. Ennek aktív formáját jelentik a polgári engedetlenség különféle megnyilvánulásai. Ugyanakkor a politika elutasítása, az állammal szembeni bizalmatlanságon alapuló passzív magatartás is korlátozhatja az állami hatalmat, hiszen a társadalom aktív közreműködését nélkülöző, pusztán a kikényszerítésre támaszkodó állami hatalomgyakorlás hosszú távon nem stabilizálható. 7. Elméleti modellek Az általános

elméleti modellek szintjén – tehát amelyek a politikai rendszer és a társadalom egészének viszonylatában igyekeznek értelmezni a politikai jelenségeket – három fontos irányzatot különíthetünk el. Az egyik, amely a társadalmi erőforrások allokációját helyezi a politikai működés centrumába. Ezen irányzat jellegzetes képviselői a MARXista irodalomban fedezhetők fel, s közös jellemzőjük, hogy elméleteik központi fogalma az érdek, a társadalmi élet dinamikáját az érdekkonfliktusok kialakulásában és artikulációjában látják, ennek mozgatórugóját pedig abban, hogy a társadalmi erőforrások feltételezett szűkössége kompetitív helyzetbe hozza a társadalom tagjait, illetve csoportjait. Ebből fakad, hogy ez a megközelítés elsősorban a „harcot", a „versenyt", a „konfliktusok végigharcolását" 34 tekinti a politikai cselekvés lényegének. Ez a megközelítés általában a közgazdaságtanból veszi

fogalmai jelentős részét. A másik megközelítés a politikai rendszer működését a társadalmi önfenntartás szempontjából vizsgálja, s így alapvetően funkcionális jellegű. Ezen elméletek központi fogalmai az integráció, a konfliktusrendezés, és elsősorban az általános szociológiából veszik elméleti kereteiket (strukturális funkcionalizmus, rendszerelmélet). Végül a harmadik irány a poltikai lényegét a társadalmi akaratképzés, az irányítás mozzanatában véli felfedezni, és figyelmét elsősorban a politikai döntések meghozatalára összpontosítja. Ez a „közvetítő" jellegű irányzat főként a szociálpszichológiából és a játékelméletből kölcsönzi fogalmi apparátusát. Ezeken az általános elméleteken kívül vannak olyan „középszintűnek" nevezhető modellek, amelyek társadalmilag adottnak veszik a politikai rendszert, s inkább annak belső összefüggéseit igyekeznek tisztázni. Ilyenek például a

politikai döntéshozatal mechanizmusát (pontosabban azt a kérdést, hogy kik hozzák a politikai döntéseket) elemző, s a korábbi előadásokon részletesebben taglalt elit-, pluralista és neokorporativista elméletek. 35