Szociológia | Kisebbségpolitika » Nagy Noémi - Kettős mérce az Európai Unió kisebségvédelmi politikájában

Kettős mérce az Európai Unió kisebbségvédelmi politikájában Nagy Noémi I. Bevezetés A jogi és politikatudományi szakirodalomban egyaránt uralkodó felfogás szerint a kisebbségvédelem helyzete az Európai Unióban meglehetősen ambivalens. Egyrészről a hidegháború után az Unió külkapcsolatainak egyik legfontosabb elemévé vált: a kisebbségvédelem követelményét Jugoszlávia felbomlása után az új államok elismerésének feltételéül szabták1, belefoglalták a közép- és kelet-európai országokkal 1991 és 1995 között kötött Európai Megállapodásokba, az 1993-as koppenhágai csúcson lefektetett politikai csatlakozási kritériumokba, majd a Délkelet-európai Stabilitási Paktum alapító dokumentumába2. Másrészről viszont a kisebbségi jogok alig játszottak szerepet az “acquis communautaire” belső fejlődésében.3 Ahogy Bruno de Witte ironikusan megjegyezte, a kisebbségekért való aggodalom, úgy tűnik, „elsősorban

exportcikk, és nem hazai fogyasztásra ajánlott”.4 A jelen tanulmány kizárólag a koppenhágai kritériumok fényében vizsgálja a kettős mérce jelenségét az EU kisebbségvédelmi politikájában, ezenkívül foglalkozik a kettős mérce kialakulásának okaival, előzményeivel és a megoldás lehetséges módjaival is. II. A kisebbségvédelem helye az Európai Unió jogában Az Európai Unióhoz való csatlakozás feltételeit az Európai Tanács 1993 júniusában, Koppenhágában tartott értekezletén állapították meg: „A tagság megköveteli, hogy a csatlakozni kívánó állam rendelkezzen a demokráciát, a jogállamiságot, az emberi jogokat és a kisebbségek tiszteletét és védelmét biztosító szilárd intézményrendszerrel, működő piacgazdasággal, továbbá az Unión belüli verseny nyomásával és piaci erőkkel való megküzdés képességével.”5 (kiem N N) Ez a rendelkezés a gyakorlatban azt jelentette, hogy a csatlakozni kívánó

államoknak szigorú felügyelet mellett kellett igazolniuk, hogy a kisebbségek tisztelete és védelme – úgymint a kisebbségi nyelvek oktatása, a kisebbségi nyelvek használata a közszférában, a bírósági és egyéb hatósági eljárások során, illetve a médiában való megjelenés lehetősége kisebbségi nyelveken – országukban megfelelően biztosított.  A szerző az MTA Nyelvtudományi Intézetében tudományos segédmunkatárs, emellett a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Karának Doktori Iskolájában PhD-hallgató. Kutatási területe: nyelvi jogok Európában. A tanulmány a Doktoranduszok I Pécsi Találkozójára (2011 május 13) készült “Kettős mérce az Európai Unió kisebbségvédelmi politikájában. Miért csak az új tagállamokra vonatkoznak a koppenhágai kritériumok?” c. dolgozat bővített és átdolgozott változata A tanulmány az MTA Nyelvtudományi Intézetének támogatásával készült. 1 Irányelvek az új

államok elismerésére Kelet-Európában és a Szovjetunióban, Brüsszel, 1991. december 16 2 Cologne, 1999. június 10 A Délkelet-európai Stabilitási Paktum szerepét 2008 február 27-én a Regionális Együttműködési Tanács vette át. 3 Guido Schwellnus, „Much ado about nothing?” Minority Protection and the EU Charter of Fundamental Rights, ConWeb (2003) No. 5, 1-30 at 1 4 Bruno de Witte, Politics versus Law in the EU’s Approach to Ethnic Minorities, EUI working paper, RSC (2000) No. 4, 3 Idézi: Gabriel Toggenburg, A Rough Orientation Through a Delicate Relationship: The European Union’s Endeavours for (its) Minorities, European Integration Online Papers (2000) No. 16, 1-25 at 15. http://eioporat/eiop/texte/2000-016htm#12 (20110503) 5 Presidency Conclusions, Copenhagen European Council, 21-22 June 1993. par 7/A iii) http://ec.europaeu/bulgaria/documents/abc/72921 enpdf (20110503) A tanulmányban mindazon szövegeket, melyeknek – legjobb tudomásom szerint –

nincs magyar változata, saját fordításomban közlöm, és forrásként a fordítás alapjául szolgáló angol nyelvű változatot jelölöm meg. 1 A Koppenhágai Elnökségi Következtetéseket 1997-ben, az Amszterdami Szerződés útján foglalták az EU Szerződés 6. cikkének (1) bekezdésébe: „Az Unió a szabadság, a demokrácia, az emberi jogok és az alapvető szabadságok tiszteletben tartása és a jogállamiság elvein alapul, amely alapelvek közösek a tagállamokban.” ” A 49 cikkben az áll, hogy bármely európai állam tagja lehet az Európai Uniónak, amely ezeket az elveket tiszteletben tartja. (Az 1992-es Maastrichti Szerződés6 O cikke még csak annyit írt elő, hogy a felvétel feltételeit a tagállamok és a felvételt kérő állam közötti megállapodás rendezi.) Amint láthatjuk, az Unió alapértékeit felsoroló cikk semmiféle utalást nem tartalmaz a kisebbségek jogaira vonatkozóan, holott a kisebbségvédelem szerves részét

képezte a Koppenhágában előírt politikai csatlakozási követelményeknek. Hughes és Sasse ebből arra következtet, hogy mivel az EU Szerződés jogilag kötelező erejű, s annak 49. cikke kifejezetten azt írja elő, hogy a csatlakozni kívánó államoknak a 6. cikk (1) bekezdésében foglalt követelményeknek kell megfelelniük, ez azt jelenti, hogy az EU “elhagyta” a kisebbségvédelmet a csatlakozási kritériumok közül, annak csupán retorikai jelentősége volt a bővítési folyamat során.7 Ezzel a véleménnyel nem érthetünk egyet, hiszen a kisebbségek védelmének követelményét a csatlakozási partnerségi megállapodásokba egyenként is belefoglalták.8 Hoffmeister épp ellenkező álláspontot képvisel: a kisebbségi jogokat az emberi jogok körébe sorolván, azok igenis benne foglaltatnak az EU Szerződés 6. cikkében 9 Ez az álláspont azért nem tűnik elfogadhatónak, mert ha annyira egyértelmű lett volna az uniós jogalkotók körében,

hogy a kisebbségi jogok az emberi jogok közé tartoznak, akkor a koppenhágai csúcson sem kellett volna erre vonatkozóan külön követelményt megfogalmazni. A szerző szerint az EU Szerződésben expressis verbis szereplő alapelvek – jelesül a demokrácia tisztelete, a jogállamiság és az emberi jogok –, és csakis ezek az alapelvek vonatkoznak a tagállamokra magukra is, ily módon elismert alapértékek mind az Európai Unió belső, mind külső fejlődése szempontjából. Ugyanakkor a kisebbségvédelemről ez nem mondható el: Az EU anélkül várja el a kisebbségek védelmét a tagjelölt országoktól, hogy bármilyen, a saját tagjaira érvényes dokumentumban elkötelezte volna magát a kisebbségek jogai mellett. A koppenhágai kritériumok között a kisebbségvédelem kakukktojás, amely kizárólag az Unió bővítési folyamatának kontextusában értelmezhető.10 A kisebbségi jogok kérdése 1997-ben nem került le az Unió napirendjéről. Az Európai

Unió Alapjogi Chartájának hosszadalmas előkészületi munkái során rengeteg javaslat érkezett egy kisebbségi cikkelyre vonatkozóan mind az Unió intézményei, mind különböző NGO-k és nemzetközi szervezetek részéről. A legmerészebbek – mint például a Régiók Bizottsága vagy a Társaság a Veszélyeztetett Népekért nevű nem-kormányzati szervezet – kollektív kisebbségi jogok biztosítását követelték.11 Az Alapjogi Chartába végül nem sikerült beiktatni egy 6 A Maastrichti Szerződés létrehozta az Európai Uniót, és a korábbi Európai Gazdasági Közösség elnevezést Európai Közösségekre változtatta. Ezt követően két alapító szerződésről beszélhetünk: Szerződés az Európai Unióról (a továbbiakban: EU Szerződés) és az Európai Közösséget létrehozó Szerződés (a továbbiakban: EK Szerződés). A tanulmányban a cikkek eredeti (megalkotásukkor kapott) számukat viselik 7 James Hughes és Gwendolyn Sasse, Monitoring

the Monitors: EU Enlargement Conditionality and Minority Protection in the CEECs, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe (2003) No. 1, 1-37 at 10-11 8 Lásd például a Tanács 1999. december 6-i 1999/850/EK Határozatát a Magyar Köztársasággal létesített csatlakozási partnerségben foglalt elvekről, prioritásokról, közbenső célkitűzésekről és feltételekről. OJ L 121 23.41998 1-5 9 Frank Hoffmeister, Monitoring Minority Rights in the Enlarged European Union, 85-106. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward. (Szerk Gabriel N Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004) 88. 10 Vizi Balázs szerint „az EU láthatólag nem vállalta egyértelműen az értékközösséget a tagjelöltekkel, ám igyekezett a kisebbségi jogok kelet-európai elfogadtatásában megjelenő érdekeit érvényre juttatni.” Lásd: Vizi Balázs, Az Európai Unió keleti bővítése és a kisebbségek védelme. 4 www.hunsorse/dosszie/

euboviteseskisebbsegvedelmepdf (20110503) 11 Guido Schwellnus, vj. 3, 7-10 2 kisebbségi jogokról szóló cikket. A dokumentum mindössze egy, a diszkriminációt a nemzeti kisebbséghez tartozás és etnikai származás vonatkozásában is tiltó rendelkezést tartalmaz (lásd a 21. cikket) Ehhez képest az EU Alkotmányszerződése, bár nem lépett hatályba, fontos előrelépést jelent. Mindenekelőtt – főleg a magyar delegáció nyomására – az uniós értékek szintjére emelte a kisebbségekhez tartozó személyek jogait. A magyar delegáció arra hívta fel a figyelmet, hogy mivel a kisebbségi kritérium nem része az Európai Unió belső jogának, gyakorlatilag az a felemás helyzet áll elő, hogy az újonnan csatlakozó államoknak a csatlakozás után, immár teljes jogú uniós tagállamként, már nem kell betartaniuk ezeket a követelményeket. Noha a magyar delegáció módosító javaslatát12 a Konvent nem fogadta el, a magyar kormány a kormányközi

konferencián ragaszkodott ahhoz, hogy az Alkotmányszerződést egészítsék ki a nemzeti és etnikai kisebbségek jogaival.13 A Lisszaboni Szerződés az Alkotmányszerződés erre vonatkozó részét változtatás nélkül átvette, így 2009. december 1-jei hatályba lépésével az európai integráció történetében először került a kisebbség szó az Európai Unió elsődleges jogába: „Az Unió az emberi méltóság tiszteletben tartása, a szabadság, a demokrácia, az egyenlőség, a jogállamiság, valamint az emberi jogok – ideértve a kisebbségekhez tartozó személyek jogait – tiszteletben tartásának értékein alapul.”14 (kiem N N) A kisebbségekhez tartozó személyek jogainak tisztelete – ráadásul nem pozitív kötelezés formájában, pusztán az unió értékei közé emeléssel – nem jelent olyan szigorú elvárást, mint „a kisebbségek tisztelete és védelme” formula. Mindazonáltal pozitív fejleményként könyvelhetjük el, mely az

EU-nak a kisebbségvédelem terén történő előrelépési hajlandóságát bizonyítja. III. Érvek és ellenérvek a kettős mérce fennállását illetően Az EU Szerződés (6) cikkének 1. bekezdésében felsorolt alapelvek súlyos és tartós megsértése esetén a 7. cikk által szabályozott eljárás keretében lehetőség volt (és van) a kérdéses tagállam szerződéses jogainak felfüggesztésére. Mivel azonban a kisebbségvédelmi klauzula nem vonatkozott a korábban csatlakozott államokra, ezért a kisebbségi jogok megsértése semmiféle jogkövetkezményt nem vont maga után tagságukra vonatkozóan. A kisebbségvédelmi kötelezettségek (nem)teljesítése mint az Európai Unióhoz való csatlakozás “ára” az adott történelmi helyzetben kizárólag Kelet-Közép-Európa újonnan demokratizálódott államai számára bírt szankciós jelleggel.15 12 A magyar delegáció tagjaitól két módosító javaslat is érkezett az Unió alapértékeiről

szóló cikkhez, ezek vonatkozó részei így szólnak: „The Union is founded on the values of. respect for human rights including those of national minorities, values which are common to the Member States.” Illetve: „The Union is founded on the values of. respect for and protection of human rights and those of minorities” Lásd az Európai Konvent honlapját: http://european-convention.euint/ 13 Bruno de Witte, The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy, 107-124. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward. (Szerk Gabriel N Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004), 110-111. 14 Az Európai Unióról szóló Szerződés 2. cikke A Lisszaboni Szerződés megszüntette a hárompilléres rendszert, azóta egységesen Európai Unióról beszélünk (Európai Közösségről már nem). A Lisszaboni Szerződés egységes szerkezetben tartalmazza az Európai Unióról szóló Szerződést és az Európai Unió működéséről

szóló Szerződést. Ezekre a későbbiekben nem hivatkozom 15 Michael Johns – erős túlzással – egyenesen azt állítja, hogy a kelet-közép-európai államok gyakorlatilag arra kényszerültek, hogy válasszanak az uniós tagsággal járó gazdasági előnyök és az országukat alkotó többség kultúrájának és nyelvének védelmére hivatott jogi szabályozás között. Lásd: Michael Johns, „Do As I Say, Not As I Do”: The European Union, Eastern Europe and Minority Rights, East European Politics and Societies (2003) No. 4, 682-699 at 699 3 A szakirodalomban létezik olyan vélemény, mely szerint ez a felemás feltételrendszer tulajdonképpen jogszerű, mivel a nemzetközi jog nem ismeri a viszonosság követelményét, amely megakadályozná az államokat, hogy más államokkal szemben olyan szabályokat alkalmazzanak, amelyeket saját maguk nem követnek.16 Azon kívül, hogy ez a kijelentés ebben a leegyszerűsített formában igencsak vitatható, nem

kell hosszabb ismertetésbe bocsátkoznunk a viszonosság fogalmának nemzetközi jogi alkalmazási és értelmezési lehetőségeiről ahhoz, hogy belássuk, ez az érv nem állja meg a helyét. Tudniillik a jelen helyzetben nem az államok szuverén egyenlőségéből kell kiindulni, melynek talaján a viszonosság elve működik, éppen ellenkezőleg: a koppenhágai kritériumok lefektetésével az EU tagállamok javára fennálló hatalmi különbség érvényesítése történt meg.17 Ha el is vetjük a viszonossággal kapcsolatos előbbi érvet, máris felmerül egy másik ellenvetés: Lehetséges, hogy az EU azért nem követelte meg a kisebbségek védelmét a tagállamaitól, mert ők már biztosították ezt a követelményt? Lehetséges, hogy a 90-es években a kisebbségvédelem elve már olyannyira magától értetődő, jól megalapozott és egyetemesen elismert volt az uniós tagállamok között, hogy annak az EU Szerződésbe iktatása „hasonlatos lett volna a

gravitáció jogának törvénybe foglalásához”? 18 Erre az ellenvetésre a következő választ adjuk: még ha feltételezzük is, hogy a “régi” tagállamok minden esetben megfelelően védték kisebbségeiket, még akkor is könnyen belátható, hogy a kettős mérce problematikája nem pusztán gyakorlati, hanem elvi kérdés is. A kettős mérce fogalma ebben az összefüggésben annyit jelent, hogy valaki olyasvalamit követel meg másoktól, amit saját magától nem. Kifejezett előírások hiányában saját belátása szerint cselekedhet, kizárva bármiféle külső kontroll lehetőséget. Elképzelhető, hogy jelenleg megfelel a követelményeknek, de nincs rá garancia, hogy később is meg fog felelni. Ezen kívül köztudomású, hogy a természetjogi és emberi jogi tanítások éppen az evidenciákat, a magától értetődő, vitathatatlan igazságokat szokták megfogalmazni (gondoljunk az Amerikai Függetlenségi Nyilatkozatra), annak ellenére is, hogy ezek

az igazságok a részletkérdésekben már korántsem olyan vitathatatlanok.19 IV. A kisebbségi klauzula tartalma Valójában mit is követel meg az EU az újonnan csatlakozó tagállamaitól? Az EU Szerződés 6. cikke expressis verbis nem is említi a kisebbségvédelmet, és a koppenhágai csúcs elnökségi következtetései is nagyon szűkszavúan fogalmaznak: a kisebbségek tiszteletét és védelmét várják el a csatlakozni kívánó országoktól. Azonban nem találunk olyan kötelező erejű uniós dokumentumot, amelyben pontosan meg lenne határozva, mit is ért az Európai Unió kisebbségvédelem alatt, konkrétan milyen kötelezettségeket foglal magába ez a fogalom. Egységesen elfogadott álláspont, hogy saját jogi szabályozás híján az EU az Európa Tanács, az EBESZ és az ENSZ kisebbségi jogi vonatkozású dokumentumaira kénytelen hagyatkozni. A kisebbségi jogokra vonatkozó talán legfontosabb dokumentumok az Európa 16 Gabriel Toggenburg, vj. 4, 18

Hasonló helyzetről van szó, amikor azt mondjuk, hogy a békeszerződéseket a győztesek fogalmazzák. Itt fel sem merülhet a reciprocitás problematikája; teljesen magától értetődő, hogy a hatalmi pozícióban lévő fél diktálja a feltételeket. Természetesen ez nem azt jelenti, hogy morális és jogi szempontból ez így van rendjén – pontosan ezt kívánja alátámasztani a jelen tanulmány. 18 Ahogyan azt például egyes amerikai szerzők az önvádra kötelezés híres büntetőeljárás-jogi elvének az angol középkori joggyakorlatban való érvényesülése kapcsán feltételezik. Lásd: Carter Pittman, The Colonial and Constitutional History of the Privilege Against Self-Incrimination in America, Virginia Law Review Association (1935) No. 21 19 Andrássy György, Nyelvszabadság: egy elismerésre váró emberi jog, Jogtudományi Közlöny (2009) No. 11, 445-456. at 447 17 4 Tanács égisze alatt született Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai

Chartája (1992/98) és a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény (1995/98).20 Rolf Ekéus volt kisebbségi főbiztos is ezen dokumentumokat tekinti a kisebbségvédelemre vonatkozó koppenhágai kritérium értelmezési alapjának21, és az Európai Bizottság maga is számos alkalommal utalt rájuk. Az Európai Bizottság Agenda 2000 c. dokumentuma a következőket emeli ki: „Az Európa Tanács jó néhány, a nemzeti kisebbségek védelmével foglalkozó dokumentumot fogadott el, különösen a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményt és a Parlamenti Közgyűlés 1993-ban jóváhagyott 1201. számú ajánlását Az utóbbi, bár nem bír kötelező erővel, kollektív jogok elismerését javasolja, míg a Keretegyezmény a kisebbségi csoportokhoz tartozó személyek egyéni jogait védi.”22 Az 1201. számú ajánlás végül nem vált az Emberi Jogok Európai Egyezményének kiegészítő jegyzőkönyvévé, éppen azért, mert területi

autonómia formájában biztosítandó kollektív kisebbségi jogokat tartalmazott. A csatlakozási folyamat előrehaladása során egyre világosabbá vált, hogy a kollektív kisebbségi jogoknak vajmi kevés esélyük van arra, hogy a közeljövőben európai sztenderddé váljanak. A kontinens biztonsági problémái az EU figyelmét az államközi és egyes államokon belüli etnikai konfliktusokra, a tömeges migráció elkerülésére, ebből fakadóan továbbra is a diszkrimináció tilalmának általános elvére összpontosították. (Erről lásd a VII fejezetet) Úgy tűnik, a Keretegyezmény által elfogadott individualista megközelítés rögzíti a jelenleg elérhető legmagasabb szintű európai standardot a kisebbségvédelem terén, melyet legalább az európai államok többsége elfogad.23 V. A kettős mérce alkalmazásának gyökerei Európában A nacionalizmusról szóló irodalom kétféle nemzetfogalmat állít szembe egymással. „Az első típust a

polgárok szabad szövetségeként, racionális és önkéntes politikai konstrukcióként jellemezhetjük. Ez a polgári, szerződésen alapuló, választható szövetség a francia nemzetfelfogás alapja, melyet a Felvilágosodás filozófusai alkottak meg, és a Francia Forradalom hívott életre. A második típus ezzel szemben egy történeti közösség megtestesüléseként, egy identitásérzés kifejeződéseként, egy természetes rend megnyilvánulásaként fogja fel a nemzetet. Ez a kulturális, szerves, kötődésen alapuló nemzet a német eszmény alapja, amelyet a romantikusok vallottak magukénak, és a Második és Harmadik Birodalomban öltött testet.”24 20 David J. Smith, Minority Rights, Multiculturalism and EU Enlargement: the Case of Estonia, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe (2003) No. 1, 1-40 at 5 Egyes szerzők a Keretegyezményt az első és egyetlen jogi kötőerővel rendelkező kisebbségi jogi szerződésként aposztrofálják

(„the first ever and only legally binding minority rights treaty”). Lásd: Snjezana Bokulic és Galina Kostadinova, Pushing for Change? South East Europe’s Minorities in the EU Progress Reports, Minority Rights Group International (2008), 9., 15 http://www.minorityrightsorg/6726/reports/pushing-for-change-south-east-europes-minorities-in-the-euprogress-reportshtml (20110503) Nem vitatva ezen jogi dokumentum hallatlan jelentőségét, azért ezt a megállapítást sarkosnak tartjuk. Tagadhatatlan ugyanis, hogy az első világháború után kötött kisebbségvédelmi szerződések is jogi kötőerővel bírtak. 21 Rolf Ekeus, From the Copenhagen Criteria to the Copenhagen Summit: Minority Issues in an Enlarging Europe, Helsinki Monitor (2003) No. 1, 38-41 at 38 22 Snjezana Bokulic és Galina Kostadinova, vj. 20, 9 és 15 23 Antje Wiener és Guido Schwellnus, Contested Norms in the Process of EU Enlargement: Non-discrimination and Minority Rights, ConWeb (2004) No. 2, 1-39 at 14-15

24 Alain Dieckhoff, Egy megrögzöttség túlhaladása – A kulturális és politikai nacionalizmus fogalmainak újraértelmezése, Regio (2002) No. 4, 7-22 at 7 5 A kulturális nemzet (Kulturnation) és a politikai nemzet (Staatsnation) fogalmakat Friedrich Meinecke német történész használta először.25 Ezt a megkülönböztetést vette át Hans Kohn német származású amerikai politológus, aki 1944-ben megjelent “The Idea of Nationalism” c. híres könyvével nagyban hozzájárult a dichotómia népszerűsítéséhez26 Alain Dieckhoff szavaival élve “Kohn indította el a «Nyugat» zártkörű klubjának és a «Kelet» Németországot, Kelet-Európát és az egész Harmadik Világot felölelő túlnépesedett csapatának megkülönböztetését.”27 (Ne feledjük, hogy éppen az EGK létrejötte előtt pár évvel járunk.) Kohn azonban némiképp önkényesen tovább alakította az elméletet: a keleti etnikai nemzetállamokat rosszindulatúnak, a nyugati

polgári nemzetállamokat jóindulatúnak minősítette. Szerinte éppen azért jogos a nyugati államok által alkalmazott kettős mérce, mert a keleti nemzetállamok sokkal inkább hajlamosak az idegengyűlöletre, az antiliberalizmusra és az agresszióra. Ezzel szemben a kisebbségek helyzete Nyugaton azért nem fenyegető, mert a nyugati nemzetállamok természetük szerint “színvakok”. Beláthatjuk, hogy a Kohn-féle dichotómia rendkívül sematikus, és még a “prototípust” képező Franciaország és Németország vonatkozásában sem alkalmazható maradéktalanul. A felosztást nem támasztja alá megfelelő empirikus bizonyíték, fogalmi és szociológiai szempontból egyaránt problematikus, politikailag pedig előítéletekkel átitatott. Ugyanakkor sztereoptípiái mélyen áthatották a nyugati gondolkodást, ezért kiválóan magyarázza a kettős mérce alkalmazásának eszmetörténeti hátterét. Más szerzők Európa megosztottságát a

felvilágosodásnál még előbbre, a reneszánsz időszakára vezetik vissza, amikor Európa fő választóvonala még nem Nyugat és Kelet, hanem Dél és Észak között húzódott. Amikor Európa középpontja Délen volt, az elmaradott és veszélyes periféria természetesen Északon. A reneszánsz időszakát követően azután Európa kulturális és gazdasági központjai Róma, Firenze és Velence kincstáraiból szép lassan Párizs, London és Amszterdam dinamikusan fejlődő városaiba tevődtek át. A felvilágosodás korában azután a fő konceptuális választóvonal a “fejlett Nyugat” és a “visszamaradott Kelet” közé került. „A képzeletbeli vasfüggönybe, amely két évszázaddal a NATO előtt Európára ereszkedett, a Varsói Szerződés hozta meg az igazi vasat.”28 Az eddig mondottak fényében nem meglepő, ha azt állítjuk, az EU által alkalmazott kettős mérce előzményeit már az első világháború után létrejött népszövetségi

rendszerben megtaláljuk. Annak idején a győztes nagyhatalmak számos kisebbségvédelmi szabályt alkottak meg, és jó néhány államot a legyőzöttek, valamint az új területekkel gazdagodottak közül – külön szerződésben, a békeszerződések részeként vagy egyoldalú jognyilatkozat formájában –, ezek alkalmazására köteleztek. Erre szükség is volt, hiszen az újrarajzolt Európa térképén a többnemzetiségű államok felbomlottak, a megváltoztatott politikai határok pedig továbbra sem estek egybe a nemzeti-etnikai határokkal. A kisebbségvédelmi szabályokat elsőként a Lengyelországgal 1919. június 28-án Versailles-ban kötött szerződésben fektették le, mely mintául szolgált a többi kisebbségi szerződés szövegének is. A kisebbségi szerződéseket – kétoldalú jogi aktusok lévén – a győztes hatalmak is aláírták, de anélkül, hogy az azokban foglalt kötelezettségeket saját kisebbségeik vonatkozásában vállalták

volna.29 Ez a “morális egyenlőtlenség” élesen szemben állt a szuverén államok 25 Friedrich Meinecke, Cosmpolitanism and the National State. (Princeton University Press, 1970) Az eredeti, 1907-es német nyelvű kiadás angol változata. 26 Hans Kohn, The Idea of Nationalism: A Study in its Origins and Bacground. (Macmillan, New York 1967) 27 Alain Dieckhoff, vj. 24, 8 28 Matti Jutila, Taming Eastern Nationalism: Tracing the Ideational Background of Double Standards of PostCold War Minority Protection, European Journal of International Relations (2009) No. 15, 627-651 at 634-636 29 A Nemzetek Szövetségének Közgyűlése – az 1922. szeptember 21-i harmadik teljes ülésén – csupán reményének adott hangott, hogy azon államok, melyeket nem köteleznek kisebbségvédelmi szerződések, „mégis legalább olyan igazságosan és türelemmel viseltetnek a saját területükön élő kisebbségek iránt, mint amilyen 6 egyenlőségének elvével, és nagyban

hozzájárult a Nemzetek Szövetségének bukásához.30 A II. világháború után a Népszövetség helyébe lépő Egyesült Nemzetek Szervezete egyszerűen elhalasztotta a kisebbségvédelem kérdésének rendezését. Nem ismerte el az első világháború után kötött kisebbségi szerződések érvényességét, de új szabályokat sem alkotott helyettük. Végül a kisebbségekhez tartozó személyek jogai az emberi jogok nemzetközi rendszerén belül nyertek elismerést.31 VI. A kettős mérce okairól az Európai Unióban Miután megvizsgáltuk a kettős mérce alkalmazásának gyökereit, próbáljuk meg feltárni, mi lehetett a valódi oka annak, hogy az EU saját kisebbségvédelmi politikájában folytatta ezt a “hagyományt”. Az alábbiakban három lehetséges okot fogok megvizsgálni Elsőként tételezzük fel, hogy az Unió korábbi tagállamai, lévén stabil demokráciák, hasznos tanácsokkal tudtak szolgálni Kelet-Közép-Európa újonnan alakuló

demokráciáinak kisebbségi politikájukra vonatkozóan. Ez az állítás akkor igazolható, ha a nyugat-európai szabályozásokat épp olyan szigorú és következetes felülvizsgálatnak vetették alá, mint a kelet-európai országok szabályozásait, és ezen folyamat eredményeképpen a nyugat-európai megoldások megfelelőnek minősíttettek.32 Ezen felvetés alaposságának eldöntéséhez vizsgáljuk meg az Európai Biztonsági és Együttműködési Szervezet (EBESZ) Nemzeti Kisebbségekért Felelős Főbiztosának gyakorlatát. A Nemzeti Kisebbségekért Felelős Főbiztos pozícióját 1992-ben hozták létre azzal a céllal, hogy a nemzeti kisebbségek helyzetét figyelemmel kísérje, az esetleges feszültségeket kordában tartsa. A kisebbségi főbiztos olyan államok ügyeibe is beavatkozhat, amelyek nem írtak alá erre vonatkozó kötelező erejű szerződést, sőt, még akkor is, amikor nem egyértelmű, hogy egy bizonyos csoport kisebbségnek minősül-e vagy

sem.33 Amíg elméletben egész Európa nyitva áll vizsgálódásai előtt, a valóságban olyan általános kérdések kapcsán, mint például a nemzeti kisebbségek nyelvi jogainak helyzete az egyes országokban, a kisebbségi főbiztos összes ajánlása a kelet-közép-európai régióból származik. Sőt mi több, ezek az országvélemények az EU-hoz való csatlakozási feltételek alapjául is szolgáltak: ha egy keletközép-európai állam nem teljesítette megfelelően (vagy egyáltalán nem teljesítette) a kisebbségi főbiztos ajánlásában foglaltakat, az EU ezeket az ajánlásokat hozzáfűzte saját országértékelő jelentéseihez.34 Ehhez képest amikor kezdetben a kisebbségi főbiztos beavatkozási lehetősége Nyugaton felmerült, az USA, Franciaország35 és Görögország magatartást a szerződéssel kötelezett államok kénytelenek tanúsítani”. Lásd: Szalayné Sándor Erzsébet, Nemzetközi jog a kisebbségvédelem szolgálatában 1919 és 1950

között, Kisebbségkutatás (2003) No. 1 http://www.hhrforg/kisebbsegkutatas/kk 2003 01/cikkphp?id=488 (20110503) 30 Andrássy György, Nyelvi jogok. A modern állam nyelvi jogának alapvető kérdései, különös tekintettel Európára és az európai integrációra. (Studia Europaea, Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ, Pécs 1998), 65-67. 31 A Nemzetek Szövetsége kisebbségvédelmi rendszerének történelmi hátteréhez lásd: Szalayné Sándor Erzsébet, A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században (Gondolat Kiadói Kör, MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest 2003), 59-78. 32 Michael Johns, vj. 15, 683 33 A zűrzavart illusztrálja az első kisebbségi főbiztos, Max van der Stoel nyilatkozata: „egy kisebbség léte ténykérdés, nem a definíción múlik Merem állítani, hogy ha látok egy kisebbséget, felismerem.” Keynote Address of Mr. Max van der Stoel CSCE High Commissioner on National Minorities at the CSCE Human

Dimension Seminar on „Case Studies on National Minority Issues: Positive Results”. Warsaw, 24 May 1993 http://www.osceorg/hcnm/38038 (20110503) 34 Michael Johns, vj. 15, 687-690 35 Franciaország ezt már a Népszövetség Konventjében leszögezte, miután Woodrow Wilson amerikai elnök egy általános, minden államra egyformán vonatkozó kisebbségvédelmi cikkely elfogadását javasolta. A francia 7 egyszerűen kijelentette, hogy területén nem élnek nemzeti kisebbségek. Nem sokkal ezután Spanyolország, Nagy-Britannia és Törökország kicsikarta, hogy a főbiztos ne avatkozhasson be a terrorizmussal érintett ügyeikbe, így a baszk, ír és kurd kérdés azonnal lekerült a nemzetközi színtérről.36 A hidegháború után az Európai Közösség tizenkét tagja elkezdte keresni annak a módját, hogy a kelet-közép-európai országokat “visszatérítse” Európába. Knut Vollebaek jelenlegi kisebbségi főbiztos szavait idézve, „az uniós tagságra való

jelentkezést és a csatlakozási kritériumokat arra használták, hogy. megkíséreljék felzárkóztatni a régiót a kisebbségvédelem «európai» normáihoz és sztenderdjeihez.”37 Ugyanakkor igencsak kérdéses, mit is jelent a felzárkóztatás, ha figyelembe vesszük, hogy néhány “régi” uniós tagállam – mint például Franciaország vagy Belgium – még mindig nem írta alá vagy nem ratifikálta a legfontosabb kisebbség- és nyelvvédelmi dokumentumokat (nevezetesen a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartáját és a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezményt) sem. A szakirodalomban általánosan elfogadott vélemény, hogy az Európai Uniónak nincs koherens és egységes kisebbségi politikája, vagy a kisebbségi kérdéshez szorosan kapcsolódó ilyen nyelvpolitikája, amit az Európai Közösségek Bíróságának gyakorlata is tükröz. Valójában az egyetlen következetes kisebbségekre vonatkozó uniós politika nem

más, mint egy általános elköteleződés az emberi jogok, különösen a hátrányos megkülönböztetés tilalma iránt.38 Niamh Nic Shuibhne szavaival élve, „a kisebbségi követelésekre adott hagyományos válasz a diszkrimináció tilalmának blanketta-garanciája.”39 Mindezek megkérdőjelezik az EU „civilizációs missziójának” létjogosultságát. Nem létezik a nyugat-európai államok által közösen képviselt olyan európai kisebbségvédelmi eszmény, amelyhez fel kéne zárkóztatni a kelet-közép-európai országokat. Rolf Ekéus volt kisebbségi főbiztos is ezt az álláspontot képviseli, sőt többet is állít ennél, amikor azt mondja, hogy számos csatlakozni kívánó állam kisebbségvédelmi rendszere „példamutató és hasznos mintát tudna nyújtani néhány uniós tagállamnak”.40 Az első érv tehát nem igazolja a kettős mérce jogosságát, és alkalmazásának valódi indokául sem szolgálhat. Ezek után tegyük fel, hogy a

“szelektív” kisebbségvédelemnek az az oka, hogy a kisebbségi jogokat kizárólag Kelet-Közép-Európában sértik meg, csak ott válhatnak az etnikai konfliktusok erőszakossá.41 Nos, ez az érv sem igazolható, hiszen nem egy nyugat-európai állam kisebbségi konfliktusait jellemezi az erőszak. Gondoljunk akár a baszkok helyzetére Spanyolországban és Franciaországban, akár az írekére az Egyesült Királyságban, illetve ezen kisebbségek erőszakszervezeteire, az ETA-ra és az IRA-ra. A romák hátrányos küldött szerint kisebbségek Franciaországon csak a képzeletben létezhetnek: „To find minorities in France, they would have to be created in imagination.” Idézi: Martin Alexanderson, The Need for a Generalised Application of the Minorities Regime in Europe, Helsinki Monitor (1997) No. 4, 47-58 at 48 36 David J. Smith szerint az, hogy a bevándorlók jogai a nemzeti (őshonos) kisebbségek jogaitól eltérő megítélés alá esnek, szintén a nyugati

országok törekvése volt, hogy a további kisebbségi jogi kötelezettségeket elkerüljék, s ezzel egy újabb óriási terület szuverenitásuk ellenőrizhetetlen berkein belül maradhatott. Lásd: David J Smith, vj. 20, 6-7 Ezzel az érvvel ugyanakkor nem érthetünk egyet, hiszen nemcsak az Európai Unióra jellemző, de az egész világon hagyományosan elfogadott gyakorlat, hogy a bevándorlók és a nemzeti kisebbségek jogait különböző módon állapítják meg. 37 Knut Vollebaek, EU Inaction on Minority Rights. EU Reporter (20090918) http://www.eureportercouk/story/eu-inaction-minority-rights (20110503) 38 Carter Johnson, The Use and Abuse of Minority Rights: Assessing Past and Future EU Policies towards Accession Countries of Central, Eastern and South-Eastern Europe, International Journal on Minority and Group Rights (2006), No. 1, 27-52 at 28 39 Niamh Nic Shuibhne, EC Law and Minority Language Policy. Culture, Citizenship and Fundamental Rights (Kluwer Law

International, The Hague/London/New York 2002), 54. 40 Rolf Ekeus, vj. 21, 38 41 Matti Jutila, vj. 28, 629 8 megkülönböztetésének problémáját sem kezelik nagyobb sikerrel Nyugaton, mint KeletKözép-Európában. (Ez akkor is így van, ha az Európai Bizottságnak vesszőparipája a romakérdés, és emiatt nemegyszer rótták meg a csatlakozni kívánó államokat42) A kisebbségvédelem terén érvényesülő kettős mérce alkalmazásának okát Európában tehát máshol kell keresnünk. Vizsgáljunk meg egy harmadik lehetőséget, nevezetesen a Nyugat félelmét a posztkommunista kelet-európai országok „agresszív hipernacionalizmusától”, azaz a nemzetbiztonság, a kontinens biztonságának kérdését. Az 1980-as évek végén, amikor a „hidegháború korszakát jellemző szuperhatalmi szembenállás kezdett elenyészni”, és „a bipoláris hatalmi egyensúlyt felváltotta a multipoláris instabilitás”43, bármelyik országban felbukkanó agresszív

nacionalizmus veszélyt jelentett az egész kontinensre. A Szovjetunió összeomlását követően kialakult nagyhatalmi vákuumban nagy volt a veszélye annak, hogy a régóta dédelgetett nemzeti sérelmek, elfojtott többségi-kisebbségi ellentétek felszínre törnek. Az európai status quo megmentése – vagy inkább újrateremtése – érdekében elemi fontosságú volt az etnikai konfliktusok eszkalációjának megelőzése, melynek elérésére a Nyugat kettős stratégiát alkalmazott. Mindenekelőtt szükség volt a kisebbségi igények látványos, ugyanakkor kevés kötelezettséggel járó kielégítésére. Ezt a célkitűzést szolgálta néhány régóta halogatott kisebbségvédelmi dokumentum elfogadása: az 1992-es ENSZ Nyilatkozat a nemzeti vagy etnikai, vallási és nyelvi kisebbségekhez tartozó személyek jogairól, a Regionális vagy Kisebbségi Nyelvek Európai Chartája és a Nemzeti Kisebbségek Védelméről szóló Keretegyezmény. Másrészt a Nyugat

jó lehetőséget látott az Európai Unió nyomásgyakorlási erejének kihasználásban, melynek keretében kemény feltételeket szabtak az újonnan csatlakozni kívánó – kelet-közép-európai – államok számára. Amikor a nyugati országok úgy látták, hogy sikerül uralniuk a helyzetet, “visszavettek a lendületből”. Ezt bizonyítja, hogy az Európa Tanács 1993-as bécsi állam- és kormányfői csúcstalálkozóján készült határozat még tartalmazta azt az ígéretet, hogy a Emberi Jogok Európai Egyezményét kiegészítik egy kisebbségi cikkel, amit azonban azóta sem váltottak valóra. Az 1995-ös Keretegyezmény is sokkal inkább soft law-jellegű dokumentum lett, mint az 1992-es Charta. Azt a meggyőződést, hogy a törékeny európai békét fenyegető nacionalizmus és a kisebbségi gondok között szoros kapcsolat van, először 1990-ben, az EBESZ (akkor még EBEÉ) emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai konferenciájának

záróokmányában44, valamint a Párizsi Charta az Új Európáért c. dokumentumban45 fogalmazták meg 42 Az Európai Bizottság monitoring mechanizmusáról részletes kritikai áttekintést ad: James Hughes és Gwendolyn Sasse, vj. 7, 13-20 és Gwendolyn Sasse, Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?, 59-84. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward. (Szerk Gabriel Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004), 65-71 Utóbbi tanulmányában (66-67) Sasse megjegyzi, hogy az Európai Bizottság megkülönböztetett figyelme Észtország és Lettország oroszajkú lakossága, valamint a Bulgáriában, Csehországban, Romániában és Szlovákiában élő romák iránt egyértelműen jelzi az Unió érdekeltségét a legbefolyásosabb szomszédjával és energiaellátójával, Oroszországgal való jó kapcsolat fenntartásában, valamint a bevándorlással kapcsolatos saját biztonsági aggodalmait tükrözi.

43 Matti Jutila, vj. 28, 637 44 „A nemzeti kisebbségekhez tartozó személyek jogainak az egyetemesen elismert emberi jogok részeként való tisztelete a béke, az igazság, a stabilitás és a demokrácia alapvető tényezője.” Az EBEÉ emberi dimenzióval foglalkozó koppenhágai konferenciájának dokumentuma (Koppenhága, 1990. június 29) 30 § 45 A 21 EBEÉ-tagállam állam- és kormányfői által 1990. november 21-én aláírt Párizsi Chartát még áthatja az optimizmus szelleme. Bevezetésében hivatalosan is kinyilvánították, hogy „a szembenállás és Európa megosztottságának időszaka véget ért. Korunk az, amikor a népeink által táplált remények és várakozások beteljesülnek.” Idézi: Nicola Girasoli, National Minorities: Who Are They? Akadémiai Kiadó, Budapest, 1996 Section 4. Magyar nyelven elérhető: http://wwwsulinethu/oroksegtar/data/magyarorszagi kisebbsegek/2008/ A nemzeti kisebbsegek fogalmarol/ (2011.0503) 9 “hivatalosan”,

de gyakran olvashatjuk különböző Európa Tanácsi dokumentumokban46 is. Hangsúlyozták, hogy a kisebbségi jogok voltaképpen emberi jogok, ennélfogva szabályozásuk nem lehet az államok kizárólagos belső ügye, hanem legitim nemzetközi érdeklődésre tarthat számot.47 Ugyanakkor sem az Európa Tanács, sem az EBEÉ korai dokumentumaiban nem találunk világos utalást arra vonatkozóan, hogy miért is veszélyesek a kisebbségi ügyek. Az első alkalom, amikor az „agresszív nacionalizmus” vádját megfogalmazták, és a kisebbségi kérdést biztonsági problémának minősítették, 1993-ban, a jugoszláv válság idején történt.48,49 Azt a kérdést, hogy az EU-nak miért nem jutott eszébe előbb a kisebbségvédelem, néhány szerző el is intézi annyival, hogy a második világháború óta nem volt olyan politikai zűrzavar, mint a 90-es évek Jugoszláviájában. A 95-ös bővítés szerintük ebből a szempontból nem volt releváns, hiszen Ausztria,

Finnország és Svédország az emberi jogok stabil védelmezői voltak, a volt szocialista államok pedig az emberi jogok szisztematikus megsértői.50 Az európai biztonsági problémának egyébként is mély gyökerei vannak az EU politikájában.51 A II világháború után a győztes országok meg akarták akadályozni, hogy Németország új erőre kapjon: ez volt az egyik mozgatórugója az Európai Szén- és Acélközösség, az Euratom, majd az Európai Gazdasági Közösség létrehozásának. Az EGK-t alapító szerződés 237. cikke kimondta, hogy a csatlakozás lehetősége más európai országok előtt is nyitva áll. Bár a cikk expressis verbis nem említette, de nyilvánvaló volt, hogy a tagság nem feltétel nélküli, hanem egyúttal a Közösségek által képviselt elvekhez, értékekhez és célokhoz való alkalmazkodást feltételezi. Azok az aspiráns országok, amelyek ezeknek az ún. implicit csatlakozási kritériumoknak nem tudtak megfelelni, elvileg nem

válhattak volna az EK teljes jogú tagjaivá, velük különféle gazdasági megállapodásokat kötöttek. Ugyanakkor a második bővítési hullámban csatlakozni kívánó országok biztonsági szempontból kockázatot jelentettek Európára nézve. Görögország katonai hunta irányítása alatt állt, Spanyolország Franco, Portugália pedig Salazar fasiszta diktatúráját nyögte. Az EK ezeket az országokat is “le akarta szerelni”, s noha ekkor még nem tudtak megfelelni az emberi jogi követelményeknek, mégis biztonságosabb volt őket “Európán belül”, “közel a tűzhöz” tartani. A nemzetközi helyzet 1989 óta történt átalakulása azonban minőségileg különbözött a megelőző harminc év marginális változásaitól.52 Nemcsak azért, mert tizenkét csatlakozni kívánó országgal a kelet-közép-európai bővítési folyamat minden eddiginél nagyobb volt, hanem azért is, mert tíz poszt-szocialista ország csatlakozásáról volt szó. Ekkor

már érdemes volt explicit csatlakozási feltételeket lefektetni, ráadásul a volt kommunista blokk 46 Lásd például az Európa Tanács 1134. számú ajánlását a kisebbségek jogairól (1990), 4 cikk: „A kisebbségek és a hozzájuk tartozó személyek jogainak tiszteletben tartása lényeges tényező a béke, az igazságosság, a stabilitás és a demokrácia megőrzésében”. 47 „A nemzeti kisebbségeket érintő ügyek, csakúgy, mint az ezen csoportokhoz tartozó személyek jogaival kapcsolatos nemzetközi kötelezettségek teljesítése olyan kérdések, melyek legitim nemzetközi figyelemre tartanak számot, következésképpen nem tartoznak kizárólagosan az adott állam belső ügyei közé.” Az EBEÉ 1991-es, nemzeti kisebbségekről szóló genfi tanulmányának II. § (3) bekezdése 48 Lásd az Európa Tanács 1993. október 9-i Bécsi Nyilatkozatát: “This Europe is a source of immense hope which must in no event be destroyed by territorial ambitions,

the resurgence of aggressive nationalism, the perpetuation of spheres of influence, intolerance or totalitarian ideologies. We condemn all such aberrations” (kiem. N N), valamint az EBEÉ 1993-as római találkozóján elfogadott nyilatkozatot az agresszív nacionalizmus, rasszizmus, sovinizmus, idegengyűlölet és antiszemitizmus ellen. 49 Matti Jutila, vj. 28, 639-642 50 Silvia González del Pino, Los Derechos Humanos como criterio de acceso a la Unión Europea, Criterio Jurídico (2008) No. 8, 9-34 at 16-17 és 23 Nem árt megjegyezni, hogy Finnország, bár nyugati berendezkedésű állam volt, de több szállal kötődött a Szovjetunióhoz is, és semmiképp sem tekinthető az emberi jogok “élharcosának”. 51 Lásd hozzá: Helen Wallace és William Wallace, Politikák születése az Európai Unióban, II. kötet (Studia Europaea, Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ, Pécs 1999), 14., 16 és 17 fejezet 52 Ibid, 249. 10 bekebelezésével az EU a nagy

kontinensegyesítő fényében tündökölve igen fontos szereplővé vált a nemzetközi politikai színtéren.53 VII. Egy koherens kisebbségpolitika uniós távlatai Az eddigiek alapján nyilvánvaló, hogy a kisebbségvédelmi csatlakozási klauzula az Unió külpolitikai eszközeként működött, és nem az integráció politikai és jogi harmonizációját, hanem a tagjelölt országok etnikai problémáinak átmeneti kezelését szolgálta. Ilyenformán nem válhatott egy általános, hosszútávú célkitűzéssé, s a kibővített EU-ban a kisebbségi jogok kérdése ugyanúgy háttérbe szorul, mint korábban.54 A továbbiakban ezért azt fogom röviden áttekinteni, hogy az uniós jog mely területein lehetnek azok a pontok, amelyek egy egységes, az eddig alkalmazott kettős mércétől mentes uniós kisebbségpolitika jogi szabályozásának kiindulási alapját képezhetnék. Ennél többre a jelen tanulmány szűkebb témáját, illetve terjedelmi korlátait tekintve

nem vállalkozik.55,56 Az uniós kisebbségvédelem egyik lehetséges útja a kulturális sokféleség dimenziójához kapcsolódik, amely az Európai Unió szerény, ámde jól megalapozott szakpolitikái közé tartozik. Már az 1948-as hágai konferencián kimondták, hogy bármiféle európai együttműködésnek a kulturális sokféleség tiszteletén kell alapulnia. 57 Fontos előzmények sora után a Maastrichti Szerződéssel az EK Szerződésbe került 128. cikk kimondja, hogy „az Unió hozzájárul a tagállamok kultúráinak virágzásához, tiszteletben tartva nemzeti és regionális sokszínűségüket”, és „a Szerződések egyéb rendelkezései alá tartozó tevékenysége során, különösen kultúrái sokszínűségének tiszteletben tartása és támogatása érdekében, figyelembe veszi a kulturális szempontokat”.58 Az Alapjogi Charta 22 cikke megerősíti ezt az elköteleződést: „Az Unió tiszteletben tartja a kulturális, vallási és nyelvi

sokféleséget.” A kulturális sokféleség dimenzióján belül érdemes külön kitérnünk a kisebbségi nyelvek védelmére, mely két szempontból is kívánatos. Egyrészt emberi jogi szempontból, mivel a kisebbségi nyelvek elválaszthatatlanul kötődnek azokhoz a közösségekhez, amelyek beszélik őket, így e közösségekhez tartozó személyek jogainak biztosítása megkívánja nyelvi jogaik biztosítását is. Másrészt kultúrpolitikai szempontból, mivel minden közösség kulturális identitásának része a nyelv, amely ahhoz is hozzásegít bennünket, hogy az adott közösség történelmét és értékeit megértsük. Mindezek ellenére az EU, eléggé kaotikusnak mondható nyelvi jogi szabályaiban ez idáig szinte kizárólag az uniós hivatalos nyelv intézményével foglalkozott a kisebbségi nyelvek rovására. Ennek a nyelvpolitikának a gyakorlatban az az eredménye, hogy néhány nagy nyelv (konkrétan az angol, francia és a német) még inkább 53

„[S]uponía una oportunidad para que la UE recuperase protagonismo en la esfera política internacional, convirtiéndose en el líder de una oportunidad histórica de superar la división que el Continente había sufrido durante décadas.” Silvia Gonzalez del Pino, vj 50, 16-17 54 Vizi Balázs: vj. 10, 7 55 Ezért nem szólok az Európai Közösségek Bíróságának jogfejlesztő szerepéről, amelyről reálisan elképzelhető, hogy kiindulópontját képezze egy egységes uniós kisebbségvédelmi szabályozásnak. A Bíróság különösen az alapjogok területén volt motorja az uniós jog fejlődésének: az EU Szerződés 6. cikkének (2) bekezdése gyakorlatilag a Bíróság emberi jogi értelmezését kodifikálta. A témához lásd: Guido Schwellnus, vj 3, 16-17 és Frank Hoffmeister, vj. 9, 90-93 56 Az uniós kisebbségpolitika lehetséges kapcsolódási pontjairól másfajta csoportosításban ír: Bruno de Witte, vj. 13. 57 Niamh Nic Shuibhne, vj. 39, 119 58 Az

Amszterdami Szerződés után a 151. cikk, jelenleg az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 167 cikk (1) és (4) bekezdései. 11 megerősödik, a legveszélyeztetettebb nyelvek pozíciója pedig tovább gyengül. 59 Fontos hangsúlyozni, hogy nemcsak néhány ország elszigetelt problémájáról van szó, hiszen Izlandot és néhány törpeállamot (Lichtensteint, Monacót és Andorrát) kivéve minden európai államban, tehát az Unió valamennyi tagállamában beszélik a 60 európai regionális vagy kisebbségi nyelv valamelyikét. Jelenleg mintegy 55 millió beszélőt tartanak számon, amely Európa népességének több mint 10 százalékát jelenti.60 Az Európai Uniónak jelenleg nincs kifejezett, Szerződésben rögzített kompetenciája a nyelvi kisebbségek védelmét illetően. Az általános kisebbségi kérdések az EK Szerződés 13 cikkébe61 foglalt emberi jogi alapú diszkriminációtilalmi klauzula “hatáskörébe” tartoznak. A rendelkezés

feljogosítja a Tanácsot, hogy az Európai Parlament egyetértését követően, különleges jogalkotási eljárás keretében, egyhangúlag megfelelő intézkedéseket tegyen a nemen, faji vagy etnikai származáson, valláson vagy meggyőződésen, fogyatékosságon, koron vagy szexuális irányultságon alapuló megkülönböztetés leküzdésére.62 A diszkriminációtilalom eme általános klauzulája kiegészítheti, de több oknál fogva sem helyettesítheti a speciális kisebbségi rendelkezéseket.63 Először is azért, mert a diszkrimináció tilalma egy általános emberi jogi alapelv, azaz mindenkire vonatkozik, míg a kisebbségi jogok alanya egy meghatározott csoport, vagy ezen csoporthoz tartozó személyek köre. Másodszor, a két norma különbözik célkitűzésében: míg a diszkrimináció tilalmának célja az egyenlő jogok élvezetének (az egyenlő bánásmódnak) a biztosítása, illetve a kisebbségekhez tartozó személyek társadalomba való

integrálása, addig a speciális kisebbségvédelmi rendelkezések folyamatos állami támogatást írnak elő annak érdekében, hogy a kisebbségi csoportok megőrizhessék identitásukat és megkülönböztető jegyeiket, ezáltal elkerülhessék az asszimilációt64. Harmadszor, míg a diszkrimináció tilalmát individuális emberi jogként értelmezik, addig a kisebbségi jogok ilyetén besorolása igencsak vitatott. Ha egyes kisebbségi jogokat fel is foghatunk egyéni (bár csoporttagsághoz tapadó) jogokként, másokat (pl. a nemzeti önrendelkezés jogát) egész biztosan mindenki a kollektív jogok körébe sorolná.65 A kisebbségvédelem és az uniós acquis közötti harmadik lehetséges kapcsolódási pont a rasszizmus és idegengyűlölet elleni küzdelem, amely különösen a 80-as évek közepe, a szélsőjobboldali pártok felemelkedése óta játszik hangsúlyos szerepet mind az Európai Unió, mind az egyes tagállamok politikájában. Ezen a területen nemcsak

az Európai Parlament, de a Bizottság is igen aktívan működött közre. Utóbbi 1999-es közleményében leszögezte, hogy „a rasszizmus, az idegengyűlölet és az antiszemitizmus elutasítása e [kisebbségi] jogok 59 Solange Mouthaan, The EU and Minority Languages: Missed Opportunities and Double Standards, Web JCLI (2007) No. 5 http://webjclinclacuk/2007/issue5/mouthaan5html (20110503) 60 A Mercator Központ (European Research Centre on Multilingualism and Language Learning) hivatalos adata. http://www.mercator-researcheu/minority-languages/facts-figures (20110503) 61 Jelenleg az Európai Unió működéséről szóló Szerződés 19. cikke 62 Ezen rendelkezés alapján született a 2000. június 29-i, 2000/43/EC számú tanácsi irányelv a személyek közötti egyenlő, faji vagy etnikai származástól független bánásmód elvének alkalmazásáról. (az ún faji irányelv) OJ L 180, 22. 63 A két norma közötti különbségre az ENSZ Emberi Jogi Bizottságának a

diszkrimináció megelőzésével és a kisebbségek védelmével foglalkozó albizottsága már 1947-ben felhívta a figyelmet: „1. Prevention of discrimination is the prevention of any action which denies to individuals or groups of people equality of treatment which they may wish. 2 Protection of minorities is the protection of non-dominant groups which, while wishing in general for equality of treatment with the majority, wish for a measure of differential treatment in order to preserve basic characteristics which they possess and which distinguish them from the majority of the population. The protection belongs equally to individuals belonging to such groups” (kiem N N) UN Doc E/CN.4/52 Section V Idézi: Antje Wiener és Guido Schwellnus, vj 24, 8 64 Az integráció és asszimiláció fogalmainak megkülönböztetéséhez lásd: Patrick Thornberry, International Law and the Rights of Minorities. (Clanderon Press, Oxford 1991), 4 65 Antje Wiener és Guido Schwellnus, vj. 23,

8-9 12 biztosításának nélkülözhetetlen eleme () A kisebbségek tisztelete és védelme a csatlakozni kívánó országokban kulcsfontosságú a rasszizmus és idegengyűlölet elleni küzdelemben.”66 Az EK Szerződés 13. cikkébe foglalt általános diszkriminációtilalmi rendelkezésen alapul, de kifejezetten ide kapcsolódik az Európai Tanács 2000-ben kiadott ún. faji irányelve, és a rasszizmus elleni küzdelem céljából hozták létre a bécsi székhelyű Rasszizmus és Idegengyűlölet Európai Megfigyelőközpontját is. A fentiek alapján azt látjuk, hogy a kisebbségvédelem kérdése számos szállal kapcsolódik az Európai Unió belső jogához, de az még a jövő titka, hogy milyen utat választanak az uniós törvényhozók. Az is könnyen előfordulhat, hogy a gyakorlat, az Európai Bíróság jogfejlesztő munkája teremti meg ennek alapjait. Ezen munka során elengedhetetlen a többi nemzetközi szereplővel – főként az Európa Tanáccsal és

az EBESZ-szel – való együttműködés. VIII. Záró következtetések A tanulmány célja az volt, hogy az Európai Unió kisebbségvédelmi politikájában kimutassa egy kettős mérce létét, és feltárja ennek történelmi hátterét, valódi okait. A záró következtetések között kerülhet sor arra, hogy a szerző expressis verbis kinyilvánítsa: helyteleníti az uniós kisebbségvédelem kettős mércére épült gyakorlatát. Gyakorlatilag ugyanis minden nemzetállam egy bizonyos kultúrára és nyelvre épül. A hivatalos nyelv intézménye például fogalmilag hátrányos helyzetbe hozza azokat, akik nem beszélik ezt a nyelvet.67 Ennélfogva nagyon fontos, hogy a kisebbségi kérdést minden államban megfelelően kezeljék. Igazságtalan és félrevezető az az álláspont, amely bizonyos államokat „a kisebbségi jogsértések szokásos gyanúsítottjának”, másokat pedig „a priori ártatlannak” tekint.68 Éppen ezért az Európai Unión belül az eddigi

felemás szabályozás helyett egy egységes, következetes, átfogó és stratégiai kisebbségpolitikát kell kialakítani. A kisebbségek védelme nem lehet csupán egy adott államon belüli, ad hoc jellegű politikai megfontolás vagy gyakorlati kompromisszum eredménye, és nem lehet egyszerűen a nemzetközi konfliktusok elkerülésének eszközévé alacsonyítani. A kisebbségi jogok tiszteletének a kymlickai értelemben vett alapvető igazságosság („fundamental justice”) szempontjain kell alapulnia. Egy ilyen átfogó igazság-teória („comprehensive theory of justice”) a többnemzetiségű államokban – és a többnemzetiségű Európai Unióban is – azt jelenti, hogy mind az egyetemes emberi jogok, mind a csoporthoz tapadó jogok és a kisebbségi kultúrák különleges státusza biztosítva van.69 Ehhez elsősorban a kisebbségi kérdés „deszekuritizációjára”, azaz alapvetően biztonságpolitikai problémaként való kezelésének megszűnésére

és a normális politikai keretek közé kerülésére, valamint a nemzetállamiság hamis Kelet-Nyugat dichotómiájának több évszázados berögződésétől való megszabadulásra van szükség. Egy hosszú folyamat ígéretes kezdeteként értékelhetjük, hogy a Lisszaboni Szerződés hatályba lépésével a kisebbségek hivatalosan is az Európai Unió alapértékei közé kerültek. Ez a gesztusértékű deklaráció kifejezi ugyan a tagállamok közös elköteleződését a kisebbségi kultúrák és a kisebbségi identitás védelme iránt, de ennél azért többre – konkrét, normatív szabályokra – van szükség ahhoz, hogy kimondhassuk: a kettős mérce kora Európában véget ért. 66 Communication from the Commission: Countering Racism, Xenophobia and Anti-Semitism in the Candidate Countries. COM(1999)256 final; 1999 május 26 2f Idézi: Guido Schwellnus, vj 3, 21-22 67 Andrássy György, A hivatalos nyelvek száma és az emberi jogok, Jogtudományi Közlöny

(2010) No. 9, 403414 68 Matti Jutila, vj. 28, 644 69 Will Kymlicka, Universal Minority Rights? Ethnicities (2001) No. 1, 21-23 13 Irodalomjegyzék Alexanderson, Martin, The Need for a Generalised Application of the Minorities Regime in Europe, Helsinki Monitor (1997) No. 4, 47-58 Andrássy György, A hivatalos nyelvek száma és az emberi jogok, Jogtudományi Közlöny (2010) No. 9, 403-414 Andrássy György, Nyelvi jogok. A modern állam nyelvi jogának alapvető kérdései, különös tekintettel Európára és az európai integrációra. (Studia Europaea, Janus Pannonius Tudományegyetem, Európa Központ, Pécs 1998) Andrássy György, Nyelvszabadság: egy elismerésre váró emberi jog, Jogtudományi Közlöny (2009) No. 11, 445-456. Bokulic, Snjezana és Kostadinova, Galina, Pushing for Change? South East Europe’s Minorities in the EU Progress Reports, Minority Rights Group International (2008), 9., 15 http://wwwminorityrightsorg/6726/

reports/pushing-for-change-south-east-europes-minorities-in-the-eu-progress-reports.html (20110503) de Witte, Bruno: The Constitutional Resources for an EU Minority Protection Policy, 107-124. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward. (Szerk Gabriel N Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004) Dieckhoff, Alain, Egy megrögzöttség túlhaladása – A kulturális és politikai nacionalizmus fogalmainak újraértelmezése, Regio (2002) No. 4, 7-22 Ekeus, Rolf, From the Copenhagen Criteria to the Copenhagen Summit: Minority Issues in an Enlarging Europe, Helsinki Monitor (2003) No. 1, 38-41 Európai Konvent honlapja: http://european-convention.euint/ Girasoli, Nicola, National Minorities: Who Are They? Akadémiai Kiadó, Budapest, 1996. Section 4 Magyar nyelven elérhető: http://www.sulinethu/oroksegtar/data/magyarorszagi kisebbsegek/2008/ A nemzeti kisebbsegek fogalmarol/ (2011.0503) González del Pino, Silvia, Los Derechos Humanos como criterio de

acceso a la Unión Europea, Criterio Jurídico (2008) No. 8, 9-34 Hoffmeister, Frank, Monitoring Minority Rights in the Enlarged European Union, 85-106. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward. (Szerk Gabriel N Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004) Hughes, James and Sasse, Gwendolyn, Monitoring the Monitors: EU Enlargement Conditionality and Minority Protection in the CEECs, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe (2003) No. 1, 1-37 Johns, Michael, „Do As I Say, Not As I Do”: The European Union, Eastern Europe and Minority Rights, East European Politics and Societies (2003) No. 4, 682-699 Johnson, Carter, The Use and Abuse of Minority Rights: Assessing Past and Future EU Policies towards Accession Countries of Central, Eastern and South-Eastern Europe, International Journal on Minority and Group Rights (2006), No. 1, 27-52 Jutila, Matti, Taming Eastern Nationalism: Tracing the Ideational Background of Double Standards of PostCold

War Minority Protection, European Journal of International Relations (2009) No. 15, 627-651 Keynote Address of Mr. Max van der Stoel CSCE High Commissioner on National Minorities at the CSCE Human Dimension Seminar on „Case Studies on National Minority Issues: Positive Results”. Warsaw, 24 May 1993. http://wwwosceorg/hcnm/38038 (20110503) Kymlicka, Will, Universal Minority Rights? Ethnicities (2001) No. 1, 21-23 Kohn, Hans, The Idea of Nationalism: A Study in its Origins and Bacground. (Macmillan, New York 1967) Meinecke, Friedrich, Cosmpolitanism and the National State. (Princeton University Press, 1970) Mouthaan, Solange, The EU and Minority Languages: Missed Opportunities and Double Standards, Web JCLI (2007) No. 5 http://webjclinclacuk/2007/issue5/mouthaan5html (20110503) Pittman, Carter, The Colonial and Constitutional History of the Privilege Against Self-Incrimination in America, Virginia Law Review Association (1935) No. 21 Presidency Conclusions, Copenhagen European

Council, 21-22 June 1993. par 7/A iii) http://ec.europaeu/bulgaria/documents/abc/72921 enpdf (20110503) Sasse, Gwendolyn, Minority Rights and EU Enlargement: Normative Overstretch or Effective Conditionality?, 59-84. In: Minority Protection and the Enlarged Union: The Way Forward (Szerk Gabriel Toggenburg, Open Society Institute, Budapest 2004) Schwellnus, Guido, „Much ado about nothing?” Minority Protection and the EU Charter of Fundamental Rights, ConWeb (2003) No. 5, 1-30 Shuibhne, Niamh Nic, EC Law and Minority Language Policy. Culture, Citizenship and Fundamental Rights (Kluwer Law International, The Hague/London/New York 2002) Smith, David J., Minority Rights, Multiculturalism and EU Enlargement: the Case of Estonia, Journal on Ethnopolitics and Minority Issues in Europe (2003) No. 1, 1-40 14 Szalayné Sándor Erzsébet, A kisebbségvédelem nemzetközi jogi intézményrendszere a 20. században (Gondolat Kiadói Kör, MTA Kisebbségkutató Intézet, Budapest 2003)

Szalayné Sándor Erzsébet, Nemzetközi jog a kisebbségvédelem szolgálatában 1919 és 1950 között, Kisebbségkutatás (2003) No. 1 http://www.hhrforg/kisebbsegkutatas/kk 2003 01/cikkphp?id=488 (20110503) Thornberry, Patrick, International Law and the Rights of Minorities. (Clanderon Press, Oxford 1991) Toggenburg, Gabriel N., A Rough Orientation Through a Delicate Relationship: The European Union’s Endeavours for (its) Minorities, European Integration Online Papers (2000) No. 16, 1-25 at 15 http://eiop.orat/eiop/texte/2000-016htm#12 (20110503) Vizi Balázs, Az Európai Unió keleti bővítése és a kisebbségek védelme. 4 www.hunsorse/dosszie/ euboviteseskisebbsegvedelmepdf (20110503) Vollebaek, Knut, Knut Vollebaek, EU Inaction on Minority Rights. EU Reporter (20090918) http://www.eureportercouk/story/eu-inaction-minority-rights (20110503) Wallace, Helen és Wallace, William, Politikák születése az Európai Unióban, II. kötet (Studia Europaea, Janus Pannonius

Tudományegyetem, Európa Központ, Pécs 1999) Wiener, Antje and Schwellnus, Guido, Contested Norms in the Process of EU Enlargement: Non-discrimination and Minority Rights, ConWeb (2004) No. 2, 1-39 15