Politika, Politológia | Tanulmányok, esszék » A bürokrácia és a közpolitika

A bürokrácia és a közpolitika A modern állam közpolitikai szerepvállalásának lényegi összetevője az államapparátus, a bürokrácia szerepe. Ezen a ponton a négy nagyhatású elmélet fő vitatémája a bürokrácia helye és funkciója a közpolitikai folyamatban. A pluralizmus szerint a bürokrácia szerepe kettős: részben saját érdekeit érvényesíti, részben reagál a társadalmi környezetből származó csoportos vagy egyéni nyomásgyakorlásra. Az elitista elméletben a b ürokrácia - amely a modern időszakban szerteágazó tevékenységet folytató és az egész társadalmat átfogó megaszervezetekben tevékenykedik - önálló, meghatározó szerepet betöltő hatalmi forrás. A marxista szemléletben a bürokrácia az osztályérdek érvényesítésének eszköze, habár egyes marxisták ezt az elképzelést finomítják. Szerintük a bürokrácia nem kizárólag kívülről determinált, mechanikus gépezet, hanem viszonylagos autonómiával

rendelkezik. Különösen érvényes ez akkor, ha erőegyensúly alakul ki az uralkodó osztály egymással vitatkozó csoportjai között. A korporativizmus szerint a bürokrácia a modern időkben különösen gazdasági területen meghatározó szerepet tölt be. A fenti elméletek között tehát törésvonalak húzódnak. Az egyik törésvonal egyik oldalán a elitisták és a korporatisták állnak, akik szerint a bürokrácia szerepe meghatározó és növekvő mértékű a másik oldalon a marxisták állnak, akik szerint a bürokrácia alapvetően eszköz egy szűk csoport kezében. A fenti felfogásokkal egyaránt szembeáll a h agyományos liberalizmus, amely szerint a dinamikus és célirányos társadalmi érdekérvényesítés a m eghatározó és a bürokrácia csak a keretfeltételeket biztosítja az érdekérvényesítési folyamatok számára. Szerintük ahol a tömegdemokrácia életerős, ott a bürokratizmus jól ismert betegségei nem alakulhatnak ki. A XX.

században azonban történelmi evidenciává vált a b ürokrácia szerepének tartalmi és terjedelmi növekedése. Meghatározó hatásúvá vált Max Weber elmélete a bürokrácia szerepéről, amely sajátos hatalom tipológián alapult. Megkülönböztette a - karizmatikus - tradicionális és - racionális-jogi hatalmat. A karizmatikus hatalom egy személy kivételes képességének, hősiességének elismerésén alapszik. Általában átmeneti hatalmi forma, amely átalakulásban levő társadalmakra illeszkedik, ahol nincsenek stabil intézmények és a vezető és követői közötti szoros kapcsolat biztosíthat csak stabilitást. Ezzel ellentétben a tradicionális hatalom a hagyományok és az azokat képviselő vezetők elfogadásán alapszik. A karizmatikus uralom gyenge pontja az instabilitás, a hagyományos uralomé viszont a statikusság. A racionális-jogi uralom a normatív szabályok jogszerűségének elismerésén alapul és azon, hogy akik ilyen típusú

hatalomhoz jutottak, azoknak joga van parancsokat kiadni. Ennek az uralomnak szerves része az igazgatás bürokratikus rendszere, amely a törvények és szabályok betartásán nyugszik. Weber szerint az iparosodás szükségképpen együtt jár a bürokratikus szervezetek kiépülésével egyszerűen azért, mert a komplex gazdasági és politikai rendszerek másképpen, mint bürokráciával nem működtethetők. Ezért szerinte a képviseleti demokrácia iránt elkötelezett tudósoknak nem kell tanulni azt, hogy hogyan éljenek együtt az új jelenséggel. Ezen a ponton az a kérdés merült fel, hogy a képviseleti demokrácia képes-e irányítani a bürokratikus szervezeteket? Weber válasza nemleges. Szerinte a bürokratikus szervezetek kifejlődése a hagyományos liberalizmust és a marxizmust is elavulttá tette. 102 A bürokrácia nem eszköze a tőkések osztályának többé. Hatalma elválik a tőkésosztály gazdasági hatalmától. Ugyanakkor a b ürokrácia -

szakértelménél, szervezettségénél, akcióképességénél fogva - megkezdi a döntési folyamatok befolyásolását. Vagyis a képviseleti demokrácia csak korlátozottan képes a b ürokrácia tevékenységének irányítására és ellenőrzésére. Pluralista elméletek Ezután Roberto Michels (Michels, 1915) kiterjesztette Weber bürokrácia elméletét a modern politikai tömegpártok tevékenységére is. Szerinte a tömegpártokban és a szakszervezetekben a hatalom maroknyi "profi" kezében összpontosul, akik az "amatőr", azaz szakértelem nélküli párttagságot manipulálva irányítanak. Michels közvetlen politikai célzattal mindehhez hozzáteszi, hogy ez a tendencia a szocialistaszociáldemokrata tömegpártok esetében azt is jelenti, hogy ezek a r adikális és szocialista politikusok elszakadnak az általuk csak szavakban képviselt tömegektől és saját vezető pozícióik megtartása érdekében a tőkés osztállyal kötnek

kompromisszumot. A pluralisták - Max Weber után - nem vitatták, hogy a politikusok inkább bürokratákként és nem a népérdekek szolgálóiként viselkednek az iparosodott társadalmakban. Ugyanakkor Webertől eltérően - úgy vélték, hogy a bürokrácia ellenőrizhető független intézmények segítségével, ezért a politikai rendszer pluralista jellege feltétlenül megőrzendő. Ezt a szükségletet először Mosca (1939) fogalmazta meg, majd Burnham (1942) gondolta tovább. Szerinte a fejlett ipari társadalmak a társadalmi élet minden területén bürokratikus szervezeteket fejlesztettek ki, amelyeket egy "új osztály", a " menedzserek" osztálya irányít. Burnham szerint ez az osztály homogén és domináns pozíciót foglal el a politikai rendszerekben. Ez a "pesszimisztikus", végletes álláspont váltotta ki a pluralista nézetek újabb hullámát, a "public choice", a "közösségi választások"

elméletét, amelyek nem álltak meg a pesszimizmusnál, hanem megoldásokat kerestek. Válaszuk lényege, hogy miután a bürokratikus típusú redisztribució monopóliumok kialakulásához, elosztási egyenetlenségekhez és kiáltó igazságtalanságokhoz vezet, ezért a modern államoknak is fordulatot kell végrehajtani egy piaci szemléletű elosztás irányába. A modern demokráciák gazdaságelméleti megközelítését alkalmazva Niskanen (1971), Tullock (1967) és Buchanan (1962) úgy találták, hogy a modern bürokráciák monopóliumokként viselkedve - öntörvényűen és tehetetlenségi nyomatéktól hajtva intézményük bővítésére és az erőforrások pazarló felhasználására törekednek. Ezt az általános tendenciát viszont csak a piaci erők bevonásával lehet korlátozni. Gazdaságos és hatékony kínálat is csak ezen a módon képzelhető el, különben a bürokratikus intézmények monopóliuma szükségképpen túlkínálathoz vezet el. Az 1980-as

évek reformtapasztalatai - a piaci szemlélet és módszerek, valamint a magánvállalkozások bevonása a közszektorba - azután újabb tapasztalatok kialakulását eredményezték. Kiderült, hogy a bürokratikus magatartás is változik az újabb követelményeknek megfelelően. A bürokratikus magatartás már nem hordozza magában - szükségszerűséggel - a szervezet növelésének tendenciáját. Smith (1988) kimutatja, hogy ha a köztisztviselőket érdekeltté teszik a közszolgáltatások privatizálásába és "közszerződésébe", akkor kisebbítik a bürokratikus szervezeteket és az új helyzetben a k özintézményeknél nemegyszer a k isebb szervezetek köztisztviselőit jobban fizetik, mint a nagy szervezetek alkalmazottait. Elitista és korporatista elméletek a XX. században Az elitista és korporatista elméletek szerint a pluralisták és marxisták nem gondolták végig a bürokrácia növekvő és meghatározó jellegű szerepvállalásának

következményeit. 103 Szerintük a pluralisták túlbecsülik a verseny bevetésének és a bürokrácia piaci erőktől történő korlátozásának hatását. A marxisták pedig túlzottan közvetlenül vezetik le a gazdasági hatalomból a politikai hatalom természetét. Az elitista elmélet legnagyobb hatású kifejtője C. Wright Mills (1963) Szerinte a bürokráciák korlátozása és ellenőrzése azért lehetetlen, mert miközben a bürokráciák teljesítőképessége rendkívül megnövekedett, addig az egyének és közösségeik képességei lényegében változatlanok maradtak. Az egyének gondolkodásmódja és tapasztalatai mindennapi életük körülményeiből fakadnak, amelynek alapján lehetetlen tájékozódni a nagy szervezetek világában. Ugyanakkor mindennapi életük magán viseli a nagy szervezetek tevékenységének következményeit. Mills a bürokratikus szervezetek roncsoló tevékenységének katasztrofális következményeit csak úgy vélik

elkerülhetőnek, ha az intellektuelek, a tudósok és a pr ofesszorok vállalják a bürokráciák ellenőrzésének politikai felelősségét. Ennek a t ételnek illuzórikus jellegére már Bachrach (1969) rámutatott. Egyrészt azért, mert szerinte az intellektuelek könnyen megvásárolhatók, másrészt a politikai felelősség vállalásához érték-konszenzus szükséges, amelynek kialakítására az intellektuelek köztudomásúan nehezen képesek. Mills abból indul ki, hogy a bürokratikus hatalomban a döntéshozatali mechanizmus centralizált és ezért az intellektuelek csoportja képes a v iszonylag kevés számú központi döntés befolyásolásán keresztül az egész bürokratikus rendszer ellenőrzésére. Lipset (1950) ezen a ponton kezdi ki Mills elméletét. Állítja, hogy a hatalom burnhami értelemben véve nem homogén, csak a formája az. A döntések elemzése azonban megmutatja, hogy különböző szociális miliőből származó, különböző irányú

képzettséggel és szakértelemmel bíró, különböző kulturális értékorientációjú köztisztviselők működnek közre a döntések meghozatalában és megvalósításában. Ezért a köztisztviselők ellenőrzik befolyásolják egymást, amely megnehezíti egy szűk csoport dominanciáját a bürokratikus szervezeteken belül. Hasonló nyomvonalon haladva Kingsley (1944) már némileg korábban felveti, hogy az osztály érdekeket érvényesítő bürokráciákat a XX. században "képviseleti bürokráciává" kell átalakítani azzal, hogy a köztisztviselőket a különböző társadalmi csoportokból egyaránt toborozni kell. Ez azután az utóbbi évtizedekben olyan politikai harc alakját öltötte, amelyben a nemek, az etnikai kisebbségek, az elmaradt régiók és elnyomott vallási csoportok egyenlő képviseleti lehetőségét követelték. Ezen az úton ténylegesen ki lehet alakítani egy bürokratikus intézményrendszert, amely kiegyensúlyozattan

működik, de nem azért, mert független és semleges értékorientációhoz igazodik, hanem mert a változatos értékorientációk, szakértelem és szociális eredet miatt különböző oldalról befolyásolja a döntéseket. A korporatista közelítés (Gould, 1981; Winkler 1976) abból indul ki, hogy a hatalom kiegyensúlyozó tényezőjévé a középosztály vált. A tőkés vállalkozók nem dominálnak többé, szűk elit csoport hatalmáról sem beszélhetünk, hanem a magánvállalkozás és a közösségi szolgáltatások olyan kombinációjáról, amelynek az erős középosztály a garanciája. Az állami döntések determináltak gazdaságilag, de nem a tőkés osztály profitérdekeit érvényesítik poláris, antagonisztikus társadalmi ellentmondásokat kiváltva, ahogyan ezt a marxisták állítják -, hanem egy heterogén középosztályét. A korporatív felfogásban sem homogén a bürokratikus intézményrendszer, amely abból származik, hogy az

intézményrendszer működésének alapját képező középosztály maga is heterogén. A döntések heterogenitásának másik garanciája, hogy az állam a d öntéshozatal folyamatába bevonja a társadalom érdekérvényesítő szervezeteit is a munka világában pedig a 104 munkáltatók és a munkavállalók szervezeteiből, valamint az állami intézményekből álló döntéshozatali mechanizmust működtet. Századunkban a bürokrácia szerepe lényeges változáson ment át. Ez elsősorban a politikusok és a köztisztviselők - a bürokraták - közötti munkamegosztás jellegére vonatkozik. Ezért alapvető fontosságú ennek a történeti folyamatnak a plasztikus szemlélete, különben nagyon könnyen előfordulhat, hogy a bürokratikus szervezetek hatalmának korlátozói fantomokat kergetnek és szélmalomharcot folytatnak. Ebből a megfontolásból kiindulva a következő fejezetben ennek a történelmi folyamatnak a főbb állomásait tekintjük át. 2.1 A

bürokrácia közpolitikai szerepének történelmi alakváltozásai A múlt század utolsó harmadára az állam közpolitikai szerepvállalásának intézményi összetevői jelentősen megváltoztak. Kiépültek a bürokratikus intézmények, amelyek fokozatosan felváltották és perifériára szorították a középkor korporatív alapon működő intézményeit. Ez az intézményi dimenzióban zajló változás - mint ez köztudott - az állami feladatok megszaporodásával és minőségi megváltozásával függött össze. Az új, pozitív karakterű és szolgáltató jellegű feladatok szakértelmet és minőségileg más szervezeti-technikai feltételrendszert követeltek. Ennek a változásnak volt az intézményes terméke a bürokratikus szervezet, amely Max Weber szerint úgy viszonyult a korporatív intézményekhez mint a gépi nagyipar a céhes iparhoz. A hierarchikus hatásköri rendszer és a funkcionális szakosodottság lehetővé tette, hogy a tömegméretekben

jelentkező és összetett jellegű közpolitikai feladatokat gyorsan, pontosan és szakszerűen végezzék. A bürokratikus szervezetek technikai fölényben voltak a korporatív szervezetekkel szemben és ezért a XIX-XX. század fordulójától kezdve a szervezetek bürokratizálódása végbement a t ársadalmi élet egyéb területein is és általános szervezetfejlődési tendenciává vált. A bürokratikus szervezetek kialakulását az állami szerepvállalásban az is szükségessé tette, hogy nemcsak hatékonyabban, hanem a társadalom számára egyértelműbben és ezért ellenőrizhetőbben működtek. Sokan a múlt században - különösen az Egyesült Államokban - a bürokratikus szervezetekben látták a korrupció, a személyi összefonódás megakadályozásának-korlátozásának egyetlen lehetőségét. Ezen a módon valóban sikerült megakadályozni azt, hogy a közszolgáltatások szűk, éppen hatalmon lévő csoportok személyes hitbizományává váljanak

és a különböző gyenge érdekérvényesítési képességekkel rendelkező csoportok kiszolgáltatott helyzetbe kerüljenek. A bürokratikus szervezetek nemcsak a hatásköröket és a funkciókat különítették el cél racionális szemléletben, hanem olyan közalkalmazotti rendszereket hoztak létre, amelyben a hivatali pozíció a szakértelmen alapult és ezt írásos vizsgával, rögzített fizetési skálával, teljesítményhez és vizsgához kötött előléptetési rendszerrel biztosították. A különböző jellegű szolgáltatási feladatokra különálló szakigazgatási szervezeteket hoztak létre és az infrastrukturális fejlesztést, valamint más pozitív feladatokat kivontak a laikus elem, a politikusok hatásköréből és az adott területen szakismeretekkel valamint vezetésiszervezési tapasztalatokkal is rendelkező szakemberekre bízták. A bürokratikus modell a XX. század ipari társadalmában megfelelő intézményi keretnek bizonyult a

közpolitikában. Megoldotta a tömegméretekben jelentkező, hasonló vagy azonos jellegű problémákat. Jól illeszkedett a tömegigényekre, személyes biztonságot, szolgáltatási stabilitást adott és megfelelt a méltányossági és egyenlősítési jellegű elvárásoknak. A hierarchikus és centralizált, professzionális szakértelmen alapuló bürokráciák különösen nélkülözhetetlennek bizonyultak olyan válsághelyzetekben, mint a két világháború és a gazdasági világválság. Ezekben a h elyzetekben a cél ok és a k övetelmények világosak és 105 egyértelműek és általában széleskörű társadalmi támogatást élveznek a feladatok pedig felülről-lefelé irányuló munkamegosztásban optimálisan megoldhatók. A hetvenes években azonban a tudás intenzív gazdasági növekedési pályára történő ráfordulás és az információs társadalom fokozatos kiépülése idején a bürokratikus szervezetek nehézkesnek és lassúnak bizonyultak.

A társadalmi környezetben a tömegigények differenciálódtak és a heterogén igények speciális csoportokhoz kötődött alakban jelentek meg. Az igényszintekben is eltérés alakult ki és a kifejezetten minőségi jellegű igények érvényesítése tipikus jelenséggé vált. A társadalmi elvárásoknak ez az alapokig ható átalakulási folyamata alkalmazkodási kényszert generált a közpolitika intézményrendszerében. A bürokratikus szervezetek kritikus megvilágításba kerültek. A centralizált irányítású, a törvényekhez és szabályokhoz való merev, sematikus jellegű ragaszkodás, a formák mindenáron történő betartásának szándéka az alkalmazkodási folyamat áthághatatlan korlátjának bizonyult. Működésük széleskörű társadalmi elégedetlenséget váltott ki, éles kritikával illették a szolgáltatások nyújtásának hatékonyságát és eredményességét, a mindennapi működés diszfunkcionális és pazarló jellegét. Ez az

alkalmazkodási probléma - a világgazdasági korszakváltás során - először a magánvállalásoknál jelentkezett. A magánvállalkozások világában - ennek eredményeként participatív vezetési rendszerek épültek ki, amelynek során a jogköröket decentralizálták, a hierarchikus függőségi láncokat lebontották, a minőségi teljesítménykövetelményeket helyezték középpontba. A világpiaci versenyképesség következménye ezt kérlelhetetlen szigorral kényszerítette ki. Rövidesen kiderült azonban, hogy a világpiaci versenyképesség hosszútávon társadalomkörnyezeti sajátosságokon alapul és ezért az alkalmazkodási folyamat nem szorítkozhat a termelő-gazdálkodó szervezetek, a gazdaságpolitika világára, hanem a közpolitikai követelmények is új módon jelentkeznek és ez nemcsak újfajta államiközintézményi szerepvállalást tesz szükségessé, hanem újfajta kapcsolatok kiépítése szükséges a k özintézmények és a m

agánvállalkozások valamint a k özintézmények és a nonprofit szervezetek között. Vagyis nemcsak a feladatok változtak meg, hanem a közintézmények működésének egész külső kapcsolatrendszere is. Ez alapvető, az egész közpolitikai intézményi rendszerre kiterjedő változtatásokat igényelt. A bürokratikus intézmények csak bizonyos feltételek esetén voltak fenntarthatók, különben az intézmények bürokratikus jellegének megváltoztatása vált szükségszerűvé. A változások a legalapvetőbb közintézményi rendszereket érintették: az oktatást, az egészségügyi és a szociális ellátást, a kommunális szolgáltatásokat. A változások egyik kézzelfogható jele az, hogy a közintézményi szervezetek által nyújtott szolgáltatások helyett olyan komplex szolgáltatást nyújtó hálózatok épültek ki, amelyek közintézmények, nonprofit szervezetek és magánvállalkozások különböző típusú kombinációiból állnak. Ha a h

atékonyabb és eredményesebb ügyintézés érdekei megkövetelték, akkor maguk az önkormányzatok és a közintézmények alakítottak ki nonprofit avagy profitorientált szervezeteket. A változások másik tünete az intézmények különböző funkcionális rendszereinek átalakítása volt. A költségvetési rendszer esetében ez azt jelentette, hogy lehetővé tették az egyes szervezeti egységek számára a k öltségvetési irányszámok közötti szabad átcsoportosítást és ezenkívül az évente megtakarított összegek közcélú felhasználását is. Az emberi erőforrásokkal való gazdálkodásban növelték az egyes szervezeti egységek és közalkalmazottak cselekvési autonómiáját és a h ierarchikus lánc erózióját összekapcsolták olyan javadalmazási rendszerek kiépítésével, amelyek a teljesítménykülönbségek kifejezésére is alkalmasnak bizonyultak. 106 A változások további tünete a szolgáltatást végző szervezetek és a

szolgáltatásra jogosultak közötti viszony természetének alapvető átalakítása. Ez egyik oldalról szolgáltató szemléletű stratégia és közalkalmazotti magatartás kialakítását jelenti, másik oldalról viszont magában foglalja a szolgáltatásra jogosult közösségek aktív, felhatalmazási jogosultságokat is tartalmazó bekapcsolását a szolgáltatás folyamatába. Mindennek eredményeként a vállalkozásszerű mozzanatok annyira elszaporodtak a közintézmények működésében, hogy az a gazdálkodási és az ellenőrzési folyamatok jellegében is fordulatot eredményezett. Olyan rugalmasan alkalmazkodó, ugyanakkor újító jellegű működési mód vált széleskörűvé, amelyben a stratégiai prioritások jelentik a legfőbb integratív és tevékenységet orientáló erőt, amelyben tervszerűen kutatják a költségcsökkentési lehetőségek mellett a pénz-teremtő lehetőségeket is, amelyben a közpénzek elköltésében is vállalnak ésszerű

kockázatokat, amelyben az ellenőrzés a formai kritériumok helyett a teljesítmény mérésére összpontosít. A változások tartalmának és mértékének kifejezésére egyre inkább teret nyert a vállalkozói közintézmény megjelölés a bürokratikusan működő közintézmény alternatívájaként. Ez az új működési mód valóban minőségi változást jelent, de ugyanakkor ráépül a bürokratikus szervezetekre és megőrzi a bürokratikus szerveződés értékeit. Ez annál is inkább szükséges, mert a vállalkozói szemlélet és módszerek közszolgáltatási szférában történő terjedése kétségkívül hasznosnak bizonyult, de az is kétségtelen, hogy a közszolgáltatási intézmények vezetésében nem lehet lemásolni a termelő szféra vezetési elveit és módszereit. Jelentősek ugyanis az eltérések az üzleti élet és a közszolgáltatási szféra között. Nemcsak arról van szó, hogy az üzleti élet árbevételei a fogyasztótól származnak

a közszolgáltatásban pedig közpénzeket, azaz az adófizetők pénzét használják fel. Lényeges különbség az is, hogy az üzleti vállalkozás természete szerint profitorientált, amíg a közszolgáltatásban az ellátási kötelezettség morális és pragmatikus szempontjai irányadóak. Az üzleti életben a vezetőket a nyereség előállításának mértéke szerint értékelik a közszolgáltatásnál pedig aszerint, hogy mennyiben teljesítették a kormányon lévő politikai erők programjait. További eltérés, hogy a közszolgáltató intézmények döntési rendszere alapvetően demokratikus, nyitott, a nyilvánosság által ellenőrizhető, míg az üzleti életben nagyon gyakran gyors és titkos döntések meghozatalára kényszerülnek. A közszolgáltató intézmények nem mindig érhetik el azt a fajta eredményességi szintet, amely az üzleti életben alapkövetelmény, mert bizonyos szolgáltatásoknál mindenkit egyformán kell kiszolgálni a fizetési

képességek különbségeitől teljesen függetlenül. A közszolgáltatási szférában egyetlen hiba is végzetes hatásúnak bizonyulhat és az eredményes tevékenységet pedig természetesnek veszik. Így a közalkalmazottakban különösen erősen alakul ki a hibák elkerülésének mentalitása és ezért nem motiválhatók ugyanúgy mint az üzleti élet alkalmazottjai. Érdekes történelmi sajátosság, hogy az imént felsorolt különbségek ellenére az üzleti életben az elmúlt 100-150 évben kifejlődött teljesítményösztönző rendszerek - bizonyos fáziskülönbséggel - hatottak a közintézmények világában is. Ennek első történeti példája a taylorizmus, a tudományos vezetés iskolája, amelyet az amerikai közigazgatást átformáló progresszívek mozgalma ültetett át a közszolgáltatási szférába. Ez a folyamat- analóg módon - megismétlődött az Elton Mayo nevével fémjelzett humán relations teljesítményösztönzési rendszernél, amely

lényegében a szociálpszichológiai tényezők oldaláról történő teljesítményösztönzés autonóm lehetőségein alapult. A harmadik nagyobb átültetési hullám a hetvenes években kezdődött. Ekkor vált nyilvánvalóvá, hogy világgazdasági korszakváltás versenygazdaság megteremtésére irányuló teljesítménykövetelményei új ösztönzési energiák felszabadítását igénylik. Ezt a funkciót a participatív szemléleten nyugvó vezetési rendszerek végezték el, amelyek a munkacsoportok 107 és az egyéni munkavállalók hatalmi ambícióinak kielégítését kapcsolták össze a tevékenységi követelmények kiszélesítésével. Ez a szemlélet öltött konkrét formát a japán minőségi körökben, a német "Mitbestimmung" rendszerben, a munkakörök szélesítésének és a döntési kompetenciák gazdagításának Svédországban kiépült ösztönzési rendszereiben. A nyolcvanas években ezek a rendszerek konszolidálódtak -

meggyökeresedtek az üzleti életben és a jóléti állam válságtüneteitől terhes kényszerhelyzetében beáramlottak a közszolgálati intézmények vezetési rendszereibe. 2.2 A modern bürokrácia és a hivatásos politika Az a folyamat, amely a korporatív szervezetektől a bürokratikus szervezetek kialakulásáig végbement a politika világában is érzékelhető volt. Max Weber az első világháború végén megjósolta, hogy a X X. században a p olitikai események alakulását két alaptendencia határozza meg. Az egyik a modern bürokrácia kiemelkedése, amely nemcsak növekvő államapparátust jelent, hanem technikailag-szakmailag képzett, karrierpályát befutó köztisztségviselőket a másik tendencia pedig a szakmailag képzett, hivatásos politikusok rétegének megjelenése, akik nem örökölt szociális státuszuk révén válnak politikusokká, hanem a t ömegpártokban megszerzett befolyásuk és az állampolgárok szavazatai alapján. Weber jóslata

valóra vált és a XX. század a politikában a professzionális pártpolitikusok és a szakképzett állami bürokraták évszázadának nevezhető. Ezek a kölcsönös feltételezettségi viszonyban álló, ikertendenciák mindenütt fellelhetők, ahol a modern közigazgatás kiépülése megtörtént. A múlt század európai parlamentjei arisztokrata és dzsentri amatőrök gyülekező helyei voltak, akik a politikáért élnek, vagyis nem úgy mint a modern politikusok, akik viszont a politikából éltek. A XXszázad végén ez a hagyományos "amatőr" politikus típus már csak elvétve fordul elő és helyükbe olyan politikus típus lépett, amelynek családi eredete a középosztályba vagy éppen a munkásosztályba vezet, magas szinten iskolázott, egész életére szólóan elkötelezett a politika iránt és életpályája részben összefügg saját pártjának választási szerencséjével, részben saját személyes sikerével. A politikus pozícióját a

pártban és a törvényhozásban elfoglalt helyzete együttesen határozza meg. Változási tendenciát jelez, hogy a század első felében az európai parlamentekben a tömegpártok vették át az uralmat abban az értelemben, hogy kormányzati pozícióhoz csak párttagságon keresztül juthatott a politikus. A század második felében azonban a tömegpártok vezetésének "parlamentarizációja" is megfigyelhető vagyis a pártpolitikai pozíciót erősítheti vagy gyengítheti a törvényhozásban vagy éppen a kormányzati munkában elért siker vagy kudarc. A bürokrácia uralmának természetében is figyelemreméltó változások mentek végbe ebben az évszázadban. A századelő liberális állama viszonylag kicsiny volt és a köztisztviselők többnyire adminisztratív jellegű irodai munkát végeztek. Századunkban azután szédületes ívű fejlődés ment végbe a bürokrácia terjedelmében és feladatainak tartalmában. A közkiadások húsz-harmincszoros

nagyságrendűre növekedtek. Ez a növekedési ütem lényegesen meghaladta a bruttó nemzeti termék növekedésének ütemét. A brit közszolgálat például 1870ben, 50 000 főből állt Ugyanez a szám 1970-re 800 000 -re emelkedett Úgy tűnik, hogy a modern bürokrácia a XX. század egyetlen, töretlenül és folyamatosan növekvő iparága A bürokrácia feladatai lényében átalakultak. Napjainkban a köztisztviselőnek tudni kell, hogy hogyan kell átstrukturálni egy hanyatló iparágat, hogyan kell megtervezni egy társadalombiztosítási szempontból korrekt nyugdíjrendszert, el kell döntenie, hogy hová kell egy pályaudvart vagy valamilyen más középületet építeni, tudni kell, hogy hogyan szorítható korlátok közé az infláció. Ebben a folyamatban a közintézmények nemcsak növekvő 108 mértékben specializált és magas szintű szaktudáson alapuló szervezetekké nőtték ki magukat, hanem megkérdőjelezhetetlen hatalommá is váltak. Ezzel a

modern politikai rendszerekben olyan hatalom megosztás jött létre a köztisztviselők és a politikusok között, amely sem a korábban létező politikai rendszerekben sem a világ többi részén fennálló politikai rendszerekben nem tapasztalható. A fejlődő világ országaiban használják a "törvényhozás", a "köztisztviselő" megjelöléseket, de emögött nem húzódik meg az a különbség, amely a modern bürokrácia és a hivatásos politikus között fennáll. A modern államban viszont olyan hatalommegosztás jött létre a politikus és a köztisztviselő között, amely kifejezi a hatalmi berendezkedés lényegi természetét és egyben olyan alapfeszültséget tartalmaz, amelynek hátterében a h atékonyság-eredményesség és a demokratikus felelősség egymásnak ellentmondó imperatívusza áll. Ennek a problémakörnek könyvtárnyi irodalma van. A szakirodalom központi kérdése, hogy hogyan tett szert a köztisztviselő hatalmi

pozícióra, mi húzódik meg e folyamat hátterében és tulajdonképpen miben is különbözik egymástól a hivatásos politikus és a szakképzett bürokrata? Másszavakkal: kik csinálják tulajdonképpen a politikát? 1.) A századfordulón még divatos álláspont szerint a politikusok és bürokraták közötti munkamegosztás egyszerűen modellezhető: a politikusok "csinálják" a politikát a köztisztviselők pedig adminisztrálnak azaz igazgatnak. Más szavakkal: a politikusok döntéseket hoznak, a bürokraták pedig végrehajtják azokat. Ezt a munkamegosztást Woodrow Wilson, a későbbi amerikai elnök úgy jellemezte, hogy az adminisztratív kérdések nem politikai kérdések. Ezek inkább olyan igazgatási folyamatok, amelyek a politikai életnek csak olyan értelemben részei, hogy a m egvalósítás módját tartalmazzák vagyis az igazgatás egy olyan gépezet, amit a politikusok kívülről irányítanak. Ezt a szemléleti nyomvonalat követi Frank

Goodnow, aki a politikát a közakarat kifejeződésének az igazgatást pedig a közakarat végrehajtásának tartja. Luther Gulick hasonló szemléleti közelítésben figyelmeztet arra, hogy milyen hatékonysági korlátok származhatnak abból, ha az igazgatási folyamatokba politikai szempontok keverednek. Ezen az alapon a XX.század első felében kialakult a köztisztségviselők politikai semlegességének mítosza. Ez lehetővé tette számukra, hogy beavatkozzanak a politikai folyamatokba anélkül, hogy politikailag felelőssé tehetők lehettek volna, hiszen a hivatalos ideológia szerint csak a végrehajtásért voltak felelősek. A mítosz alapján a politikusok mozgástere is megnövekedett és képesek voltak rejtett módon a kormányzati folyamatokba is beleavatkozni. Max Weber a f ent jellemzett felfogást olyan ideáltipikus munkamegosztásnak tekintette a politikusok és a köztisztviselők között, amely a gyakorlatban nem megvalósítható. Egyrészt utalt arra,

hogy a v alóságban nincsenek tiszta igazgatás-technikai döntések, hiszen minden döntésnek van politikai mozzanata. Másrészt ha választott politikusok kerülnek vezető kormányzati pozíciókba akkor a politikai elgondolások megvalósítható politikai programokká történő átalakítása során jelentős mértékben függnek a bürokrácia szakértelmétől. Vagyis a választott, hivatásos politikus könnyen a "dilettáns" szerepkörében találhatja magát. Harmadrészt a modern bürokrácia hatalmát mutatja, hogy növekvő mértékben befolyásolja a törvényhozási folyamat tartalmát. Sőt napjainkban nem egy modern államban a törvények kezdeményezési joga is jórészt a bürokraták monopóliumává vált. Vagyis nemcsak a törvények tartalmának kialakításában meghatározó a modern bürokrácia szerepe, hanem a törvényhozási folyamat megtervezésében is. A modern bürokrácia tisztában van vele, hogy nem korlátozhatja tevékenységét a

p olitika végrehajtására és most már a politikusok többsége is elismeri, hogy kívánatos ha a köztisztviselők a politika "csinálás" folyamatában is tevékenykednek. 109 2.) Ezen a ponton vetődik fel az a kérdés, hogy amennyiben a köztisztviselők a gyakorlatban a h atalmi-politikai folyamatok részeseivé váltak, akkor van-e különbség és ha van, akkor miben áll a különbség a köztisztviselő és a politikus szerepe között? A szakirodalom közkeletű válasza erre a kérdésre az, hogy a köztisztviselő hozza magával a tényeket és a tudást a politikus pedig az érdekeket és az értékeket. A köztisztviselő a semleges szakértelem alapján azt kérdezi, hogy működő képes-e a megoldás, míg az a politikus a politikai érzékenység alapján azt kérdezi, hogy van-e a m egoldásnak társadalmi vonzereje? Vagyis a köztisztviselők a politika technikai értelemben vett hatékonyságáért felelősek, amíg a politikusok a

választópolgárok felé történő elszámolásért vállalják a felelősséget. Ez a felfogás Herbert Simon tanain alapul. Eszerint az emberi döntések lényegében adott premisszákból történő következtetés-levonást jelentenek. Miután a politikai döntések alapját sokféle premissza képezi, ezek kétféle típusba sorolhatók: a tényjellegű (leíró) és az értékelő jellegű (preferenciát tartalmazó) premisszákra és a döntési folyamatokban is elkülöníthetők a tényszerű és a morális mozzanatok. Herbert Simon szerint a premisszák és a döntések tényszerű mozzanataihoz kapcsolódik a köztisztviselők szakértelme és az értékelő jellegű etikai mozzanatokhoz kapcsolódik a választott intézmények felelőssége választóik előtt. A politikusok és a köztisztviselők közötti együttműködésben kétféle szemlélet találkozik, a "politikai racionalitás" és az "igazgatási racionalitás" szemlélete. A kétféle

szemlélet érintkezése feszültségeket generál, mert a politikus döntéshozók - akik célok érvényesítését tekintik fő feladatuknak - gyakran türelmetlenek vagy felületesek a tények kezelésében, amíg a másik oldalon - ahogyan erre Karl Mannheim találóan rámutatott - a köztisztviselők a politikai problémákat állandóan, operacionalizálható igazgatási problémákká igyekeznek átalakítani és ez kétségtelenül szükséges és hasznos tevékenység a p olitikában. Azonban ez nem jelenti azt, hogy a politikai problémák tökéletesen kifejezhetők az igazgatás nyelvével és képeivel. Természetesen igaz a tétel fordítottja is: az igazgatási problémák sem fejezhetők ki tökéletesen a politika értékelő-érdekérvényesítő tartományában. Ebben a szemléletben a munkamegoszlás a köztisztviselők és a politikusok között már a politikai döntéshozatal folyamatán belül megy végbe. A munkamegosztás ideáltipikus esetben azt jelenti,

hogy a politikusok érdekeket érvényesítenek a társadalom által megfogalmazott elvárások, érdekérvényesítő mechanizmusokban artikulált érdekek figyelembevétele alapján. A köztisztségviselők is érdekérvényesítéssel foglalkoznak, de nem úgy, hogy a társadalom érdekartikulációs folyamataihoz kapcsolódnak, hanem azon az alapon, hogy elemzik és értékelik azokat az információkat, amelyek tudományos, művészi avagy publicisztikai köntösben az érdekeket kifejezik. A köztisztviselő ennek során már nem marad semleges az egyes, sokszor egymásnak ellentmondó érdekekkel szemben. Preferenciáit érvényesíti a döntéshozatali folyamatokban. Azonban semleges vagy inkább pártatlan marad abban az értelemben, hogy nem alakít ki kapcsolatokat a társadalomban intézményesített vagy alkalmilag megszerveződött érdekérvényesítő törekvésekhez. Vagyis a modern bürokrácia XX. századi szerepvállalásának első szakaszában a bürokrácia -

ideáltipikus felfogásban - még semleges az érdekek szövevényében, a m ásodik szakaszban azonban már nem semleges, de ugyanakkor pártatlan, mert az érdekérvényesítő mozgalmakban még nem foglal állást. Az imént láttuk be, hogy a modern bürokrácia a mindennapi gyakorlatban nem volt képes az ideáltipikus modell fenntartására és befolyásolni kényszerült a döntéshozatali folyamatokat. Ugyanez érvényes a második szakaszra. A köztisztviselők nem maradnak meg az érdekérvényesítés technokrata jellegű szemléleténél. A közintézmények csak úgy képesek legitimitásukat és hatékony működésüket megőrizni, ha az érdekérvényesítő mozgalmakkal is kapcsolatot alakítanak ki. Ez részben azért is kialakult, mert a politikusok - különösen depressziós vagy válságos helyzetben - képtelenek konszenzust kialakítani a különböző 110 érdekek között. Konszenzus hiányában viszont a társadalmi csoportok a szolgáltató

közintézményeket támadják érdekeik fogyatékos érvényesítéséért. Ez vezet végül is oda, hogy a közintézmények - részben önvédelmi okokból - megkezdik az érdekérvényesítési mozgalmak felé történő tájékozódást, sőt elkezdik az érdekek mozgósítását és az érdekkövetelések közvetítését a törvényhozás felé. A klasszikus szereposztás tehát fonákjára fordul és már nem a politikusok közvetítik az érdekköveteléseket a közintézmények felé. 3.) A modern bürokrácia szerepvállalásának harmadik szakaszában a politikusok és a köztisztségviselők egyaránt politika "csinálók". Azonban egyfajta munkamegosztás mégis megfigyelhető. Eszerint a politikusok az átfogóan és diffúz módon jelentkező, szervezetlen érdekeket artikulálják, amíg a köztisztviselők a szervezett állampolgári csoportok, célraorientált érdekeivel foglalkoznak. Így a politikusokról szenvedélyes, pártos kép bontakozik ki a

társadalomban, a köztisztviselő pedig ezzel ellentétben szerény, mértéktartó, pragmatikus tényezőként jelenik meg. A politikusok visznek innovatív energiát a politikai rendszerbe, amíg a köztisztviselők az ellentétes erők és cselekedetek közötti politikai egyensúlyt biztosítják. A politikusok és a köztisztviselők tehát együttesen érvényesítenek - politikai és igazgatási eszközöket alkalmazva - stratégiai irányvonalat. A köztisztviselő csak az érdekek iránti megfelelő szintű politikai érzékenység esetén képes eredményesen tevékenykedni. Azonban csak olyan csoportok érdekérvényesítési mozgalmaival és törekvéseivel kerül kapcsolatba, amelyek munkájával, feladatkörével kapcsolatosak. Ez általában rendszeres információ cserét jelent és a politikai nyomás gyakorlásának szándékával fellépő csoportok bekapcsolását a döntés-előkészítési folyamatokba. Ugyanakkor a köztisztviselők kapcsolatai az

érdekartikulációs mozgalmakkal rendkívül szelektívek, egyértelműen a munkafeladatoknak alárendeltek. Vagyis a köztisztviselők kapcsolatrendszeréből csak szegmentált mozaikok rakhatók egymás mellé és az érdekek bonyolult szövevényének a társadalom egészében jelenlevő rendszere nem ragadható meg. Egy másik megkülönböztető sajátosság, hogy a köztisztviselők statikusan közelítenek az érdekekhez vagyis a meglévő állapotokat rajzolják fel. A politikusok viszont az érdekviszonyok változásait, a változás dinamikáját ragadják meg és képesek destabilizáló politikai erők mozgósítására is. A politikusokat olyan ideálok és pártszenvedélyek mozgatják, amelyek a köztisztviselőtől teljesen idegenek. A politikusoknak és a köztisztviselőknek egyaránt szükségük van politikai készségekre, de a készségek nem azonosak. Ebben a harmadik szakaszban a politikus és a köztisztviselő már ugyanahhoz a fajhoz tartozik, de nem

tartozik ugyanahhoz a fajtához. A politikus természetes közege a politikai pódium, a köztisztviselőé a bizottsági kerekasztal. A politikus a nyilvánossággal áll kapcsolatban, vagy csoportok érdekeiben tájékozódik és a feszültséggel teli, konfliktusos alaphelyzetek feltárásában érzi magát elemében. Ezzel ellentétben a köztisztviselő a félig rejtett nyilvánossággal is kapcsolatot talál, otthonosan mozog a hátsó bejáraton is és nem a feszültségek feltárásában esetleg kiélezésében, hanem a konszenzusos megoldások kimunkálásában bontakoznak ki politikai készségei. Ha az elmúlt évszázad politikusi és köztisztviselői tipológiáját összehasonlítjuk, akkor szembetűnő a konvergencia a két típus között. Az első szakaszban, a századfordulón a köztisztviselői gyakorlatban a weberi felfogás érvényesült. A század közepére azonban a második szakasz jellegzetességei domináltak a köztisztviselői gyakorlatban vagyis a

köztisztviselők politikai érdekeket rangsoroltak és azokat különböző értéktételezésből fakadóan különbözőképpen kezelték, azonban az érdekérvényesítő törekvésekkel és mozgalmakkal való kapcsolat nélkül. A harmadik szakaszban, amely az elmúlt évtizedekben alakult ki a köztisztviselők már a társadalom érdekartikulációs mozgalmaival is 111 kapcsolatrendszert létesítettek és a különbség már csak annyiban érzékelhető, hogy a köztisztviselők munkafeladataik alapján, szelektív módon szűk, célraorientált és szervezett érdekérvényesítő törekvésekkel állnak kapcsolatba. Ebben az értelemben jogos tehát a bürokrácia "átpolitizálódásáról" és a politika "bürokratizálódásáról" beszélni. A jelen és a közeli jövő kérdése az, hogy a konvergencia kiteljesedik-e és ebben az esetben létrejön a köztisztviselő és a politikus tevékenységének összeolvadása avagy a k onvergencia

folyamata lezáródik és újabb típus már nem jön létre a politikus és a köztisztviselő életpályájának, tevékenységének a jelenlegi évszázadban tapasztalható hasonulási folyamatában. 2.3 A "független" és "semleges" közszolgálat mítosza A független, semleges közszolgálat jelszavát a kilencvenes években deklarálták nálunk is. Hol a közvélemény manipulálására használták, hol a köztisztviselői dicsekvés tüntette fel általánosan érvényes köztisztviselői ethoszként, hol a politikusok követelték, méghozzá kellő hangerővel. Már csak ezért is érdemes az ideologikus szövevény lehántása után megvizsgálni: milyen értelemben beszélhetünk a f üggetlen és semleges közszolgálat kialakításának lehetőségéről és miért szükséges az ilyen típusú közszolgálat a piacgazdaságra történő átmenet időszakában? Az állami szerepvállalás a piacgazdaságra történő átmenet egyik meghatározó

eleme különösen a magyar átmenet esetében, amely nem organikus, hanem funkcionális típusú, vagyis nem a piaci erők, hanem az állam vezérli. Amíg a piac által vezérelt út hosszú, evolúciós folyamatot jelent, amelyben a változást belső társadalmi erők és feszültségek csikarták ki, addig a kelet-közép-európai régió - benne Magyarország - olyan történelmi utat jár, amelyet a külső erőviszonyok megváltozása kényszerített ki és a polgárosodó erők viszonylagos gyengesége miatt a folyamat kezdetén az állam határozza meg az átmenet irányát és ütemét. Nyilvánvaló, hogy az organikus út megismétlésére nincs lehetőség, hiszen ezek az utak több mint egy évszázados evolutív folyamatban kialakult teljesítmény- és életmód sztenderdeken alapulnak. Az állami szerepvállalás viszont nemcsak a piacgazdasági átmenetben fontos tényező. A technológia az intenzív növekedési pályán elől haladó országoknál is fontos, mert

ezekben az országokban a versenygazdaság fejlesztésének összetevői között a közszolgáltatások kitüntetett helyet foglalnak el. A közszolgálat globális versenytényezővé vált Hogyan értelmezhető a piacgazdasági átmenetet és a modernizációra történő erőösszpontosítást egyidejűleg vállaló társadalmakban a független és semleges közszolgálat? Rendőrállam és jogállam Milyen értelmezés irányában tájékozódjunk, amikor a modern világban, a kilencvenes években két alapmodell létezik egymás mellett: a jogállamiságot középpontba állító európai kontinentális és az eredményesség követelményét hangsúlyozó angolszász modell. A helyzetet tovább bonyolítja, hogy az európai kontinentális modellen belül jelentős eltérés van a francia, a német és az olasz modell között. Kétségtelen, hogy a jogállam (a Rechtstaat) eredetileg német találmány, amelyet a rendőrállam korábbi rendszerével szemben fejlesztettek ki. A

fogalmat először Robert von Mohl használta 1832-ben a Polizeiwissenschaft nach den Grundstzen des Rechtstaates című művében. A közigazgatás politikai túlsúlyának korlátozására irányuló törekvések másképpen jelentek meg Franciaországban és különösen Olaszországban, amely némi fáziskéséssel, természetesen sajátos értelmezésben szintén átvette a jogállam, a "stato di diritto" fogalmát. Lényeges az eltérés az eredményesség alapértékére orientálódó angolszász modell két változata, az angol és az amerikai között is. 112 Kétségtelen, hogy az elmúlt évszázadban a k ét alapmodell közeledett egymáshoz a közszolgálat pozitív funkcióinak kibontakozásához-kiteljesedéséhez kapcsolódva. Azonban a különbségek még mindig jellegzetesek. Annak ellenére, hogy a kilencvenes években paradigmaváltás zajlik a közszolgálatban, amelynek lényege, hogy a 19. század végétől a piaci elosztás szélsőségeit,

torzulásait, diszfunkcionális társadalmi hatásait ellensúlyozni kívánó állami redisztribúciós csatornákban száz évvel később újból alkalmazni kezdik a piaci szemléltetés módszereket és a m agánvállalkozások is visszanyomulnak a k özszolgáltatási szektorba. Ez a v áltozás egyik serkentője a tudás intenzív gazdasági növekedési pályára történő ráfordulásnak és az információs társadalom fokozatos kiépülésének. A világgazdasági korszakváltás vezérlő felismerése, hogy a világpiaci versenyképesség hosszú távon társadalom környezeti sajátosságokon alapul, amelyben kiemelkedő hely illeti mg a közszolgáltatási rendszereket. Vagyis évtizedünkben a társadalmak és gazdasági erőközpontok közötti versengés során közvetlenül ütköznek meg az egyes közszolgálati rendszerek - az oktatás, az egészségügy, a szociális segélyezés - minőségi, hatékonysági és teljesítményszínvonalbeli összetevői. Ez került

középpontba nemcsak a világ nagy gazdasági erőterei közötti küzdelemben, hanem az európai integrációt kísérő feszültségekben és vitákban is. A nem összekapcsolható modellek A közszolgálat fókuszában eredményességi kritériumok nyomultak be. Ennek jegyében reformálták meg az 1990-es években a francia, a belga, a holland közigazgatást. Ez vezérelte a thatcheri fordulatot a " next steps" és a " contracting out" mozgalmát, és ez az értékmérce a "reinventing government" kifejezéssel fémjelzett, napjainkban zajló reformtörekvéseknél, az Amerikai Egyesült Államokban. Ezek a törekvések kifejezésre jutnak a k özszolgálati szféra humánpolitikai és költségvetési rendszereinek átalakításában, a szervezeti hierarchia leegyszerűsítésében, a dekoncentrációs és decentralizációs folyamatokban, a közösségek szolgáltatásokba történő bevonásában, a hatósági jogok és a s zolgáltató

tevékenységek intézményes elválasztásában és újfajta teljesítményértékelési mércék kifejlesztésében. Ezeket az újító törekvéseket értékelve-elemezve úgy tűnik, hogy az 1990-es évek paradigmaváltása során a két alaptípusban a problémafelvetések már hasonlítanak egymásra, ugyanakkor a válaszok különbözőek. Ez így természetes, hiszen az egyes jóléti állami modellek között nincs szabad átjárás. Ezek nem teljes mértékben kompatibilis modellek Ez persze nem gátolja - sőt ösztönözheti - az együttgondolkodást és a koordinált cselekvést. Sokan dilemmáznak azon, hogy az eredményességi kritériumok érvényesítésének fonákján vajon milyen mértékben áldozható fel a jogszerűség, a demokratikus jogállam? Összebékíthető-e egyáltalán a jogszerűség és az eredményesség? Erre a kérdésre nincs tudományos válasz. A közszolgálati intézmények a gyakorlatban egyensúlyozni igyekeznek az eredményesség és a

jogszerűség követelményei között. Olyan kompromisszumot kell találni, amelyet politikai konszenzus támaszt alá a társadalomban. A közszolgálati semlegesség csapdái A kelet-közép-európai régióban nem hagyható figyelmen kívül az sem, hogy az ortodox, bizánci-orosz politikai kultúrán alapuló, túlsúlyos politikai rendszerben a független és semleges közszolgálat értelmezhető-e egyáltalán? Ismeretes, hogy mindezidáig két magas kultúra fejlesztett ki szolgáló típusú hatalmat a világtörténelem során. A reneszánsz, a humanizmus, a reformáció és a felvilágosodás bázisán nyugvó euroatlanti kultúrkör és a kínai konfuciánus pragmatizmus. Az egyik az egyén, a másik a család szolgálatát állította középpontba. Kérdés, hogy a szolgáló típusú hatalmat 113 hogyan értelmezik olyan politikai és kulturális környezetben, amelyben a politikailag túlsúlyos cselekvés reflexe még elevenen él a zsigerekben?

Kelet-közép-európai vidékünk arról híresült el, hogy a múltban fáziskéséssel vett át progresszív ideológiákat, viszont üzembiztosan lejáratta azokat. A piacgazdasági modellek is többfélék. Nemcsak a protestáns etikából szekularizálódott életvitelen alapuló nyugati modell tekinthető piacgazdasági modellnek, hanem a libanoni kalmár piacgazdaság is az. A demokrácia eszköztárát lehet a d emokratikus alapértékek kiteljesítésében alkalmazni, de lehet - diszfunkcionálisan - díszes oromzatként a rendszer külső legitimitására használni. A piacgazdaságra történő átmenet mindennapos gyakorlata heterogén, a funkcionális és diszfunkcionális mozzanatok sokszor egymással keveredve léteznek egymás mellett. A problémát tovább bonyolítja, hogy a nyugati modern országokban közszolgálati tapasztalatok színes tárháza alakult ki. Ezek a társadalom kultúrájában beleivódott tapasztalatok, amelyeknek persze - mint minden emberi

cselekvésnek - technológiájuk van az ókori görög "techné" értelmében. Kulturális konnotációk viszont nem transzferálhatók Mit tehetünk saját problémáinkkal felelősen szembenézve? Az egymásnak sokszor ellentmondó tapasztalatok szintézise nem lehetséges, csak összetett tévedés lehet az eredmény. A kritikátlan hajbókolás és az elutasítás provinciális gőgje közötti oszcilláció helyett meg kell tanulnunk végre jól kérdezni. Ez pedig csak a tapasztalatok alapos, szerteágazó ismerete és saját közigazgatási-közszolgáltatási valóságunk autonóm ismerete alapján lehetséges. Csak ezen a szemléleti alapon tudjuk megkímélni magunkat attól, hogy a nyugati tapasztalatokból ne a zsákutcás törekvéseket, hanem a dinamikus, előrelendítő szándékokat helyezzük a közigazgatási reformok középpontjába. Különben könnyen megeshet, hogy olyan értelmezések átültetését kíséreljük meg, melyeket a Nyugat már régen

túlhaladott, komolyan soha nem hitt, és kedvező körülmények hiányában az átültetett növény sem fogan meg a hazai talajon. 2.4 A politikusok és köztisztviselők viszonyának különböző modelljei B. Guy Peters a közpolitika-csinálást a politikusok és a hivatalnokok közötti interakcióként értelmezi és ennek az interakciónak öt különböző modelljét állítja fel (B. Guy Peters, 1987) - Formális jogi modell Az interakció első modellje a formális jogi modell, amelyben a hivatalnok politikacsináló szerepe arra korlátozódik, hogy a hivatalnok azt mondja: "igen, Miniszter úr". A formális jogi modell nyilvánvaló karikatúrája annak a szerepnek, amelyet a hivatalnokok és miniszterek a közpolitika-csinálásban betöltenek, de ez a modell egyszersmind a weberi hivatalnok karikatúrája is. - Falusi élet (village life) modell A második modellben a ranglétrán magasan álló hivatalnokokat és politikusokat úgy fogják fel, mint akik

hasonló értékekkel és célokkal rendelkeznek, amelyek közül a legfontosabb a kormányzás fenntartása és a v égrehajtó ágazatok funkciójának egyenletessége. Ez a m odell rokonságban áll az olyan elméletekkel, mint a kapitalista intézmények marxista kritikája, vagy mint W. Mills elmélete az egységes uralkodó elitről - A funkcionális modell A harmadik modell számos vonatkozásban a "falusi élet" modelljének alesete, egy fontos különbséggel. Míg a falusi élet modellje a politikai és adminisztratív elitek integrációját feltételezi a kormányzás összes szintjén, addig a funkcionális falusi élet modell az elitek integrációját csak a funkcionalitás mentén tételezi. "Noha bizonyos konfliktusok előfordulhatnak a politika és a pénz körül, a végrehajtó elitek között, de ugyanakkor van egy közös tendencia arra, hogy megkíséreljék ezt belül tartani és a 114 kívülállók felé egy egyesített frontot felmutatni.

Különösen igaz ez az olyan politikai rendszerekre, ahol a kormányzás parlamentáris formáján belül belső csatározások zajlanak, mind a kabineten belül, mind a kabinet és a hivatalnokok között, de ha egyszer döntés született, akkor egy viszonylag egységes frontot kell felmutatni azok felé, akik kívül állnak a kormányzaton." (B Guy Peters: Politicians and Bureaucrats in the Politics of Policy Making In: J. Eric Lane (ed): Bureaucracy and Public Choice London: SAGA Publications, 1987, 261. old) - Az ellenséges modell A negyedik modell a legtöbb területen a falusi élet modelljének ellentettje. Ez a leginkább artikulált modell, a politikacsinálók két csoportja közötti interakció tekintetében. Ez az ellenségesség modellje, amelyen belül a politikusról és a bürokratáról azt feltételezik, hogy azok a hatalomért és a p olitika feletti kontroll megszerzéséért versengenek. Ebben a modellben a hivatalnok gyakran van abban a helyzetben, hogy

azt mondja a miniszternek, hogy "nem", sőt mi több, nem mond semmit, hanem folyamatosan azt csinálja, amit a legjobbnak tart. A leírt konfliktus az ellenséges modellen belül számtalan formában jelenhet meg. Az első az egyszerű, passzív vagy nem szándékolt konfliktus Még ha a bürokrácia, pontosabban a szervezet vagy az egyes hivatalnok nem is opponálja a politikus eszméit vagy eszményeit, az inercia és a régi beidegződések követése mégis nehézzé teheti a változást vagy változtatást. A konfliktus második forrása az intézmény túléléséhez kapcsolódik Az egyik feladat, amelyet a hivatalnokok hajlamosak a legdöntőbbnek tekinteni saját politikai hatalmuk megőrzése érdekében, az a képesség, hogy tudnak csatákat nyerni a büdzsével szemben személyes és politikai kérdésekben, amelyeket fontosnak tekintenek a s zervezet tagjai számára. - A végrehajtó állam modellje Ez a modell azt a folyamatosan növekvő közös tapasztalatot

tükrözi, hogy a kormány döntéshozatalát a bürokrácia uralja. A bürokrácia hatalmának alapja az, hogy amikor a törvényhozás útján felállítanak egy hivatalt azzal a feladattal, hogy közpénzekből származó juttatásokat osszon el, akkor egyben fel is ruházzák hatékony erőforrásokkal, amelyek alkalmasak a v álasztói döntések, más szervezetek, valamint saját ügyfeleik befolyásolására. Az erőforrások összetevői a következők: a hivatalnál feltételezett szakértelem, az általa elosztandó javak, valamint a saját bonyolult struktúrája és eljárásai feletti kontroll. E forrásokat a hivatal. hatásköre védelme és bővítése érdekében használja fel R A Cloward és F. Fox Piven szerint a b ürokrácia hatalmát egyszerre terjeszti ki ügyfeleire és bizonyos értelemben a politikai szférára is, ez utóbbira azért terjesztheti ki, mert a politikai célokat ahhoz, hogy azok megvalósíthatóak legyenek, először le kell fordítani a

megvalósíthatóság, a bürokrácia nyelvére, s az ehhez szükséges ismeretek és technikák pedig a bürokrácia monopóliumai. (Cloward - Fox, 1991) A független és semleges közszolgálat harmadik történelmi értelmezése s a public choiceelméletek A modern jóléti állam válságtünetei a független és semleges közszolgálat harmadik értelmezésére vezettek. Ez végleg eloszlatta a s emlegességi mítoszt A közintézmények már csak úgy voltak képesek legitimitásuk és hatékony működésük megőrzésére, ha az érdekérvényesítő mozgalmakkal is kapcsolatba léptek. Sőt! Elkezdték az érdekek mozgósítását és az érdekkövetelések közvetítését a t örvényhozás és egyéb választott intézmények felé. (Richard Rose: The Problem of Party Government New York: Free Press, 1974. 418-419 old) Azonban a közszolgálat kapcsolatai az érdekartikulációs mozgalmakkal egészében véve szelektívek és többnyire a munkafeladatoknak alárendeltek. A

politikusok pedig jobbára az átfogó és versengő módon jelentkező érdekartikulációs folyamatokkal lépnek 115 kapcsolatba. (Samuel P Huntington Congressional Responses to the Twentieth Century In David B. Truman: The Congress and Americas Future Englewood Cliffs, NJ: Prentice Hall, 1965. 30 old) Mindazonáltal jogos a bürokrácia "átpolitizálódásáról" és a politika "bürokratizálódásáról" beszélni. Vagyis a határvonalak elmosódtak a politikus és a köztisztviselő szerepvállalása között. Mindketten részesei a döntésnek és az igazgatásnak is, noha a politikus terepe a politikai porond, a köztisztviselőé a minisztériumi vagy a parlamenti hátsó bejárat. A politikusok és a köztisztviselők munkamegosztásának harmadik - napjainkig ívelő szakaszában a public choice-elméletek különösen sokféle ösztönzést adtak a valóságos működési problémákra adandó válaszok kialakításához. A public choice-elméletek

a bürokráciáról P. Dunleavy a public choice politika- és bürokráciaelméleteit ismertető és méltató könyvében ezeknek a teóriáknak azon rejtett evidenciarendszeréből indul ki, amelyek megszabják az elmélet általános karakterét. Ezek a gyakran nem explicit alakban megjelenő előfeltevések a következők: Minden public choice magyarázat veleje a racionálisan cselekvő egyén modellje, amely 1. jól megformált preferenciasorozattal rendelkező egyéneket felételez, akik könnyedén képesek percipiálni, rangsorolni és összehasonlítani preferenciákat; 2. felteszik továbbá, hogy ezek a preferenciarendszerek tranzitívak és logikailag konzisztensek (úgyhogy pl. ha valaki a szocializmust inkább preferálja, mint a liberalizmust, a liberalizmust pedig inkább, mint a fasizmust, akkor a szocializmust inkább fogja preferálni, mint a fasizmust); 3. egy további előfeltevés az, hogy az emberek haszonmaximálók, akik mindig a legnagyobb lehetséges hasznot

és a legkisebb költséget akarják megtalálni döntéseikben; 4. ezen elméletek szerint az emberek akkor cselekszenek racionálisan, amikor a saját preferenciáikat hatékony módon követik, amikor hasznukat maximálják és költségeiket csökkentik; 5. a közösségi választások szerint az emberek viselkedésükben alapvetően egoisták, továbbá instrumentálisak és énközpontúak, azt választják, hogy hogyan tudnak olyan alapon cselekedni, amelynek következményei az ő személyes jólétüket szolgálják. Ezen túl a public choice-elméletek olyan megszorító preferenciákat foglalnak magukban, mint: 1. annak feltételezését, hogy az emberek teljes információval rendelkeznek, felteszik továbbá a preferenciák rögzítettségét, amelyekre nem hat a politikai választásokban való részvétel, 2. heroikus erőfeszítéseket tesznek az olyan kollektív entitások kiterjesztésére, mint a cégek, pártok vagy a b ürokrácia, amelyeket úgy lehet kezelni,

mint az egyes aktorokat; a politikai döntéshozókat is olyan cselekvőkként modellálják, mint akik számára egyetlen nyitott út létezik: a haszonmaximálás akciója. A bürokrácia megértését intencionáló public choice-elméletek nyitányát A. Downs műve jelenti (Inside Bureaucracy 1967). Downs modelljét négy főcím köré lehet csoportosítani, ezek a következők: 1. mit akarnak csinálni a bürokraták, 2. hogyan működnek a kormányhivatalok, mint szervezetek, 3. milyen a külső környezet, amelyben a hivatalok működnek, 4. melyek azok az általános stratégiák, amelyeket a racionális hivatalnokok követnek A bürokraták mindenekelőtt hivatalnokok, akik nagy szervezetekben dolgoznak folyamatosan, olyan körülmények között, ahol a saját hozzájárulásuk a szervezeti hatékonysághoz közvetlenül nem érzékelhető és értékelhető. A bürokraták ugyanolyan szolgáltatói szerepet 116 játszanak, mint a szerződéskötő igazgatók a

vállalatelméletben. Downs szabályspecifikus előfeltevéseket fogalmaz meg a bürokraták preferenciáival kapcsolatban, ugyanúgy, ahogyan a vállalatelméleti viták is az alternatív előfeltevésekre összpontosítanak azzal kapcsolatosan, hogy mit is maximálnak a vállalatok. A bürokraták - szerinte - közösségi és privát szerepükben egyaránt racionális haszonmaximálók, akik optimalizálják a költségeket és a hasznokat. Általános motívumaik öt önérdekkel kapcsolatos motívumot foglalnak magukban és négy potenciális altruista célt. Az önérdekkel kapcsolatos motivációk: 1. hatalom a hivatalon belül, vagy azon kívül, 2. pénzjövedelem, 3. presztizs, 4. kényelem, illetve a személyes erőfeszítések minimalizálása, 5. biztonság, amit úgy lehetne meghatározni, mint kicsiny valószínűségét annak, hogy a jövőben elveszítjük a hatalmat, a pénzjövedelmet, a presztízst, vagy a kényelmet. Szélesebb körű motivációk: 1. személyes

lojalitás, illetve hűség a közvetlen munkacsoporthoz, a hivatalhoz, mint egészhez, a szélesebb kormányzathoz vagy a nemzethez, 2. azonosulás sajátos akcióprogramokkal, vagy küldetéselkötelezettséggel, 3. büszkeség a munkateljesítménnyel kapcsolatos jártasságra, 4. a közérdek szolgálatának vágya (ez az, amiről a hivatalnok úgy véli, hogy a hivatalnak, illetve intézménynek mit kellene tennie ahhoz, hogy társadalmi funkcióját betölthesse). Az instrumentális motivációk a hivatal működésének minden területén négyféle módon hatnak taszítóan a bürokrácia viselkedésére, vagy elfogultságban mutathatók fel. 1. először is a hivatalnokok olykor elferdítik az információkat, amelyet felfelé, feletteseik, vagy a politikusok felé kommunikálnak úgy, hogy ez az információ az ő saját, vagy szekciójuk tevékenységét a legkedvezőbb színben tüntesse fel, 2. másodszor a hivatalnokok feletteseik, vagy a politikusok nevében

körültekintően válaszolnak a döntésekre, úgy értékelvén a döntéseket, hogy azok minél inkább konzisztensek legyenek saját önérdekeikkel és nem hangsúlyozzák azokat a momentumokat, amelyek a saját érdekeikkel inkonzisztensek, 3. harmadszor, amennyiben azonos értékű politikák között kell választani, a hivatalnokok mindig azt fogják választani, amelyek végeredménye saját érdekeiket szolgálja, 4. végezetül a hivatalnokoknak az új politikai megoldások keresésére vonatkozó törekvéseit erősen befolyásolja az önérdek. Downs a motivációkat úgy kombinálja, hogy ezáltal megalkothassa a hivatal bürokratikus személyiségtípusainak öt válfaját, amelyekből kettő a szűkebben értelmezett egoisztikus motivációkra összpontosít, a többiek keverik az önérdeket és a szélesebb értelemben vett altruisztikus megfontolásokat. Az ilyen módon megkonstruált öt személyiségtípus a következő: 1. a törtető: A törtetőt saját

hatalmukat, jövedelmüket és presztizsüket akarják maximálni. 2. az aspiráló: A magasabb társadalmi osztályba bejutni akarók tartoznak ebbe a kategóriába. A rangidős törtetők úrrá akarnak lenni a szervezeten és keresztülviszik azokat a radikális változtatásokat, amelyek erősítik saját egyéni hatalmukat. 3. A konzervatív: A helyzetet konzerválni akarók alkotják e típust. Ezek éppúgy egoisták, mint az előzőek, de nyugodt életet szeretnének és biztos, kockázatmentes jövőt. Ők a kényelmet és a biztonságot maximálják és csak mellékesen szeretnék hatalmi, jövedelmi és presztizs szintjüket növelni. 117 4. A vakbuzgó: A vakbuzgók kevert típust alkotnak, keményen végrehajtják azokat a specifikus programokat, amelyekben érdekelve vannak és amelyek szent és megtámadhatatlan politikát jelentenek számukra. Hasonlóan a törtetőkhöz, a vakbuzgók boldogan megragadják azokat a radikális változási és változtatási

lehetőségeket, amelyek kiterjesztik a hivatal felelősségét és erőforrásait, hogy követhesse a "szent politikát", de nem érdekeltek a tágabb funkciók, vagy szabályok belsővé tételében, hacsak ezek nem előlegezik meg azokat a programokat, amelyekkel ők azonosítják magukat. 5. A szószóló: A szószólók sokkal általánosabb és idealisztikusabb orientációk okán törekszenek maximálni hivataluk hatalmát, hogy az betölthesse misszióját, vagy hogy jobban szolgálja a kliens csoportokat. Ezek a saját személyes jólétüket azonosítják a szervezettel, vagy a klienseik iránti lojalitással. A szószólók bátoríthatják az egyébként lehatárolt versenyt saját hivatalukon belül és pártatlan nézeteket érvényesítenek a belső ügyekben. A külvilág irányában viszont rajongó hívei az átfogó szabályok és a még több erőforrás felkutatásának. Ez az altruista közhivatalnok, vagy államférfinak eszménye, aki átfogóbb

nézeteket vall az általános társadalmi jólétről, de ez a típus főleg a kézikönyvekben található meg és nem a valóságban. A költségvetést maximalizáló bürokrácia modellje Downs mellett, a bürokráciával foglalkozó gondolkodók közül talán a leghíresebb és egyben legjelentősebb W. Niskanen, akinek művei elhatároló módon befolyásolják napjaink bürokrácia kutatóit. Niskanen a bürokratikus magatartás koherens elméletét dolgozza ki, amelynek egyik centrális hipotézise az, hogy a bürokrácia egyfelől önmaga megnagyobbítására törekszik, illetve az a hipotézis, miszerint a bürokrácia a kormányzattal való viszonyában saját költségvetésének maximálását célozza meg. E két hipotézis a bürokratikus viselkedés fundamentális meghatározottságát fejezi ki. A modell első következtetése a szponzor és a hivatal közötti interakció egyensúlyának természetére vonatkozik a költségvetési folyamatban, amely kétoldalú

monopóliumként jellemezhető: 1. a hivatal részéről abból következően, hogy a szponzorral szemben információs előnnyel rendelkezik, 2. a szponzor részéről abból adódóan, hogy kezében van a hivatal működését lehetővé tévő legfőbb erőforrás, a pénz. A kérdés itt az, hogy milyen nagyságú lesz, illetve hogy milyen nagyságú legyen az adott hivatal költségvetése. Adott költségvetési korlát azt jelenti, hogy a hivatal teljesítménye nem lehet nagyobb, mint a szponzor által elkülönített pénz. Niskanen ebből azt a következtetést vonja le, hogy "a teljesítmény egyensúlyi szintjén nincsen semmiféle felesleg a hivatalban; a teljes költségvetés éppen fedezi a teljes költség minimumát és egyetlen költség-haszon analízis sem tudna felfedezni semmiféle hatékonyságot". (W Niskanen: Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldina-Artherton, 1971 47-48 old) Azonban, és ez a meglepetés "A hivatal

teljesítménye magasabb, mint az optimális szint. A teljesítmény szintjének egyensúlya abban a régióban, ahol a minimálisan elérhető marginális költségek (hf) alapvetően magasabbak, mint a szponzor marginális értéke (hg), ellensúlyozza a szolgáltatás összes lehetséges nettó hasznát; ez megvalósítható lenne hatékony működés mellett, alacsonyabb teljesítmény mellett is." (W Niskann: Im 147-148 old) A következtetés természetesen az, hogy a bürokratikus viselkedés társadalmilag nem hatékony. Miután a szponzort azonosítottuk a kormánnyal és a képviseleti rendszert a választással, könnyen kimutatható, hogy a bürokratikus magatartás társadalmi pazarlást eredményez, vagyis a társadalom erőforrásainak nem hatékony elosztását, a társadalom polgárainak adott 118 preferenciái mellett. A társadalmi pazarlás nem foglalja magában szükségképpen a h ivatali pazarlást. Niskanen óvatos annak kimutatásában, hogy a

bürokratikus viselkedésre vonatkozó modellje ne tartalmazza azt, hogy a hivatalok működése belső pazarlással jár. Miután a bürokratikus magatartás immanensen foglalja magában a t ársadalmi pazarlást, így arra a kérdésre, hogy mi a lehetséges gyógymód, Niskanen számtalan olyan reformot javasol a hivatal struktúrájára vonatkozóan, amelyek mindegyike arra irányul, hogy megszüntesse a hivatal információs előnyét a szponzorral szemben. Ha a hivatalok versengenek azért, hogy ugyanazt a s zolgáltatást elégíthessék ki, ha felismerik a privát ösztönző mechanizmusokat a hatékony viselkedés előmozdítására, akkor a fenti problémák mintegy önmaguktól, automatikusan megoldódnak. Gyakran érveltek Niskanennel szemben azzal, hogy a k öltségmaximáló hivatalt lényegileg nehéz tesztelni. Mik lennének ennek az empirikus konzekvenciái? Furcsa módon meglepő az, hogy Niskanen analízisét széles körben elfogadták, noha nem volt elégséges

empirikus tesztje. Niskanen bürokrácia modellje nem egyszerűen azt állítja, hogy a hivatal költségvetése nagy lesz, hanem azt is magában foglalja, hogy a hivatalok társadalmilag nem hatékonyak, társadalmi szinten pazarlóak. Ez a modell nem jelzi előre azt, hogy vajon kontroll mechanizmusok, vagy átvilágítási folyamatok kiterjesztése útján megszüntethető-e a h ivatali pocsékolás; éspedig azért nem, mert ez az elmélet nem a h ivatali pazarlásról, hanem elsősorban a társadalmi pazarlásról szóló elmélet. Egy dolgot azonban előre jelez a modell, nevezetesen azt, hogy a bürokrácia viszonylagos háttérbeszorítása és a piaci mechanizmusok ezzel egyidejű előtérbe állítása a szervezetek működésének koordinálásában javítani fogja a szervezetek működésének társadalmi hatékonyságát. Niskanen reformjavaslatainak kiértékelése, empirikus tesztelése, amely hitelesíthetné az elméletet, azonban számos akadályba ütközik. A

hivatalok közötti versenyt, a privát ösztönzők szerepét, a hivatal méreteinek karcsúsítását, bizonyos hivatali funkciók privatizálását, és némely szolgáltatás magánkézbe adását stb. igen nehéz empirikusan igazolni, mert nagy nehézséget jelent az idevonatkozó adatok, részletek megtalálása és összegyűjtése. Az a hipotézis, hogy a bürokraták a saját hasznukat maximálják, és hogy a s aját, személyes haszon a hivatal méretének erőteljes funkciója, pusztán hipotézis. Ugyanilyen elemi feltevés az, amely ugyancsak a h ivatal méretével kapcsolatos, amely amellett kardoskodik, hogy a növekedés a szervezetek lényegi meghatározottsága. W Starbuck pl amellett érvel, hogy a szervezeti növekedés a szervezetek tipikusvonása, mégpedig azért, mert a m éretnek számos elkülönült hatása van. Ilyenek: a gazdaságosság, a jobb túlélési lehetőségek, a nagyobb ellenállás a külső nyomással szemben, a nagyobb stabilitás és a

kisebb bizonytalanság stb. A mérettel kapcsolatos érvelést egyébként nem lenne olyan nehéz empirikusan tesztelni, mint Niskanen reformjavaslatait. A hivatalt átformáló bürokrácia modellje P. Dunleavy Niskanen elméletének és a public choice bürokráciaelméletek kritikájában, illetve finomításában abból indul ki, hogy négy oka van annak, hogy miért nem kell a racionális bürokratáknak az intézmény költségvetését maximálni: - először az, hogy a kollektív cselekvés problémái léteznek a hivatalokon belül is és nagyon fontos hatást gyakorolnak a hivatal egészének lehetséges és valóságos magatartására, - másodszor, a bürokraták hasznának terjedelme a költségvetés növekedésével van kapcsolatban, és ez igencsak változó az általános költségvetés különböző komponensei között, és az egymástól különböző hivatalok között, - harmadszor, még ha néhány racionális hivatalnok költségvetés-maximáló is, ezt csak a

belső optimum egy bizonyos szintjéig tehetik meg, 119 - negyedszer, a rangidős hivatalnokok sokkal valószínűbb, hogy a munkával kapcsolatos hasznokat követik, mintsem különleges hasznokat, és ebben az esetben a különböző intézménytípusokban saját hivatalaik újraformálásának kollektív stratégiái sokkal jobban előmozdítják a rangidős hivatalnokok hasznát. A hivatal ugyanis rangsor által strukturált és definiált környezet és csak nagyon ritka az, hogy bármilyen méretű kormányhivatalt pusztán egyetlen ember, vagy egyetlen csoport uraljon. Downs terminológiájában "a monolitikus hivatalmítosz". Kollektív előnyök realizálása a hivatal tagjai számára ugyanis, a hivatalok tagjaitól koncentrált akciókat követel meg. Ha a költségvetés maximálása kollektív erőfeszítéseket követel meg, akkor hogyan tudnak a hivatalnokok választani az individuális, vagy a kollektív stratégiák között, és a hivatal általános

költségvetése és az emelkedő szakaszos költségvetés között azért, hogy ezzel fellendítsék saját jólétüket? A következő kérdés az, hogy vajon szembe tudnak-e nézni a bürokraták a kollektív cselekvés problémáival a költségvetés maximálásakor. A költségvetésmaximálás - szemben pl Niskanen elméletével - lehet kollektív stratégia is, s nemcsak privát, hanem kollektív célok szolgálatába is állítható. Valamennyi bürokrata egyszerre tulajdonosa mondja Dunleavy - individuális és kollektív stratégiáknak egyaránt, amelyek természetszerűen arra szolgálnak, hogy az egyén általuk növelhesse saját jólétét. Az egyén "a legközvetlenebből és a legerőteljesebben akkor növeli saját hasznát, ha individuális stratégiát alkalmaz - számára a sikeres erőfeszítés hozza létre azt az eredményt, amit nem kell megosztania másokkal. Ellentétben minden kollektív stratégiával, itt egy sokkal indirektebb és komplexebb

kapcsolat van a s ikeres végeredmény és az egyén jólétének a n övekedése között." (Patrick Dunleavy: Democracy, Bureaucracy and Public Choice. New York: Prentice Hall, Inc, 1992 175 old) A bürokrácia megértését és értelmezését intencionáló public choice-indíttatású irodalom mára áttekinthetetlen dzsungellé terebélyesedett. Sem célunk nem lehet, sem lehetőségünk nincs itt arra, hogy ebben az őserdőben utat vágjunk azzal a szándékkal, hogy olyan magaslatra jussunk, ahonnan áttekinthető az egész dzsungel. 120 Irodalom ABERBACH-PUTNAM-ROCKMAN: Bureaucrats and Politicians in Western Democracies. Harvard University Press, 1981. BACHRACH, P.: The Theory of Democratic Elitism University of London Press, London, 1969. BEER, S.H: Modern British Politics Faber& Faber, london, 1965 BOTTOMORE, T.B: Elites and Society Pemguin, Harmondsworth, 1966 BUCHANAN, J.M: - TULLOCK, G: The Calculus of Consent University of Michigan Press. Aun Arbor Mich,

1962 BURNHAM, J.: The Managerial Revolution Putnam, London, 1942 CONCHA Győző: Politika II. Közigazgatás, Budapest 1905 DAHL, R.A: Who Governs? Yale University Press, New Haven 1961 GOULD, A.: "The Salaried Middle Class in the Corporatist Welfare State" Policy and Politics, 9 (4) 1981. JORDAN, A.G-JJRICHARDSON: British Politics and the Policy Process Unwin Hyman, London, 1987. KINGSLEY, J.D: Representative Bureaucracy Antioch Press, Yellow Springs, Ohio 1944. LIJPHART, A.: Verzuiling, pacificatic en kentering in nederlandse politiek De Bussy, Amsterdam, 1982. LIPSET, S.M: Agrarian Socialism University of California Press, Berkeley, 1950 MAGYARY Zoltán: Magyar Közigazgatás, Budapest, 1942. MICHELS, R.: Political Parties Constable, London, 1915 MIDDLEMAS, K.: Politics in Industrial Society Andre Deutsh, London, 1979 372 old MILIBAND, R.: Marxism and Politics Oxford University Press, Oxford, 1977 MILIBAND, R.: The State in Capitalist Society Weidenfels & Nicolson,

London, 1969 MILLS, C. W: Culture and Politics In: CW Mills:Power, Politics and People Oxford University Press, New York, 1963. MILLS, C.W: The Power Elite Oxford University Press, New York, 1956 MILWARD, H.B-RAFRANCISCO: "Subsystem Politics and Corporatism in the United States", Policy and Politics. 1983 MOSCA, C.: The Puling Class McGraw Hill, London, 1939 NISKANEN, W.A: Bureaucracy and Representative Government Aldine-Altherton, New York, 1971. OCONNOR,I.: The Fiscal Crisis of the State StMartins Press, New York, 1973 POLSBY, N.W: Community Power and Political Theory Yale University Press, New Haven, 1963. POULANTZAS, N.: Political Power and Social Classes New Left Books, London, 1973 SAUNDERS, P.: URban Politics Penguin, Harmondsworth, 1980 140 old SCHMITTER, P.: "Still the Century of Corporation" Review of Politics, 36 1974 SCHUMPETER, J.: Capitalism, Socialism and Democracy Allen Unwin, London, 1947 SMITH, B.C: Bureaucracy and Pllitical Power Harvester

Wheatsheaf, Hemel Hempstead 1988. TULLOCK, G.: The Politics of Bureaucracy Public Affairs Press, New York, 1967 WINKLER, J.: "Corporatism Archives Europeunes de Sociologie XVII (1) 1976