Politika, Politológia | Tanulmányok, esszék » Borók György - Az Egyesült Királyság kormányzati rendszere

Pro Publico Bono Online Támop Speciál 2011 Közigazgatástudományi Kar TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 BORÓK GYÖRGY AZ EGYESÜLT KIRÁLYSÁG KORMÁNYZATI RENDSZERE1 1. Bevezetés 1.1 Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága, vagy egyszerűbben Egyesült Királyság, 1921 előtt Nagy-Britannia és Írország Egyesült Királysága, a magyar köznapi használatban többnyire Nagy-Britannia, illetve gyakran helytelenül Anglia, NagyBritannia teljes területét és az Ír-sziget északkeleti részét, valamint több kisebb szigetet foglal magában. Az Egyesült Királyság unitárius állam, melynek négy „országrésze” Anglia, Észak-Írország, Skócia és Wales. Államformáját tekintve parlamentáris monarchia. Jelenlegi államfője 1952 óta II Erzsébet királynő Ő egyben a Nemzetközösség feje, és államfője a Nemzetközösségi királyság tagállamainak. A parlament Londonban, az ország fővárosában van, de jogainak egy részét

átruházta a három nemzeti közigazgatási központban működő parlamentekre, melyek Belfastban (Észak-Írország), Cardiffban (Wales) és Edinburghban (Skócia) működnek. A Csatornaszigetek és Man szigete brit koronafüggőség, az országnak nem részei, de azzal föderatív módon összekapcsolódnak. Az Egyesült Királyságnak tizennégy tengerentúli területe van, mind az egykori Brit Birodalom, a valaha volt legkiterjedtebb birodalom maradványa, mely 1922-ben a szárazföldi területek mintegy negyedét uralta. Történelmi, kulturális – és nem utolsó sorban vallási – okok miatt a brit alkotmányjogi modell nyugati irányba, az „Újvilág” felé terjeszkedett, ugyanakkor éppen az 1776-ban kikiáltott és a korábbi anyaországgal függetlenségi háborút vívó Amerikai Egyesült Államok volt az, amelyik – számos államszervezi alapelvet és formát megtartva – leginkább saját képére formálta át egykori gyarmatosítójának alkotmányos

berendezkedését. Jelen írás keretein túlmutat annak vizsgálata, ugyanakkor nem lehet szó nélkül továbblépni annak megemlítése nélkül, hogy az Amerikai Egyesült Államok államberendezkedése és ezen alapuló társadalma a XIX-XX. század legdinamikusabban 1 Ez a tanulmány a Budapesti Corvinus Egyetem 4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 számú TÁMOP program [Társadalmi Megújulás Operatív Program] Hatékony állam, szakértő közigazgatás, regionális fejlesztések a versenyképes társadalomért alprojektjében, a „Hatékony központi és helyi jogalkotás” műhelyben készült. A műhely (kutatócsoport) vezetője: Kardosné dr Kaponyi Erzsébet A tanulmányt szakmai szempontból lektorálta: Müller György habilitált egyetemi docens (CSC). A szerző egyetemi tanársegéd (Károli Gáspár Református Egyetem); elérhetősége: borok.gyorgy@krehu TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 fejlődő és minden tekintetben dominánssá váló birodalmát hozta létre,

amely által, illetve amelyen keresztül az angol közjog és bizonyos tekintetben a common law jogrend világméretű térnyerése megtörtént, és lényegében máig tart. Mindennek alapja visszavezethető az angol alkotmányosságnak a polgár és az állam viszonyrendszeréhez folyamatosan igazodó organikus fejlődésére. Ennek alapja – lényegében a Magna Charta1 óta – a szigetországot ért külső és belső kihívásokra adott válaszok alkotmányos leképezése, amely alapját képezte egy alapelveiben stabil, de konkrét szervezeti megoldásokban a korhoz igazodó expanzív társadalmi és politikai berendezkedésnek. A jogrendszer tehát nem követő jellegű, hanem belülről építkező, kifelé pedig eredendően expanzív, amit jól példáz az elmúlt évszázadok angol külpolitikája. 1.2 A brit alkotmány úgynevezett történelmi alkotmány, mely nem írott, vagy kartális jogszabály, hanem folyamatosan alakul különböző törvényhozási aktusok és a

szokásjog által. Az Egyesült Királyság államformája parlamentáris monarchia, ahol az államfő király vagy királynő „uralkodik, de nem kormányoz", vagyis közjogi felelőssége alapvetően formálisnak tekinthető. Noha jelenleg a világ egyetlen olyan uralkodója, aki egyszerre több országnak is az államfője, a királynő nem felelős közjogi szereplő, nem vonható felelősségre, és érinthetetlen. A királynőnek nincs szavazati joga, és nem léphet be a parlament alsóházába. Az államhatalmat és a végrehajtó hatalmat a miniszterelnök és a parlament gyakorolja, így a király vagy királynő szerepe főképp reprezentatív, ő a nemzet egységének jelképe. Az utóbbi évszázadokban talán egyetlen brit uralkodó sem tett, habár önkéntelenül, annyit a brit monarchia szimbolikus erejének fenntartásáért, mint II. Erzsébet, aki a mai napig nem kevesebb, mint 13 miniszterelnököt nevezett ki2 Az elmúlt 1000 év alatt a monarchia, mint

államforma jogfolytonossága csak egyszer szakadt meg. 1649 és 1660 közötti angol polgári forradalom idején az ország de facto köztársaságként (Commonwealth) rendezkedett be. Oliver Cromwell3 a polgárháború győztese vette kezébe az ország irányítását, Lord Protector címmel az ország kvázi államfője lett és beköltözött a királyi palotába is. Ugyanakkor királyi címet nem viselt, bár 1657-ben a Humble Petition and Advice című dokumentummal felajánlották neki a koronát. Halála után fia, Richard Cromwell4 lépett rövid időre a helyébe, azonban mind e poszton eltöltött idejét, mind pedig történelmi jelentőségét illetően szerepe elhanyagolható, és a monarchiába történő visszarendeződés statisztájának tekinthetjük. Ettől a történelmi léptékben mérve kisebb intermezzótól eltekintve a brit monarchia a mai napig szilárdnak tekinthető. A legfőbb törvényhozó szerv a parlament (Houses of Parliament), mely a Lordok

Házából (House of Lords) és az Alsóházból (House of Commons, szó szerint „közösségek háza”, képviselőház) áll. Az Alsóház 524 képviselőjét egyidőben, egyéni választókerületi rendszerben, általános, egyenlő és titkos szavazással, egyszerű többséggel – általában ötévente – választják (az elhunyt vagy lemondott képviselők helyét időkőzi pótválasztásokon töltik be). Az uralkodó jogilag ugyanolyan nélkülözhetetlen része a törvényalkotás folyamatának, mint a parlament. A törvények a királynő szentesítésével (royal assent) lépnek hatályba, ezt a jóváhagyást azonban évszázadok óta nem tagadták meg. Hasonlóképpen számos, az uralkodót érintő 2 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 döntéshez (például királyi család tagjainak házassága) a Parlament jóváhagyása kell.5 A szűkebb értelemben vett végrehajtó hatalom a parlamentben többséggel bíró párt által adott kormány (kabinet) és a

miniszterelnök kezében van. 2. A modern brit alkotmányos rendszer kialakulása 2.1 Habár polgári szabadságjogok alapjának a korábban említett, 1215-ben kiadott Magna Charta tekinthető, a modern brit alkotmányosság alapjai az 1688-as Dicsőséges Forradalomhoz köthetők. Annak előzményeként I Jakab (1603–1625) nyílt abszolutizmust vezetett be, így szembekerült a parlamenttel. A parlamentnek adómegszavazási joga volt. Jakab 1610-ben és 1614-ben is feloszlatta a parlamentet, amely a kért adókat nem szavazta meg. Az alsóház 1628-ban elfogadta a négy szakaszból álló Jog Kérvénye („Petition of Right”) című törvényt, az angol parlamentarizmus hagyományos szabályainak megismétlését abból a célból, hogy az abszolutizmust parlamentáris eszközökkel korlátozhassák. Ennek alapján a király cselekedeteit Anglia törvényeibe és szabad szokásaiba ütközőnek nyilvánították. I Károly (1625-1649) ugyan szentesítette a törvényt, de

továbbra sem tartotta be. A Jog Kérvénye első passzusában tartalmazta, hogy senkit sem lehet adóval megterhelni a parlament által jóváhagyott törvény nélkül. A második bekezdés szerint szabad embert bírósági ítélet nélkül bebörtönözni nem lehet. A harmadik a kényszerkvártélyozás tiltásáról, a negyedik a királyi rögtönítélő bíróságok eltörléséről szólt. Károly már a törvény kihirdetése előtt beszüntette a parlament működését, a hangadókat bebörtönöztette, és 1629-1640 között nem hívta össze a testületet. 1640-ben ugyan – hat hétre – összehívta (Rövid Parlament) , de annak célja nem a korlátozott parlamenti jogkörök helyreállítása, hanem a skótok elleni háborúhoz szükséges hadiadó megszavaztatásának célja volt. A skótok azonban addigra már Angliába is betörtek, Károlynak még mindig nem volt elegendő pénze egy erősebb hadsereg felállítására, ezért 1640 őszén kénytelen volt ismét

összehívni a parlamentet. Ez volt a Hosszú Parlament időszaka (egészen 1653-ig feloszlatás nélkül folytak az ülések). A parlament a királyi önkény visszaszorítására 1641-ben elfogadta a Triennial Act nevű törvényt, amely kimondta, hogy feloszlatása után három éven belül ismét össze kell hívni a parlamentet. Nem esett szó trónfosztásról vagy a társadalmi rend megváltoztatásáról. A király megpróbálta letartóztatni az ellenzéket, ám a londoni nép a parlament mellé állt, így a kísérlet kudarcot vallott. Az uralkodó híveivel Nottinghambe távozott 1642 nyarán, hogy ne kelljen több parlamenti törvényt aláírnia. 1642 augusztus 22-én már seregszemlét tartott csapatai felett, amellyel a parlamentet akarta szétzavarni. Ez volt a nyílt polgárháború kitörésének közvetlen előzménye. A váltakozó sikerű, véres polgárháború utolsó szakaszában Cromwell összefogott az ún. levellerekkel6 a presbiteriánusok7 ellen, majd

eltávolítottak a parlamentből a 140 presbiteriánus képviselőt, akik tiltakoztak a király kivégzése ellen. Egy levellerekből és independensekből álló bíróság végül halálra ítélte Károlyt, és 1649. január 30-án kivégezték. Ezen a napon betiltották a Lordok Házát és a királyságot, valamint kikiáltották a köztársaságot. Cromwell leszámolt segítőivel, a levellerekkel és a diggerekkel (ők a legradikálisabbak, a bekerített földek visszaadását követelték). A parlament képviselőinek száma ezzel körülbelül 100-ra csökkent, ezt nevezzük Csonka 3 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 Parlamentnek. Cromwell meghódította Írországot és Skóciát 1649–51 között 1651-ben kiadta a Navigation Act-ot (hajózási törvény): Angliába árut csak az angol vagy az árut előállító ország hajói szállíthatnak, ezzel kirekesztette Hollandiát a közvetítő kereskedelemből, ha az angol területekre irányult. A törvény

következtében háború robbant ki, mely 1654-ben Hollandia vereségével végződött, így Anglia lett a vezető ország a közvetítő kereskedelemben. 1653 végén Cromwell feloszlatta a Csonka Parlamentet, majd 150 újabb képviselőt választott az egyházközösségből. Ezért ezt a parlamentet a Katonaszentek Parlamentjének nevezik, amit 1653 végén szintén feloszlatott. Ez évben ugyanis az angol parlament teljhatalmat szavazott meg Cromwellnek, élete végéig tartó lordprotektori címmel, és az ekkor felállított új parlament már egykamarás lett. Az új parlament azonban nem szavazta meg Cromwell hadiköltségvetését, ezért I. Károly módszeréhez folyamodott, és haláláig parlament nélkül kormányzott. Cromwell halálát, majd fia tiszavirág életű hatalmát követően a köztársasági kormányzat összeomlott és az ország trónját felajánlották II. Károlynak (1660-1685), ezzel restaurálva a Stuart-házat. Halálát követően a trónt

testvére, II Jakab (1685–88) vette át Az utolsó két Stuart népszerűtlen uralkodásának a parlament vetett végett; egyszerűen üresnek nyilvánította a trónt, és a parlament Jakab vejének, Orániai (III.) Vilmosnak (1688-1702) ajánlotta fel a királyi címet. Vilmos háborítatlanul vonulhatott be csapataival Londonba Ezt a vérontás nélkül lezajlott királycserét nevezik „Dicsőséges Forradalomnak”. A király hatalmát az 1689-ben elfogadott Jogok Nyilatkozata (Bill of Rights) korlátozta, melyet 1689-ben írtak alá. Ez tette lényegében alkotmányos monarchiává Angliát A jognyilatkozat tartalma: a törvényhozó testület a parlament; a végrehajtó hatalom a parlamentnek felelős kormány; független bíróságok kerülnek létrehozása; a parlamentnek évente üléseznie kell; a király uralkodik, de nem kormányoz; a parlament beleszólhat az adószedésbe és a hadsereg fenntartásába. 2.2 1707-ben Anglia és Skócia egyesülésével (uniójával)

létrejött Nagy-Britannia Egyesült Királysága, egyben a brit nemzet8. Miután a parlament 1688-ban saját kezébe vette a királyállítás „jogát”, továbbá 1700-ban rendelkezett a trónöröklésről, a parlament és az uralkodó viszonyrendszere kijelölésre került. Ez a rendszer elég rugalmas volt ahhoz, hogy a brit kormányzati rendszer megszilárdulhasson és alapján adja Nagy Britannia gazdasági fejlődésének és polgárosodásának. A mai értelemben vett brit parlamentarizmusnak is alapja, hogy a király a parlamentben többségbe került párt (tory/whig) vezetőjét bízta meg kabinet alakításával, s e kormány politikailag a parlamentnek lett felelős. Továbbá tagjai a parlamenti törvénykezés (bíráskodás!) egyik megoldását – a képviselőház vádat emel, a lordok háza ítélkezik – alapul véve jogilag is felelősségre vonhatók lettek. Fenti alkotmányos konszolidáció intenzív nemzetközi helyzetben ment végbe; a napóleoni

háborúk és az amerikai függetlenségi háború idején, 4 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 amelynek során Anglia elveszítette tengerentúli gyarmatait. Mindeközben az évszázad hátralévő részében összesen egyetlen kiemelendő jogi aktus született, 1800-ban az Írországgal történő unióról szóló törvény9 (hatályba lépett: 1801. január 1) Az 1830-as évekre – az ipari forradalom és az ebből következő mobilitás hatására – a brit alkotmányos rendszer felülvizsgálatra érett meg és a parlament ismét helyzetbe került. Miközben számos elnéptelenedett településnek két parlamenti képviselői helye is volt, népes vidékeknek egy sem. Az 1832-es Great Reform Act (teljes néven: An Act to Amend the Representation of the People in England and Wales) választójoghoz juttatta a gyárosokat, amivel kiéleződött a viszony a munkaadók és a munkások között. A munkások, felismerve a szervezettség erejét, szakszervezeteket (trade union)

alakítottak. Küzdelmet indítottak a szavazati jog megszerzéséért: 1836-ban önálló alkotmányjavaslattal (charter) léptek föl. A kibontakozó tömegmozgalmat chartizmusnak nevezték, mely kezdeti kudarcai ellenére előrelépés volt a brit demokrácia történetében. A parlament Angliában a 17 századi polgárháború dacára folytonos intézmény volt (lásd Hosszú Parlament), de ezzel együtt alsóházának a középkorban kialakult képviseleti rendszere – a grófságok és városok rendi közösségeinek képviselete – csak a választójog 1832-es reformjával kezdődő fokozatos kiterjesztésével alakult intézményesen is „polgárivá”. Az addigi igen korrupt választási rendszerben a mindenkori kormány viszonylag könnyen megőrizhette alsóházi többségét a hétévenként ismétlődő választásokon. Az 1832-es választójogi reform első lépés volt a végül 1928-ban bekövetkezett általános választójog eléréséhez vezető úton. Concha

Győző így jellemezte a reformot: „Az 1832-iki igen szerény reform, mely egy négyszáz éven át fennállott, aránytalansága, szükkeblüsége által botrány és nevetség tárgyává lett választójogi rendszert alakított át, ez a reform 50 évi küzdelem után létesült. Szerénynek mondom, mert Angliának akkori 2022 milliónyi lakosa mellett sem adott több választót egy millió háromszázezernél, vagyis sokkal kevesebbet, aránylag félannyit, mint a 48-iki törvény Magyarországnak, pedig hol állott Anglia már 1832-ben? Csak 35 év után, 1867-ben tesz Anglia egy további lépést, hogy választói számát oda emelje, a hova bennünket 1848-iki törvényünk juttatott. Az 1867-iki választóreform után 30 milliónyi lakossággal két millió kétszázezer választója van. A világ első iparos nemzete, melynek 1215 óta szakadatlanul fennmarad politikai szabadsága, majd 20 évet vár, hogy választóinak körét kiszélesbitse. Az 1884-iki utolsó reform

után is 40 millió lakos mellett hat millióra emelkedik a választók száma s vagy két millió felnőtt angol nincs a szavazók között. Az angol választójogot az általános választójogtól még elég széles mesgye választja el, mit világosan kifejez az a statisztikai tény, hogy a míg Francziaországban minden 100 lakóra 28, addig Angliában csak 17 választó esik, a míg Francziaországban körülbelül a lakosság egynegyede választó, Angliában csak egyhatoda.”10 2.3 Ahogyan az alkotmányos hatalom súlypontja fokozatosan a Koronától a parlamenthez került, illetve a miniszterek kinevezési jogköre áttolódott, úgy változott a Felsőház (Lordok Háza) és az Alsóház (Képviselőház) viszonya. A választójog kiszélesítése és a kormány jogkörének a növekedése előre vetítette a Képviselőház térnyerését. Amikor 1909-ben a Lordok Háza elutasította Lloyd George miniszterelnök benyújtott költségvetési javaslatát, – két évi

patthelyzetet követően – a Lordok Háza felsőházi státusza többé nem eredményezett valódi felsőbbséget. Lloyd George 1909-es 5 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 költségvetését „a nép költségvetésének” nevezték, mivel a társadalombiztosítást támogatta volna. A Lordok Háza azonban ezt a kezdeményezését elutasította Ez közvetlenül azt eredményezte, hogy az 1911-es Parlamenti Törvény (Parliament Act) következtében a lordok elveszítették vétójogukat.11 A törvény 1949-es kiegészítésével jelenleg is hatályos. A XX. század első felének brit közjogi szempontból két legjelentősebb eseménye Írország függetlenné válása, valamint a Brit Nemzetközösség megalakulása. Az 1916-os Húsvéti Felkelés véres leverése Dublinban további lökést adott az ír függetlenségi mozgalomnak. Az ír nacionalisták az 1918-as általános választások során megnyerték az ír parlamenti helyek többségét és függetlenné

nyilvánították Írországot, megalakítva a Dail Eireaan-t (Ír Népgyűlés). Ez kiprovokálta az angol-ír háborút, amely 1919-1921 között folyt Lezárásaként az 1921. évi Angol-Ír Szerződés 26 ír tartománynak biztosított függetlenséget (Ír Szabad Állam), de lehetővé tette 6, főként protestáns tartomány számára a kiválás lehetőségét. A szerződés megengedte ugyan, hogy az új állam akár az Ír-sziget egészét lefedje, az északkeleti hat megye viszont arra kapott jogot, hogy tetszése szerint csatlakozzon, vagy kimaradjon, és ezek a megyék azonnal a kimaradás mellett döntöttek. Miután a szerződés életbe lépett (1922 december 6), a Nagy-Britannia és Írország Egyesült Királyság hivatalos név még évekig használatban maradt, amíg egy 1927-ben meghozott törvényben Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyságra nem változtatták. A Nemzetközösség (Commonwealth of Nations) olyan nemzetközi szervezet, amelyet a

Brit Birodalomból kialakult független államok hoztak létre. Ezen a néven 1948 óta működik, 53 szuverén állam a tagja. Eredetileg 1926-ban alakult meg Brit Nemzetközösség (British Commonwealth of Nations) néven és 1947-ig ezt a nevet viselte. A Nemzetközösség feje az angol uralkodó, akinek személye a Nemzetközösség tagjainak szabad társulását jelképezi (ugyanakkor a Nemzetközösség operatív ügyeit a főtitkár intézi). A Nemzetközösség feje cím szimbolikus és nem jár hatalommal a tagállamokban. A csoporton belül jelenleg 16 állam, a nemzetközösségi királyságok II Erzsébetet ismerik el uralkodójuknak és ezzel államfőjüknek. Uralkodói címei nem állnak kapcsolatban egymással, tehát egyik sem a másikból ered jogilag; a királynő minden nemzetközösségi királyságnak külön-külön uralkodója, így fel sem merül, hogy ezek az államok bármely szempontból ne lennének szuverén egyenjogúak. A Nemzetközösség nem politikai

unió és nem ad olyan jogokat az Egyesült Királyságnak, hogy hatalmat gyakorolhasson a többi tagállam ügyei felett. A II. világháborút követő nemzetközi globalizálódásból az Egyesült Királyság sem maradt ki, illetve szerepe ebben a folyamatban – leszámítva a számára győztes világháborúban való részvétel dicsőségét – sajátos. A korábbi évszázadokhoz képest először követő, alkalmazkodó szerepre kényszerült. Mindenekelőtt a világháborút követő évtizedekben gyarmatbirodalmának, ezáltal nemzetközi befolyásának jelentős részét elveszítette, beleértve világhatalmi dominanciáját, amelyet azóta sem szerzett vissza. Másrészt – maradék befolyásának megmentése céljából – csatlakozni kényszerült nemzetközi politikai és gazdasági szervezetekhez12. Ezzel együtt az Egyesült Királyság 6 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 saját jogrendszerét a lehető legkisebb mértékben volt hajlandó igazítani az

európai integrációhoz, ezáltal az Egyesült Királyság legalább annyira gátolja, mintsem erősíti az európai integrációs törekvéseket. A világháború utolsó évében a hatalomra került Munkáspárt meghirdette a jóléti állam koncepcióját. A jóléti állam egyfelől a fogyasztói társadalmat létrehozó és az ahhoz szükséges gazdaságot állami (s ekként politikai) eszközökkel vezérlő, másfelől a piacgazdaságban keletkezett jövedelmeket szociális szempontok szerint újraelosztó államot jelent. Ennek politikai feltételrendszerében 1948-ban és 1969-ben választójogi reformokra került sor, utóbbi keretében az aktív választójog 18. betöltött életévben lett meghatározva. A XX század első felében visszatérő probléma volt, hogy az egyre szélesebb tömegek számára biztosított választójog eredményeként átalakuló alsóházi politikai döntések végrehajtását a változatlanul arisztokrata szellemiségű felsőház rendre

megakadályozta. Az 1911-es Parliament Act ezt alkotmányjogilag ugyan felülírta, de a Lordok Házának befolyása továbbra is erőteljes maradt. Alapvető változást az 1958-ban elfogadott Life Peerages Act13 hozott. Ez tette lehetővé korlátlan számú, az örökletes főrendekkel mindenben megegyező jogú élethossziglani főrendi cím adományozását. A főrendi házra a „végső csapást” az 1999-es reform jelentette. A felsőházi tagság örökölhetőségét már korábban is hevesen támadták, s az újítani akarók 1999-ben részben célt is értek. A felsőházi reform első ütemében 543 főrendnek kellett távoznia a parlamentből (méghozzá számos felsőházi tag együttműködésével, amit a konzervatív politikusok egyszerűen csak a lordok árulásaként emlegettek), s ma a Lordok Házának 689 megmaradt tagja közül már csak 92 ülhet be a felsőházba örökletes jogon. A Tony Blair munkáspárti miniszterelnök (1997-2007) fémjelezte reform

eredeti formájában megszüntette volna az egyik legősibb, még a miniszterelnöki posztnál is régebbi angol közjogi méltóságot, a lordkancellár tisztét14. Az alkotmányos funkciókat betöltő lordkancellári intézmény helyén létrejött egyrészt az alkotmányos ügyek minisztériuma (később Igazságügyi Minisztérium), amely átvette a lordkancellár néhány eddigi feladatát, valamint a skót és a walesi ügyeket, ezekkel ugyanis eddig két külön tárca foglalkozott. Létrejött továbbá a legfőbb bírói fórum is, amelynek tagjait független testület nevezi ki. Ez utóbbira azért volt szükség, mert Angliában nem volt legfelsőbb bíróság, ennek szerepét a felsőházi tagokból kikerülő lordbírák testülete töltötte be. Az átalakításban jelentős szerepet játszott, hogy az igazságszolgáltatási rendszert már a hagyománytisztelő Nagy-Britanniában is sokan bírálták, mondván, a hatalmi ágak szétválasztásának elvével

összeegyeztethetetlen, hogy az igazságszolgáltatási piramis csúcsán lévő személy egyben a végrehajtó hatalom egyik legerősebb szereplője, sőt a törvényhozás egyik kamarájának elnöke is. Ez nem utolsó sorban az európai uniós jogot is sértette. Mi több, a király vagy királynő akadályoztatása esetén a lordkancellár – egyetlen halandóként az országban – helyet foglalhatott az uralkodó parlamenti trónusán, és elmondhatta helyette a parlamenti évadot megnyitó hagyományos beszédet. Az elmúlt évtizedek munkáspárti reformelképzelései teljes egészében választott, vagy részben választott, részben kinevezett felsőházról szóltak. E program szerint felmentenék (nyugdíjaznák) a Lordok Házának minden tagját, hogy helyükre az új 7 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 összetételű kamara léphessen, lényegében az Amerikai Egyesült Államok szenátusának mintájára. 3. A brit kormányzati rendszer működése 3.1 A

kormányzati működés alapja az úgynevezett Westminster-rendszer, ami a névadó szigetországból, illetve a brit parlament névadó épületétől származik és világszerte számos demokratikus kormányzati modell alapja. Fontos kiemelni, hogy nem feltétlenül jelent alkotmányos monarchiát, köztársasági államformák esetében is található rá példa.15 A parlament és a kormány, mint hatalmi ágak szétválasztására nem kerül sor, a kormány tagjai alapvetően parlamenti (alsóházi) képviselők. Az ilyen modellt követő országok többségében a szűkebb értelemben vett kormány a kabinet, amelynek tagjai miniszterek, de nem minden miniszter egyben a kabinet tagja. Az államtitkári rang magasabb, mint a miniszteri rang, és a kabinet miniszter tagjainak többsége egyben államtitkári ranggal is rendelkezik. A legfőbb ügyész is tagja a kabinetnek A kabinet nagysága változó, tagjainak száma általában 20-25. Történetileg a kabinet a – jelenleg is

létező – Királyi Államtanácsból nőtt ki. Nyelvileg a résztvevők – államtanácshoz viszonyított – relatíve kis létszámából ered, és jelzi azt a (mellék) helyiséget, ahol a kisszámú résztvevő elfért. A Westminster-rendszer sajátja a kormány kollektív felelőssége a Parlament felé. Minden miniszter osztozik e kollektív felelősségben, és támogatniuk kell a kormány politikáját azzal együtt, hogy számos döntés nem a kabinet ülésén, hanem bizottsági szinten (magyar szóhasználat szerint: kabinetben) születik. A kabinet döntései általában csak publikálásukat követően nyilvánosak, illetve ha titkosításukat – jellemzőem 20 év elteltével – feloldják. A modell szerint a miniszterelnök a kabinetben több, mint primus inter pares, azaz első az egyenlők között, hatalma lényegében messze kiemeli minisztertársai közül. Az utóbbi évek tendenciája alapján ez egyre markánsabban jelentkezik. Az uralkodó például

kizárólag a miniszterelnök „tanácsára” dönthet háború és béke kérdésében, nukleáris erő alkalmazásáról, vagy éppen miniszter menesztéséről. Minden tekintetben fennáll, hogy nem a kabinetnek van miniszterelnöke, hanem a miniszterelnöknek van kormánya. A modell jellemző sajátosságai összefoglalva: Az államfő (uralkodó) habár formálisan a végrehajtó hatalom feje és ennek gyakorlása érdekében számos előjogot tart fenn magának (formálisan), a napi kormányzásban nem vesz részt és hatalma jellemzően szimbolikus. A kormány feje a miniszterelnök, aki a végrehajtó hatalom feje a gyakorlatban. Őt az államfő (uralkodó) nevezi ki, de ennek alapja parlamenti többség. Amennyiben a megválasztott parlament tagjainak több, mint a fele egyazon párt képviselője, a miniszterelnöknek jelölt személy egyben a pártelnök. A kormány tagjai alapvetően kormánypárti parlamenti képviselők egyben. Demokratikus parlamenti

váltógazdálkodás. 8 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 A parlamentnek általában két háza (kamarája) van, amelyek közül legalább az egyik választott. A választási rendszer jellemzően többségi elvű, egyszavazatos A parlament, jellemzően annak alsóháza bizalmatlansági indítvánnyal el tudja mozdítani a kormányt, de a parlament is feloszlatható. A Westminster-, vagy kabinetrendszer jogi alapja a brit parlament kodifikált joga, joggyakorlata és szokásjoga. Ezek részei a kodifikált formában nem létező Angol Alkotmánynak. Ez nem jelenti azt, hogy a brit kormányzati modellt követő államok többsége nem rendelkezne saját írott alkotmánnyal. Az évszázadok során kialakult és természeténél fogva jelenleg is változó modell rugalmas, ugyanakkor bonyolult. Központi figurája az államfő (uralkodó), aki attól függetlenül, hogy a gyakorlatban nincs érdemi közjogi felelőssége, személye mégis megkerülhetetlen a napi kormányzati

működés szempontjából. A végrehajtó hatalom ugyanis máig az ő nevében történik, vö kormánya is neki van, és számos, több, mint szimbolikus aktus révén napi szereplője a brit közjognak. A kormány és parlament kölcsönös függőségét mi sem szimbolizálja jobban, mint a bizalmatlansági indítvány, amivel a miniszterelnök bármikor próbára teheti parlamenti többségének meglétét, illetve a parlament bármilyen szavazásból bizalmi szavazást formálhat. Ezekben az esetekben a miniszterelnök választhat; kormányával együtt lemond, avagy – választási siker reményében – kezdeményezheti a parlament feloszlatását. Utóbbi esetben, de „rendes” választás közeledte esetén is, a miniszterelnök formálisan köteles e célból az uralkodót felkeresni. Az uralkodó ugyanis minden diszkrecionális hatalmát (beleértve miniszterek, nagykövetek kinevezését, nemzetközi szerződések létrehozását, parlament feloszlatását) kizárólag

a miniszterelnök „tanácsára” gyakorolhatja. Amióta az Egyesült Királyság parlamentáris monarchia, az uralkodó végrehajtó jogköreit, szükségállapotot leszámítva, önállóan nem gyakorolhatja, vagyis uralkodik, de nem kormányoz. A királyi jogkörök kormányra történő delegálásának van történelmi előzménye. I György (1714-1727) már delegált meghatározott uralkodói jogköröket miniszterelnökére és az akkori minisztertanácsra. Ennek oka az a tényhelyzet volt, hogy hannoveri uralkodóként nem tudott angolul. A brit kabinetrendszernek számos kritikája sorolható fel, ha nem lenne elég a BBC által a nyolcvanas években forgatott átütő sikerű televíziós sorozat, az Igenis Miniszter Úr! és folytatása, az Igenis Miniszterelnök Úr! nem minden alapot nélkülöző öniróniája. A bírálók leginkább azt hozzák fel, hogy ebben a rendszerben a kormánytagok konstruktív szándékú kritikáját sem teszi lehetővé a miniszterelnöki

kormányzás. A kritikát megfogalmazó, vagy a parlamentben ellenszavazó kormánytag lényegében köteles lemondani, vagy amennyiben ha nem hajlandó erre, lemondatják. A kormány és a kabinet létszáma magas, ezzel a kormányzás adminisztratív költségei más modellhez képest relatíve magasabbak. Továbbá a kormány és a parlament erős szimbiózisa, párt lobbik jelenléte a kormányban esetenként még a hagyománytisztelő brit társadalomban is nagy ellenérzést vált ki. A brit miniszterelnök diszkrecionális jogköre a gyakorlatban messze meghaladja az uralkodóét, és vetekszik akár a prezidenciális kormányzati rendszer államfőjével. Ugyanakkor a brit miniszterelnök is csak annyiban tudja akaratát 9 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 érvényesíteni, amennyiben pártja, az esetenként koalíciós kormány, de legfőképpen a parlamenti erőviszonyok lehetővé teszik számára. A gyakorlatban a miniszterelnök – legfőképpen jól fizető

kormányzati pozíciókkal – kénytelen nap, mint nap kiérdemelni a parlament és a kormányzó párt(ok) jóindulatát és támogató szavazatait. Egy-egy parlamenti képviselő számára általában nincs is más cél, mint egy győztes választás után bekerülni a kormányba (esetleg utána a felsőházba). Végső soron a kormány ellen ritkán szavaznak kormánypárti képviselők a parlamentben. 3.2 Az Egyesült Királyság alkotmányos rendje szerint a végrehajtó hatalom intézményei az uralkodó, a Korona, A Királyi Államtanács, a Kabinet, és Őfelsége Közigazgatása (Her Majesty’s Civil Service). Az Egyesült Királyság kormánya Nagy-Britannia és ÉszakÍrország Egyesült Királysága központi kormánya, azaz Őfelsége Kormánya az Egyesült Királyságban, rövidítve gyakran HMG. Tagjai a kabinet tagjai és a többi miniszter Az alkotmány szerint a végrehajtó hatalom névlegesen ugyan az uralkodó kezében van, de ezt csak a kabineten keresztül és

„tanácsára” gyakorolhatja. A kabinet a legrangosabb koronaminiszterekből áll, akiket az uralkodó államtitkárnak (State Secretary) nevez ki. Magyar értelemben ők tekinthetők az érdemi minisztereknek, hiszen a kormánynak száznál is több tagja van16. A kormány és tagjai a parlamentnek felelősek: testületként és személyesen egyaránt. A kormány általános végrehajtó, rendeletalkotási és kiterjedt kinevezési jogokkal rendelkezik, ugyanakkor számos jelentős hatalommal rendelkező hivatalnok és testület, mint a bírók, a helyi hatóságok vagy a Jótékonysági Bizottság (Charity Commission) a kormánytól többé-kevésbé függetlenek. A miniszterelnököt a királynő nevezi ki a parlament tagjai közül – a XX. század eleje óta a képviselőház tagjai közül – azt a tagot, aki a legnagyobb valószínűséggel tud képviselőházi többséget maga mögé állítani. A királynő a miniszterelnök javaslatára nevezi ki vagy meneszti a többi

kormánytagot, de az egész kormánynak le kell mondania, ha a képviselőházban bizalmi szavazást veszít. A kormány alapvető jogkörei a következők: - fegyveres erő küldése és bevetése külföldön; nemzetközi szerződés létrehozása és módosítása; útlevél kiadása és bevonása; felségterület megszerzése és arról történő lemondás; diplomácia irányítása; nagykövetek küldése és fogadása; közigazgatás szervezése; A kormány továbbá az alábbi ügyekben tesz javaslatot az uralkodónak: kitüntetés, illetve elismerés adományozása, kegyelem gyakorlása, nemesi cím adományozása, kinevezések. Mielőtt a kormányzás részleteit ismertetnénk, röviden szót kell ejteni a brit kormányzás egyik sajátos történelmi intézményéről, a Királyi Államtanácsról. 10 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 3.3 A Királyi Államtanács (Her Majesty’s Most Honourable Privy Council, röviden Privy Council) a Brit Korona tanácsadó

testülete. Számos tagja között aktív és egykori magas rangú politikusok, bírák és a királyi ház tagjai egyaránt megtalálhatók. A korábban meghatározó hatalmi intézmény szerepe a jelenkorra lényegesen mérséklődött, ahogy tagjainak kormányzati szerepe is. Elnöke a negyedik legmagasabb közjogi méltóság, a kabinet tagja, és általában a parlament egyik házának elnöke, jelenleg a miniszterelnökhelyettes. Az uralkodó bárkit kinevezhet az Államtanács tagjának, de a gyakorlatban ez is kizárólag – jellemzően egykori parlamenti képviselők, bírák és egyházfik közül – a kormány javaslatára történik. Számuk jelenleg is meghaladja az 500 főt17 A tagok között található a három legmagasabb rangú egyházi méltóság, a Canterbury érsek, a Yorki érsek és London püspöke is. Szintén tagja a királyi ház néhány főméltósága, mint például II. Erzsébet királynő férje, Fülöp herceg Érdekesség, de a rendszerből adódó

sajátosság, hogy a Királyi Államtanács tagjai között ellenzéki padsorokban helyet foglalók is találhatók tekintettel arra, hogy a tagság általában életre szól. A Királyi Államtanács havonta egyszer ülésezik. A találkozókra csupán néhány államtanácsosnak kell elmennie, és csak akkor, ha a kormány meghívja. Mivel az elnök (Lord President) feladatai nem kimerítőek, a pozíciót gyakran adják olyan kormányzati miniszternek, akinek a felelőssége nem minisztérium-specifikus. Több esetben nem brit miniszterek is szolgáltak rövid ideig ügyvezető elnökként, jellemzően valamelyik Nemzetközösségi királyságban tartott Királyi Államtanácsi ülés elnökeként18. A XIX században a Lord President volt általában – egyéb felelősségein túlmenően – a kabinet oktatási rendszerért felelős tagja. Ezt a szerepet folyamatosan csökkentették a XIX század végén és a XX. század elején, de maradványai máig fennmaradtak, például

különböző egyetemek felügyeletében és irányításában. Különösen fontos szerepet töltött be a Lord President a második világháború alatt. A Lord President a Lord President Bizottság (Lord Presidents Committee) vezetője volt. Ez a bizottság központi elszámolóházként szolgált az országot érintő gazdasági kérdésekben. Mint ilyen, létfontosságú volt a brit katonai gazdaság és ebből következően az egész birodalom háborús működéséhez. A Királyi Államtanács egyike a Korona hagyományosan létező négy tanácsának. A másik háromból kettő beépült az igazságszolgáltatásba, illetve a törvényhozásba, míg a negyediket, a Magnum Conciliumot 1640 óta nem hívták össze. 3.4 A kormány érdemi és operatív működési szempontból a kabinettel egyenértékű A Westminster-rendszerben a kabinet a végrehajtó hatalom legfontosabb intézménye, az Alkotmány egyik sarkalatos eleme. A kabinet egyben a Királyi Államtanács

„végrehajtó bizottsága”. Habár a kormány – parlamenttel szembeni – kollektív felelőssége az egész kormányra vonatkozik, a végrehajtó hatalom érdemi döntéshozó szerve a miniszterelnökből és 20-25 kabinetminiszterből áll. Őket a junior miniszterektől és a parlamenti helyettes államtitkároktól eltérően általában államtitkári rang is megilleti és kormányzati intézmények, minisztériumok egyszemélyes vezetői. Az államtitkári ranggal rendelkező miniszterek jogállása egységes és egyenlő19. Ahogy korábban is említettük, a kabinetminiszterek, de jellemezően a kormány tagjainak túlnyomó többsége, a parlament valamelyik házának a tagja egyben. 11 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 A modernnek tekinthető kabinetrendszer David Lloyd George miniszterelnökségéhez (1916-1922) köthető. A II világháborút követően karakteres miniszterelnökök, különösen Winston Churchill tovább központosították a végrehajtó

hatalmat. Amíg 1906-ban Herbert Henry Asquith miniszterelnök (1908-1916) kormányát nagy tehetségű individuumok jellemezték, többek között az ugyanitt említett két későbbi miniszterelnök, vagy éppen Charles Baldwin, és a miniszterelnök valóban „csak „primus inter pares” volt közöttük, a későbbi évtizedekben a kabinet tagjainak jelentősége a miniszterelnökéhez képest háttérbe szorult. Valószínűleg ez a megoldás felel meg leginkább a kabinetrendszernek, hiszen Herbert Henry Asquith 1916-ban lemondásra kényszerült. A kabinetminiszterek kinevezése és felmentése megegyezik a kormánytagokéval, vagyis formálisan – a miniszterelnök javaslatára – az uralkodó diszkrecionális jogköre. Nincs indokolási kötelezettség, habár udvarias felszólítás létezik „önkéntes” lemondásra, jellemzően a miniszterelnök „tanácsára”. A kabinetet a miniszterelnök vezeti, a kabinet egyes tagjai közötti feladat és portfólió

megosztása is a miniszterelnök jogköre. A miniszterelnök „uralja” a kormányt, és annak napirendjét egyaránt. Szokás szerint nyaranta sor kerül kisebb finomhangolásra, ami portfóliók változásával járhat. A kabinet bővítésének vagy szűkítésének egy 1975-ös törvény szab korlátot, vagyis a fizetett kabinetminiszterek száma korlátozott20. Ez gyakran fejtörést okoz a miniszterelnöknek, mert anyagi feszültséget okoz a kabinet egyes tagjai között. 2011 elején a kabinet tagjainak a száma – a miniszterelnököt is beleértve – 23 fő volt. A kabinet titkára nem rendelkezik államtitkári ranggal és nem is tagja a kabinetnek, ugyanakkor köztisztviselőként ő az apparátus vezetője. A kabinet tradicionális alkotmányjogi értelemben – ahogy korábban említettük – Őfelsége Királyi Tanácsának egyik bizottsága. Ezért minden tagja egyben jelölésre kerül a Királyi Államtanácsba, ez fordítva ugyanakkor nem automatizmus, sőt

ritka kivétel. A változás irányát fémjelzi, hogy a Lordok Házának elnöke hagyomány szerint a lordkancellár, ugyanakkor a közelmúlt Blair-reformjai nyomán a poszt birtokosa – aki a kabinet tagja – jelenleg már nem automatikusan tagja a Lordok Házának (2011 elején a Lordkancellár alsóházi tag volt). A kormány mintegy 100 tagja nem tagja a kabinetnek. Ők az úgynevezett junior miniszterek, államminiszterek (tárca nélküli miniszterek) és parlamenti helyettes államtitkárok. Néhányan tagjai a Királyi Államtanácsnak, vagy arra jelölésre kerültek, de nem kerültek be a kabinetbe. És fordítva; vannak olyan junior miniszterek, akik meghívottként részt vesznek a kabinet ülésein. Ebbe a körbe szokás szerint beletartozik a Legfőbb Ügyész, valamint a kormánypártok egyes vezetői, továbbá a kormány magas rangú hivatalnokai, a miniszterelnök közvetlen munkatársai. A kabinet üléseit hagyományosan – Gordon Brown miniszterelnök

(2007-2010) kivételével, aki keddre tette az időpontot – csütörtökönként tartja. Az ülések igen rövidek; a szűk értelemben vett ülés a harminc percet nem szokta meghaladni, és a más formációkban meghozott döntések formális kimondására korlátozódik. Ezt követően kisebb csoportos és kétoldalú megbeszélésekre kerül sor. A miniszterelnököt az uralkodó hetente audiencián fogadja 12 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 A kabinet parlament előtti felelősségének két oszlopa a testület kollektív felelőssége és a miniszterek személyes felelőssége. A személyes felelősség alapja szintén a kabinet (kormány) és a parlament viszonyából és ebbe beleértendő átfedéséből következik. A kormánytag személyében értelemszerűen annak a kamarának tartozik felelősséggel, amelynek maga is tagja. Ezért ha a miniszter nem ért egyet a kormány döntésével, elvileg köteles lemondani kormányzati pozíciójáról. Az uralkodó csak

olyan miniszterelnököt nevez ki, aki képes parlamenti alsóházi többséget felmutatni és megtartani. A gyakorlatban minden kabinetminiszter junior miniszterrel képviselteti magát a parlamentben. A miniszter, mint hivatalvezető személyesen felelős az általa irányított intézményért, tehát a benne dolgozó, és politikailag nem felelős köztisztviselőkért is, illetve helyettük is. Amennyiben komoly probléma jelentkezik egy minisztérium életében, az azt vezető miniszter vagy lemond önként, vagy lemondatja a miniszterelnök. Erre viszonylag ritkán kerül sor A parlamenti ellenőrzés egyik direkt eszköze az interpelláció és a kérdés, amelyekre a parlament mindkét házában sor kerülhet. Ezekre személyesen, vagy helyettes útján, vagy – írásbeli kérdés esetén – a hivatali apparátus által, választ kell adni. Amennyiben a parlament bizalma a kormányzati tisztséget viselő kormánytaggal szemben megrendül, a parlamentnek nincs direkt

eszköze a lemondatásra. Ugyanakkor formális szankciókra sor kerülhet, például parlamenti fizetés csökkentésére. A parlament csak az egész kormány távozását erőszakolhatja ki bizalmatlansági szavazás útján. Ebben az esetben a bizalom helyreállítását az uralkodó két módon kezdeményezheti: a kormány lemondásának elfogadásával, vagy a parlament feloszlatásával. A legutóbbi időkben számos kritika éri a kabinetet a miniszterelnöki túlhatalom miatt. Tény, hogy a miniszterelnök hatalma és fellépése már-már az elnöki modellnek felel meg. Az Egyesült Államokban az elnök a kabinetje nélkül önállóan is hozhat döntéseket, de a brit miniszterelnököt sem korlátozza különösebben kabinetje az önálló cselekvésben. Ebben inkább a parlamenti erőviszonyok korlátozhatják 3.5 A miniszterelnök szűkebb stábja a miniszterelnök hivatala, amely nem megfelelője a Miniszterelnöki Hivatalnak, a Kabinetiroda része. Fő feladatát a

kormányfő felkészítése, a kormányzati parlamenti kapcsolatok, valamint a médiával való kapcsolat képezi. Egy jelentősebb 2001-es átszervezést megelőzően a hivatal feladatai az alábbi három igazgatóság között oszlottak meg: 1) Magántitkárság. Ezen belül volt található a személyi titkárság és a közvetlen stratégiai részleg. Utóbbi végezte a politikai koordinációt a minisztériumok között. 2) Kommunikációs és Stratégia. Ezen belül három osztály került kialakításra: sajtótitkárság, stratégiai kommunikáció, kutatás és információ. 3) Kormányzati és Politikai Kapcsolatok. Pártokkal és nem kormányzati szereplőkkel történő egyeztetést koordinálta. 13 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 Tony Blair miniszterelnök reformja lényegében valós miniszterelnöki hivatalt hozott létre, habár formálisan megtartotta annak korábbi kereteit. Kritikusok szerint ezt csak azért nem lépte meg, hogy elkerülje a prezidenciális

rendszer nyílt bevezetésének ódiumát21. Az átszervezés alapján összevonásra került a régi miniszterelnöki hivatal és a kabinet stábja a következőképpen: 1) Magántitkárság. Kormányzati kapcsolatok, programszervezés és levelezés 2) Sajtóiroda. Jelentősen bővített létszámú, különösen a miniszterelnök megnövekedett számú nyilvános szerepléseire tekintettel. 3) Stratégiai Iroda. Politikai tanácsadók és tervezők 4) Politikai Iroda. A pártkapcsolatok és alkotmányos ügyek intézése 5) Szervezési Iroda. 3.6 A miniszterelnök-helyettes nem „saját jogon” helyettese a miniszterelnöknek és alkotmányos helyzete sem felel meg a hazai értelemben vett posztnak. A cím kizárólag a miniszterelnök mérlegelésének kérdése, betöltése nem közjogi intézmény22. Tekintettel arra, hogy a brit alkotmányjog történetileg nem ismeri az intézményt, ahhoz, hogy viselője miniszteri fizetést kapjon, egyéb címmel is fel kell ruházni.

Jellemzően a kabinet egyik befolyásos tagja tölti be. A jelenlegi miniszterelnök-helyettes számos más feladattal is rendelkezik, többek között az alkotmányos és politikai reformért23. Habár számos államban – így az Egyesült Államokban is – létezik párhuzamba vonható helyettesi intézmény, a brit miniszterelnök-helyettes rangban és alkotmányos jogállását tekintve csak informálisan emelkedik kabinetbeli társai fölé (ezt némiképp ellensúlyozhatja más intézményben, a parlamentben, vagy a Királyi Államtanácsban betöltött magas rangú tisztsége). Közjogi státuszát tekintve nem jogosult a miniszterelnököt távollétében vagy akadályoztatása esetén helyettesíteni, nem jogosult a parlament feloszlatását vagy kinevezéseket kezdeményezni, továbbá uralkodói audienciára menni. Mindebből az is következik, hogy a miniszterelnököt nem követheti a kormányfői poszton meghatározott körülmények beállása esetén. Parlamenti

helyettesítés tekintetében ugyanakkor korlátok nem állnak fenn. A posztból következik az informális hatalom, ami a miniszterelnök tehermentesítését szolgálja, vagy koalíciós okokra vezethető vissza, mint kötetünk megírása idején. Utóbbi esetben jellemzően a kisebbik kormánypárt vezetője a miniszterelnök-helyettes, és eképpen érdemibb befolyása van a koalíciós érdekek képviseletére. A miniszterelnök közjogi helyettesítésének kérdése is tipikus brit megoldás. Írott alkotmány hiányában számos elmélet létezik e kérdésben. Elvileg az uralkodó szuverén joga a miniszterelnöki kinevezés amennyiben az elhalálozik, lemond, vagy menesztésre kerül. Az egyik elmélet szerint éppen az uralkodó és a parlament közötti alkotmányos egyensúly indokolja, hogy ne legyen olyan közjogi státusszal rendelkező helyettes, akinek automatikus „öröklési joga” korlátozná az uralkodó elvileg szabad mérlegelését. A korábbiakban

összesen két miniszterelnök-helyettes váltotta főnökét posztján. Az 1945-ös választásokat követően Clement Attlee váltotta korábbi koalíciós partnerét, 14 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 Winston Churchillt, ugyanőt pedig Anthony Eden, bár korábban csak informálisan számított miniszterelnök-helyettesnek és Churchill „természetes” örökösének a miniszterelnöki bársonyszékben. 3.7 A minisztériumokat (Ministerial Department) politikai értelemben miniszter, a kabinet valamelyik tagja irányítja, államtitkári rangban. Munkáját több junior miniszter segíti. Az apparátus feje felsőszintű köztisztviselő (Permanent Secretary, magyar megfelelője a közigazgatási államtitkár). Szervezetileg a minisztériumhoz végrehajtó ügynökségek tartoznak, ügykörileg szakmai autonómiával. Léteznek továbbá szervezetileg nem a minisztériumhoz rendelt „nem miniszteriális közszervek”, angol rövidítés NDPB, köznyelv szerint QUANGO.

Számuk több, mint a minisztériumoké Jogállásuk hasonló a magyar központi hivatalokéhoz. 3.8 A Kabinetiroda (Cabinet Office) egyike a minisztériumi jogállású központi államigazgatási szerveknek. 1916 óta létezik, amikor kivált a Birodalmi Védelmi Bizottságból. Fő feladatai: a miniszterelnök és helyettesének támogatása a kormányzati célok végrehajtásában, a politikai és alkotmányos reform végrehajtása, kiemelt kormányzati prioritások előmozdítása; a kormányzati működés összehangolása; közigazgatás-korszerűsítés és a közszektor reformja, adminisztrációs teher csökkentése; a miniszterelnök-helyettes speciális feladatainak támogatása; minisztériumhoz nem rendelt egyéb feladatok irányítása (pl. Választási Bizottság). A Kabinetiroda legfontosabb feladatai történetileg a kormányzati működés összehangolásához kapcsolódnak, ezen belül a különböző kormánybizottságok működtetéséhez. A kabinet

bizottságainak feladatköre és felelőssége az egyik alapeleme a brit kormányzati modellnek. Tekintettel arra, hogy a kabinet elé a döntést igénylő ügyek jelentős része – a miniszterelnök diszkrecionális mérlegelési jogkörétől függően – nem kerül, az ügyek ezen jelentős részében a kabinetminiszterek által elnökölt bizottságokban születik döntés. Ugyanakkor ezeknek a döntéseknek – kollektív felelősség elvének megfelelően – ugyanolyan hatálya van, mintha a kabinet tárgyalta és döntötte volna el. A bizottságok száma és elnevezésük a miniszterelnökön múlik. Külügyi, honvédelmi, belügyi és gazdasági bizottság mindig létezik. Az állandó bizottságok mellett lehetnek időszakos és ad hoc bizottságok is. A bizottságok tagjai miniszterek, de az üléseken mások is részt szoktak venni. A Nemzetbiztonsági Bizottságba például rendszeres meghívást kapnak magas rangú katonatisztek és a nemzetbiztonsági szervek

vezetői. 2010 óta minden bizottságban részt vesznek a koalíciós pártok képviselői, sőt osztoznak a bizottságok elnöklésében, emellett a koalíciós ügyekre létrehozásra került a Koalíciós Bizottság24. 1992-ig a bizottságok listája és tagsága nem volt nyilvános Ettől elmozdulás 15 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 történt, ugyanakkor a bizottságok működésének számos eleme, így azok iratai, nem képezik nyilvánosság tárgyát. Új kabinetek nem jogosultak elődeik döntés-előkészítő irataiba akkor betekinteni, ha a választásokat követően a váltópárt alakít kormányt. Betekintés kizárólag a volt miniszterelnök, illetve az ellenzéki pártelnök engedélyével lehetséges; ez alól kivételt a politikailag nem érzékeny ügyek, nemzetközi szerződések képeznek. Ez a fajta diszkréció azt sem teszi lehetővé, hogy visszavonult miniszterek emlékirataik elkészítéséhez archív dokumentumokba betekintési jogot kapjanak. Az

1981-es reform óta, amikor a Közigazgatási Minisztérium beolvasztásra került, a közigazgatás-fejlesztési feladatok is hasonló jelentőségű ügyekké léptek elő. A korábbi fejezetekben említett 90-es évekbeli munkáspárti közigazgatási reform eredményeként a Kabinetiroda feladati még tovább szélesedtek (pl. e-közigazgatás, better regulation stb) 2011 elején a Kabinetirodára a következő kormánytagok kerültek kinevezésre: Miniszterelnök-helyettes, egyben politikai és alkotmányos reformért felelős miniszter; Kabinetiroda-miniszter; Politikai ügyekért felelős államminiszter; Civil társadalomért felelős parlamenti helyettes államtitkár; Politikai és alkotmányos reformért felelős parlamenti helyettes államtitkár.25 3.9 A miniszterelnök kabinetfőnöke (Chief of Staff to the Prime Minister) nem azonos a Kabinetiroda vezetőjével és nem tagja a kormánynak. A miniszterelnök nevezi ki és közvetlenül neki tartozik felelősséggel. A

poszt létrehozása szintén Tony Blairhez kötődik, aki hivatalba lépésekor (1997) hozta létre e pozíciót. Korábban a már említett kabinettitkár volt az adminisztráció legmagasabb rangú nem miniszteri rangú tisztviselője, akinek befolyása – a miniszterelnök fő magántitkárával együtt (Principal Private Secratary to the Prime Minister) – kiemelkedett a köztisztviselők közül. Az ő hármuk sajátos viszonyrendszere adta alapötletét a BBC 80-as években készült, méltán világhírű sorozatának, az Igenis Miniszterelnök Úr!-nak. Talán a sorozat is közrejátszott abban, hogy Blair meggyengítette a kabinettitkár pozícióját. Így került létrehozásra Nagy Britannia „legerősebb nem választott tisztsége”26. A kabinetfőnök valóban a miniszterelnök jobbkezévé lépett elő, amit a kabinettitkár azzal sem tudott ellensúlyozni, hogy megmaradt a közigazgatási apparátus fejének. A Blair-korszakot követően a három fő

köztisztviselő közötti feladatmegosztás többször változott, ugyanakkor három év elteltét követően az új közjogi jelentőségű pozíció súlya legalább olyan erős maradt, mint létrehozása idején. 3.10 Az államtitkárok jogállásáról korábban részben már esett szó Az államtitkári pozíciónak nincs elsődleges alkotmányos alapja, az 1978-as Interpretation Act említi ugyan, de közjogilag nem jelent többet, mint olyan minisztert, aki tagja a kabinetnek és egyben minisztérium is tartozik alá27. VIII Henrikig (1509-1547) a kabinetnek mindössze egy államtitkára volt, uralkodása végén azonban számuk kettőre nőtt. I Erzsébet (15581603) idején jelent meg az államtitkár elnevezés 1688 után a közigazgatási ügyek a Királyi Államtanácstól a kabinethez kerültek: innen datálódik az államtitkárok mai 16 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 értelmemben vett jelentősége. Később számuk az államszervezet szofisztikálódásával

összhangban növekedett, jellemzően a kiemelt skót és gyarmati ügyek vitelére. Az I világháborúig különböző felállásban ötre nőtt az államtitkárok száma, ami a II. világháborúig nyolcra nőtt. Harold Wilson miniszterelnök (1964-1970) a Brit Birodalom, egyúttal a gyarmati közigazgatás szétesését követően nekifogott a brit közigazgatás teljes átszervezésének. Ennek egyik eleme lett a brit kabinet államtitkárságokra bontása A XX század végére néhány kivételtől eltekintve minden minisztériumot irányító kabinettag államtitkári rangú lett. Számuk és feladatkörük kabinetről-kabinetre változik, ugyanakkor a hagyományoknak megfelelően a külügyi és a belügyi államtitkár tartja meg időről-időre állandó portfólióját. 3.11 Végül, de nem utolsó sorban meg kell említeni a brit kormányzati szerkezet egyik hagyományos szereplőjét, a lordkancellárt (Lord Chancellor). Protokoll szerint az állami tisztviselők közül a

második legmagasabb rangú tisztviselője – az első steward mögött akinek posztját a XV. század óta lényegében nem töltötték be28 – , tahát a miniszterelnök előtt rangsorol. Őt is az uralkodó nevezi ki, természetesen a miniszterelnök javaslatára A brit-skót uniót megelőzően külön létezett angol és skót lordkancellár. Alkotmány szerint tagja a Királyi Államtanácsnak, és a kabinetnek is felelős tagja. Korábban a Lordok Házának elnöke volt, egyben Anglia és Wales bírói szervezetének vezetője (a 2005-ös alkotmányos reform eredményeként utóbbi poszt leválasztásra került). 1885 és 1971 között önálló irodája, 1971 és 2003 között minisztériumi jogállású hivatala volt. 2003-ban a hivatalt átnevezték Alkotmányügyi Minisztériumnak, 2007-ben végül Igazságügyi Minisztériumra keresztelték. „Kárpótlásul” a lordkancellár a brit közigazgatás legjobban fizetett tisztviselője, járandósága messze megelőzi a

miniszterelnökét is29. A lordkancellár azóta a tárca vezetője, néhány tradicionális közjogi elemmel fűszerezve, mint például a Nagypecsét őre. E címet a lordkancellár bizonyosan az 1066-os normann hódítás óta viseli, de egyes feltételezések szerint korábbi eredetű. Tény, hogy a tisztség egybefonódott a királyi hitelesítés pecséttel történő megjelenésével, így a pecsét őre a kancellári hivatal első tisztviselője volt (sokáig egyházi ember). A XXI. századra a tradíció több szempontból is vállalhatatlanná vált Montesquieu a hatalmi ágak szétválasztásáról szóló tanának, ami a modern demokráciák egyik alaptételét képezi, a lordkancellár szerepe aligha felelt meg, hiszen ő egy személyben mindhárom hatalmi ágban képviseltette magát. Történelmi feladatkörei az Emberi Jogok Európai Egyezményével sem voltak összhangban. Tony Blair javaslatot tett az intézmény teljes eltörlésére, de erről a heves ellenkezés

hatására végül átmenetileg elállt. Megtette viszont lordkancellárnak egy közeli barátját, Lord Falconer of Thoroton-t, akit egyben kineveztetett az alkotmányos ügyekért felelős államtitkárnak, és bejelentette – a lordkancellári intézmény megszüntetését is célzó – alkotmányos reform elképzeléseket. A tiltakozások és jogi ellentámadások kereszttüzében végül világossá vált, hogy a lordkancellár intézményének olyan alkotmányjogi alapjai vannak, aminek megváltoztatására a kabinet a parlament nélkül nem képes. A 2004-ben benyújtott törvényjavaslat végül nagy nehezen, egy év alatt kapta meg a törvényhozás és az uralkodó támogatását. A reform nagy része ugyan megfelelt a kabinet eredeti elképzeléseinek, azonban a lordkancellár intézménye számos kompromisszummal, de 17 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 megmaradt. A címmel a történelmi örökség egy része – és a juttatások – megmaradtak, ugyanakkor a

2007-ben lordkancellárnak kinevezett Jack Straw már elsődlegesen igazságügy-miniszter volt, nem a felső- , hanem az alsóház tagja, és – 1578 óta először – nem nemes. 18 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 JEGYZETEK 1 A Magna Charta Libertatum 1215. június 15-én I (Földnélküli) János angol király által aláírt szabadságlevél A király kül- és belpolitikájával (hűbéresek és városok kiváltságait sértő) elégedetlen bárók kényszerítették, hogy fogadja el az okiratot. A 63 cikkelyt tartalmazó Magna charta libertatum biztosította az egyházi és világi bárók, valamint a városok jogait, kiváltságait személyi és vagyoni biztonságát, rendelkezéseket tartalmazott a kereskedelem, vám- és pénzügyek területén, elrendelte a súlyok és mértékek egységesítését. Egy 25 tagú bizottság volt hivatva arra, hogy a rendelkezéseket az uralkodóval betartassa. 2 Sir Winston Churchill (1951-1955) 1951-1952 között VI. György

miniszterelnöke Sir Anthony Eden (1955-1957) Harold MacMillan (1957-1963) Sir Alec Douglas-Home (1963-1964) Harold Wilson (1964-1970) először Edward Heath (1970-1974) Harold Wilson (1974-1976) másodszor James Callaghan (1976-1979) Margaret Thatcher (1979-1990) első női miniszterelnök John Major (1990-1997) Tony Blair (1997-2007) Gordon Brown (2007-2010) David Cameron (20103 Oliver Cromwell angol hadvezér és államférfi. Élt 1599 április 25 – 1658 szeptember 3 között, kormányzó 1649-1658 között. Az angol történelem egyik legvitatottabb személyisége Egyes történészek szemében királygyilkos diktátor, mások számára szabadságharcos. Az ír katolikusok ellen hozott intézkedései okán egyes történészek népirtással vádolják. Jelentős szerepet vállalt Anglia köztársasági államszövetséggé (Commonwealth) formálásában. Az angol polgári forradalom alatt egyik parancsnoka volt a fanatikus puritánok "vasbordájúak" seregének (New

Model Army), mely a királypártiakat legyőzte. I Károly angol király 1649-es kivégzése után Cromwell akarata érvényesült a rövid életű Angol Köztársaságban. Leigázta Skóciát és Írországot, majd a közös államszövetségben mint Lord Protector uralkodott 1653-tól 1658-ig. Oliver Cromwellt a Westminster apátságban temették el, de a hatalomba 1660-ban visszatérő királypártiak kiásták tetemét, fejét pedig levágták és kitűzték. 4 Richard Cromwell élt 1626. október 4 – 1712 július 12 között, kormányzó: 1658–1659 között Egy érdekes példa (VIII.) Edward 1936-os lemondása: a király elküldte lemondási szándékát (lemondó nyilatkozatát) a parlamentnek, az erről törvényt hozott, amit megküldött a királynak, az aláírta, és ezzel szűnt meg királynak lenni. 6 Levellerek (egyenlősítők). Politikai jogegyenlőséget, és egy köztársasági államforma kialakítását követelték Társadalmi bázisát a kispolgárság és a

szegény parasztság alkotta mivel ők voltak azok, akik nem tudtak bekapcsolódni a politikába. 7 Presbiteriánusok: vallási téren a világi vezetők (presbiterek) befolyását akarták megnövelni, politikai téren pedig a parlamentet támogatták. Társadalmi bázisát a gentryk és nagypolgárság rétege adta Ők nem követeltek hatalmas változtatásokat, csupán reformokat. 5 8 A Treaty of Union annak a megállapodásnak a neve, mely Nagy-Britannia Egyesült Királyságának a megalakulásához vezetett és politikai uniót hozott létre Anglia és Skócia között. A szerződés 1707 május 1-jén lépett hatályba. Ez vezetett az Acts of Union elfogadásához, melyet mind az angol, mind a skót parlament elfogadott. A szerződés 25 cikkből állt Az 1 cikk biztosította, hogy az új, egyesült királyságot NagyBritanniának nevezzék A 2 cikk biztosította a Hannover-ház trónöröklését és azt, hogy amint az angol megállapodásról szóló törvény lefektette, ez

után is protestáns örökölheti csak a trónt. A 3 cikk biztosította Nagy-Britannia egyesült parlamentjének megalapítását. A 4 – 18 cikkek a kereskedelem, a mozgás, az adók és egyéb rendelkezések kérdését szabályozták, hogy az új Egyesült Királyság minden alattvalója azonos elbánásban részesedjék. A 19 cikk biztosította Skócia külön jogrendszerének további fennmaradását A 20 cikk biztosította az öröklődő hivatalok, a rangok, az örökölhető hivatalok, az élethosszig tartó pozíciók és az élethosszig tartó illetékességnek az unió létrejöttét követő fennmaradását. A 21 cikk biztosította királyi skót városok jogainak 19 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 megtartását. A 22 szakasz Skóciának 45 választott képviselői helyet és 16 felsőházi helyet biztosított NagyBritannia Parlamentjében A 23 cikk biztosította, hogy a skót főnemesek minden rangban ugyanazon jogokat kaphassák, mint az angolok. A 24 cikk

biztosította, hogy megalkotják Nagy-Britannia nagypecsétjét, mely nem ugyanaz lesz, mint Anglia nagypecsétje. Azonban az előbbi elkészültéig az utóbbit lehet használni A 25 cikk arról rendelkezik, hogy a Királyságok azon törvényei, melyek nem férnek össze ezen megállapodás rendelkezéseivel, hatályukat veszítik. 9 Nagy-Britannia és Írország Egyesült Királysága (angolul United Kingdom of Great Britain and Ireland) volt a hivatalos neve a mai Egyesült Királyság (teljes nevén United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland, azaz „Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királyság”) elődjének 1801. január 1 és 1927 április 12 között. Nagy-Britannia Egyesült Királysága (az egyesült Angol Királyság és Skót Királyság), illetve az Ír Királyság egyesüléséből jött létre. A két királyság egyesítése az 1798-as ír felkelést követte, amely megrengette az írországi protestáns dominanciát. Az egyesítés elejét

vette egy esetleges alkotmányos válságnak is, hiszen ebben az időszakban már megromlott III. György király (1760-1820) mentális egészsége, és amíg két külön királyság létezett, helyette a két országban elvileg két különböző régens is hatalomra kerülhetett volna. 10 Concha Győző: A választójog reformja. Bp 1907 Grill Károly Könyvkiadóvállalata 23-24o 1911-ben titkos megállapodás született V. György király és a liberális kormány között arról, hogy ha a konzervatív többségű felsőház nem hagyja jóvá a jogai korlátozásáról szóló, a liberális többségű alsóházban megszavazott törvényt (Parliament Act 1911), akkor a kormány felkéri a királyt, hogy nevezzen ki annyi liberális főrendet, mely többséget biztosítana a törvény elfogadásához a Lordok Házában. A lordok végül meghátráltak és megszavazták a javaslatot. 12 Egyesült Nemzetek 1945, Emberi és Polgári Jogok Egyetemes Egyezménye1966, Londoni

Szerződés 1949. (Európa Tanács létrehozása), Emberi Jogok Európai Egyezménye 1950, Európai Gazdaság Közösség 1973. (Európai Unió jogelődje). 13 E lordok 1958-tól az 1999-es felsőházi reformig a Lordok Háza teljes jogú tagjai voltak, és gyermekeik ma is megkapják a szüleik rangja szerinti tiszteleti címeket nevük előtt. A nem öröklődő – kivétel nélkül mindig bárói – rangot azoknak adományozzák, akiket életművükért, a hazának tett kiemelkedő szolgálataikért, köz- vagy fegyveres szolgálatban elért eredményeikért, tudományos vagy művészeti munkásságukért, sőt, a gazdasági életben betöltött jelentős szerepükért erre érdemesnek találnak. 14 Lord Irvine lordkancellár, a ma már pártfrakciókba tömörült felsőház, vagyis a Lordok Háza (House of Lords) elnöke egyszersmind a legfőbb bíró, valamint az Angliában külön addig nem létező igazságügy-miniszteri poszt birtokosa is volt, ezen kívül összekötő

szerepet játszott a parlament és a királynő, a kabinet tagjaként pedig a királynő és őfelsége kormánya között. Nem csoda tehát, ha a rá vonatkozó döntés – bár Londonban korántsem szokatlan a kormányátalakítás – óriási felzúdulást váltott ki az angol belpolitikában. Blair lépését egyesek a régi angol alkotmányos berendezkedés összeomlásának előjátékaként értékelik, mások arra figyelmeztetnek, hogy a miniszterelnöknek nem volt joga olyan döntést hozni, amely befolyással van az alkotmányos helyzetre. A különleges, hagyományokkal átszőtt a brit államjogi és politikai helyzet eleme, hogy Angliában a nemesség ma is a társadalom életerős része, mert miközben sokan tagjai közül is anakronisztikusnak tartják az intézményt, a nemesség fő társadalmi funkcióját, az állandóság érzésének fenntartását nélkülözhetetlennek véli a legtöbb szigetlakó. Fontos angol sajátosság, hogy a főnemesi családokban csak

a családfőt illeti meg a főnemesi rang, s ő a családi vagyon örököse. A többiek nem a főnemességhez, hanem a gentryhez, a kisebb nemesek és a tisztviselők alkotta középosztályhoz tartoznak, így államjogilag és társadalmilag is közemberek. Ráadásul az angol nemesi osztály sohasem alkotott olyan zárt kört, mint a francia vagy a német: a főnemesek köre királyi kinevezés által 1700-tól 1800-ig 34 herceggel, 29 márkival, 109 gróffal, 85 viszkonttal és 284 báróval gyarapodott. 15 Westminster rendszert, vagy annak változatát alkalmazó államok (példálózva): Ausztrália, Bangladesh, Belize, Kanada, India, Irak, Írország, Izrael, Jamaika, Malájzia, Málta, Mauritius, Új Zéland, Pakisztán, Pápua-Új Guinea, Szingapúr, Vanuatu. 16 Jelenleg David Cameron a miniszterelnök, aki egyben a Konzervatív Párt elnöke. II Erzsébet királynő 2010 május 11-én nevezte ki.] Kormánya kezdetben127 miniszterből állt, akiknek legtöbbje tory parlamenti

képviselő 17 lásd www.privy-councilorguk 18 Az új-zélandi ülések (1990, 1995) esetében Sir Geoffrey Palmer illetve James Bolger töltötték be a Lord President feladatait. 19 lásd: Ministers of the Crown Act 1975. 20 Lásd Ministerial and Other Salaries Act 1975. 21 lásd: The Times/Peter Ridell cikke 2001. június 13 12 oldal 22 Gordon Brown (2007-2010) miniszterelnöksége idején a poszt nem volt betöltve. 11 20 TÁMOP-4.21/B-09/1/KMR-2010-0005 23 2011-ben a posztot Nick Clegg töltötte be. Lásd: wwwdpmcabinetofficegovuk lásd: www.cabinetofficegovuk/media/425203/cabinet-committees-systempdf 25 lásd www.number10govuk/newslatest-news/ 26 lásd www.guardiancouk/politics/2008/mar/15/tonyblair 27 Interpretation Act 1978. lásd bővebben: wwwstatutelawgovuk/contentaspx?activeTextDocId=1838190 28 Modern szokásjog szerint kizárólag az új uralkodó koronázásakor egy napra töltik be a posztot. 29 Évi fizetése 227.736 angol font és 106868 angol font nyugdíjra

jogosult Önként lemondhat egy részéről 24 21