Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » A közigazgatási jog, közigazgatási eljárásjog kialakulása, történeti fejlődése

A közigazgatási jog, közigazgatási eljárásjog kialakulása, történeti fejlődése 1. KÖZIGAZGATÁSI JOG, MINT JOGÁG KIALAKULÁSA 1.1 Ius publicum droit administratif összekapcsolása azonban az angol és a francia jogi nyelvben korábban is létezett, „administration of law”, „administration de la justice” , és általában a jogszolgáltatást jelentette, amely javarészt bírói jellegű jogszolgáltatás volt, amely bírói jogszolgáltatás azonban még nem differenciálódott a mai szemléletünk szerinti büntető, illetve magánjogi bíráskodásra, illetve magában foglalta a klasszikus bírói és a királyi tisztviselők és a földesúri hatalom tisztségviselői által történő gyakorta nem peres, közvetlen jogszolgáltatási tevékenységet. A közigazgatási jog kialakulása a polgári társadalom modernizálódó jogrendszerének a jelensége, és következménye a polgári alkotmányosság kialakulásának, illetve a kartális polgári

alkotmányok elfogadásának. Korábban nem létezett, hanem a köztevékenységre vonatkozó jogot egységesen a ius publicum foglalta magában. A ius publicum a középkor folyamán azokat a jogokat foglalta magában, amelyek differenciálatlanul a hatalom gyakorlásának alapjait, és a társadalom adott osztályainak a hatalommal összefüggő személyi státusát, a hatalom gyakorlásában való részvétele módját adta. Ez a ius publicum tehát egyszerre intézményeket és eljárásokat, „igazi” jogokat jelentett, a mai jogrendszerekhez hasonlítva leginkább „alkotmányjognak” volt tekinthető. A közigazgatási jog jogi jellegének elméleti alapjait a felvilágosodás politikai gondolkodói, filozófusai teremtették meg, amennyiben a polgári elvek alapján működő alkotmányos törvényhozás alá rendelni gondolták a hatalom gyakorlásának mindennapos eljárásait és szerveit, ezzel kifejezve annak politikai és jogi értelemben vett végrehajtó jellegét.

1 A polgári alkotmányosság elvei, s azon alapulva a polgári alkotmányok teremtették meg a „végrehajtó hatalom” fogalmát, amely eredetileg a parlamenti törvények végrehajtására hivatott állami szervezetet és annak tevékenységét jelentette, s amely éppen a törvényekhez kötöttsége révén nemcsak államtani, politikai, hanem közvetlenül jogi, közjogi fogalom is volt. Általában Montesquieu hatalommegosztásról szóló gondolatait szokták idézni a végrehajtó A polgári társdalom, illetve annak az alkotmányokban való rögzítését követően ius publicum differenciálódott, az elsődlegesen az alkotmányos hatalmak szintjére vonatkozó alkotmányjogtól megkülönböztetve jött létre az állam kormányzását végző, alapvetően az államhatalom gyakorlását kézben tartó intézményeknek alárendelt állami tevékenység szervezetére és működésére vonatkozó jogot, mint közigazgatási jogot. A közigazgatási jog, mint a jogrendszer

része, mint sajátos jogág Franciaországban alakult ki, s a francia jogszemlélet alapján terjedt el a kontinentális Európában. A közigazgatási jog francia megnevezése a „droit administratif”, szó szerint az igazgatás jogát jelenti. Az „adminisration” adminisztráció (ügyek szolgálatszerű intézése) és a jog szó 1 A közigazgatás, a végrehajtó hatalom törvényekhez kötöttségének elméleti és gyakorlati kérdéseit igen tömören és lényegre törően mutatja be Rácz Attila: „A törvényesség és a Közigazgatás” c. munkájában 1 hatalom tényleges szerepéről, de ennél jóval következetesebb megfogalmazásban fejti ki Rousseau a „Társadalmi szerződés”–ben a végrehajtó hatalom jogi kötöttségét, amennyiben a főhatalom voltaképpeni hivatása a törvények végrehajtása, érvényesítése, cselekvésének határait az „általános akaratként” felfogott törvények szigorúan kijelölik, Amennyiben a

végrehajtó hatalom hatalmi helyzetével visszaélve nem korlátozza magát a 1.2 törvényekben meghatározott, a polgárok által közvetlenül megalkotott „általános akarat” végrehajtására, a társadalmi szerződés alanyait, a polgárokat közvetlenül megilleti a főhatalommal szembeni ellenállás, annak „kicserélése” joga. A „droit administratif” megnevezés, a végrehajtás adminisztratív ügyintézés jellegére utal, s ezzel annak a kormányzati hatalomtól, annak jogától való megkülönböztetését tartalmazza. A közigazgatás anyagi és szervezeti joga polgári állam önkormányzatainak rendszeréről, struktúrájáról. A polgári parlamentek szisztematikus törvényhozása elsősorban is meghatározta a végrehajtó hatalom működésének irányát, feladatait, azaz cselekvésének kereteit. Ennek során a kulcskérdés „mit tehet, mit kell tegyen” a végrehajtó hatalom, s az ezt meghatározó törvényhozásból eredeztethető a

közigazgatás „anyagi joga”. A feladatok megvalósításának, a jogi keretek biztosításának igénye következtében szükségessé vált a polgári állam többé-kevésbé egységes, a végrehajtással megbízott szervezetrendszerének a kialakítása, vagyis a voltaképpeni közigazgatási szervezetrendszer létrehozása. Ezért a polgári alkotmányossághoz szorosan hozzátartozott az állam szervezeti egységesülése is. A közigazgatási jognak, mint jogágnak tehát két alapvető forrása volt, a közigazgatás elé tűzött célok, feladatok tevékenységi korlátok törvényes megfogalmazása, illetve a közigazgatás szervezetére vonatkozó jog. Az előbbi a közigazgatás hatásköri rendjét rögzítő anyagi jog, az utóbbi szervezeti jog. E szervezeti jog különböző jogot jelentett a közigazgatás különböző szintjein. A kormányzás, illetve a kormányzatnak közvetlenül alárendelt szintjén az alkotmányokon túlmenő törvényi szabályokat

általában nem, vagy csak igen részlegesen hoztak, a közigazgatás alsóbb szintjein azonban igen korán elfogadtak törvényi szabályokat a helyi, területi igazgatás legáltalánosabb szerveinek, a a A polgári alkotmányozás modelljét azonban igen korán megtörte a kormányzati hatalom tényleges működésének gyakorlata, amely nagyon korán elismertette a törvények keretei között az általános végrehajtó hatalmi, a gyakorlatban az uralkodói rendelkezések jogi jellegét, ezzel tompítva a törvényhez kötöttség kizárólagos követelményét. Ez a feudális abszolutizmusból „átemelt” gyakorlat, s ennek alapján bontakozott ki a közigazgatás rendeletalkotása. A közigazgatás rendeletalkotását eleinte csak kivételesnek, „a szükséghelyzetek” által kivételesen indokoltnak tekintették, majd később e rendeletalkotás szisztematikusabbá vált, s a közigazgatási rendeletalkotásra csupán azt a követelményt tartották irányadónak, hogy

az a törvények felhatalmazása alapján, illetőleg a törvény végrehajtását szolgáló további részletszabályok körében maradjon. Ennek az elvnek a keretei között is csakhamar megnövekedett a közigazgatás rendeletalkotó tevékenysége, elsősorban a kormányzat, a központi közigazgatás szintjén. Ez annak köszönhető, hogy a polgári átalakulás korszakának rendészeti, a közrendet, az alapvető szabadságjogokat biztosító állama a XIX. század folyamán fokozatosan átalakult gazdasági beavatkozó, illetve szolgáltató állammá, közigazgatása „szolgáltató közigazgatássá”. E fejlődés eredményeként az eredetileg kivételes közigazgatási 2 jogszabályalkotó tevékenység hatalmas tömegű rendeletalkotó tevékenységgé vált, illetve a fokozatos alkotmányos „reformok” eredményeként megszűnt az az általános követelmény, hogy a közigazgatási rendeletalkotás kizárólag a törvényi felhatalmazás keretei közötti,

illetve az annak a végrehajtására szolgáló további részletszabályok szükségességességre tekintettel történhet. A kontinentális Európa legtöbb államában elismerték a közigazgatás eredeti jogszabályalkotó jogát, amelynek egyedüli korlátja a jogszabályok hierarchiájának elve, azaz azok nem lehettek ellentétesek az alkotmányokkal, illetve a törvényekkel. E követelményt azonban gyengítette, hogy Európában a II. világháború hozták létre az alkotmánybíróságokat, addig érdemben alkotmányossági normakontroll nem volt.2 A közigazgatási jog fogalma ennek alapján mechanikusan kiterjedt a rendeletalkotással létrehozott jogra, amely később nemcsak a közigazgatás „számára” megfogalmazott jog volt, hanem különböző mértékben kiterjedt az egyéb (pl. magánjogi) jogokra is tekintették a törvények elsődleges jogforrás jellegét, amely törvények a parlament és az uralkodó közös alkotása „the king in the Parliament”.

Az uralkodó „saját” rendeletalkotását csak az uralkodót megillető „prerogatívák” körében tartották elfogadhatónak. Ugyanakkor a jog messze nem a formális értelemben kiadott jogszabályok, így törvényekhez vagy rendeletekhez kötött jog volt, hanem a bírói, elsődlegesen a common law bírói gyakorlat joga. A polgári forradalom eredménye nem a jogrendszer hagyományainak újjal való felváltása, mint inkább a jogrendszer tartalmának a polgári igényeknek megfelelő tartalommal való megtöltése volt. A hagyományos állami és jogi keretek egészen a XIX. század utolsó harmadáig alkalmasaknak bizonyultak. Angliában nem alakult ki a végrehajtó hatalom gondolata, illetve az angol politikai filozófusok, illetve jogtudósok élesen bírálták a kontinentális, elsősorban a francia fejleményeket. Ennek következtében nem alakult ki szisztematikus közigazgatási szervezet sem, a kormányzás szintjén eldöntendő ügyeket pl. az angol parlament

törvényekben Private Bill , törvényhozási eljárásban döntötte el. A helyi igazgatás szintjén is sokáig fennmaradtak a hagyományos önkormányzati szervezeti keretek, amelyek bizonyos elvei máig is élnek. 3 Különösen a XIX. század utolsó harmadára az Európa szerte kialakuló jogállam növelte meg a közigazgatás anyagi és szervezeti jogát. A jogállam alapgondolata, az állam működésének teljes joghoz kötése volt, ezért a következetes jogállamban az állami működés egészére vonatkozóan jogszabályokban kellett meghatározni a jogot. Ez döntően a közigazgatásra vonatkozó joganyag megtöbbszörözését jelentette. E fejlődésből legkinkább Anglia „lógott ki”. Angliában ugyanis már a polgári alkotmányosság kialakulását megelőzően alapvető alkotmányos jognak, elvnek 2 Meg kell említeni a végrehajtó hatalom tudatos megerősítésének a kibontakozó tendenciáját, amely a fasiszta államokban szinte teljesen háttérbe

szorította a tradícionális törvényhozást. Ennek „jogi jellege” azonban igen kérdéses, hacsak nem azonosítjuk a jogot mechanikusan a hatalom parancsával. 3 Pl. a helyi – önkormányzati tisztségviselők „társadalmi” megbízatása, az ügyvédek közigazgatásban való alkalmazása stb. 3 1.3 A közigazgatás jogi felelőssége, a fiscus teória kifejlődött a kincstár, a fiscus felelősségének az intézménye. Ennek alapja az, hogy az államfő vagyonát meg kell különböztetni az állam vagyonától, az állam vagyona felett rendelkező „jogalany” a kincstár. Bár a kincstár maga alapjában véve közjogi, közigazgatási jogi személy, az általa kezelt vagyon azonban mint az állam differenciálatlan vagyona magánjogi jellegű, ezért ha az állam, a közigazgatás jogellenesen kárt okoz, a kárért a kincstár beperelhető, és a magánjog alapján kérhető a kártérítés. Ez a megoldás önmagában nem jelentette a hibás döntés

„megsemmisítését”, korrekcióját, csupán a hiba következményeinek a kompenzációját. Mindaddig, amíg a XIX. század utolsó harmadában kialakuló jogállamban meg nem teremtették a közigazgatás döntései, „aktusai” feletti szisztematikus bírósági kontrollt, e félig magánjogi jellegű kártérítési felelősség volt a közigazgatás jogi felelősségét megteremtő intézmény. A közigazgatási eljárásjognak a jogállamban kialakuló szisztematikus „jogvitás eljárásai” teremtették meg a közigazgatás „nem magánjogi” felelősségét, amelyek döntően a hibás határozatok korrekcióját jelentette. A közigazgatási jog alapvető elvei és intézményei nem csekély mértékben e felelősségre, korrekcióra kidolgozott megoldásokból ered, elsősorban Franciaországban, amely mintául szolgált az egész kontinentális Európában. A közigazgatás döntéseinek jogszerűsége és helyessége feletti kontroll automatikusan felveti e

döntés jogi természetének kérdését: jogi értelemben „hibás–e” a közigazgatás, ha döntése felülvizsgálatra, ennek során korrekcióra szorul? A hatalom felelősségének gondolata nem volt magától értetendő, tekintettel arra, hogy a hatalom gyakorlása végső soron az uralkodó felségjogából eredt, s a hagyományos jogszemlélet szerint az uralkodó nem vonható felelősségre. Bár a polgári forradalmak e felfogást megrengették, s pl. uralkodókat felelősségre is vontak, ezeknek az eljárásoknak a jogszerűsége később is vitatott volt, s a forradalmak utáni restaurációk gondoskodni igyekeztek az uralkodói felelőtlenség fenntartásáról. Ezt a felelőtlenséget pótolta a polgári alkotmányosság „ellenjegyzés” intézménye, amelynek alapján az ellenjegyző a hibás döntésért „magára vállalta” a felelősséget, az ellenjegyzés nélkül azonban a döntés nem volt végrehajtható. Mivel az alkotmányos monarchiákban a

végrehajtó hatalom, a közigazgatás az uralkodó kezében maradt, kétséges volt, hogy a felelősségi viszonyok hogyan alakíthatók ki. Igazi megoldást csupán a parlamentáris kormányzat alakíthatott, ki, amelyben az uralkodó már nem rendelkezett a közigazgatás felett, hiszen azt a parlamenti többség által „delegált” miniszter vezeti. A közigazgatás jogi felelősségének megteremtésére a magánjog alapján 1.4 A közigazgazgatás eljárási joga A közigazgatás mint végrehajtó tevékenység az általánosan megfogalmazott törvények alapján, azok érvényesítésére járt el. E tekintetben működése kettős, egyrészt eljár a törvény keretei között működő kormányzat által kitűzött célok teljesítésére, konkrét feladatokat teljesítve, mint bármely más személy vagy szervezet. Másrészt a törvények érvényesítése jogokat és kötelezettségeket érintő döntésekkel történik, amelynek „közjogi” alapja az, hogy a

közigazgatás a közérdeket képviseli, ezért közhatalommal rendelkezik. A közhatalom joga annyit jelent, hogy másokra kötelező döntéseket hozhat. E döntések célját, a döntések hatásköri elosztását a közigazgatási anyagi és szervezeti joga tartalmazza. A klasszikus jogágak büntetőjog, magánjog 4 de Procedure, illetve a Code Penal (amelyek aztán általános mintául szolgáltak). Sőt, Angliában, a common law esetében, még a modernizálódó angol társadalomban is erénynek tartották a jog eljárásjogi jellegét, gyakorlatilag az első átfogó bírósági törvény meghozataláig. Noha mai gondolkodásunk alapján természetesnek tűnik, hogy beszélünk ókori és középkori büntetőjogról és büntető eljárásjogról, magánjogról és a magánjogi eljárások jogáról, ez sok vonatkozásban csak a mai szemléletünk visszavetítése olyan korokba, amelyek maguk e világos különbségtételt nem tették meg 4. Még leginkább a

kánonjogban találhatjuk meg a kánoni anyagi jog és a kánoni eljárásjog kettősségét, s ez szintén történeti örökség, mivel a kánonjog a késői császárkori római jognak, mint hivatali jognak az örököse. Nem vitás, hogy az anyagi és eljárásjogok e világos megkülönböztetése a nagy kodifikációk eredménye, maguk a mintaadó kódexek ösztönöztek a külön jogágak elismerésére, és a kontinens egyetemein az azokkal foglalkozó külön tanszékek kialakítására. esetében a polgári állam joga a kontinentális Európában kialakította az anyagi jog és a bírósági ítélkezésre vonatkozó eljárásjog kettősségét. A büntetőjog „anyagi jogának” megfelel a büntethetőségre, a büntetések rendszerére, a büntetőjogi felelősség alapjaira, az egyes bűncselekmények meghatározására vonatkozó jog, míg eljárásjogának a büntető ítélkezésre, illetőleg a bűntető ítélethez vezető hatósági és bírósági

cselekményekre vonatkozó jogot feleltethetjük meg. Hasonló módon bár kisebb pontossággal lehet megfeleltetni a magánjogokban az anyagi jog és az eljárásjog kettősségét. Az anyagi jog és az eljárásjog e kettőssége a modern, polgári jogrendszerek kialakulásához kapcsolódó vívmány. Azonban jogtörténet hosszú korszakaiban nem létezett külön büntető „anyagi” és „eljárási” jog, még kevésbé volt így a magánjogokban. Mind a büntetőjog, mind a magánjog polgári jog végső soron a bíróságokon eldöntött helyzeteken, a bíróságok által kidolgozott döntéseken alapult, amely döntések vegyesen tartalmi és eljárási szempontok alapján kidolgozott döntések voltak. Elég emlékeztetni akárcsak a római jogra is, ahol a császári peres eljárás kialakulásáig az alanyi jog egyet jelentett a keresettel való rendelkezéssel, akár az igen szigorú civiljogi, akár a rugalmasabb, az igényekhez alkalmazkodóbb prétori

kereseteket tekintjük. Hasonló a helyzet a középkor hosszú évszázadaiban, ahol a büntetőjog és a magánjog egyaránt az ítélkezési fórumok gyakorlatát jelentette, ez adta a jog szakmai alapjait, ismerni a jogot egyet jelentett azzal, hogy ismerjük a bíróság, illetve a hatóság tevékenységét, ide értbe azt is, hogy az eldöntendő kérdésben milyen elvek alapján fog dönteni. Az anyagi jogi elvek, megoldások, a kifinomult jogi technikák alapja a jog számos területén a bírói tevékenység volt, ezért nyugodtan mondható, hogy a jog tartalmi kérdéseit döntően az eljárásokra való reakcióként dolgozták ki, mindaddig, ameddig létre nem jöttek a nagy anyagi-, és eljárás-jogi kódexek, elsősorban a Code Civil, és Code A közigazgatás eljárásjogára sok tekintetben nem alkalmazható a klasszikus jogágak analógiája: egyrészt nem volt ezt megelőzően olyan joganyag, amely adott állami gyakorlatot foglalt volna jogba, ez az állami

gyakorlat maga is csak a XIX. század folyamán alakult ki, és alakult ki ezzel párhuzamosan az erre vonatkozó joganyag. Ha a közigazgatásnak általában nem volt önálló joga, még kevésbé lehetett relatíven önállónak tekinthető anyagi és eljárásjoga. A közigazgatás anyagi jogát értelemszerűen nem lehetett, és nem lehet a nagy büntető és polgári törvénykönyvek mintájára kodifikálni, és ennek megfelelően nem nagyon lehetett ezzel az eljárást szembe 4 Nem foglalkozunk itt az olyan jogelméleti megközelítésekkel, amelyek egyenesen a jogot, magát definiálják valamilyen értelemben vett eljárásként, pl. úgy, hogy az nem más, mint a bíróság döntéshozatalára vonatkozó jóslat. 5 értelmezése szerint a közigazgatási eljárás nem más, mint a közigazgatás jogokat és kötelezettségeket, érdekeket érintő döntései feletti „igazságszolgáltatási, vagy „igazságszolgáltatás szerű” eljárás, amelyet

közigazgatási, esetleg rendes bíróságok, bírói eljárásban folytatnak le. A felülvizsgálat tárgya a közigazgatás döntése, amelyet a francia jogban meggyökeresedett terminológiával közigazgatási aktusnak neveztek. A közigazgatási eljárás tehát a közigazgatási aktus megvizsgálása, jog- és célszerűsége feletti jogorvoslat. A közigazgatás első döntése, az aktus meghozatala előtti közigazgatás tevékenységet, az aktus meghozataláig vezető cselekményeket nem tekintették jogi kérdésnek. Később meggyökeresedett, hogy az aktus meghozatala előtti cselekmények sorozatára a „nem jogvitás közigazgatási eljárás”, az aktus felülvizsgálatára a „jogvitás közigazgatási eljárás” fogalmát alkalmazták. A folyamatot az egyes, „mintaadó” országokban vizsgáljuk részletesen. állítani. Ezért a közigazgatási jog esetében aligha beszélhetünk a közigazgatási eljárásjog „autonóm” kialakulásáról és

fejlődéséről. Bizonyos vonatkozásban helytálló a klasszikus jogágak analógiája. Ahogy a jogtörténet nagy korszakain keresztül büntetőjog és büntető eljárásjog, illetve magánjog és magánjogi perjog összekapcsolódva fejlődött, úgy fejlődött (és bizonyos értelemben fejlődik ma is), a közigazgatás anyagi és eljárásjoga, szorosan összekapcsolódva, egymást feltételezve. Ezért az eljárásjog fejlődésének áttekintése óhatatlanul magának a közigazgatási jognak a fejlődését jelenti, attól el nem választható. A közigazgatási eljárásjog értelmezése a jogállam koncepcióból ered. A jogállam a közigazgatás egészét a „jog uralma” alá helyezi, ezért napirendre kerül a közigazgatás döntéseinek jogszerűsége, vagyis megfogalmazódik, hogy biztosítékokat kell kidolgozni a közigazgatás jogszerűségére. Ez a közigazgatási feletti bíráskodás rendszeresítését jelentette. A közigazgatási eljárásjog első,

alapvető 1.5 A közszolgálati jogok szólóan meghatározza egyéni kinevezése, amelyben pontosítják személyes kötelezettségeit. A közszolgálatban tehát nem érvényesül a „munkavállalói” szabadság elve. Cserében a köztisztviselő privilégiumokat élvez: stabil jövedelmet, nyugdíjat, betegség esetére gondoskodást, családjának biztosítják a megfelelő színvonalon való élet lehetőségét, gyermekeit jobb iskolába küldheti, előnyt élvez a közszolgálatba való belépés során stb. Ennek pontos mértékét is a közszolgálati jog határozza meg. Maga Napóleon gyakorlatilag katonai szolgálatnak tekintette a közszolgálatot, gondoskodott a megfelelő szintű közszolgálatra való képzés kialakításáról, amelynek keretében a tisztjelöltekkel együtt képezték a megfelelő szintű közigazgatási tisztviselőket (pl. az École Politechnique–ben. A francia közszolgálatnak ez az elve alakította ki a A közigazgatásban alkalmazott

tisztviselők munkajogi, alkalmazási helyzetére vonatkozó „szolgálati jog” alapjainak kialakulása jóval megelőzte a közigazgatási jog létrejöttét. Hagyományos alapja az uralkodó által alkalmazott tisztviselők, és az uralkodó közötti viszony, hagyományos értelemben „szolgai” viszony. Ez szisztematikus rendben először Poroszországban, illetve Franciaországban vált sajátos „joggá”. A közszolgálati jog „modernizálása” szintén Franciaországban történt, a rendszer elveit Napóleon határozta meg, elsősorban a hadsereg katonai szolgálati viszonyainak alapulvételével. Ennek megfelelően a köztisztviselő a kormányzathoz (az uralkodóhoz) hű, annak parancsait teljesítő hivatalnok, tevékenységét a szolgálati fegyelem határozza meg, e szolgálati fegyelem szabályait általánosan a közszolgálat joga rendezi, de személyre 6 közszolgálati karrier lehetőségét is más közszolgálati jogok esetében ez nem volt

garantálva, pl. Poroszországban A napoleoni rendszer természetesen eleinte csupán a közszolgálat viszonylag szűk területeire terjedt ki, a XIX. század, illetve a XX század folyamán párhuzamosan a közigazgatási jog fokozatos fejlődésével terjedt ki „valamennyi közigazgatási szolgáltatás területére. A közszolgálati 2. 2.1 jogoknak ez a francia mintája ösztönözte a XIX. század közepén a sajátos angol közszolgálati jog kialakítását. A közszolgálatnak a közigazgatási joggal való szoros kapcsolata alapján a „klasszikus” közszolgálati jogot is a közigazgatási jog részének tekintették (és tekintik), szemben az egyéb foglalkoztatási viszonyokra alkalmazott munkajoggal. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSJOG FEJLŐDÉSE Az eljárás és az eljárásjog klasszikus igazságszolgáltatási modellje eljárás tehát hagyományosan formális, amin azt érthetjük, hogy pontosan megszabott, azonos cselekmények alkalmazandók az eljárások

adott szakaszaiban. Egyes ügytípusoknak természetesen kialakultak a „saját” eljárási cselekmény-rendje. Az európai jogi kultúra hagyományain alapuló állam– és jogéletben, ill. az állam– és jogtudományokban az eljárás fogalma elsősorban az igazságszolgáltatással kapcsolódott össze, és alapvetően a római jog peres eljárása volt az eredeti minta. Az ilyen peres eljárás lényege, hogy az állam jogszolgáltató szervei az esetek többségében laikus polgárokból áltó bíróságok semleges pozícióban döntenek az előttük megjelenő felek alapvetően szóban elhangzó vitájában, akik közül az egyik, a panaszos fél jogában megsértettnek érzi magát és ezért jogvédelmet kér. A per lényege a vita lefolytatása és annak eredményeként a döntés meghozatala. A döntés a felek által előadottak, valamint szintén elsősorban szóban előadott bizonyítékok pl. tanúvallomások alapján a bíróság meggyőződése alapján

születik Az ókori Rómában a büntetőügyek is jelentős részben néhány állam elleni, vagy közvetlenül a közösséget károsító cselekmény kivételével magánfelek vitájának a módjára folytak. Eredetileg az eljárás maga a jogot jelentette, hiszen joga csak annak volt, aki azt az adott eljárásban érvényesíthette, s ennek megfelelően azt, hogy kinek milyen eseti tényállás mellett milyen joga volt, hagyományosan elsősorban az eljárás formulái határozták meg. A közbűncselekmények hazaárulás, majd később az emberölés stb. esetében a tisztségviselő magisztrátus folytatta le a nyomozást, győződött meg a cselekmény és az elkövető bűnössége felől, majd ítéletet is mondott, azonban a súlyos büntetéseket csak népgyűlés erősíthette meg, s ekként a népgyűlés előtt folyt le a perszerű eljárás. A tisztviselők hatalmának tartalmát kitevő egyéb állami cselekvések amit a mai terminológiával közigazgatási

cselekményeknek neveznénk általában nem jogi, hanem politikai cselekményeknek számítottak, ekként a magisztrátusi igazgatás formátlan és nem jogi ténykedésnek minősült. A legkorábbi időkben az eljárás szorosan összekapcsolódott szakrális rítusokkal, s részint ennek hagyományaként a klasszikus pert is rítus szerű kötöttségek jellemezték, amelyek azután is nagyon sokáig megmaradtak, amikor a szakrális jelleg lekopott: kialakultak az azonos típusú ügyekre egyaránt vonatkozó performulák. Az A császárkorban, különösen annak későbbi szakaszában a jogszolgáltatás eljárása jelentősen átalakult: a felek szóbeli 7 vált, 6 egyben azonban a felek jogvitájában pártatlan pozícióban, az eljárásban a vita kölcsönösségére, a felek (legalábbis az azonos társadalmi állásúak esetében) egyenlő jogainak érvényesülésére vigyázó bíró nagyon is a közigazgatási hatalom cselekvő eszközéve lett. Angliában, ahol a

jogrendszerben alapvető szerepet játszó common law Westminsteri bíróságok kevésbé válhattak a királyi hatalom működésének közvetlen eszközévé, az ítélkezésben előszeretettel külön bíróságok szervezésével igyekezett a hatalom befolyásolni az igazságszolgáltatást, amely bíróságok eljárása még kevésbé felelt meg a klasszikus igazságszolgáltatási elveknek. A különbíróságok eljárása a kontinentális országok esetében is gyakorta kényelmesebb megoldás volt, mint az egyébként a királyi igazságszolgáltatáshoz tartozó fokozatosan kialakult központi bíróságok átalakítása. vitáját felváltotta a kérelmek és válaszok írásban való előterjesztése, a bíró jogban jártas hivatalnok bíró volt, aki a császár, illetve a császár jogban jártas tanácsadójának az iránymutatásai szerint volt köteles eljárni, s akinek a kezét megkötötte, hogy adott bizonyítási eszközöket csak meghatározott módon vehetett

figyelembe pl. az okirattal történő bizonyítás erősebb volt a tanúvallomásnál, ez utóbbi esetében egy tanú nem volt elegendő (unus testis nullus testis), de a tanuk adott társadalmi állása is értéksorrendet eredményezett stb., a büntetőügyek egyre nagyobb számban kerültek át a magánjognak számító jogokból a hivatalból üldözendő eljárások területére. A hivatalnokok eljárásában tehát közvetlenül összekapcsolódott a hatalom (igazgatás) működése a klasszikus igazságszolgáltatási funkciókkal, s ennek az ára a klasszikus eljárási modell részleges feladása volt. A keresztény egyház a császárkori eljárások mintájára alakította ki a maga igazságszolgáltatását, s ez vált alapjává a kánonjogi pernek, amely a XIII. sz fordulóján alakult ki klasszikus formájában. Elve a nyomozati elv volt, amely szerint az eljáró bírónak hivatalból kell a „tárgyi igazságot” kiderítenie. Az igazságszolgáltatás

rendszerének középkori európai fejlődése sok tekintetben hasonló módon alakult, mint a római birodalomban: a laikus bírák előtt folyó tradicionális cselekményekre 5 alapozott, a fejlődés kezdetén a közösség egésze elött folyó eljárástól fokozatosan a hivatásos hivatalnok-bíró előtti nyomozati eljárássá vált, amiben a kontinentális Európában rendkívül nagy szerepe volt a kánonjogi eljárásnak. Ezzel az eljárás egybe olvadt a(z uralkodói) hatalom intézményeivel, az igazságszolgáltatás közigazgatássá (a kor fogalmai szerint a közrend biztosításává), illetve a közigazgatás igazságszolgáltatássá 6 Jellemző módon a XVII-VIII. sz-i Franciaországban az abszolutizmus intézményeinek a kialakulása során a „belügyminiszter” (le Secrétaire dÉtat à la Maison Du Roi) alá tartozó intendánsok egyszerre az igazságszolgáltatás, a rendőrség és a pénzügyek felügyeletét látták el. Ld François Burdeau: Histoire

de ladministration française de 18e au 20e siècle. Montchrestien, 1989 29 p 5 Lásd erre vonatkozólag egyebek mellett pl.: J Huizinga: Homo Ludens IV Játék és Jog c. fejezetét 8 2.2 Az eljárásjog átalakulása, a közigazgatás eljárásjogi helyzete eljárásjog tehát egy vélelmezett programozott döntés „technológiájává” vált. A polgári átalakulás az államszervezet és működése alapvető átalakításával együtt lényegesen átalakította az eljárásjogot is. Ennek során újból alapvető elvvé és az igazságszolgáltatás intézményévé vált a klasszikus modell, amellyel összefüggésben alkotmányos joggá lépett elő a bírói függetlenség intézményes biztosítása, az ítélkezésnek a közigazgatástól való elválasztása, amely a büntető ügyekben az eljárásnak nyomozati (közigazgatási) valamint bírói szakaszra való osztásával valósult meg. A közigazgatásban azonban az eljárás és az eljárásjog ilyen

átalakulása, ill. átértelmezése nem ment végbe. Míg az abszolutista állam korában a közigazgatás a maga egészében a hatalom szabad működésének a területe marad, a polgári átalakulás folyamán a közigazgatás cselekvési szabadsága nagy mértékben szűkült, hiszen a kormányzatot parlamenti törvényhozási ellenőrzés alá helyezték, ill. a közigazgatás átalakult „végrehajtó hatalommá”, s feladata éppúgy a törvények, illetve az alkotmányokban és a törvényekben meghatározott közérdek érvényesítése, végrehajtásának minősült, mint az igazságszolgáltatásé. A közigazgatásban azonban a jogszemlélet megelégedett a közigazgatás szervezetének és a feladatai általános, ill. többé-kevésbé tételes meghatározásával. Az eljárás azonban különösen a törvényi pozitivizmust valló kontinentális polgári jogrendszerekben nem elsősorban arra kellett irányuljon, hogy a felek jogvitájában a feleknek

legmegfelelőbb, jogilag elfogadható megoldást adó döntés születhessen, hanem arra, hogy a döntés a jog törvényhozó vélelmezett akaratának legyen megfelelő. Ehhez általánossá vált a jogvitás helyzetek megoldásait absztrakt módon meghatározó törvények megalkotása elsősorban a francia forradalmi ill. napóleoni kódexek mintájára, ha esetenként jelentős időbeli lemaradással is, s az eljárás a törvény legmegfelelőbb alkalmazására, végrehajtására irányult. Ezzel kialakult az anyagi jog fogalma, területe. A jogtudomány pedig az igazságszolgáltatásban nem a elsősorban a feleket megillető egyéni jogoknak alanyi jogoknak, hanem az anyagi jognak, mint tárgyi jognak a védelmét, illetve a törvény végrehajtását látta. Ahhoz tehát, hogy mit tehet, mit tegyen a közigazgatás, hol, milyen közérdek az amit képviselnie, realizálni kell, ill. milyen szervezetre bízható e közfeladatok ellátása, törvényi meghatározás, vagy

legalábbis törvényben adott felhatalmazás kellett. Azt azonban, hogy pontosan mi a közérdek tartalma, és hogyan érvényesíthető, továbbra is a közigazgatás cselekvési szabadságában állt eldönteni. Ebben az értelemben tehát a közigazgatás eljárása nem jogi, hanem politikai, ill. később a szervezési technikák megjelenésével szervezési kérdés maradt, amelyben a politikai vagy szervezési racionalitás döntött. Ebben az értelemben tehát a közigazgatási eljárás olyan nem jogi eljárás, amelynek a lényege, hogy a cselekvő kormányzat 7 meghatározza a közigazgatás Az anyagi jog „önállósodásának” további következménye, hogy az igazságszolgáltatásban az eljárásjogot az anyagi jogoktól függetlenül értelmezték polgári eljárásjog, büntető eljárásjog amelyek azt a célt szolgálták, hogy a klasszikus modell alapján közreműködő feleket az anyagi jognak „megfelelő”, azzal megegyező megoldásra vezessék, az 7

„Öffentliche Verwaltung ist handelnde Staatsgewalt; ihr Verhalten und ihre Entscheidungen beruhen auf de planvollen, zweckmäßigen und effizienten Ordnung aller dazu erforderlichen Schritte.” Rainer Pitschas: 9 által ellátandó feladatokat, a neki alárendelt közigazgatás pedig a jogon túl, elsősorban cselekvését meghatározó kormányzati akaratot hajtja végre. A közigazgatás legyen szakszerű, de ez a közigazgatás belső kérdése, eljárásai belső, a polgárokra csak politikai, és nem jogi értelemben tartozó kérdés. Mindezt alátámasztotta, hogy a polgárok életébe való közigazgatási beavatkozás ekkor még aránylag csekély volt, a polgárokat érintő tevékenysége alapvetően a közrendet biztosító rendészetből állt. 8 2.21 A KÖZIGAZGATÁSI JOG, ÉS ELJÁRÁSJOG FRANCIAORSZÁGBAN A francia közigazgatási jog és közigazgatási eljárásjog alapvető vonása, alapja, hogy a forradalmi átalakulás nyomán alkotmányos szabályként

megfogalmazva tudatosan elválasztották a közigazgatást az igazságszolgáltatástól. Ennek megfelelően a kialakuló francia közigazgatás egyetlen szerve sem láthatott el az igazságszolgáltatás körébe sorolt tevékenységet, viszont az igazságszolgáltatás sem kaphatott semmilyen a közigazgatás tulajdonképpeni tevékenységi, működési körébe sorolt feladatot. Ennek az eljárással, ill az eljárásjoggal kapcsolatban az volt a következménye, hogy a francia közigazgatás és közigazgatási jog nem tért vissza az angolhoz hasonlóan a klasszikus igazságszolgáltatási modell alkalmazására, és tudatosan felvállalta a nyomozati eljárásszerű működést. Ebben az értelemben tehát a bírói tevékenység nem nyújthatott garanciákat a közigazgatási hatalomgyakorlással potenciálisan együttjáró visszaélések ellen. Mégis a francia eljárásjog máig tartó fejlődése éppen ezeknek a garanciáknak a fokozatos megteremtésével függ össze.

Mindamellett a közigazgatás adott döntései is érintették a polgárok magánéletét, ennek kapcsán tehát adottak volt a közigazgatással szembeni konfliktusok lehetősége is. A közigazgatás cselekvési szabadsága elvének alapján azonban ilyenkor a polgár nem számolhatott különösebb jogvédelemmel, azonban az sem lehetett a végső megoldás, hogy semmilyen jogvédelem ne legyen. A XIX harmadik harmadára gyakorlati programmá vált a jogállam megteremtése. 9 A közigazgatási eljárás és eljárásjog modern kérdései ennek kapcsán elsősorban a jogvédelem 10 intézményeivel kapcsolatosak. Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren. C.HBecksche Verlagsbuchhandlung, München 1990. 8 A közigazgatási eljárással kapcsolatos alapvető tudományos nézeteket bőségesen tárgyaló munkák közül itt csupán Georges Langrod: Procédure administrative et Droit administratif Revue International des Sciences Administratives 1956. N0 3 6–94 p c

tanulmányát emeljük ki. A kérdést azonban legalaposabban a német közigazgatási jogtudomány vizsgálta, Langrod tanulmánya is elsősorban onnan merít. 9 A jogállam gondolatának kialakulásáról és lényegéről, valamint a közigazgatásra való vonatkozásáról lásd: Rácz Attila: „Jogállam és közigazgatás”, kézirat, valamint Péteri Zoltán: „Jogállamiság és alkotmány: eszmetörténeti kérdések”, Állam és Jogtudomány, 1994. 3-4 sz 10 A közigazgatási eljárás és eljárásjognak az alapkérdéseire és az eljárásjognak a Az első aránylag korai fejlemény, hogy a közigazgatási jogtudományban megjelent a közigazgatási aktus fogalma. Ez valójában magánjogi gyökerű fogalom, amennyiben a magánjogban kivételesnek tekintett egyoldalú jogalakító akaratnyilatkozat alkalmazását a közjog, különböző országokban való helyzetére összefoglaló jelleggel lásd (egyebek mellett): Georges Langrod: Procédure administrative et Droit

administratif, Revue Internationale des Sciences Administratives. Vol XXII 1956 NO 3 5-93. old, ill a közigazgatási bíráskodással kapcsolatos jogvédelem kialakulásával kapcsolatban: Toldi Ferenc: „A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, Akadémiai Kiadó, Budapest 13-80. old, valamint Martonyi János: Államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, KJK. Budapest 1960 10 ügyekkel foglalkozó bizottságot autonóm, bíróság szerű intézménnyé alakították, s ezzel megteremtették a közigazgatási jogorvoslati eljárás általános quasi igazságszolgáltatási, igazságszolgáltatás-szerű rendjét. közigazgatási jog alapvető szabályává tette, s e szerint az állam, a közigazgatás, általában a hatóságok ilyen egyoldalú jogalakító akaratnyilatkozatokkal juttatják érvényre politikai akaratukat. Tehát a közigazgatási aktus teremti meg a kapcsolatot az aktuális állami politika és a jog világa között. A

jogvitás eljárás néhány általánosan érvényesnek tartott eljárási jogelv átvételétől eltekintve nem a klasszikus magánjogi modellre épül Maga az eljárás is kettős lehet, hiszen jogorvoslatot lehet kérni magától az aktust hozó szervtől vagy annak felettesétől. Ez a közigazgatási jogorvoslati kérelem. Ennek eldöntésére semmilyen további eljárási szabály nem vonatkozik, viszont a jogorvoslat teljes lehet. Erre az eljárásra tehát azt lehetne mondani, hogy az nem más, mint az aktus előkészítésére irányuló nem jogvitás közigazgatási eljárás kiterjesztése a jogvitás eljárásra. A másik forma a közigazgatási bíróhoz előterjesztett jogorvoslati kérelem, amelyre vonatkozóan már vannak eljárási kötöttségek pl. a bíró köteles határozatot hozni, amelyet indokolni köteles, az eljárásban a felek kölcsönösen kifejthetik álláspontjukat, a megvalósul a pártatlanság elve stb. ugyanakkor a közigazgatási bíró

cselekvési, döntési szabadsága is korlátozott, továbbá csak meghatározott jogcímek szerint, azok alapján lehet a közigazgatási bíróhoz fordulni. Eltér a magánjogi tradicionális eljárástól az is, hogy az eljárást a nyomozati elvnek megfelelően a közigazgatási bíró szervezi, irányítja, s az eljárás elsősorban írásbeli cselekményekből áll. Maga az eljárás tehát a klasszikus magánjogi és a később kialakult nyomozati eljárásnak mintegy a keveréke, alapvetően a nyomozati elv az uralkodó. Az eljárásjog szempontjából az aktus fogalomnak az a következménye, hogy a közigazgatás működését, cselekvését az aktus ketté osztja kiadása előtti, lényegében véve előkészítő, ill. kiadása utáni szakaszra A mindmáig bár ma már jóval árnyaltabban megfogalmazott uralkodó francia felfogás szerint az aktus kiadását megelőző szakasz a közigazgatás politikai, illetve bürokratikus cselekvésének a területére tartozik,

tehát nem jogi kérdés, s ezért nincs is szükség az előkészítő szakaszra vonatkozó jogintézmények kialakítására. Ezzel szemben az aktus már jogi kérdés, hiszen vizsgálható annak jogi elfogadhatósága, érvényessége. Történetileg a francia közigazgatási eljárásjog ez utóbbira vonatkozik, s párhuzamosan alakult ki a közigazgatási aktusok jogorvoslati rendszerének a fejlődésével. A Napóleon által (a korábbi királyi tanács átalakításával) megszervezett Államtanács Conseil d’État 1806-ban kapott feladatává vált, hogy a közigazgatás döntései elleni panaszokat megvizsgálja, s bár döntései az államfő számára csupán döntési javaslatok voltak. Először 1849-ben hozott „saját nevében” döntést, de javaslatai gyakorlatilag hatályba léptek. Noha e panaszok nem voltak a magánjogi keresethez hasonlíthatók, csupán az aktus valamely hibájára (esetleg csupán méltányosságra) hivatkozva az érvényét vitatták,

mégis ennek alapján az aktus megvizsgálását vitás ügyben történő eljárásnak tekintették, s ennek alapján közigazgatási jogvita fogalmával határozták meg. A további lépés a közigazgatási jogorvoslati rendszer kiterjesztésével, illetve rendszerezésével 1872-ben következett be, amikor az Államtanácson belül a jogvitás Mindehhez hozzá kell azonban tenni, hogy a francia közigazgatási jog alapvető elvei, jellegzetes intézményei sok esetben mind anyagi, általában azonban eljárási értelemben a jogvitás közigazgatási eljárásban, annak több mint egy évszázados története során alakultak ki. E fejlődési folyamat részlegesen hasonlítható az anyagi és eljárásjog klasszikus 11 összekapcsolódásából származó fokozatos római jogfejlesztéshez. 11 átlátható közigazgatás elvét, amelyből következőleg hivatalból kötelező a tájékoztatás. Ami az aktus kiadását megelőző „nem jogvitás” közigazgatási

eljárást illeti, azt eredetileg éppen úgy mint az angol közigazgatásban nem tartották a közigazgatási jogra tartozónak, e tekintetben tehát a közigazgatás cselekvési szabadságát teljes. Az elmúlt évtizedben azonban egyre inkább szükségesnek látták az eljárásjog egyes intézményeit erre is kiterjeszteni, illetve a külföldi minták és azok tapasztalatai alapján időről-időre felmerül a ennek az eljárásnak is átfogóbb jellegű jog alá rendelése. Részleges eljárásjogot fogadtak el 1983-ban egyes központi (állami) közigazgatási eljárásokra, újra fogalmazták a közigazgatás hallgatása esetén követendő eljárást, a kérelemre induló eljárások esetén kötelezővé tették az ügyfél jogai szempontjából lényeges kérdésekben a tájékoztatást, azt, hogy a döntés előtt kikérjék a érintettek véleményét és a döntésre tartalmára vonatkozó indokaikat (a védekezés elvének sajátos megvalósítása), az elutasító

döntések esetében pedig az indokolást. Hasonlóan fokozatosan meggyengítették annak a francia közigazgatásban egyébként hagyományos szabálynak az erejét, hogy titokra való hivatkozással akadályozzák az ügyfél tájékozódását csupán meghatározott és kivételes titkok esetében lehet akadályokat gördíteni, illetve meghirdették az Összefoglaló jelleggel tehát elmondható, hogy a francia közigazgatási eljárás, ill. eljárásjog nem követi a klasszikus igazságszolgáltatási modellt, annak ellenére, hogy a legfontosabb jogi eljárásban megtalálhatók annak alapelvei. Az eljárás túlnyomórészt a nyomozati elvre épül, ezen belül azonban erős garanciák léteznek az ügyfelek jogainak védelmére. Az eljárás egyre jobban jogi eljárássá válik. A francia modell mindazon országokban mintául szolgál, amelyekben a francia közigazgatás és jogrendszer gyakorlata jelentős befolyással volt. 2.22 A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS

ELJÁRÁSJOG ANGLIÁBAN ÉS EGYESÜLT ÁLLAMOKBAN 12 ÉS AZ Angliában a XIX. sz nagy részében a közigazgatás feladatait (pl. útügyek, szegényügyek) a megyei szinten jogszolgáltatásként eljáró békebírák látták el, tradicionális igazságszolgáltatási eljárásban, s ez a közigazgatási tevékenység csak 1888-ban a megyei tanácsok létrejöttével került e szervezetek kezébe. A békebírák azonban az angol jog szintén tradicionális elvei szerint döntéseikért személyes felelősséggel tartoztak, s e felelősséget a királyi központi bíróságok előtt lehetett érvényesíteni elsősorban un. prerogatív writek a közigazgatásnak címzett bírói utasítások révén, de egyéb büntetőjogi és kártérítési felelősség is fenn állt, az arra vonatkozó „anyagi jog” szabályai szerint. A jogvédelem útja tehát az volt, hogy valahányszor új közigazgatási feladat és azt ellátó központi vagy területi közigazgatási szerv jött

létre, lehetőség szerint 11 Ahogy J. Rivero 1962-es kiadást követően 1990-ben immáron 13. kiadását megért, világszerte alapmunkának tartott tankönyvében kiemeli: „A közigazgatási jog nagymértékben közigazgatási jogszolgáltatás jellegű. Arra kényszerülvén, hogy megoldja azokat a jogvitákat, amelyekre vonatkozóan a törvény semmilyen elvi megoldást nem tartalmaz, gyakorta a közigazgatási bírónak kellett azon szabály minden elemét megalkotni, amelyet alkalmaznia kellett. Ez az alkotó munka az Államtanács műve, amely sokáig a kezében tartotta a közigazgatási jogszolgáltatás majdnem teljességét.” (Jean Rivero: Droit administratif, Dalloz, Paris 1990. 123 p) 12 Összefoglaló jelleggel lásd: E.CSWade and AWBradley - KDEwing (eleventh edition): Constitutional and Administrative Law, Longman, London and New York 782. p 12 döntésre törekedve 14. Jellemző az eljárásra a hagyományos angol igazságszolgáltatásban kiforrott

elvek átvétele, alkalmazása. kiterjesztették ezek működésére a bírósági jogvédelmet. A bírói jogvédelemnek ez az intézménye az, amit általánosan ismerten A.V Dicey a joguralom (rule of law) fogalmaként, és az angol jogrendszerre vonatkozó alkotmányos szabályként értelmezett, s amely kapcsán kiemelte, hogy a közigazgatás ugyanannak a jognak van alávetve mint bárki más, a jogsértésért a közigazgatás ill. eljáró tisztviselője ugyanolyan felelősséggel tartozik mint hasonló jogsértés esetén bárki más, s a joguralom tengelyében éppen ezért a bírósági jogszolgáltatás áll. 13 E gondolatból az is következik, hogy nincs szükség a bíróságitól különböző sajátos „közigazgatási eljárásra”, hiszen a jogvédelem enélkül is tökéletesen megvalósítható. Ennek jegyében a közigazgatás eljárása megmarad a politika, a kormányzati racionalitás területének, s nem alakult ki speciális közigazgatási eljárás jog.

Miután az angol jogrendszerben az „anyagi jog” egy jelentős része a common law, ill. az equity law akkor alakult ki, amikor a közigazgatás még érdemi társadalomszervező feladatokat nem látott el, s ennek következtében a bírósági gyakorlatban az ügyek döntő többségére nézve nem alakulhatott ki a megfelelőnek tekintett klasszikus megoldás, ill. hagyományos bírói eljárás, a közigazgatási döntőbizottságok lényegében a végső döntési fórumok voltak, s ennek megfelelően az angol közigazgatási jog igencsak kaotikussá vált. Ezért a II. világháborút követően időről-időre napirendre tűzték a közigazgatási eljárással kapcsolatos kérdések megvizsgálását és ennek eredményeként reformokat dolgoztak ki. Az 1957-ben kiküldött bizottság (Franks committee) javaslatára fogadta el az angol törvényhozás az „Igazgatási Döntőbizottságokról és a közmeghallgatásról szóló törvényt (Tribunals and Inquiries Act),

melyet 1971-ben és 1992-ben módosítottak. E törvény rendszerezte a Döntőbizottságok szervezetére, irányítására vonatkozó alapvető szabályokat, megnyitotta a bizottságok jogi jellegű döntéseinek a bírósági felülvizsgálata előtti utat, előírta, hogy a döntéseket a döntéshozók indokolni kötelesek stb. Azonban Angliában is végbe ment a közigazgatás proliferációja, s a XX. sz elején már hatalmas közigazgatási gépezet működött. A miniszteri felelősség alapján a parlament gyakorta hozott létre olyan bizottságokat, amelyek adott közigazgatási ágazat adott jogvitákkal kapcsolatos kérdéseit vizsgálták meg, s alakították ki a közigazgatás jogszerű működésére vonatkozó álláspontjukat, majd elsősorban ezekből, illetve a működésükből eredő minták nyomán jött létre a közigazgatási döntőbizottságok (administrative tribunals) rendszere, amelyek tehát a közigazgatási jogvédelem eszközeivé váltak, s velük

egy speciális jogorvoslati fórumrendszer alakult ki. Eljárásuk során a klasszikus eljárás modell alkalmazására törekedtek, a szóhasználat szerint igazságszolgáltatás-szerűen, azaz a felek kontradiktórius szerű meghallgatása alapján a jogvitában pártatlan pozícióban való Eljárásjogi intézmény a közmeghallgatás (public inquiries), amelynek a célja, hogy az adott döntéssel érintettek tudomást szerezhessenek a tervezett döntésről, annak kapcsán 14 Mindennél többet mondanak a dolog lényegéről, a következő, jellegzetes angol szarkasztikus humorral megfogalmazott (magyarul talán nem annyira visszaadható) sorok: „ quasi-judicial court preside over by a quasi-judge administering quasi-law in quasi-disputes: quasi-judicial business.” WA Robson: Justice and administrative Law. London 1951. p 494 13 A.V Dicey Bevezetés az angol alkotmányjogba, Budapest, A Magyar Tudományos Akadémia Kiadása, ford. Tarnai János, Negyedik fejezet. 13

Összefoglalásul tehát elmondható, hogy a közigazgatási eljárásnak az angol közigazgatásban három jelentése van: egyrészt jelenti a diszkrecionális döntési jogkör eljárását, ebben a vonatkozásban nem jogi, ill. eljárásjogi, hanem politikai, vagy technikai fogalomról van szó; másodszor jelenti az igazságszolgáltatás-szerű eljárást, amely már jellegzetesen jogi fogalom, és tulajdonképpen az igazságszolgáltatási modell közigazgatási szerveknél való, némileg egyszerűsített alkalmazására utal; végül a bíróságoknak a közigazgatási döntések feletti jogorvoslati jogkörben való eljárására utal, amely eljárás az angol jog szerint nem magánjogi eljárás, hanem teljes egészében a közigazgatási jog területére tartozik, noha ez az eljárásjog lényegileg megegyezik a magánjogi bírói eljárással. A közigazgatási eljárás jogi értelemben tehát alapvetően a magánjogi modellre épül. Az angol modell mindazon országokban

mintául szolgál, amelyekre az angol közigazgatás és jogrendszer gyakorlata jelentős befolyással volt. kifejthessék véleményüket, illetve a közmeghallgatás során mód nyíljon az ellentétes érdekek, vélemények ütköztetésére, esetleges kompromisszum kialakítására. Eljárási szabályok vonatkoznak a felek értesítésére, az eljárás lefolytatására, vezetésére, a döntés nyilvánosságra hozatalára, indokolására, a döntéssel szemben a bíróság előtt kifogás emelésére. A közmeghallgatás eljárását építési, városrendezési, területfejlesztési, erőmű, közút építése, környezetvédelmi ügyekre irányozták elő. Ha a diszkrecionálisnak tekintett döntési jogkörökre vonatkozóan nincs is eljárásjog, nem írott jogként általános eljárási elvként érvényesnek tartják a bírói joggyakorlat eredményeként kialakult un. „ésszerű igazságosság” elvét (natural justice). Az elv a tisztességes eljárás

követelményét fogalmazza meg, amely két ősi alapvető eljárási elvet fog át: * senki nem lehet saját ügyének bírája, ill. * annak akinek terhére folyik az eljárás módot kell adni a tisztességes védekezésre. Az első az elfogultságot kívánja kiküszöbölni, a másik az érintett védekezési jogát biztosító meghallgatási kötelezettségét. Ezek általános, valamennyi jogi eljárásra érvényes elvek, az igazságszolgáltatásban azonban ezen elvekből jól kidolgozott, a bírói esetjog által következetesen követett intézmények vannak. A közigazgatásnak azon részében azonban, amely esetében nincs bírói felülvizsgálat, ezek az intézmények „pozitív jogi” értelemben természetszerűleg hiányoznak erre utal az angol (natural) terminológia. Meg kell azonban mondani, hogy a kilencvenes években az angol közigazgatási jogtudományban is erőteljesen hangsúlyozzák a hagyományosan diszkrecionálisnak tekintett döntési tevékenységre

irányuló eljárás törvényben történő kodifikálásának szükségességét, e tekintetben éppen az uniós országok többségének gyakorlatára hivatkozva. Az angol jogrendszert átvevő Egyesült Államokban alapjában véve az angolnak megfelelő módon értelmezték és alkalmazták a közigazgatási eljárás fogalmát. Itt is kialakultak a klasszikus közigazgatási szervezetek mellett olyan közigazgatási szervek, amelyek jogvitás ügyekben hoztak döntéseket adott közigazgatási feladatokat illetően. A közigazgatási eljárásnak eredetileg itt is kettős fogalma alakult ki, a politikai, ill. a közigazgatás-tudományi tartalmú nem jogi és a jogi jelentésű, amely itt is a bírósági jogorvoslati gyakorlatot jelentette. A közigazgatási jog maga is két jogterületet jelentett, egyrészt közigazgatási hatáskörökre és az azt megvalósító szervezetekre vonatkozó jogot, illetve a jogorvoslati jellegű eljárásjogot. Az eljárásjoggal kapcsolatban

ki kell emelni, hogy az alkotmányban külön alapvető elvként és minden igazságszolgáltatásra vonatkozó szabályként fogalmazták meg a „Due Process of Law” a kellő, méltányos eljárás elvét, amely mint anyagi jogi elv 14 elfogadott értelemben tisztán jogi fogalom, s mint ilyen elsődlegesen a közigazgatási hatalomgyakorlás törvényes keretek között tartására, az érintett felek jogainak az eljárásban való védelmére irányul. Ilyen értelemben a közigazgatási eljárás az USA-ban is a magánjogi modellre épül, annak elveit és módszereit veszi át. Ez azt is erősíti, hogy szoros kapcsolat van a tulajdonképpeni közigazgatási szerveknél folyó eljárás joga és az arra vonatkozó bírói esetjog között. A közigazgatás cselekményei közül a nem jogi jellegű, ill. nem jogi vonatkozásúakra nem is alkalmazzák az eljárás szót, inkább az amerikai közigazgatásban egyébként is előszeretettel alkalmazott

(köz)igazgatástudományi „business management”, ill. ehhez hasonló kifejezéseket használnak. az alapvető jogok önkényes, indokolatlan korlátozásának tilalmát mondja ki, mint eljárási elv a felek meghallgatásának, érdekeik kellő mérlegelésének, illetve e mérlegelés eljárásban való biztosításának kötelezettségét jelenti. Az elv elsősorban az igazságszolgáltatásra vonatkozik, azonban a bíróságok a közigazgatási döntések feletti ítélkezési gyakorlatukban maradéktalanul kiterjesztik a közigazgatási döntésekre. Ennek egyik legfontosabb eljárásjogi következménye, hogy a klasszikus kontradiktórius eljárást megkövetelték minden olyan esetben, ahol arra egyáltalán értelmesen lehetőség van. A Legfelsőbb Bíróság azonban elvi jelleggel kimondta, hogy a due process elvét csupán olyan eljárásokban kell a közigazgatás cselekvési szabadságát megkötő elvként alkalmazni, ahol közvetlenül az ügyfelek jogai

érintettek, illetve e jogok korlátozásáról van szó. A klasszikusan a közigazgatás diszkrecionális jogának tekintett ügyekben nem. 2.23 A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁS ÉS ELJÁRÁSJOG NÉMETORSZÁGBAN ÉS AUSZTRIÁBAN A második világháborút megelőző időkben egyre fontosabbá vált a feladatokat megvalósító közigazgatási cselekvés módja, mégpedig nem „közigazgatás technikai”, hanem a közigazgatási hatalmat jogi garanciákkal korlátozó értelemben. 1946-ban aztán kidolgozták és elfogadták a Szövetségi Közigazgatási Eljárási Törvényt, amely a szövetségi közigazgatási szervezetekre vonatkozóan megteremtette az eljárás viszonylag szabatosan megfogalmazott jogi garanciáit, meghatározta a közigazgatási hatalomgyakorlás eszközeit, mértékét. Nem sokkal később a tagállamok számára kidolgoztak egy eljárási modell törvényt, (Revised Model State Administrative Procedure Act), amellyel megegyező „saját” törvényeiket

azóta a tagállamok döntő többsége elfogadta, így ma már nemcsak szövetségi szinten van eljárási törvény. Németországban és Ausztriában a közigazgatási jog és az eljárásjog problémája némileg másként merült fel. Mindenek előtt ki kell emelni, hogy mindkét országban jóval később merült fel a közigazgatás, illetve a közigazgatási eljárás valódi joghoz kötése, ill. a közigazgatási döntésekkel érintettek sajátos jogvédelmével összefüggő garanciák megteremtése. Ausztriában csupán a kiegyezés utáni alkotmányosság teremtette meg az akkor már uralkodó nyugat-európaihoz hasonló közigazgatási és igazságszolgáltatási struktúrákat, addig a közigazgatás megőrizte abszolutisztikus jellegét, pl. az első fokú igazságszolgáltatási és közigazgatási hatásköröket a központi irányítású járási hivatalok gyakorolták, tehát végső soron nem lehetett beszélni a közigazgatás külső kontrolljáról. Ugyanígy

Németországban összességében csupán az egységes német állam után tűzhették napirendre a közigazgatási eljárás általános korszerűsítését, az eljárási garanciák megteremtését. Emellett természetesen megmarad a bírói jogorvoslati rendszer, s ennek a joganyagát is közigazgatási eljárásjognak tekintik. Az Egyesült Államokban tehát a közigazgatási eljárás ma már általánosan 15 A közigazgatási eljárásra vonatkozó alapvető kérdéseket a közigazgatási jogtudomány dolgozta ki. A kérdés itt is az volt, hogy vajon a klasszikus igazságszolgáltatáshoz tartozónak tekintsék– e a közigazgatási eljárást vagy sem. A jogtudomány nem az igazságszolgáltatás „elfajult” esetét, igazságszolgáltatás–szerű eljárást látott a közigazgatási eljárásban, hanem kifejtette azt a tant, amely szerint mind a közigazgatási eljárás, mind a klasszikus igazságszolgáltatási eljárás valójában ugyanazon dolog két sajátos

megoldása, azaz az államcélok konkretizálásának sajátos módja, útja. Míg az igazságszolgáltatás esetében ez egy jogvitás eljárás során közvetett módon történik, a közigazgatási eljárásban az államcélok közvetlenül valósulnak meg. A közigazgatási eljárás tehát nem igazságszolgáltatás, hanem az államcélok közvetlen megvalósítása, és mint ilyen önmagában zárt, belső folyamatait tekintve teljes rend. A közigazgatás döntései elleni panaszok bírói felülvizsgálata sem igazságszolgáltatás tehát, hanem annak a vizsgálata, hogy a közigazgatás törvényesen működik–e, a törvényességen elsősorban jogszabályszerűséget, a jogszabályoknak való megfelelést értve. közigazgatási eljárás éppen úgy kódexálandó, s ezzel a törvényességet biztosítandó eljárás, mint a magánjogi, illetve büntetőjogi klasszikus eljárás, s csupán annak a kérdése, hogy míg a büntető és polgári igazságszolgáltatás

néhány ügytípusra korlátozható van-e nevet említünk meg: Adolf Merkl: Allgemeines Verwaltungsrecht, Wien, 1927. „Die Beschränkung des Prozeßbegriffes auf die Justiz ist zwar rechtsgeschichtlich erklärlich, denn im Bereiche dieser Staatsfunktion lag die Wurzel des Prozesses und hat er seine technisch vollendetet Ausbildung erfahren, rechtstheoretisch ist aber die Beschränkung des Prozesses auf die Justiz unhaltbar, denn der Prozeß ist seinem Wesen nach im Bereich aller Staatsfunktionen möglich und diese Möglich ist in der Tat auch in immer breiterem Umfange verwirklicht worden.” 213–214 p; ill Hans Kelsen: Tiszta Jogtan, Budapest 1988. Bibó István fordításában: „Az általános normának amely egy elvontan meghatározott tényálláshoz egy éppen olyan elvontan meghatározott következményt fűz ahhoz, hogy egyáltalán értelmet nyerjen, egyediesítésre van szüksége. Ezt végzi el a bírói ítélet, ez a funkciója az ún. jogszolgáltatásnak vagy

bírói hatalomnak. Amint a jogszolgáltatás, úgy a közigazgatás is törvények, nevezetesen közigazgatási törvények individualizálásának és konkretizálásának bizonyul. Sőt annak nagy része, amit állami közigazgatásként szoktunk megjelölni, funkcionálisan egyáltalán nem különbözik attól, amit bíráskodásnak vagy igazságszolgáltatásnak nevezünk, éspedig azért, mert az állam célját a közigazgatási apparátus technikailag ugyanolyan módon követi, mint a bíráskodás: ti. a társadalmilag kívánatos ill. a törvényhozótól ilyennek tartott állapotot azáltal idézi elő, hogy az ellenkezőjére állami szerv által alkalmazandó kényszeraktussal reagál, vagyis az alattvalókat jogilag kötelezi a társadalmilag kívánatos magatartásra. Nincs lényeges különbség abban, hogy az emberek becsülete azáltal nyer védelmet, hogy a bíróság a becsületsértést a sértővel szemben megtorolja, vagy hogy az emberek biztonsága a közúti

forgalomban azáltal biztosíttatik, hogy a túl gyorsan haladó gépkocsivezetőket a közigazgatási közegek megbüntetik.” A közigazgatási jog, ill. a közigazgatási eljárásjog a közigazgatás törvényességének a mércéje.Ennek az elvnek megfelelően a jogvita nem a megsértett alanyi jogok védelmére ez lenne a klasszikus igazságszolgáltatási minta szerinti jogvitás eljárás, hanem a tárgyi értelemben vett jognak a jogrendnek, mint normatív rendnek a sérelme kiküszöbölésére irányul, s ennek megfelelően nincs különleges szerepe a bírói jogorvoslatnak pl. a felettes szervek általi, vagy egyéb törvényességi korrekciókhoz viszonyítva. 15 Ennek jegyében a 15 A tant ma már klasszikusnak tekintett jogászok dolgozták ki, itt csak a két legáltalánosabban ismert, logikailag bizonyos értelemben egyébként összetartozónak tekintett 16 értelme a közigazgatás ezernyi fajta ügyét nagyjából azonos eljárási rend alá rendelni.

Ennek a gondolatnak a jegyében született meg 1925–ben az osztrák közigazgatási eljárási, közigazgatási végrehajtási, közigazgatási büntetőjogi törvény, amelyek átfogták a közigazgatás eljárásának egész folyamatát. tartalommal: egyesekben pl. Baden a bíróságoktól eltérő módon eljáró, a közigazgatáson belüli fellebbezési gyakorlatból kialakuló közigazgatási „bíróságokra” bízták a közigazgatási jogvitákat (a kameralista gyakorlatból átemelve, ill. a francia közigazgatáson belül jogorvoslat mintájára). 17 A másik nagyobb hatású, a liberális elveknek jobban megfelelő tézist R. Gneist fejtette ki, aki az angol önkormányzati modell alapján az önkormányzati elvet Németországba is átemelni kívánta, s a közigazgatási feladatokat ellátó önkormányzatok függetlenségével csupán a jogszolgáltatással kapcsolatos vitáknak független bírósághoz való telepítését látta összeegyeztethetőnek, de ez a

bíróság nem lehetet a polgári ügyekben eljáró általános bíróság 18 porosz, ill. észak-német gyakorlat, de később a weimári államban a rendes bíróságokhoz való közelítését is javasolták 19. Mindenesetre a bírósági kontroll általános rendszerének a hiánya miatt a német közigazgatási jog, ill. eljárásjog intézményeinek kialakulása kevésbé támaszkodhatott a bírói joggyakorlat eredményeire, mint akár az angol, akár a francia modellben, ill. az osztrák a közigazgatási bíróságéra. Az eljárás e vonatkozásban tehát folyamatszerű, jogilag meghatározott cselekmények sorozata, amely éppen úgy teljes, ahogyan teljes az igazságszolgáltatási eljárás egészen a végrehajtásig. A közigazgatási eljáráson belül azonban elkülönült a tulajdonképpeni közigazgatási büntető eljárásjog, illetve a nem elsősorban büntető jellegű közigazgatási tevékenységre vonatkozó jog. Az osztrák minta modellül szolgált Közép

és Dél Európa néhány országa számára, (Jugoszlávia, Csehszlovákia, Lengyelország), amelyek hasonló eljárási törvényeket alkottak. E koncepció amelynek értelmében a törvényesség éppannyira az államot, a jogszabályok adta jogrendet, mint annak polgárait szolgálja később kiválóan beleillett a törvényesség szocialista koncepciójába is, ezért a szocialista országok a törvényesség megerősítésének eszközéül lényegileg az osztrák mintájú eljárásjogi törvényeket fogadtak el, amikor ez politikailag indokolt volt. 16 Ez kiemelte a közigazgatási jogtudomány szerepét. Az alaphangot Otto Mayer adta meg, aki a közigazgatási jogszolgáltatás lényegének is az igazságszolgáltatás-szerű a klasszikus Németországban az igazságszolgáltatásnak a közigazgatástól való elválasztását 1849-ben a frankfurti alkotmányban mondták ki, azaz a közigazgatás nem láthatott el ítélkező funkciót, de az abszolutisztikus

kormányzás miatt itt is csak később tűzhették napirendre a jogállam programjának a megvalósítását, de az egyenetlen társadalmi-politikai fejlődés következtében a különböző német államokban különböző időben és 17 volt. 18 Ennek fő ideológusa Robert von Mohl Rudolf Gneist: Der Rechtsstaat und die Verwaltungsgerichte in Deutschland 1879. E gondolatnak a német terminológiában megfelel a Zivilrechtspflege és a Verwaltungsrechtspflege megkülönböztetése, míg a napjainkban létező közigazgatási bírósági eljárásra a Zivilprozeß mintájára a Verwaltungsprozesse, míg a voltaképpeni közigazgatási eljárásra és eljárásjogra a Verwaltungsverfahren, Verwaltungsverfahrensrechts kifejezéseket használják 19 Walter Jellinek: Verwaltungsrecht, 3. Aufl. 1931 16 A közigazgatás törvényességének, ezen belül a közigazgatási eljárás törvényességének ilyen szellemben való teljes problémakörét Rácz Attila: Törvényesség és

közigazgatás, Bp. 1990 c. munkájában elemzi igen alaposan 17 modell elemeit tartalmazó jogvitás eljárást látta, amennyiben ez is az alanyi jogok védelmére irányul, míg minden olyan területen, ahol a közigazgatás diszkrecionális jellegű feladatot ellátva jogalakító módon lép fel, kizártnak tartotta a közigazgatási jogszolgáltatás fogalmának alkalmazhatóságát. 20 A szisztematikusan kialakított a tárgyi jogra, ill. a törvényességre koncentráló közigazgatási jogvédelmi gyakorlatra támaszkodó, a közigazgatási eljárás autonómiájának tanát kidolgozó osztrák közigazgatási jogtudomány jelentősen hatott a német tudományra, de az Otto Mayer-i nézetekkel a német tudomány később sem szakított. közigazgatási aktusokat általánosan megtámadhatóvá tették (Csak példaként említjük, hogy a közigazgatási aktusnak a jelenleg hatályos közigazgatási eljárási törvényben meghatározott fogalmát gyakorlatilag az angol

megszálló katonai hatóság rendelete már tartalmazta.) 21 A következő döntő lépés az önálló közigazgatási bíróságok 1952-ben történt összállami szintű megszervezése, és a közigazgatás aktusai elleni bírói jogorvoslat generálklauzulával való általánossá tétele volt (a bírói út az alkotmányjogi viták kivételével minden közjogi vita eldöntésére szolgál). Ezzel a nyugat-európai modellhez hasonló jogorvoslati rendszert valósítottak meg, de az osztrák modellből átvették a közigazgatási bíróság különállását, és a polgári bíróságtól eltérő közigazgatási bírói eljárásjogot, amelyet ma nem közigazgatási (eljárás)jognak, hanem sajátos igazságszolgáltatási eljárásjognak tekintenek (ld. 18 sz jegyzetet) Ugyancsak uralkodónak tekinthető az a nézet, mely szerint a közigazgatási bíráskodás igazi célja a tárgyi jogrend védelme, noha ez éppenséggel alanyi jogok védelmére irányuló jogviták útján

történik. Az egyetemeken uralkodó közigazgatási jogtudomány, ill. annak nyomán a közigazgatási jog alapvető fogalomként kezelte a francia gyakorlatból és tudományból átvett közigazgatási aktus fogalmát, amit szintén Otto Mayer alapozott meg. A közigazgatás gyakorlata lényegében véve az aktusok tanára támaszkodva alakította ki a maga hivatali eljárásait, elsősorban az aktusok érvényességi feltételeinek, a hibás aktusok tanának alapján, s csakhamar a közigazgatási jogszabályok is alkalmazni kezdték. Így tehát az angol vagy a francia „jogvitás” közigazgatási eljárások híján is komoly eljárásjogi és ezzel összefüggően anyagi jogi jogdogmatika alakult ki, magát az aktust is egyszerre eljárásjogi, és anyagi jogi jogintézményként határozva meg. Bár ekképpen a közigazgatási eljárásjoggal kapcsolatos gondolkodás és intézményrendszer sokban átvette az osztrák mintát, az aktus kiadását megelőző eljárásra

részint a hagyományok miatt, részint mert elegendőnek tartották az aktustant, részint mert kérdésesnek tűnt, hogy lehetséges-e egyáltalán a sokféle, igen eltérő anyagi jogi ügyet egységes eljárásjog alá vonni, nem kívántak általános jelleggel eljárásjogi törvényt elfogadni (ez nem jelenti persze, hogy nem volt eljárásjog, illetve egyes sajátos eljárásoknak pl. pénzügyi, adóügyi, társadalombiztosítási stb. megvoltak a maga külön törvényi és rendeleti szintű általános szabályai). A német eljárásjog továbbfejlődése a II. világháború utáni megszálláshoz kapcsolódik, a szövetséges nyugati hatalmak igyekeztek a maguk jogállami gyakorlatát a német viszonyokra „oktrojálni”. Az egyes német államokban újjászervezték a korábban létező közigazgatási bíróságnak tekintett szerveket, azonban most már elsősorban a közigazgatási aktusokkal érintett jogokat védő, funkciót kaptak, a vitatott 20 Otto Mayer:

Verwaltungsrecht I. 163-164 pp 21 Ld. Hans Spanner: De la procédure administrative non contentieuse, Revue Internationale de Sciences Administratives 1959. NO 2. 188 old Deutsches 18 1960-ban azonban a Bécsben tartott, az államjogot oktató tanárok tanácskozásán kinyilvánították egy ilyen törvény kívánatosságát, amelyet aztán hosszas előkészítés után 1976-ban fogadott el a törvényhozás. Az alapvető indoka az aktus kiadását megelőző eljárás törvényességének a biztosítása, egyúttal a későbbi jogvitákhoz a kellő törvényi alap biztosítása volt. 22 Összefoglalva: az osztrák és a német eljárásjog gyakorlatilag elszakadt a klasszikus modelltől, kialakítva a közigazgatás „saját” eljárásjogát, amelyet az anyagi jogtól elválasztott közigazgatási eljárásjognak tekint a törvényi szabályozáson túl ez a leglényegesebb eltérés a francia modelltől, ugyanúgy, mint ahogy elválik a magánjog vagy a büntetőjog

anyagi joga a megfelelő eljárásjogoktól. Az eljárásjog a közigazgatási jogrend törvényességének az eszköze, s csak másodlagosan az alanyi jogok védelmének, noha a jogállam alkotmányos elvei alapján az alanyi jogok védelme is alapvető fontosságú. Az alanyi jogok „végső” védelme külön közigazgatási bíróságok igazságszolgáltatásként felfogott eljárása útján történik, de a törvényesség általános védelme itt is az előtérben áll. Ez a bírói eljárás maga nem a közigazgatási jog része, a közigazgatási eljárás tehát csupán a klasszikus (vagy kevésbé klasszikus) közigazgatási szervek jogokat érintő aktusainak a kiadására vonatkozó eljárásjogot öleli fel, a német eljárásjogban azonban nemcsak az egyoldalú hatósági akaratnyilatkozatot vagy intézkedést tekintik aktusnak, hanem a közigazgatási szerződések megkötését is. 22 Peter Badura: Das Verwaltungsverfahren, in: Allgemeines Verwaltungsrecht, Walter

de Gruyter, Berlin, New York, 1994. 426 old, ill a közigazgatási bíráskodásra C. H Ule: Verwaltungsprozeßrecht, 4. Auflage, Verlag CHBeck München und Berlin 1966. 19