Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » A közigazgatási jog, közigazgatási eljárásjog kialakulása, történeti fejlődése

Alapadatok

Év, oldalszám:2009, 19 oldal

Nyelv:magyar

Letöltések száma:218

Feltöltve:2009. január 15.

Méret:274 KB

Intézmény:
-

Megjegyzés:

Csatolmány:-

Letöltés PDF-ben:Kérlek jelentkezz be!



Értékelések

Nincs még értékelés. Legyél Te az első!


Tartalmi kivonat

A közigazgatási jog, közigazgatási eljárásjog kialakulása, történeti fejlődése 1. KÖZIGAZGATÁSI JOG, MINT JOGÁG KIALAKULÁSA 1.1 Ius publicum droit administratif összekapcsolása azonban az angol és a francia jogi nyelvben korábban is létezett, „administration of law”, „administration de la justice” , és általában a jogszolgáltatást jelentette, amely javarészt bírói jellegű jogszolgáltatás volt, amely bírói jogszolgáltatás azonban még nem differenciálódott a mai szemléletünk szerinti büntető, illetve magánjogi bíráskodásra, illetve magában foglalta a klasszikus bírói és a királyi tisztviselők és a földesúri hatalom tisztségviselői által történő gyakorta nem peres, közvetlen jogszolgáltatási tevékenységet. A közigazgatási jog kialakulása a polgári társadalom modernizálódó jogrendszerének a jelensége, és következménye a polgári alkotmányosság kialakulásának, illetve a kartális polgári

alkotmányok elfogadásának. Korábban nem létezett, hanem a köztevékenységre vonatkozó jogot egységesen a ius publicum foglalta magában. A ius publicum a középkor folyamán azokat a jogokat foglalta magában, amelyek differenciálatlanul a hatalom gyakorlásának alapjait, és a társadalom adott osztályainak a hatalommal összefüggő személyi státusát, a hatalom gyakorlásában való részvétele módját adta. Ez a ius publicum tehát egyszerre intézményeket és eljárásokat, „igazi” jogokat jelentett, a mai jogrendszerekhez hasonlítva leginkább „alkotmányjognak” volt tekinthető. A közigazgatási jog jogi jellegének elméleti alapjait a felvilágosodás politikai gondolkodói, filozófusai teremtették meg, amennyiben a polgári elvek alapján működő alkotmányos törvényhozás alá rendelni gondolták a hatalom gyakorlásának mindennapos eljárásait és szerveit, ezzel kifejezve annak politikai és jogi értelemben vett végrehajtó jellegét.

1 A polgári alkotmányosság elvei, s azon alapulva a polgári alkotmányok teremtették meg a „végrehajtó hatalom” fogalmát, amely eredetileg a parlamenti törvények végrehajtására hivatott állami szervezetet és annak tevékenységét jelentette, s amely éppen a törvényekhez kötöttsége révén nemcsak államtani, politikai, hanem közvetlenül jogi, közjogi fogalom is volt. Általában Montesquieu hatalommegosztásról szóló gondolatait szokták idézni a végrehajtó A polgári társdalom, illetve annak az alkotmányokban való rögzítését követően ius publicum differenciálódott, az elsődlegesen az alkotmányos hatalmak szintjére vonatkozó alkotmányjogtól megkülönböztetve jött létre az állam kormányzását végző, alapvetően az államhatalom gyakorlását kézben tartó intézményeknek alárendelt állami tevékenység szervezetére és működésére vonatkozó jogot, mint közigazgatási jogot. A közigazgatási jog, mint a jogrendszer

része, mint sajátos jogág Franciaországban alakult ki, s a francia jogszemlélet alapján terjedt el a kontinentális Európában. A közigazgatási jog francia megnevezése a „droit administratif”, szó szerint az igazgatás jogát jelenti. Az „adminisration” adminisztráció (ügyek szolgálatszerű intézése) és a jog szó 1 A közigazgatás, a végrehajtó hatalom törvényekhez kötöttségének elméleti és gyakorlati kérdéseit igen tömören és lényegre törően mutatja be Rácz Attila: „A törvényesség és a Közigazgatás” c. munkájában 1 hatalom tényleges szerepéről, de ennél jóval következetesebb megfogalmazásban fejti ki Rousseau a „Társadalmi szerződés”–ben a végrehajtó hatalom jogi kötöttségét, amennyiben a főhatalom voltaképpeni hivatása a törvények végrehajtása, érvényesítése, cselekvésének határait az „általános akaratként” felfogott törvények szigorúan kijelölik, Amennyiben a

végrehajtó hatalom hatalmi helyzetével visszaélve nem korlátozza magát a 1.2 törvényekben meghatározott, a polgárok által közvetlenül megalkotott „általános akarat” végrehajtására, a társadalmi szerződés alanyait, a polgárokat közvetlenül megilleti a főhatalommal szembeni ellenállás, annak „kicserélése” joga. A „droit administratif” megnevezés, a végrehajtás adminisztratív ügyintézés jellegére utal, s ezzel annak a kormányzati hatalomtól, annak jogától való megkülönböztetését tartalmazza. A közigazgatás anyagi és szervezeti joga polgári állam önkormányzatainak rendszeréről, struktúrájáról. A polgári parlamentek szisztematikus törvényhozása elsősorban is meghatározta a végrehajtó hatalom működésének irányát, feladatait, azaz cselekvésének kereteit. Ennek során a kulcskérdés „mit tehet, mit kell tegyen” a végrehajtó hatalom, s az ezt meghatározó törvényhozásból eredeztethető a

közigazgatás „anyagi joga”. A feladatok megvalósításának, a jogi keretek biztosításának igénye következtében szükségessé vált a polgári állam többé-kevésbé egységes, a végrehajtással megbízott szervezetrendszerének a kialakítása, vagyis a voltaképpeni közigazgatási szervezetrendszer létrehozása. Ezért a polgári alkotmányossághoz szorosan hozzátartozott az állam szervezeti egységesülése is. A közigazgatási jognak, mint jogágnak tehát két alapvető forrása volt, a közigazgatás elé tűzött célok, feladatok tevékenységi korlátok törvényes megfogalmazása, illetve a közigazgatás szervezetére vonatkozó jog. Az előbbi a közigazgatás hatásköri rendjét rögzítő anyagi jog, az utóbbi szervezeti jog. E szervezeti jog különböző jogot jelentett a közigazgatás különböző szintjein. A kormányzás, illetve a kormányzatnak közvetlenül alárendelt szintjén az alkotmányokon túlmenő törvényi szabályokat

általában nem, vagy csak igen részlegesen hoztak, a közigazgatás alsóbb szintjein azonban igen korán elfogadtak törvényi szabályokat a helyi, területi igazgatás legáltalánosabb szerveinek, a a A polgári alkotmányozás modelljét azonban igen korán megtörte a kormányzati hatalom tényleges működésének gyakorlata, amely nagyon korán elismertette a törvények keretei között az általános végrehajtó hatalmi, a gyakorlatban az uralkodói rendelkezések jogi jellegét, ezzel tompítva a törvényhez kötöttség kizárólagos követelményét. Ez a feudális abszolutizmusból „átemelt” gyakorlat, s ennek alapján bontakozott ki a közigazgatás rendeletalkotása. A közigazgatás rendeletalkotását eleinte csak kivételesnek, „a szükséghelyzetek” által kivételesen indokoltnak tekintették, majd később e rendeletalkotás szisztematikusabbá vált, s a közigazgatási rendeletalkotásra csupán azt a követelményt tartották irányadónak, hogy

az a törvények felhatalmazása alapján, illetőleg a törvény végrehajtását szolgáló további részletszabályok körében maradjon. Ennek az elvnek a keretei között is csakhamar megnövekedett a közigazgatás rendeletalkotó tevékenysége, elsősorban a kormányzat, a központi közigazgatás szintjén. Ez annak köszönhető, hogy a polgári átalakulás korszakának rendészeti, a közrendet, az alapvető szabadságjogokat biztosító állama a XIX. század folyamán fokozatosan átalakult gazdasági beavatkozó, illetve szolgáltató állammá, közigazgatása „szolgáltató közigazgatássá”. E fejlődés eredményeként az eredetileg kivételes közigazgatási 2 jogszabályalkotó tevékenység hatalmas tömegű rendeletalkotó tevékenységgé vált, illetve a fokozatos alkotmányos „reformok” eredményeként megszűnt az az általános követelmény, hogy a közigazgatási rendeletalkotás kizárólag a törvényi felhatalmazás keretei közötti,

illetve az annak a végrehajtására szolgáló további részletszabályok szükségességességre tekintettel történhet. A kontinentális Európa legtöbb államában elismerték a közigazgatás eredeti jogszabályalkotó jogát, amelynek egyedüli korlátja a jogszabályok hierarchiájának elve, azaz azok nem lehettek ellentétesek az alkotmányokkal, illetve a törvényekkel. E követelményt azonban gyengítette, hogy Európában a II. világháború hozták létre az alkotmánybíróságokat, addig érdemben alkotmányossági normakontroll nem volt.2 A közigazgatási jog fogalma ennek alapján mechanikusan kiterjedt a rendeletalkotással létrehozott jogra, amely később nemcsak a közigazgatás „számára” megfogalmazott jog volt, hanem különböző mértékben kiterjedt az egyéb (pl. magánjogi) jogokra is tekintették a törvények elsődleges jogforrás jellegét, amely törvények a parlament és az uralkodó közös alkotása „the king in the Parliament”.

Az uralkodó „saját” rendeletalkotását csak az uralkodót megillető „prerogatívák” körében tartották elfogadhatónak. Ugyanakkor a jog messze nem a formális értelemben kiadott jogszabályok, így törvényekhez vagy rendeletekhez kötött jog volt, hanem a bírói, elsődlegesen a common law bírói gyakorlat joga. A polgári forradalom eredménye nem a jogrendszer hagyományainak újjal való felváltása, mint inkább a jogrendszer tartalmának a polgári igényeknek megfelelő tartalommal való megtöltése volt. A hagyományos állami és jogi keretek egészen a XIX. század utolsó harmadáig alkalmasaknak bizonyultak. Angliában nem alakult ki a végrehajtó hatalom gondolata, illetve az angol politikai filozófusok, illetve jogtudósok élesen bírálták a kontinentális, elsősorban a francia fejleményeket. Ennek következtében nem alakult ki szisztematikus közigazgatási szervezet sem, a kormányzás szintjén eldöntendő ügyeket pl. az angol parlament

törvényekben Private Bill , törvényhozási eljárásban döntötte el. A helyi igazgatás szintjén is sokáig fennmaradtak a hagyományos önkormányzati szervezeti keretek, amelyek bizonyos elvei máig is élnek. 3 Különösen a XIX. század utolsó harmadára az Európa szerte kialakuló jogállam növelte meg a közigazgatás anyagi és szervezeti jogát. A jogállam alapgondolata, az állam működésének teljes joghoz kötése volt, ezért a következetes jogállamban az állami működés egészére vonatkozóan jogszabályokban kellett meghatározni a jogot. Ez döntően a közigazgatásra vonatkozó joganyag megtöbbszörözését jelentette. E fejlődésből legkinkább Anglia „lógott ki”. Angliában ugyanis már a polgári alkotmányosság kialakulását megelőzően alapvető alkotmányos jognak, elvnek 2 Meg kell említeni a végrehajtó hatalom tudatos megerősítésének a kibontakozó tendenciáját, amely a fasiszta államokban szinte teljesen háttérbe

szorította a tradícionális törvényhozást. Ennek „jogi jellege” azonban igen kérdéses, hacsak nem azonosítjuk a jogot mechanikusan a hatalom parancsával. 3 Pl. a helyi – önkormányzati tisztségviselők „társadalmi” megbízatása, az ügyvédek közigazgatásban való alkalmazása stb. 3 1.3 A közigazgatás jogi felelőssége, a fiscus teória kifejlődött a kincstár, a fiscus felelősségének az intézménye. Ennek alapja az, hogy az államfő vagyonát meg kell különböztetni az állam vagyonától, az állam vagyona felett rendelkező „jogalany” a kincstár. Bár a kincstár maga alapjában véve közjogi, közigazgatási jogi személy, az általa kezelt vagyon azonban mint az állam differenciálatlan vagyona magánjogi jellegű, ezért ha az állam, a közigazgatás jogellenesen kárt okoz, a kárért a kincstár beperelhető, és a magánjog alapján kérhető a kártérítés. Ez a megoldás önmagában nem jelentette a hibás döntés

„megsemmisítését”, korrekcióját, csupán a hiba következményeinek a kompenzációját. Mindaddig, amíg a XIX. század utolsó harmadában kialakuló jogállamban meg nem teremtették a közigazgatás döntései, „aktusai” feletti szisztematikus bírósági kontrollt, e félig magánjogi jellegű kártérítési felelősség volt a közigazgatás jogi felelősségét megteremtő intézmény. A közigazgatási eljárásjognak a jogállamban kialakuló szisztematikus „jogvitás eljárásai” teremtették meg a közigazgatás „nem magánjogi” felelősségét, amelyek döntően a hibás határozatok korrekcióját jelentette. A közigazgatási jog alapvető elvei és intézményei nem csekély mértékben e felelősségre, korrekcióra kidolgozott megoldásokból ered, elsősorban Franciaországban, amely mintául szolgált az egész kontinentális Európában. A közigazgatás döntéseinek jogszerűsége és helyessége feletti kontroll automatikusan felveti e

döntés jogi természetének kérdését: jogi értelemben „hibás–e” a közigazgatás, ha döntése felülvizsgálatra, ennek során korrekcióra szorul? A hatalom felelősségének gondolata nem volt magától értetendő, tekintettel arra, hogy a hatalom gyakorlása végső soron az uralkodó felségjogából eredt, s a hagyományos jogszemlélet szerint az uralkodó nem vonható felelősségre. Bár a polgári forradalmak e felfogást megrengették, s pl. uralkodókat felelősségre is vontak, ezeknek az eljárásoknak a jogszerűsége később is vitatott volt, s a forradalmak utáni restaurációk gondoskodni igyekeztek az uralkodói felelőtlenség fenntartásáról. Ezt a felelőtlenséget pótolta a polgári alkotmányosság „ellenjegyzés” intézménye, amelynek alapján az ellenjegyző a hibás döntésért „magára vállalta” a felelősséget, az ellenjegyzés nélkül azonban a döntés nem volt végrehajtható. Mivel az alkotmányos monarchiákban a

végrehajtó hatalom, a közigazgatás az uralkodó kezében maradt, kétséges volt, hogy a felelősségi viszonyok hogyan alakíthatók ki. Igazi megoldást csupán a parlamentáris kormányzat alakíthatott, ki, amelyben az uralkodó már nem rendelkezett a közigazgatás felett, hiszen azt a parlamenti többség által „delegált” miniszter vezeti. A közigazgatás jogi felelősségének megteremtésére a magánjog alapján 1.4 A közigazgazgatás eljárási joga A közigazgatás mint végrehajtó tevékenység az általánosan megfogalmazott törvények alapján, azok érvényesítésére járt el. E tekintetben működése kettős, egyrészt eljár a törvény keretei között működő kormányzat által kitűzött célok teljesítésére, konkrét feladatokat teljesítve, mint bármely más személy vagy szervezet. Másrészt a törvények érvényesítése jogokat és kötelezettségeket érintő döntésekkel történik, amelynek „közjogi” alapja az, hogy a

közigazgatás a közérdeket képviseli, ezért közhatalommal rendelkezik. A közhatalom joga annyit jelent, hogy másokra kötelező döntéseket hozhat. E döntések célját, a döntések hatásköri elosztását a közigazgatási anyagi és szervezeti joga tartalmazza. A klasszikus jogágak büntetőjog, magánjog 4 de Procedure, illetve a Code Penal (amelyek aztán általános mintául szolgáltak). Sőt, Angliában, a common law esetében, még a modernizálódó angol társadalomban is erénynek tartották a jog eljárásjogi jellegét, gyakorlatilag az első átfogó bírósági törvény meghozataláig. Noha mai gondolkodásunk alapján természetesnek tűnik, hogy beszélünk ókori és középkori büntetőjogról és büntető eljárásjogról, magánjogról és a magánjogi eljárások jogáról, ez sok vonatkozásban csak a mai szemléletünk visszavetítése olyan korokba, amelyek maguk e világos különbségtételt nem tették meg 4. Még leginkább a

kánonjogban találhatjuk meg a kánoni anyagi jog és a kánoni eljárásjog kettősségét, s ez szintén történeti örökség, mivel a kánonjog a késői császárkori római jognak, mint hivatali jognak az örököse. Nem vitás, hogy az anyagi és eljárásjogok e világos megkülönböztetése a nagy kodifikációk eredménye, maguk a mintaadó kódexek ösztönöztek a külön jogágak elismerésére, és a kontinens egyetemein az azokkal foglalkozó külön tanszékek kialakítására. esetében a polgári állam joga a kontinentális Európában kialakította az anyagi jog és a bírósági ítélkezésre vonatkozó eljárásjog kettősségét. A büntetőjog „anyagi jogának” megfelel a büntethetőségre, a büntetések rendszerére, a büntetőjogi felelősség alapjaira, az egyes bűncselekmények meghatározására vonatkozó jog, míg eljárásjogának a büntető ítélkezésre, illetőleg a bűntető ítélethez vezető hatósági és bírósági

cselekményekre vonatkozó jogot feleltethetjük meg. Hasonló módon bár kisebb pontossággal lehet megfeleltetni a magánjogokban az anyagi jog és az eljárásjog kettősségét. Az anyagi jog és az eljárásjog e kettőssége a modern, polgári jogrendszerek kialakulásához kapcsolódó vívmány. Azonban jogtörténet hosszú korszakaiban nem létezett külön büntető „anyagi” és „eljárási” jog, még kevésbé volt így a magánjogokban. Mind a büntetőjog, mind a magánjog polgári jog végső soron a bíróságokon eldöntött helyzeteken, a bíróságok által kidolgozott döntéseken alapult, amely döntések vegyesen tartalmi és eljárási szempontok alapján kidolgozott döntések voltak. Elég emlékeztetni akárcsak a római jogra is, ahol a császári peres eljárás kialakulásáig az alanyi jog egyet jelentett a keresettel való rendelkezéssel, akár az igen szigorú civiljogi, akár a rugalmasabb, az igényekhez alkalmazkodóbb prétori

kereseteket tekintjük. Hasonló a helyzet a középkor hosszú évszázadaiban, ahol a büntetőjog és a magánjog egyaránt az ítélkezési fórumok gyakorlatát jelentette, ez adta a jog szakmai alapjait, ismerni a jogot egyet jelentett azzal, hogy ismerjük a bíróság, illetve a hatóság tevékenységét, ide értbe azt is, hogy az eldöntendő kérdésben milyen elvek alapján fog dönteni. Az anyagi jogi elvek, megoldások, a kifinomult jogi technikák alapja a jog számos területén a bírói tevékenység volt, ezért nyugodtan mondható, hogy a jog tartalmi kérdéseit döntően az eljárásokra való reakcióként dolgozták ki, mindaddig, ameddig létre nem jöttek a nagy anyagi-, és eljárás-jogi kódexek, elsősorban a Code Civil, és Code A közigazgatás eljárásjogára sok tekintetben nem alkalmazható a klasszikus jogágak analógiája: egyrészt nem volt ezt megelőzően olyan joganyag, amely adott állami gyakorlatot foglalt volna jogba, ez az állami

gyakorlat maga is csak a XIX. század folyamán alakult ki, és alakult ki ezzel párhuzamosan az erre vonatkozó joganyag. Ha a közigazgatásnak általában nem volt önálló joga, még kevésbé lehetett relatíven önállónak tekinthető anyagi és eljárásjoga. A közigazgatás anyagi jogát értelemszerűen nem lehetett, és nem lehet a nagy büntető és polgári törvénykönyvek mintájára kodifikálni, és ennek megfelelően nem nagyon lehetett ezzel az eljárást szembe 4 Nem foglalkozunk itt az olyan jogelméleti megközelítésekkel, amelyek egyenesen a jogot, magát definiálják valamilyen értelemben vett eljárásként, pl. úgy, hogy az nem más, mint a bíróság döntéshozatalára vonatkozó jóslat. 5 értelmezése szerint a közigazgatási eljárás nem más, mint a közigazgatás jogokat és kötelezettségeket, érdekeket érintő döntései feletti „igazságszolgáltatási, vagy „igazságszolgáltatás szerű” eljárás, amelyet

közigazgatási, esetleg rendes bíróságok, bírói eljárásban folytatnak le. A felülvizsgálat tárgya a közigazgatás döntése, amelyet a francia jogban meggyökeresedett terminológiával közigazgatási aktusnak neveztek. A közigazgatási eljárás tehát a közigazgatási aktus megvizsgálása, jog- és célszerűsége feletti jogorvoslat. A közigazgatás első döntése, az aktus meghozatala előtti közigazgatás tevékenységet, az aktus meghozataláig vezető cselekményeket nem tekintették jogi kérdésnek. Később meggyökeresedett, hogy az aktus meghozatala előtti cselekmények sorozatára a „nem jogvitás közigazgatási eljárás”, az aktus felülvizsgálatára a „jogvitás közigazgatási eljárás” fogalmát alkalmazták. A folyamatot az egyes, „mintaadó” országokban vizsgáljuk részletesen. állítani. Ezért a közigazgatási jog esetében aligha beszélhetünk a közigazgatási eljárásjog „autonóm” kialakulásáról és

fejlődéséről. Bizonyos vonatkozásban helytálló a klasszikus jogágak analógiája. Ahogy a jogtörténet nagy korszakain keresztül büntetőjog és büntető eljárásjog, illetve magánjog és magánjogi perjog összekapcsolódva fejlődött, úgy fejlődött (és bizonyos értelemben fejlődik ma is), a közigazgatás anyagi és eljárásjoga, szorosan összekapcsolódva, egymást feltételezve. Ezért az eljárásjog fejlődésének áttekintése óhatatlanul magának a közigazgatási jognak a fejlődését jelenti, attól el nem választható. A közigazgatási eljárásjog értelmezése a jogállam koncepcióból ered. A jogállam a közigazgatás egészét a „jog uralma” alá helyezi, ezért napirendre kerül a közigazgatás döntéseinek jogszerűsége, vagyis megfogalmazódik, hogy biztosítékokat kell kidolgozni a közigazgatás jogszerűségére. Ez a közigazgatási feletti bíráskodás rendszeresítését jelentette. A közigazgatási eljárásjog első,

alapvető 1.5 A közszolgálati jogok szólóan meghatározza egyéni kinevezése, amelyben pontosítják személyes kötelezettségeit. A közszolgálatban tehát nem érvényesül a „munkavállalói” szabadság elve. Cserében a köztisztviselő privilégiumokat élvez: stabil jövedelmet, nyugdíjat, betegség esetére gondoskodást, családjának biztosítják a megfelelő színvonalon való élet lehetőségét, gyermekeit jobb iskolába küldheti, előnyt élvez a közszolgálatba való belépés során stb. Ennek pontos mértékét is a közszolgálati jog határozza meg. Maga Napóleon gyakorlatilag katonai szolgálatnak tekintette a közszolgálatot, gondoskodott a megfelelő szintű közszolgálatra való képzés kialakításáról, amelynek keretében a tisztjelöltekkel együtt képezték a megfelelő szintű közigazgatási tisztviselőket (pl. az École Politechnique–ben. A francia közszolgálatnak ez az elve alakította ki a A közigazgatásban alkalmazott

tisztviselők munkajogi, alkalmazási helyzetére vonatkozó „szolgálati jog” alapjainak kialakulása jóval megelőzte a közigazgatási jog létrejöttét. Hagyományos alapja az uralkodó által alkalmazott tisztviselők, és az uralkodó közötti viszony, hagyományos értelemben „szolgai” viszony. Ez szisztematikus rendben először Poroszországban, illetve Franciaországban vált sajátos „joggá”. A közszolgálati jog „modernizálása” szintén Franciaországban történt, a rendszer elveit Napóleon határozta meg, elsősorban a hadsereg katonai szolgálati viszonyainak alapulvételével. Ennek megfelelően a köztisztviselő a kormányzathoz (az uralkodóhoz) hű, annak parancsait teljesítő hivatalnok, tevékenységét a szolgálati fegyelem határozza meg, e szolgálati fegyelem szabályait általánosan a közszolgálat joga rendezi, de személyre 6 közszolgálati karrier lehetőségét is más közszolgálati jogok esetében ez nem volt

garantálva, pl. Poroszországban A napoleoni rendszer természetesen eleinte csupán a közszolgálat viszonylag szűk területeire terjedt ki, a XIX. század, illetve a XX század folyamán párhuzamosan a közigazgatási jog fokozatos fejlődésével terjedt ki „valamennyi közigazgatási szolgáltatás területére. A közszolgálati 2. 2.1 jogoknak ez a francia mintája ösztönözte a XIX. század közepén a sajátos angol közszolgálati jog kialakítását. A közszolgálatnak a közigazgatási joggal való szoros kapcsolata alapján a „klasszikus” közszolgálati jogot is a közigazgatási jog részének tekintették (és tekintik), szemben az egyéb foglalkoztatási viszonyokra alkalmazott munkajoggal. A KÖZIGAZGATÁSI ELJÁRÁSJOG FEJLŐDÉSE Az eljárás és az eljárásjog klasszikus igazságszolgáltatási modellje eljárás tehát hagyományosan formális, amin azt érthetjük, hogy pontosan megszabott, azonos cselekmények alkalmazandók az eljárások

adott szakaszaiban. Egyes ügytípusoknak természetesen kialakultak a „saját” eljárási cselekmény-rendje. Az európai jogi kultúra hagyományain alapuló állam– és jogéletben, ill. az állam– és jogtudományokban az eljárás fogalma elsősorban az igazságszolgáltatással kapcsolódott össze, és alapvetően a római jog peres eljárása volt az eredeti minta. Az ilyen peres eljárás lényege, hogy az állam jogszolgáltató szervei az esetek többségében laikus polgárokból áltó bíróságok semleges pozícióban döntenek az előttük megjelenő felek alapvetően szóban elhangzó vitájában, akik közül az egyik, a panaszos fél jogában megsértettnek érzi magát és ezért jogvédelmet kér. A per lényege a vita lefolytatása és annak eredményeként a döntés meghozatala. A döntés a felek által előadottak, valamint szintén elsősorban szóban előadott bizonyítékok pl. tanúvallomások alapján a bíróság meggyőződése alapján

születik Az ókori Rómában a büntetőügyek is jelentős részben néhány állam elleni, vagy közvetlenül a közösséget károsító cselekmény kivételével magánfelek vitájának a módjára folytak. Eredetileg az eljárás maga a jogot jelentette, hiszen joga csak annak volt, aki azt az adott eljárásban érvényesíthette, s ennek megfelelően azt, hogy kinek milyen eseti tényállás mellett milyen joga volt, hagyományosan elsősorban az eljárás formulái határozták meg. A közbűncselekmények hazaárulás, majd később az emberölés stb. esetében a tisztségviselő magisztrátus folytatta le a nyomozást, győződött meg a cselekmény és az elkövető bűnössége felől, majd ítéletet is mondott, azonban a súlyos büntetéseket csak népgyűlés erősíthette meg, s ekként a népgyűlés előtt folyt le a perszerű eljárás. A tisztviselők hatalmának tartalmát kitevő egyéb állami cselekvések amit a mai terminológiával közigazgatási

cselekményeknek neveznénk általában nem jogi, hanem politikai cselekményeknek számítottak, ekként a magisztrátusi igazgatás formátlan és nem jogi ténykedésnek minősült. A legkorábbi időkben az eljárás szorosan összekapcsolódott szakrális rítusokkal, s részint ennek hagyományaként a klasszikus pert is rítus szerű kötöttségek jellemezték, amelyek azután is nagyon sokáig megmaradtak, amikor a szakrális jelleg lekopott: kialakultak az azonos típusú ügyekre egyaránt vonatkozó performulák. Az A császárkorban, különösen annak későbbi szakaszában a jogszolgáltatás eljárása jelentősen átalakult: a felek szóbeli 7 vált, 6 egyben azonban a felek jogvitájában pártatlan pozícióban, az eljárásban a vita kölcsönösségére, a felek (legalábbis az azonos társadalmi állásúak esetében) egyenlő jogainak érvényesülésére vigyázó bíró nagyon is a közigazgatási hatalom cselekvő eszközéve lett. Angliában, ahol a

jogrendszerben alapvető szerepet játszó common law Westminsteri bíróságok kevésbé válhattak a királyi hatalom működésének közvetlen eszközévé, az ítélkezésben előszeretettel külön bíróságok szervezésével igyekezett a hatalom befolyásolni az igazságszolgáltatást, amely bíróságok eljárása még kevésbé felelt meg a klasszikus igazságszolgáltatási elveknek. A különbíróságok eljárása a kontinentális országok esetében is gyakorta kényelmesebb megoldás volt, mint az egyébként a királyi igazságszolgáltatáshoz tartozó fokozatosan kialakult központi bíróságok átalakítása. vitáját felváltotta a kérelmek és válaszok írásban való előterjesztése, a bíró jogban jártas hivatalnok bíró volt, aki a császár, illetve a császár jogban jártas tanácsadójának az iránymutatásai szerint volt köteles eljárni, s akinek a kezét megkötötte, hogy adott bizonyítási eszközöket csak meghatározott módon vehetett

figyelembe pl. az okirattal történő bizonyítás erősebb volt a tanúvallomásnál, ez utóbbi esetében egy tanú nem volt elegendő (unus testis nullus testis), de a tanuk adott társadalmi állása is értéksorrendet eredményezett stb., a büntetőügyek egyre nagyobb számban kerültek át a magánjognak számító jogokból a hivatalból üldözendő eljárások területére. A hivatalnokok eljárásában tehát közvetlenül összekapcsolódott a hatalom (igazgatás) működése a klasszikus igazságszolgáltatási funkciókkal, s ennek az ára a klasszikus eljárási modell részleges feladása volt. A keresztény egyház a császárkori eljárások mintájára alakította ki a maga igazságszolgáltatását, s ez vált alapjává a kánonjogi pernek, amely a XIII. sz fordulóján alakult ki klasszikus formájában. Elve a nyomozati elv volt, amely szerint az eljáró bírónak hivatalból kell a „tárgyi igazságot” kiderítenie. Az igazságszolgáltatás

rendszerének középkori európai fejlődése sok tekintetben hasonló módon alakult, mint a római birodalomban: a laikus bírák előtt folyó tradicionális cselekményekre 5 alapozott, a fejlődés kezdetén a közösség egésze elött folyó eljárástól fokozatosan a hivatásos hivatalnok-bíró előtti nyomozati eljárássá vált, amiben a kontinentális Európában rendkívül nagy szerepe volt a kánonjogi eljárásnak. Ezzel az eljárás egybe olvadt a(z uralkodói) hatalom intézményeivel, az igazságszolgáltatás közigazgatássá (a kor fogalmai szerint a közrend biztosításává), illetve a közigazgatás igazságszolgáltatássá 6 Jellemző módon a XVII-VIII. sz-i Franciaországban az abszolutizmus intézményeinek a kialakulása során a „belügyminiszter” (le Secrétaire dÉtat à la Maison Du Roi) alá tartozó intendánsok egyszerre az igazságszolgáltatás, a rendőrség és a pénzügyek felügyeletét látták el. Ld François Burdeau: Histoire

de ladministration française de 18e au 20e siècle. Montchrestien, 1989 29 p 5 Lásd erre vonatkozólag egyebek mellett pl.: J Huizinga: Homo Ludens IV Játék és Jog c. fejezetét 8 2.2 Az eljárásjog átalakulása, a közigazgatás eljárásjogi helyzete eljárásjog tehát egy vélelmezett programozott döntés „technológiájává” vált. A polgári átalakulás az államszervezet és működése alapvető átalakításával együtt lényegesen átalakította az eljárásjogot is. Ennek során újból alapvető elvvé és az igazságszolgáltatás intézményévé vált a klasszikus modell, amellyel összefüggésben alkotmányos joggá lépett elő a bírói függetlenség intézményes biztosítása, az ítélkezésnek a közigazgatástól való elválasztása, amely a büntető ügyekben az eljárásnak nyomozati (közigazgatási) valamint bírói szakaszra való osztásával valósult meg. A közigazgatásban azonban az eljárás és az eljárásjog ilyen

átalakulása, ill. átértelmezése nem ment végbe. Míg az abszolutista állam korában a közigazgatás a maga egészében a hatalom szabad működésének a területe marad, a polgári átalakulás folyamán a közigazgatás cselekvési szabadsága nagy mértékben szűkült, hiszen a kormányzatot parlamenti törvényhozási ellenőrzés alá helyezték, ill. a közigazgatás átalakult „végrehajtó hatalommá”, s feladata éppúgy a törvények, illetve az alkotmányokban és a törvényekben meghatározott közérdek érvényesítése, végrehajtásának minősült, mint az igazságszolgáltatásé. A közigazgatásban azonban a jogszemlélet megelégedett a közigazgatás szervezetének és a feladatai általános, ill. többé-kevésbé tételes meghatározásával. Az eljárás azonban különösen a törvényi pozitivizmust valló kontinentális polgári jogrendszerekben nem elsősorban arra kellett irányuljon, hogy a felek jogvitájában a feleknek

legmegfelelőbb, jogilag elfogadható megoldást adó döntés születhessen, hanem arra, hogy a döntés a jog törvényhozó vélelmezett akaratának legyen megfelelő. Ehhez általánossá vált a jogvitás helyzetek megoldásait absztrakt módon meghatározó törvények megalkotása elsősorban a francia forradalmi ill. napóleoni kódexek mintájára, ha esetenként jelentős időbeli lemaradással is, s az eljárás a törvény legmegfelelőbb alkalmazására, végrehajtására irányult. Ezzel kialakult az anyagi jog fogalma, területe. A jogtudomány pedig az igazságszolgáltatásban nem a elsősorban a feleket megillető egyéni jogoknak alanyi jogoknak, hanem az anyagi jognak, mint tárgyi jognak a védelmét, illetve a törvény végrehajtását látta. Ahhoz tehát, hogy mit tehet, mit tegyen a közigazgatás, hol, milyen közérdek az amit képviselnie, realizálni kell, ill. milyen szervezetre bízható e közfeladatok ellátása, törvényi meghatározás, vagy

legalábbis törvényben adott felhatalmazás kellett. Azt azonban, hogy pontosan mi a közérdek tartalma, és hogyan érvényesíthető, továbbra is a közigazgatás cselekvési szabadságában állt eldönteni. Ebben az értelemben tehát a közigazgatás eljárása nem jogi, hanem politikai, ill. később a szervezési technikák megjelenésével szervezési kérdés maradt, amelyben a politikai vagy szervezési racionalitás döntött. Ebben az értelemben tehát a közigazgatási eljárás olyan nem jogi eljárás, amelynek a lényege, hogy a cselekvő kormányzat 7 meghatározza a közigazgatás Az anyagi jog „önállósodásának” további következménye, hogy az igazságszolgáltatásban az eljárásjogot az anyagi jogoktól függetlenül értelmezték polgári eljárásjog, büntető eljárásjog amelyek azt a célt szolgálták, hogy a klasszikus modell alapján közreműködő feleket az anyagi jognak „megfelelő”, azzal megegyező megoldásra vezessék, az 7

„Öffentliche Verwaltung ist handelnde Staatsgewalt; ihr Verhalten und ihre Entscheidungen beruhen auf de planvollen, zweckmäßigen und effizienten Ordnung aller dazu erforderlichen Schritte.” Rainer Pitschas: 9 által ellátandó feladatokat, a neki alárendelt közigazgatás pedig a jogon túl, elsősorban cselekvését meghatározó kormányzati akaratot hajtja végre. A közigazgatás legyen szakszerű, de ez a közigazgatás belső kérdése, eljárásai belső, a polgárokra csak politikai, és nem jogi értelemben tartozó kérdés. Mindezt alátámasztotta, hogy a polgárok életébe való közigazgatási beavatkozás ekkor még aránylag csekély volt, a polgárokat érintő tevékenysége alapvetően a közrendet biztosító rendészetből állt. 8 2.21 A KÖZIGAZGATÁSI JOG, ÉS ELJÁRÁSJOG FRANCIAORSZÁGBAN A francia közigazgatási jog és közigazgatási eljárásjog alapvető vonása, alapja, hogy a forradalmi átalakulás nyomán alkotmányos szabályként

megfogalmazva tudatosan elválasztották a közigazgatást az igazságszolgáltatástól. Ennek megfelelően a kialakuló francia közigazgatás egyetlen szerve sem láthatott el az igazságszolgáltatás körébe sorolt tevékenységet, viszont az igazságszolgáltatás sem kaphatott semmilyen a közigazgatás tulajdonképpeni tevékenységi, működési körébe sorolt feladatot. Ennek az eljárással, ill az eljárásjoggal kapcsolatban az volt a következménye, hogy a francia közigazgatás és közigazgatási jog nem tért vissza az angolhoz hasonlóan a klasszikus igazságszolgáltatási modell alkalmazására, és tudatosan felvállalta a nyomozati eljárásszerű működést. Ebben az értelemben tehát a bírói tevékenység nem nyújthatott garanciákat a közigazgatási hatalomgyakorlással potenciálisan együttjáró visszaélések ellen. Mégis a francia eljárásjog máig tartó fejlődése éppen ezeknek a garanciáknak a fokozatos megteremtésével függ össze.

Mindamellett a közigazgatás adott döntései is érintették a polgárok magánéletét, ennek kapcsán tehát adottak volt a közigazgatással szembeni konfliktusok lehetősége is. A közigazgatás cselekvési szabadsága elvének alapján azonban ilyenkor a polgár nem számolhatott különösebb jogvédelemmel, azonban az sem lehetett a végső megoldás, hogy semmilyen jogvédelem ne legyen. A XIX harmadik harmadára gyakorlati programmá vált a jogállam megteremtése. 9 A közigazgatási eljárás és eljárásjog modern kérdései ennek kapcsán elsősorban a jogvédelem 10 intézményeivel kapcsolatosak. Verwaltungsverantwortung und Verwaltungsverfahren. C.HBecksche Verlagsbuchhandlung, München 1990. 8 A közigazgatási eljárással kapcsolatos alapvető tudományos nézeteket bőségesen tárgyaló munkák közül itt csupán Georges Langrod: Procédure administrative et Droit administratif Revue International des Sciences Administratives 1956. N0 3 6–94 p c

tanulmányát emeljük ki. A kérdést azonban legalaposabban a német közigazgatási jogtudomány vizsgálta, Langrod tanulmánya is elsősorban onnan merít. 9 A jogállam gondolatának kialakulásáról és lényegéről, valamint a közigazgatásra való vonatkozásáról lásd: Rácz Attila: „Jogállam és közigazgatás”, kézirat, valamint Péteri Zoltán: „Jogállamiság és alkotmány: eszmetörténeti kérdések”, Állam és Jogtudomány, 1994. 3-4 sz 10 A közigazgatási eljárás és eljárásjognak az alapkérdéseire és az eljárásjognak a Az első aránylag korai fejlemény, hogy a közigazgatási jogtudományban megjelent a közigazgatási aktus fogalma. Ez valójában magánjogi gyökerű fogalom, amennyiben a magánjogban kivételesnek tekintett egyoldalú jogalakító akaratnyilatkozat alkalmazását a közjog, különböző országokban való helyzetére összefoglaló jelleggel lásd (egyebek mellett): Georges Langrod: Procédure administrative et Droit

administratif, Revue Internationale des Sciences Administratives. Vol XXII 1956 NO 3 5-93. old, ill a közigazgatási bíráskodással kapcsolatos jogvédelem kialakulásával kapcsolatban: Toldi Ferenc: „A közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, Akadémiai Kiadó, Budapest 13-80. old, valamint Martonyi János: Államigazgatási határozatok bírói felülvizsgálata, KJK. Budapest 1960 10 ügyekkel foglalkozó bizottságot autonóm, bíróság szerű intézménnyé alakították, s ezzel megteremtették a közigazgatási jogorvoslati eljárás általános quasi igazságszolgáltatási, igazságszolgáltatás-szerű rendjét. közigazgatási jog alapvető szabályává tette, s e szerint az állam, a közigazgatás, általában a hatóságok ilyen egyoldalú jogalakító akaratnyilatkozatokkal juttatják érvényre politikai akaratukat. Tehát a közigazgatási aktus teremti meg a kapcsolatot az aktuális állami politika és a jog világa között. A

jogvitás eljárás néhány általánosan érvényesnek tartott eljárási jogelv átvételétől eltekintve nem a klasszikus magánjogi modellre épül Maga az eljárás is kettős lehet, hiszen jogorvoslatot lehet kérni magától az aktust hozó szervtől vagy annak felettesétől. Ez a közigazgatási jogorvoslati kérelem. Ennek eldöntésére semmilyen további eljárási szabály nem vonatkozik, viszont a jogorvoslat teljes lehet. Erre az eljárásra tehát azt lehetne mondani, hogy az nem más, mint az aktus előkészítésére irányuló nem jogvitás közigazgatási eljárás kiterjesztése a jogvitás eljárásra. A másik forma a közigazgatási bíróhoz előterjesztett jogorvoslati kérelem, amelyre vonatkozóan már vannak eljárási kötöttségek pl. a bíró köteles határozatot hozni, amelyet indokolni köteles, az eljárásban a felek kölcsönösen kifejthetik álláspontjukat, a megvalósul a pártatlanság elve stb. ugyanakkor a közigazgatási bíró

cselekvési, döntési szabadsága is korlátozott, továbbá csak meghatározott jogcímek szerint, azok alapján lehet a közigazgatási bíróhoz fordulni. Eltér a magánjogi tradicionális eljárástól az is, hogy az eljárást a nyomozati elvnek megfelelően a közigazgatási bíró szervezi, irányítja, s az eljárás elsősorban írásbeli cselekményekből áll. Maga az eljárás tehát a klasszikus magánjogi és a később kialakult nyomozati eljárásnak mintegy a keveréke, alapvetően a nyomozati elv az uralkodó. Az eljárásjog szempontjából az aktus fogalomnak az a következménye, hogy a közigazgatás működését, cselekvését az aktus ketté osztja kiadása előtti, lényegében véve előkészítő, ill. kiadása utáni szakaszra A mindmáig bár ma már jóval árnyaltabban megfogalmazott uralkodó francia felfogás szerint az aktus kiadását megelőző szakasz a közigazgatás politikai, illetve bürokratikus cselekvésének a területére tartozik,

tehát nem jogi kérdés, s ezért nincs is szükség az előkészítő szakaszra vonatkozó jogintézmények kialakítására. Ezzel szemben az aktus már jogi kérdés, hiszen vizsgálható annak jogi elfogadhatósága, érvényessége. Történetileg a francia közigazgatási eljárásjog ez utóbbira vonatkozik, s párhuzamosan alakult ki a közigazgatási aktusok jogorvoslati rendszerének a fejlődésével. A Napóleon által (a korábbi királyi tanács átalakításával) megszervezett Államtanács Conseil d’État 1806-ban kapott feladatává vált, hogy a közigazgatás döntései elleni panaszokat megvizsgálja, s bár döntései az államfő számára csupán döntési javaslatok voltak. Először 1849-ben hozott „saját nevében” döntést, de javaslatai gyakorlatilag hatályba léptek. Noha e panaszok nem voltak a magánjogi keresethez hasonlíthatók, csupán az aktus valamely hibájára (esetleg csupán méltányosságra) hivatkozva az érvényét vitatták,

mégis ennek alapján az aktus megvizsgálását vitás ügyben történő eljárásnak tekintették, s ennek alapján közigazgatási jogvita fogalmával határozták meg. A további lépés a közigazgatási jogorvoslati rendszer kiterjesztésével, illetve rendszerezésével 1872-ben következett be, amikor az Államtanácson belül a jogvitás Mindehhez hozzá kell azonban tenni, hogy a francia közigazgatási jog alapvető elvei, jellegzetes intézményei sok esetben mind anyagi, általában azonban eljárási értelemben a jogvitás közigazgatási eljárásban, annak több mint egy évszázados története során alakultak ki. E fejlődési folyamat részlegesen hasonlítható az anyagi és eljárásjog klasszikus 11 összekapcsolódásából származó fokozatos római jogfejlesztéshez. 11 átlátható közigazgatás elvét, amelyből következőleg hivatalból kötelező a tájékoztatás. Ami az aktus kiadását megelőző „nem jogvitás” közigazgatási

eljárást illeti, azt eredetileg éppen úgy mint az angol közigazgatásban nem tartották a közigazgatási jogra tartozónak, e tekintetben tehát a közigazgatás cselekvési szabadságát teljes. Az elmúlt évtizedben azonban egyre inkább szükségesnek látták az eljárásjog egyes intézményeit erre is kiterjeszteni, illetve a külföldi minták és azok tapasztalatai alapján időről-időre felmerül a ennek az eljárásnak is átfogóbb jellegű jog alá rendelése. Részleges eljárásjogot fogadtak el 1983-ban egyes központi (állami) közigazgatási eljárásokra, újra fogalmazták a közigazgatás hallgatása esetén követendő eljárást, a kérelemre induló e