Politics | Higher education » Pénzes Ferenc - Közpolitika, segédanyag igazgatásszervezőknek

Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek Közpolitika Mi a politika? A politika mindenki számára ismerős, mégis rejtélyes világ. Sokan az időjáráshoz hasonlítják, amelynek vannak nagy ciklusai és napi szeszélyes fordulatai, melyeket élénk érdeklődéssel kísérünk. A mozgalmas felszín mögötti mélyebb törvényszerűségeket azonban csak kevesen ismerik. A politika persze különbözik ettől annyiban, hogy emberek formálják, akiknek akarata és cselekedetei befolyásolhatják alakulását. Sokan a futballhoz is hasonlítják, mondván azt, hogy ehhez is és ahhoz is mindenki érteni vél, megvan róla a véleménye. Mi is az a politika? Köznapi értelemben, az egyik értelmezés szerint mindaz, amit a politikusok tesznek, s amiről a média beszámol nekünk. A politika tehát a vezetők, az elit dolga, amire a közembernek nincs befolyása. A másik értelmezés szerint a közügyek legjobb irányba való vitelét jelenti, amelyben

minden állampolgárnak joga és kötelessége részt venni. A politikai közszféra a polgárok által önállóan megszervezett civil társadalomból emelkedik ki, és ennek ellenőrzésével és felhatalmazásával kell működnie mindnyájunk érdekében. Magyarán, az első változat szerint a politikához nekünk, egyszerű állampolgároknak semmi közünk, a dolgok menete a fejünk fölött dől el, rajtunk így nem múlik semmi. A másik értelmezés szerint, ha nem is minden, de a közügyek jelentős része a mi kezünkben van, a mi döntéseink alapvetően formálják a közügyek világát, és soha se bízzuk magunkat teljes mértékben egy a polgároktól elszakadó, fölöttük álló politikai elitre, amely megfoszt bennünket saját közös sorsunk irányításától. A politika jelentése történetileg igen változó volt. Alapvetően azonban három különböző értelmezés különböztethető meg. Köztudott, hogy a politika szó a szabad görög városállam, a

polisz nevéből származik. Az ókori görög demokrácia nagy gondolkodója Arisztotelész (Kr. e 384-322) szerint a politika lényege a városállam mint közösség helyes vagy jó rendjének kialakítása volt. Fő kérdése az, hogy milyen is a legjobb alkotmány, amely erényes és jó polgárokat teremt, s miközben fenntartja a társadalmi rendet, biztosítja az egyenlő polgárok szabadságát is. A háborúk, a hódítások nyomán kialakuló majd elbukó nagy birodalmak felszínre hozták a politika egy másik felfogását, amelynek legfontosabb képviselője Niccoló Machiavelli (1469-1527). E szerint a politika egy elnyomó uralmi technika, ami a társadalomnak egy törvényesen rendezett állapotát hivatott fenntartani, szemben az anarchiával, a káosszal és a törvénytelen erőszak állapotával. A hatalmi pozíciók megszerzéséért és megtartásáért pedig állandó küzdelem folyik. Az imént említett harcok, küzdelmek annyi nyomorúságot és szenvedést

hoztak az emberiségre, ami elvezetett a politikát és az államot kritizáló eszméhez, ez pedig a konfliktusok végső felszámolását tűzte ki célul. Ezt a felfogást eszkatológikusnak (világ végéről szólónak) nevezzük Egyik első megfogalmazója Szent Ágoston (354-430), aki szerint véget kell vetni az örökös harc állapotának és meg kell valósítani az örök békét. Az elveszett paradicsomi aranykort kell helyreállítani modern köntösben. Ennek az eredetileg vallási felfogásnak vannak világi változatai is (pl. a marxizmus) Ennek az elképzelésnek a belső ellentmondása az, hogy egy ilyen ideális állapot csak újabb harc árán érhető el. Itt szeretnék kitérni két neves 20. századi politikai gondolkodó meghatározására Egyikük, Max Weber (1864-1920) német közgazdász-szociológus A politika mint hivatás című előadásában szűkebb értelemben a politikai szervezet, az állam vezetését, illetve e vezetés befolyásolását, tágabb

értelemben pedig a hatalomból való részesedésre törekvést, vagy a hatalom – akár államok közti, akár egy adott államba tartozó embercsoportok közti – megoszlásának befolyásolását értette a politika kifejezés alatt. Másikuk, Bibó István (19121 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek 1979) a legnagyobb magyar politikai gondolkodó (aki eredetileg jogfilozófiával foglalkozott), a politika és a tudomány szembeállítása kapcsán fejti ki sajátos felfogását Az európai társadalomfejlődés értelme című írásában. Véleménye szerint a tudomány az emberi ismeretszerzés eszköze, amely megismerési folyamat a következő lépésekből áll: 1. tapasztalatszerzés; 2. a tapasztalatok csoportosítása; 3 ezek alapján egy megérzésen alapuló elképzelés megfogalmazása az adott jelenség működéséről; 4. az elképzelés kísérleti úton való igazolása/cáfolása. Szerinte a politika, a fenti értelemben, nem

válhat tudománnyá, mert a politika világában hiányzik az egzakt kísérletek lehetősége. Itt ugyanis a kísérletek a háborúk, a forradalmak, a reformok stb., amelyek egyrészt az emberek bőrére mennek, másrészt nem megismételhető események. „A történelem nem ismétli önmagát” – szokták mondani. A tudományos kísérletet a világos kérdésfeltevés és az azonos feltételek közötti megismételhetőség jellemzi, ez viszont a politika világában nem lehetséges. Nem menve bele a részletekbe, végső soron úgy gondolta, hogy az európai politikai fejlődés a hatalom (ami szerinte tkp. félelem szülte agresszió) megszelídítése, humanizálása (emberivé, emberközpontúvá tétele), moralizálása (tehát erkölcsivé tétele), racionalizálása (ésszerűsítése), végül pedig szabadságelemekkel való kontrollálása, majd felszámolása irányába hat. Elvont, szakmai értelemben a politika az egész közösség számára kötelező erejű

döntések meghozatalának folyamata a hatalmi (döntési) pozíciók elnyeréséért folyó, az érdekek ütközéséből fakadó társadalmi küzdelemmel együtt. A politika világában minden politikai kérdéssé, s ezáltal a politikai küzdelem tárgyává válhat, amire a változó akarat irányul. Hogy valami azzá válik-e, azon múlik, hogy sikerül-e az adott társadalmi problémát eldönthető kérdésként megfogalmazni és a közösségi döntéshozók napirendjére tűzni. Ennek a folyamatát szeretném röviden bemutatni a következőkben. Napjaink bonyolult társadalmi valóságának áttekintését az ún politológiai háromszög teszi szemléletessé. A háromszög egyik oldalát a politika intézményes világa alkotja (polity). Ez abból fakad, hogy a modern parlamentáris demokráciákban a társadalmi hatalom alkalmazását korlátok közé szorítják. E korlátok legfontosabb elemét alkotják a politikai intézmények, a politikai közösség szabályozott

rendje. Az intézmények értelme, hogy társadalmi normák és szabályok együtteseként a normakövető egyéneket tehermentesítik a sikertelen cselekvés kockázatától (ember: biológiai és társadalmi lény; utóbbi a fontosabb). Ilyen intézmények: az alkotmány, a törvények, a kormányzati intézmények, a parlament, a független bíróságok, az alkotmánybíróság és a politikai akaratformálás más fórumai. A másik oldalát a háromszögnek a politika szereplői közötti konfliktusos folyamatot jelképezi (politics). Kik ezek a szereplők? Egyének és szervezett politikai csoportosulások, a társadalmi-politikai mozgalmaktól az érdekképviseleti szervezeteken át égészen a pártokig és a politikai szövetségekig. Ezek más-más szinten kapcsolódnak be a politikai folyamatokba, eltérőek az érdekeik és különböző politikai taktikákat követnek érdekeik érvényesítésére. Az erősek befolyásuk alá vethetik mások politikai törekvéseit, a

gyengék tiltakozásukkal zsarolhatják az erőseket, megdrágítva számukra a hatalom gyakorlását. A háromszög harmadik oldalát a politikai célok és tartalmak, a közpolitika adja (policy). Ez a közösség egészét érintő politikai döntéseket és a közcélok megvalósítására irányuló stratégiát foglalja magába. A közpolitikai cselekvés a közjót célozza meg, szem előtt tartva a közösség általános érdekeit. A politikai érdekharcok rendszerint a közjó mint a politikai cselekvés normája meghatározásáért folynak. Az erre vonatkozó konszenzus – a célokban és az eszközökben való egyetértés, közmegegyezés – éppoly fontos eleme a politikának, mint a konfliktus. A közpolitikai cselekvést hagyományosan az állam és a kormányzat végzi, hiszen a legnagyobb hatalmat és a koncentrált eszközöket birtoklótól várható el e politikai célok megvalósítása. A közpolitika funkciói: 1. az ország külső biztonságának

szavatolása (honvédelem, hadsereg fenntartása); 2 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek 2. a belső rend (a tulajdon és a szabadság) biztosítása, szükséges jogi feltételek megteremtése; 3. a gazdaság újratermelési feltételeinek biztosítása; 4. közszolgáltatások kiépítése és működtetése (szociális és társadalombiztosítási ügyek, kulturális-oktatási célok megvalósítása, közlekedési és kommunikációs hálózatok). A politika ezen dimenziói a valóságban persze szorosan összefüggenek, mi csupán az elemzés és a jobb érthetőség kedvéért választottuk el őket egymástól. Alapfogalmak: politika: egyrészt törekvés a hatalomból való részesedésre vagy a hatalom – akár államok, akár az államba tartozó embercsoportok közti – megoszlásának befolyásolására, másrészt az állam vezetése, illetve a vezetés befolyásolása. állam: az az emberi közösség, amely egy bizonyos területen

belül a legitim fizikai erőszak monopóliumára sikerrel tart igényt. hatalom: ha valaki az akaratát minden ellenállás ellenében keresztül tudja vinni egy politikai közösségen belül. uralom: ha a hatalmat legitimnek, törvényesnek fogadják el, azaz, ha az uralom alatt álló emberek elismerik az uralmon levők által követelt tekintélyt, és igényeinek önként engedelmeskednek. legitimitás: a jognak, a bevett jogi formáknak és követelményeknek megfelelően működő uralom; tkp. az uralom belső igazolása az állampolgárok irányába (eredetileg az öröklési jog szigorú szabályainak megfelelően hatalomra jutott uralkodó uralmát jelentette). Elvben három formája lehet: – tradicionális uralom: az időtlen idők óta tartó érvényesség és a megszokott beállítódás által szentesített szokáserkölcs tekintélye indokolja érvényességét; – karizmatikus uralom: személyes odaadás és bizalom valakinek a vezéri tulajdonságai iránt, a

személyes kegyelmi adomány tekintélye indokolja érvényességét; – racionális/legális uralom: a tételes jog érvényességébe, az ésszerű szabályokra épülő illetékességbe vetett hiten alapuló hivatalnok uralom. a politikus etikai cselekvési tere: – érzületi etika (értékmonopolisztikus): ha egy tiszta érzületből fakadó cselekedet következményei rosszak, akkor azért nem a cselekvő a felelős, hanem a világ, a többi ember ostobasága, vagy az őket ilyennek teremtő isteni akarat; „a keresztény helyesen cselekszik és a következményeket Istenre bízza”. Elvei: – add oda, amid van; – fordítsd oda a másik orcádat; – ne állj ellent erőszakkal a gonosznak; – mondj mindig igazat. Ez tkp nem evilági magatartás, hanem a szentség világához tartozik (Jézus, Assisi Szent Ferenc); – felelősségetika (értékpluralizmuson alapul): megosztja a lojalitását a különböző értékek között; van bátorsága dönteni, azt választani,

ami az adott cél elérése szempontjából legjobb; ugyanakkor számol az átlagos emberi fogyatékosságokkal (az emberek nem jók és nem tökéletesek); végül vállalja a felelősséget cselekedetei előrelátható következményeiért (ti. hogy a választott cselekedet érdekeket fog legázolni) „Állj ellent a gonosznak, különben te is felelős leszel érte, ha felülkerekedik!” A felelősségetika az értékösszecsapások és a morális dilemmák világa. pluralizmus: – a hatalomnak és a politikai befolyásnak számos alapja van; – az erőforrások egyenetlen megoszlása a társadalomban, a hat. szétszórtsága, nem kumulativitása; – többszörös hovatartozás és képviselet, sokféle csoporthoz tartozás; – bármilyen téma átpolitizálható és tematizálható; – a döntési folyamatok decentralizáltak, a politikai aktorok közötti interakció többdimenziós. 3 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek

Államforma-tipológiák 1. Platón (Kr e 427-347) Fő kérdés: mi (milyen állami berendezkedés) biztosítja a helyes és a jó (az erényes) élet rendjét? Kiindulópontja: az ideális állam absztrakciója! A. Jó államformák: a királyság: ha a vezetők közt van egy kiemelkedő férfiú, aki jó és igazságos; b. arisztokrácia: ha több kiemelkedő férfiú akad egy államban, akik jók és igazságosak; B. Rossz államformák: c timokrácia: a kiválóság és becsvágy által hajtottak állama, pl. Spárta és Kréta (becsvágy vagyon); d oligarchia: kevés vagyonos ember uralma a sok szegény felett (a két osztály folyton küzd egymással); e. demokrácia: a vagyonosok kifosztása a csőcselék (vagyontalanok) által, jellemzői: a polgárok jogegyenlősége, hivatalok kisorsolása, szabados magánélet (ennek túlhajtása káoszhoz vezet); f. türannisz: az erőskezű vezér rendet tesz, de törvények és kontroll nélkül önkény őrület (a zsarnok elveszti a

kapcsolatot a külvilággal) ez visszavezet a törvényes egyeduralomhoz, a királysághoz. 2. Arisztotelész (Kr e 384-322) Fő kérdés: mi (milyen állami berendezkedés) biztosítja a helyes és a jó (az erényes) élet rendjét? Kiindulópontja: konkrét alkotmányok vizsgálata. Eredmény: Egy ember uralma Néhány ember uralma Sokaság uralma Jó államformák (törvényes, igazságos, a köz javát szem előtt tartó hat. gyakorlás) Monarchia (tradicionális királyság) Arisztokrácia (nemes és kiváló polgárok uralma) Politeia (a törvények és a kiválóság által korlátozott népuralom) Rossz államformák (törvénytelen, igazságtalan, egyéni és/vagy csoportérdeket követő) Türannisz (zsarnokság) Oligarchia (gazdag és haszonleső polgárok uralma) Demokrácia (a tömegek féktelen és korrupt uralma – ochlokrácia) 3. Montesquieu (1689-1755) Fő kérdés: mivel lehet megalapozni az abszolutista Bourbon királyságban az alkotmányos rendet? Három

kormányzati formát különböztet meg: a. köztársaság: a nép egésze, vagy egy része gyakorolja a hatalmat, fajtái: demokratikus köztársaság: a nép egésze gyakorolja a hatalmat, de úgy, hogy egy független testületet bíz meg, hogy megtegye, amit maga a nép nem tud megtenni. A demokrácia azt kívánja, hogy nem minden állampolgár részt vehessen a választásokon: a szegény polgárok nem választhatnak. A demokrácia alapelve - írja Montesquieu - az erény. Az erény: a haza, a köztársaság és a törvények szerkezete Fenntartásának módjai: a gazdagság és a szegénység szélsőségeit kerülni kell. A választottak erkölcsileg tisztáknak kell lenniük, biztosítani kell az atyai hatalmat, kerülni kell a fényűzést és a hűtlen asszonyokat vád alá kell helyezni. A demokrácia, Montesquieu szerint csak kis városállamokban lehetséges. A demokrácia a szabadság magas fokát adja az embereknek, állampolgárai szabad földművesek és harcosok

kell, hogy legyenek. arisztokratikus köztársaság: a népnek csak egy része gyakorolja a hatalmat. Az arisztokrácia a független nemesek és a függetlenséget nem élvező nép között valósul meg. Minél többen vannak a nemesek annál egészségesebb az arisztokratikus berendezkedés. Alapelve: az erény és a becsvágy; b monarchia: a monarchiában csak egy személy lehet a kormányzó, de meghatározott és hatályos 4 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek törvények szerint működhet (tehát alkotmányosan). Ráadásul kell lennie parlamentnek is. A kiegyensúlyozott monarchiában a hatalom megoszlik a parlament és az egyeduralkodó között, illetve a bíróságok is függetlenek. Ez a hatalommegosztás elve (ti. a hatalmat csak egy másik hatalom korlátozhatja, vagy ellenőrizheti) Ez és a törvények biztosítják az állampolgárokat a főhatalom túlkapásai ellen. A monarchia alapelve a tisztelet és a becsület (tkp. a

hierarchia és a rang büszke és önérzetes tudata); c. despotizmus (önkényuralom): egy ember az uralkodó, aki kénye kedve szerint kormányoz. Nincs alapelve, mindenütt a félelem az úr A despota erőszak révén uralkodik, törvények és szabályok nélkül. 4. Rousseau (1712-1778) demokrácia-felfogása érdekes számunkra Szerinte ez olyan kormányforma, amelyben egy kézben van a tv-hozó és a végrehajtó hatalom, azaz, kormányzat nélküli kormányzás folyik (miután a kormányzat nem egyéb, mint az alattvalók és a főhatalom közé iktatott közvetítő testület). Azonban a szigorú értelemben vett demokrácia nem létezett és nem is lesz soha. létezése ugyanis azt feltételezi, hogy az állam kicsi, az erkölcsök egyszerűek, vagyoni és rangbéli egyenlőség uralkodik, és alig van fényűzés. Csak isteneknek és nem embereknek való az ilyen berendezkedés. Javaslata: olyan képviseleti demokrácia, ahol az arisztokrácia uralkodik. A nép a

képviselői útján gyakorolja a tv-hozó hatalmat, a végrehajtást pedig a bölcs és vagyonos emberek gyakorolják (mert ezek érdekeltek leginkább a folytonosságban és a stabilitásban). Feltéve persze, hogy a sokaság javát nézik, nem pedig a saját hasznukat. Sokféle kormányzati rendszer volt, most csupán kettőt vizsgálunk: a demokráciát és a diktatúrát. Első kör: a két fogalom jelentésének tisztázása: a., demokrácia: – ókori jelentése „népuralom” = közvetlen részvétel a kormányzásban; – újkori jelentése: kormányzati rendszer (amely a kormányzottak beleegyezésén és felhatalmazásán nyugszik) = közvetett/képviseleti kormányzás. b., diktatúra: – ókor: „egyeduralom” = lehetett legitim is (türannosz/diktátor); – újkor: önkényuralom = a kormányzottak beleegyezése felhatalmazása nélküli uralom. és Demokrácia (részletes kifejtés): két alapvető felfogás: 1. Procedurális: a formai ismérveket

hangsúlyozza, az intézményrendszerben és a döntéshozatali eljárási rendben látja a demokrácia lényegét, abban, ahogyan megalkotják a közhatalmi döntéseket; hogyan formálódik meg az állampolgári akarat, és hogyan transzformálja ezt a képviseleti rendszer állami intézkedésekké. 2. Szubsztantív: a lényegi/tartalmi ismérvek hangsúlyozása: a döntések milyenségét/minőségét vizsgálja. Ekként a demokratikus kormányzás a „közérdek”/”nemzeti érdek” szerint való kormányzás, ám eltérően Rousseau felfogásától, ez nem valami számtani összesítése az egyéni akaratoknak, hanem a „közjó” felismerésén alapul, erre viszont csak a részérdekeken felülemelkedni képes szubjektum képes. (Isten?) Ez a felfogás diktatúrák megalapozója lehet, ti. felmerül a kérdés: ki rendelkezik a közjó felismerésének képességével? A demokrácia procedurális felfogása 5 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag

igazgatásszervezőknek A hatalmi ágak viszonya sarkalatos kérdés egy politikai rendszer milyenségének megítélésekor. A probléma eredete a 18-19 századra nyúlik vissza, amikor is a felvilágosodás és a liberalizmus gondolkodói vívtak küzdelmet. Eredmény: – az egyén jogainak garantálása az állammal szemben = az állam hatalmának korlátozása (alkotmány, tv-ek); – A hatalommegosztás mint az önkényuralommal szembeni garancia: a. hatalmi ágak elválasztása (tv-hozó; végrehajtó; igazságszolgáltató/bírói; média; civil társ.); b. a tv-hozás két kamarára osztása: alsóház v képviselőház (népképviseleti alapon); felsőház v. szenátus (tagállami választás/korporatív alapon); c. föderalizmus: szövetségi állam –– tartomány/tagállam A demokratikus kormányzati rendszer alapvető típusai: 1., Az amerikai elnöki rendszer: 1787-ban köztársasági alkotmányt fogadnak el Azóta csak 26-szor módosították. Hatalmi ágak első

ízben válnak szét Végrehajtó hatalom: feje az elnök. Választják, fix időtartamra (4 év), ezért nem felelős a kongresszusnak A kongresszus tagjait szintén a polgárok választják, meghatározott időre; nem oszlathatja fel az elnök. Így válik el a tv-hozás és a végrehajtás A kettő autoritása más-más procedurális forrásból táplálkozik = alkotmányos dualizmus. Kongresszus: képviselőház –– szenátus Elnöki vétó a tv-hozásban (csak minősített többséggel írható felül). Szenátus személyi ügyekben vétót emelhet az elnökkel szemben. 2., A „félelnöki” rendszer: a parlamentáris és az elnöki rendszer keveréke, a francia fejlődés sajátja. Sajátossága: megőrzi a parlamentáris formát (a kormány annak felelős) A végrehajtó hat. megoszlik a kormány és a köztársasági elnök közt, a nagyobb hat az utóbbi kezében van. A kormányfő felelős a parlamentnek és a közti elnöknek egyaránt A közti elnöknek széles

lehetősége van a parlament megkerülésére, rendeletekkel való kormányzásra. Hatalma függ a parlamenti erőviszonyoktól: ha a kormányerő adja a közti. elnököt hatalma az USA elnökével egyenértékű, ha különböző pártok adják a parli. többséget és a közti elnököt, hatalmi egyensúly alakul ki. 3., Parlamentáris rendszer: a modern állam kiépülésével és a választójog kiterjesztésével jön létre a 19. század folyamán Alapját a tömegdemokráciákra jellemző modern politikai pártok tevékenysége képezi. A választásokon többséget szerzett párt alakít kormányt és így a tv-hozás és a végrehajtás egyetlen poli. erő kezébe kerül Sérül a hatmegosztás elve Két mintája alakult ki: a. kétpártrendszer (Westminster-modell): tkp parli váltógazdaság: kormánypárt és ellenzék Az ellenzéknek komoly esélye van a hatalomra-kerülésre a következő választáson. b. sokpártrendszer: a parlament fragmentált lesz, koalíciós

kényszer lép fel, a kormánytöbbség ingatag, a parlament hatalma a kormány fölött nagy. Instabil kormányzás (lásd Olaszország 1945 után). 4., A direktoriális rendszer: ma már csak Svájcra jellemző Itt a végrehajtó hatalom a hét főből álló szövetségi tanácsnak mint kollektív vezető testületnek a kezében van. Ennek tagjait a kantonok (tartományok) küldötteiből álló szövetségi gyűlés választja meg. A választást követően a szövetségi tanács nem váltható le és nem is felelős a parlamentnek. [A direktoriális rendszer arról kapta a nevét, hogy a francia polgári forradalom során 1795 és 1799 között öttagú direktórium gyakorolta az államfő és végrehajtói hatalmat. Ez a kollegiális vezetési módszer megfelel az egyezkedéses (konszenzuális) svájci demokráciának, amely a kantonok önkéntes szövetségén (Eidgenossenschaft) nyugszik.] A szövetségi elnök személye 6 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag

igazgatásszervezőknek évenként – a tanács tagjaiból – rotációs alapon változik. A szövetségi tanács mellett ügyvezető kormány is működik. A demokratikus rendszerek általános jellemzői 1., A demokrácia nem „népuralom”, hanem kormányzati rendszer 2., A modern demokráciák képviseleti rendszerek, ahol is a legfontosabb közhivatalokat választás útján töltik be. 3., Az állampolgárok versengő pártok és politikusok közül választanak, őket meghatározott időre és körre szóló döntési jogkörrel = mandátum ruházzák fel. 4., A részvétel és a politikai egyenlőség elve alapján mindenki rendelkezik választójoggal és a választhatóság jogával. 5., Az államhatalom ellenőrizhető, a vezetők leválthatók a periodikusan ismétlődő választásokon. 6., Ennek alapfeltétele: a szólás- és sajtószabadság, ill az ellenzék legitimitása (ellenfél, nem ellenség). Az ellenzéknek lehetősége van a hatalom békés átvételére

7., A hatalom és a politika korlátozott A többségi elv is korlátok közé szorított Egyéni szabadságjogok tiszteletben tartása (szólás- és sajtószabadság, szervezetek létrehozásának és a hozzájuk való csatlakozás joga); a társadalmi és kulturális pluralizmus (más létszférák – gazdaság, kultúra, tudomány – önállóságának tiszteletben tartása) elismerése és védelme. A demokratizálás hullámai 1. 1820-1920 Fokozatos erősödés; parlamentáris rendszerek kiépülése; a liberális eszme terjedése. 1920-1945-ig a demokrácia krízise 2. 1945-1965 Második demokratizálódási hullám Európa nyugati fele Dél- Európa, Közép- és Kelet-Európa diktatúrák. 3. 1975- a demokráciák előretörése az egész világon Modern kori diktatúrák Önkényuralmat, alkotmányos felhatalmazás nélküli kormányzást jelent; ≠ rendkívüli állapot. A diktatúrák kormányát semmi nem korlátozza, nem kell elszámolniuk senkinek. Lehetnek: –

tradicionális monarchiák; – katonai rezsimek; – egypártrendszerek. Jellemzőik: a. A közhatalmi döntéseket a hatalmon lévők önkényesen hozzák meg; b. A döntéseknek nincs alkotmányossági korlátja; c. A hatalom legitimitása vagy isteni (alkotmányos monarchia), vagy intézményes (államérdek), vagy személyes (karizma) eredetű, vagy a puszta erőszakra épül. Típusai: I. Autoriter (tekintélyelvű): csupán a kormányzati és államhatalom birtoklására irányulnak és nincsenek átfogó társadalomalakító céljaik (nincs programideológiájuk). Meghagyják a politikán kívüli létszférák autonómiáját, a társadalmi pluralizmust. Pragmatizmus jellemzi, a rendszer célja a poli stabilitás megteremtése, vagy fenntartása. Gyakran a hagyományokat és a társadalmi szolidaritást igyekszik felhasználni modernizációs célok elérésére. Fajtái: – katonai/polgári; – populista (Perón); – konzervatív (Salazar); – technokratamodernizációs

(Kemal Atatürk); – nacionalista (Lengyelo. 1960-as-70-es években); – marxista (Kádár-rendszer). 7 Pénzes Ferenc: Közpolitika II. Segédanyag igazgatásszervezőknek Totalitárius: az egész társadalom átalakítását tűzi ki célul, sem politikai, sem társadalmi pluralizmus nincs, minden létszférát (gazdaság, társadalom, kultúra, tudomány, vallás, sport stb.) politikai kontroll alá kíván vonni, még az egyes egyének magánszféráját is. A modern tömegtársadalom terméke Mindig valamilyen szubsztantív céllal rendelkezik (pl. iparosítás, modernizáció, faji, vagy osztályuralom) – azaz, mindig programideologikus (egy kívánatos társi. állapot elérését erőlteti). Ennek érdekében a propagandaeszközök és a propagandagépezet teljes kontrolljára törekszik. A totalitárius rendszerek egypártrendszerek, „a” párt rendelkezik az összes politikai erőforrással. A korábbi elitet likvidálják A döntési folyamatok teljesen

centralizáltak. A rendszer végső garanciáját az erőszakszervezetek adják (pártrendőrség, titkosrendőrség), melyek felszámolják a veszélyes állampolgári kezdeményezéseket. Eszközei: a terror, mely bizonytalanságot és kiszámíthatatlanságot teremt, és a kampányok, melyek mind a társadalomformáló célok megvalósítását, mind a kontrollt szolgálják. Típusai: – fasiszta és/vagy nemzeti szocialista; – kommunista rezsim. Pártok és pártrendszerek Azt, hogy végső soron milyen kérdések kerülnek a politikai intézményekben ülő döntéshozók elé, az a politikai folyamat határozza meg, amely a társadalom igényei és az intézmények között közvetít. A modern demokráciák jellegzetessége a társadalmi és politikai sokszínűség (pluralizmus) elismerése, az érdekképviselet és a szervezkedés szabadsága. Az érdekeiben és nézeteiben tagolt társadalom egyes csoportjai nyíltan felszínre hozhatják konfliktusaikat, igényeiket és

megküzdhetnek ezek érvényesítéséért. A társadalmi érdekek gazdagsága a szervezett csoportok küzdelmében eldönthető alternatívákra egyszerűsödik, melyek így politikai választás, alku és döntés tárgyai lehetnek. A társadalom és a politikai intézményrendszer közti közvetítő folyamatban a politikai cselekvők (aktorok) sokasága vesz részt. Ezek között az egyik legfontosabb csoport a politikai pártoké Mik is azok a pártok? A párt kifejezés a latin pars, azaz ‘rész, egy darab’ szóból származik, ugyanakkor a pars pro toto (a rész az egészet képviseli) elv alapján ténykedik. A párt hagyományosan a megosztottság, a konfliktus és az ellentét kifejezője az egységes politikai közösségen belül. A pártok állandó tagsággal bíró, tartósan fennálló politikai szervezetek, amelyek: a. parlamenti választásokon versengenek a kormányzati hatalomért; b érdekkifejezők és részt vesznek a politikai akaratképzésben; c. a

társadalmi problémák megoldására alternatív programokat kínálnak; d. versengenek egymással a hatalmi pozíciókért, hogy érvényre juttassák politikájukat. A modern társadalmat a munkamegosztás fejlődése egyre bonyolultabbá tette. Kialakult a politika már említett hármas osztatú rendszere. Ez az elkülönülés lehetővé teszi a politika körforgásán, a pártok versengésén alapuló demokráciát. E versengés haszna: folyamatos megújulást és tanulást biztosít a társadalom számára; a sokféle pártálláspont együtt jeleníti meg a közösség akaratát, a közjó és a közérdek pedig a pártok küzdelmének eredőjeként valósul meg; a pártok programjai között választani lehet, az elvetett alternatívához később vissza lehet térni; így időről időre javítható a politika fő iránya; ennek segítségével a polgárok meg tudják különböztetni a kormányzati rendszer egészét a tisztségviselők körétől (demokrácia ≠

bal-liberális/nemzetikonzervatív kormány). Végül pedig, a pluralista, versengő pártrendszerben a kormány bírálata nem veszélyezteti az egész politikai rendszer létezését. Most pedig rátérek a pártok csoportosításának lehetőségére és típusaira. Sajátosságaik szerint sokféle csoportosítás lehetséges. 8 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek I. Ideológiák és érdekek szerint. (Ideológia: a politikai akarat ismeretelméleti hátterét adó rendszerezett tudás, melynek funkciója a cselekvésnek valamely cél érdekében történő igazolása, minél nagyobb politikai hatás elérése. Két típusa: programideológia, állapotideológia) A leggyakoribb a világnézeti célok, „ideológiai családok” alapján történő osztályozás (liberalizmus, konzervativizmus, szocializmus, nacionalizmus, anarchizmus stb.) Politikai eszmék: Liberalizmus Szocializmus Konzervativizmus Nacionalizmus Egyén Társadalom Kis társ-i

csoportok Nemzeti közösség Társi. (individuum) nagy (család, falu) alapegységek közösségei (osztályok) Egyén Társ-i Társ-i egyensúly, Nemzetben szabadsága egyenlőség kialakult viszonyok megtestesülő Értékek haladás megőrzése értékek (nyelv, (gazd-i + társkultúra, i) összetartozás) Piacgazdaság Proletárállam Hagyományos Lásd (mint társ-i a társ. totális normarendszer, konzervativizmus Intézmények szervezőerő) ellenőrzése rendi intézmények, a állam szerepe gazd. állami kicsi irányítása Az érdekkonfliktusokat a pártképződés alapjának tartó elméletet – az ún. törésvonalelméletet – Seymour Martin Lipset amerikai és Stein Rokkan norvég politológusok dolgozták ki. Eszerint a nemzeti és az ipari forradalom konfliktusai szülték meg azokat a mély választóvonalakat, amelyek mentén a pártok egymással szemben megszervezték magukat. A nemzeti forradalom ellentétei főleg kulturális jellegűek: a centrum és periféria

konfliktusa (központi nemzeti kultúra vs. etnikai, vallási, regionális identitás); b nemzetállam és egyház konfliktusa (oktatás ellenőrzése). Az ipari forradalom ellentétei gazdasági jellegűek: c. földbirtokosok és ipari vállalkozók konfliktusa; d magántulajdonosok/munkaadók és alkalmazottak (bérlők és bérmunkások) konfliktusa. Hogy ezek a törésvonalak miért generálnak pártokat, annak történeti okai vannak. A társadalmaknak bizonyos politikai „küszöböket” is át kell lépni ahhoz, hogy lehetőség nyíljon pártok szerveződésére. Legitimációs küszöb: a hatalmasok elismerik-e a kritikai ellenzéket, a petíciós jogot. Inkorporációs küszöb: a polgárok milyen széles köre tartozik a politikai testhez. Reprezentációs küszöb: egy új mozgalom önállóan képes-e képviseletet nyerni, vagy csak régebbi mozgalomhoz csatlakozva. A többségi hatalom küszöbe: a választásokon győztes párt hatalma mennyiben korlátozott, milyen

változtatásokat képes végrehajtani a politikai rendszeren. Ezeken túl még a választási rendszer jellege is befolyásolja a pártok változatosságát (többségi vagy arányos). Ugyan a törésvonal-elmélet jól magyarázza a pártok sokféleségének kialakulását, ám mégis nehéz a pártokat rendszerbe foglalni. Klaus von Beyme német politológus párttípusai: 1. Liberális pártok (a rendiség ellenfelei); 2 Radikális pártok (francia forradalmat követően jönnek létre, demokrata pártok); 3. Konzervatív és arisztokrata pártok (régi rendi viszonyok fenntartása); 4. Szocialista (szocdem) pártok (a negyedik rend érdekeit képviselik); 5 Kereszténydemokrata pártok (konzervatív szerepkör átvétele + szociális kérdések felvetése); 6. Parasztpártok (vidéki agrártársadalom érdekeit jelenítik meg); 7 Regionális és etnikai pártok (harc a politikai önrendelkezési jogért); 8. Kommunista pártok (radikális baloldali eszmék, forradalmi ideológia,

zárt szervezeti rend); 9. Fasiszta pártok (szélsőjobb, 9 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek nacionalista, egyeduralmi törekvés); 10. Zöld pártok (új társadalmi mozgalmak tematikája s világképe). II. Szervezeti sajátosságaik szerint Keletkezésük történeti fázisai és tagságuk eltérése alapján megkülönböztetünk: a. parlamenti pártcsoportosulásokat (csak parlamenten belül működtek – toryk és whigek); b. honoráciorpártokat: választójog kiterjesztésével előkelőségek csoportosulása kedvtelésből; c tömegpártokat: választójog kiterjesztése, parlamenten kívüli, tagdíj, területi alapszervezetek, újság, függetlenített pártfunkcionáriusok, radikális elvek, kötött mandátum (munkáspártok); d. a néppártosodás folyamatát: munkáspártok – széles bázisú konzervatív tömegpártok A II világháború után néppártok = lazább kötődés, kevésbé ideologikus, pragmatikus szemlélet,

mindegyik párt a politikai közép felé mozdul el; e. választási pártokat: az USA kétpártrendszere, a választási küzdelem lefolytatására vállalkozó, laza politikai szövetség; f. patronázs-pártokat: a párt fő célja állami hivatali kulcspozíciók megszerzése, saját jelöltjeik hivatalhoz juttatása (ma már tisztán nem léteznek); g. keretpártokat: laza szövetség a választók megnyerésére egy-egy kiemelkedő politikus támogatása érdekében (gaulle-isták); h. Érdek- vagy rétegpártokat: korlátozott választói bázist céloznak meg egy társadalmi réteg képviseletét vállalva fel (vállalkozók, kisgazdák stb.); i tiltakozó (protest) pártokat: érdeksérelmek elleni tiltakozásból fejlődnek ki (zöld pártok). III. Pártvezetés és a tagság viszonya szerint Ilyen típusok: centralizált-decentralizált; demokratikus döntéshozatal-autokratikus döntéshozatal; pártbürokrácia-tagság (oligarchia vastörvénye). Tagság létszámával is

jellemezhető egy párt. A nagy néppártok szervezettsége 20-30%-os, de Magyarországon csak 3-5 %-os. A pártok sokrétű funkciót töltenek be: – alapvető társadalmi értékek és érdekek kifejezése és egyesítése (artikuláció és aggregáció); – integráció: aktív választók mozgósítása egy közös program megvalósítása érdekében; – politikai szocializáció: felnövekvő nemzedékek oktatása nevelése, demokratikus politikai kultúra fejlesztése; – nyilvános politikai akaratképzésben való részvétel, közéleti viták serkentése; – politikusok, politikai vezetők toborzása és kiválasztása; – kormányzati vagy ellenzéki szerep betöltése. A pártok csak pártok rendszerében létezhetnek, ahol fontos az egymáshoz való viszonyuk. A tipizálás általában a pártok számából indul ki, mennyiségi szempontú osztályozás (Giovanni Sartori): 1. Nem versengő pártrendszerek: a egypártrendszerek (Szovjetunió); b hegemón

pártrendszerek (több párt létezik, de egy van kitüntetett helyzetben, klientúra rendszer – szocialista többpártrendszer, NDK, Lengyelország 1945 és 1990 között). 2. Versengő pártrendszerek: legalább kettő, de általában több párt megosztozik a fő funkciókon: c. kétpártrendszer: GB, USA; az egyik párt kormányoz, politikai váltógazdaság működik; d. többpártrendszer: – mérsékelt pluralizmus: 3-5 releváns párt, általában koalíciós kormányzás; – polarizált pluralizmus: a két szélen alkotmányellenes pártok bebetonozzák a centrumot; – atomizált/fragmentált pluralizmus: a mandátumok elaprózódnak a sok párt között, nincs szilárd kormánytöbbség, koalíció; – szegmentált pluralizmus: a pártok önálló szubkultúraként léteznek egymás mellett (afrikai államokban törzsi alapon szerveződő pártok). A többpártrendszerben létrejön a pártoknak egy bal-jobb tengely mentén leírható ellentétes szétválása. A

baloldal általában a felvilágosodás örököse, hisz a társadalmi haladásban, küzd az elnyomott és kizsákmányolt csoportokért, a szociális és jóléti állam híve. A jobboldal konzervatív, a társadalom ésszerű átalakításának korlátait hangsúlyozza, a tulajdonosok érdekeit és a hagyományos rendet és értékeket védi. A pártok hatnak egymásra és idővel relativizálódik a megosztás, de mindmáig fennáll egy baloldali és egy jobboldali 10 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek párttömbösödés formájában. Fejlett demokráciákra az a jellemző, hogy a pártok középen tömörülnek, válság sújtotta országokban pedig a közép kiürül és a szélek felé sodródnak a pártok, illetve éles konfrontálódnak. Típusok: szélsőséges, radikális, mérsékelt pártok Többpártrendszeren belül: releváns (lényeges, koalícióképes) pártok, és nem releváns pártok. A pártok közjogi státusa és

államosodása. A pártok eredetileg a mozgalmakhoz és az egyesületekhez hasonlóan a magánjog körébe tartozó szervezetek. Külön szabályozásra esetükben két okból volt szükség: 1. a pártok lassú betagozódása az államba (a mérvadó pártok elitje huzamosan tölt be állami hivatalokat, illetve a pártok egyre nagyobb mértékben részesülnek állami pénzekből); 2. a totalitarizmus tapasztalatai (a párt közhatalmi jogosítványokkal ruházta fel saját vezető testületeit, miközben betiltotta a többi pártot). Magyarországon az 1989. évi XXXIII törvény szabályozza a pártok működését és gazdálkodását, a választási részvételüket pedig a választási törvény szabályozza. A pártokon belüli demokrácia megvalósulása/működése ellen ható tényezők: – kettős finanszírozásának következménye az apparátus befolyása a tagsággal szemben (oligarchizálódás = kevesek uralma); – a parlamenti frakció dominanciája a párt

szervezete felett; – a többpárti demokrácia játékszabályai (kiszámítható pártelitekre van ugyanis szükség, így kevés mozgástér marad az egyéni kezdeményezéseknek). A magyar többpártrendszer kialakulása és fejlődése. 1987-89: az egypártrendszer oldódása, többpártrendszer kialakulása. Gyökerek: 1 demokratikus ellenzék 1976-77-től – SZDSZ; 2. népi-nemzeti ellenzék 1977-78-tól – MDF Első ellenzéki megmozdulások: 1980-81. Bibó-emlékkönyv: 76 szerző mindkét csoportosulásból. 1985 június 14-16-ig zajlik a monori találkozó Résztvevők: Kis, Kenedi, Szabó – Csoóri, Csurka – Donáth, Vásárhelyi – Bauer, Laki (látlelet és kórkép az akkori szocialista Magyarország gazdasági és társadalmi állapotáról). Különböző terápiás javaslatok. A népi-nemzeti szárny 1987 szeptember 27 Lakiteleken, Lezsák Sándor tanító házának udvarán megalakítja az MDF-et. Ezek után a demokratikus ellenzék, a refomközgazdászok

és volt ’56-osok 1988. május 1-jén megalakítják a Szabad 11 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek Kezdeményezések Hálózatát, ami november 13-án felveszi az SZDSZ nevet. Elsősorban egyetemista és főiskolás fiatalok a KISZ-szel szembeni alternatív politikai szerveződésként hozzák létre 1988. március 30-án a Fidesz-t A vezetőség a Bibó István Szakkollégium joghallgatóiból kerül ki. 1988 nov 18 újjáalakul az FKgP, 1989 januárjában az SZDP, és végül, az ún. „történelmi” pártok közül utolsóként 1989 április 2-án a KDNP 1989 végére 65 párt alakult meg, vagy alakul újra. Szintén 1989 végéig 591 lap kérte nyilvántartásba vételét, melyek fontos szerepet játszottak a társadalmi nyilvánosság kiterjesztésében és egyúttal fórumot is biztosítottak az új politikai alakulatoknak nézeteik kifejtésére. Az utolsó szocialista parlament időközben meghozza azokat a „sarkalatos”

törvényeket, amelyek a rendszerváltáshoz elengedhetetlenek volta: az 1988. évi VI tv A társasági tv. (október); az 1989 évi II tv (egyesülési jog – január 11-én); az 1989 évi XXXI. tv a módosított alkotmány; az 1989 évi XXXIV tv Országgyűlési képviselők választásáról. Már az új parlament egészíti ki ezeket az 1990 évi LXIV, LXV és LXVII törvényekkel (önkormányzati törvénycsomag), valamint az 1993. évi LXXVII tv a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, amely – többek között – a kisebbségi önkormányzatok létrehozásáról is gondoskodik. 1989 után a magyar pártrendszeren belüli törésvonalak a gazdasági jellegű megosztottság helyett identitás (önazonosság) alapú területi és kulturális eltérések mentén rögzültek. Ezen területi és kulturális különbségek/konfliktusok „befagyásának” körülményei között azt találjuk, hogy a magyar pártok: – vagy stabilan letáboroznak a politikai mező valamely

meghatározott részén (SZDSZ, MDF); – vagy keresik a számukra legmegfelelőbb törésvonal-kötődést/identitást (Fidesz); – vagy tagságuk megosztottságából fakadóan a törésvonalak ellentétes oldalaiba ágyazódnak be (MSZP). Megfigyelhető továbbá a törésvonalak torlódása is, azaz, a nemzeti/kulturális és a modernizációval összefüggő törésvonalak egyidejű jelentkezése. A piac korlátozásának és a szociális védelemnek a szociáldemokrata törekvései más jellegű törésvonalakhoz – posztkommunista (kommunista-antikommunista), illetve nyugatosítás-tradicionalizmus konfliktusához – kötődően jelentkezett. A területi-kulturális törésvonalak családján belül az igazi különbség egyik oldalon a történelmi folytonosságot hirdető tradicionalista politikai irányzatok [ezen belül a nemzeti elkötelezettségre épülő modernizáció (MDF) és a modernizációt elutasító nacionalisták (MIÉP)], a másik oldalon pedig a

nyugatosító, a nemzetközi trendeket követő modernizáció hívei (SZDSZ, MSZP). A legutóbbi két választás (2002 és 2006) eredményei alapján a többpártrendszerű magyar parlamentáris demokrácia erőteljes lépéseket tett a kétpártosodás felé. A baloldali erők egyre inkább az MSZP, míg a jobboldaliak a FIDESZ holdudvarába szorulnak. Mindeközben az említett két párt dominanciája a politikai élet egészén megkérdőjelezhetetlenné válik. Választások: 12 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek 13 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek 2006. évi Országgyűlési Képviselő Választás 2006. április 23 Az Országgyűlés összetétele Az országgyűlési képviselői helyek száma: 386 Egyéni Parlamenti Területi Országos Pártok választóÖsszesen mandátumok listán listán kerületben aránya FIDESZ KDNP 68 MDF MSZP SZDSZ-A MAGYAR LIBERÁLIS PÁRT MSZP SOMOGYÉRT 69 27 164 42,49%

2 9 11 2,85% 6 1,55% 186 48,19% 1 0,26% 6 98 1 71 17 14 Pénzes Ferenc: Közpolitika SZDSZ-A MAGYAR LIBERÁLIS PÁRT Összesen Segédanyag igazgatásszervezőknek 3 4 11 18 4,66% 176 146 64 386 100,00% Közpolitika Politológiai háromszög: 1. A politika intézményes világa (polity – forma): a politikai közösség maga, annak alkotmánya, a politika „csontváza”. Az intézmények, szabályozók szerepe az, hogy a társadalmi hatalom alkalmazását korlátok közé szorítsák, másrészt, hogy a normakövető szubjektumokat tehermentesítsék a sikertelen cselekvés kockázatától. 2. A politikai erők konfliktusos küzdelmének terepe (politics – szereplő): a kormányzás tudománya és művészete; a politikai folyamat és szereplői (egyének, társadalmi mozgalmak, érdekszervezetek, pártok és poli. szövetségek) Részei: poli ügyek, a poli közélet, a poli. elvek 3. Közpolitika (policy – tartalom): policy making, ágazati, vagy

szakpolitikák; a politikai döntéseket és a közcélok megvalósítására irányuló stratégiát foglalja magában. A közjó elérését célozza meg, ami a közösség általános célját jelenti. A politikai közösségen belül pedig éppen a közjó meghatározásáért folyik a küzdelem. I. A közpolitika mint tudomány Alig ötven éves tudomány. Két oka volt létrejöttének: a. Gyakorlati szükséglet: a közigazgatási-közszolgáltatási folyamatok politikasemlegességének megszűnése b. Tudományos felismerések A politika-semlegesség megszűnésének állomásai: – késő-középkor: a három hatalmi ág teljes összefonódása; állami irányítás túlsúlya; közszolgáltatásokat a társadalmi közösségek és az egyházak végzik. – 19. század: a polgárság hatalomra kerülése = sajátos állami berendezkedés (az abszolutisztikus rendi hatalom megregulázása), a hatalmi ágak elválasztása. Kétféle eszközzel korlátozzák a végrehajtó

hatalmat: Kontinens (nem zúzzák szét a feudális abszolutizmus államgépezetét): α. a törvényhozás szupremáciájával; β közigazgatási jogi szféra kiépülésével (ez szabályozza a köztisztviselők cselekvési körét) + Anglia (szétzúzzák a feudális abszolutizmus állgépezetét): közjogi szabályozás alá vonják a köztisztviselőket, azaz, az átlag munkavállalóval egy szintre kerül + csak kétféle jogforrás érvényes: parlament által hozott szabályok és szokásjog. A kétféle modell manapság konvergál (EU) A hagyományos közig. funkciók mellé (rendészet, külső védelem, igazságszolg) – a hagyományos közösségek felbomlásával és szervezetek gyengülésével – közszolgálati feladatokat (oktatás, egészségügy, városi infrastruktúra, úthálózat) vesz át a közig. = a jogi végzetség mellett szükség lett az egyes szolgáltatási típusoknak megfelelő szakértelemre is. A 19. században a közig-közszolg

„szabadságharcot” vívott a politikával Az eredmény: a közig. hivatásszerűen, szakértelemmel végrehajt; a politikai rendszer pedig döntést hoz A bürokrácia politikailag semleges, csupán törvényekre és szakértelemre van szüksége működéséhez. 20. század eleje: a közig-közszolg követelményei közt a legfontosabbak: jogszerűség, szakszerűség, hatékonyság voltak. A politikai döntések ettől elkülönülten folytak Ez a viszony a század folyamán megváltozott. A közig-közszolg színvonala jelentőssé vált a gazdaság teljesítőképessége és a társadalmi integráció, a poli. stabilitás szempontjából is A 15 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek közösségi szektor funkcióbővülése: – poli. döntés-előkészítés; – probléma-szelekció; – érdekérvényesítő csoportokkal való kapcsolattartás. A közszolg átpolitizálódott, a poli trendek részévé váltak a közszolgi programok. Ma a

közig-közszolg folyamatok komplexek: jogi, poli., intézményi, pénzügyi-gazdi mozzanatok érvényesülnek benne Közpolitika tehát: a közig.-közszolgi folyamatok poli mozzanatai + a közösségi szektort és a poli. rendszert összekötő kapcsolatrendszer Tisztázandó: A. Politika és közpolitika viszonya: a politika Machiavelliig a teológia szolgálóleánya volt, ekkor válik le a vallásfilozófiáról és etikáról (fő kérdés volt: milyen az ember alaptermészete, jó, avagy rossz). Az állam és a monarchák legitimációs bázisa transzcendenciába nyúlt. Politikaértelmezések változásai/tágulása: 1 állam tevékenysége + állam és társ. viszonya 2 Társi létszférák elkülönülése – kötőjeles politikák: gazdaság-, oktatás-, tudomány- stb. 3 Ágazati politikák kiépülése (családpolitika). 4 Új állami funkciókhoz kötődő politikák: munkaerő-, életszínvonal- Tehát a politika döntési folyamatokkal, azok szerkezetével, okaival és

hatásaival, valamint aktoraival foglalkozik. Közpolitika: már nem puszta adaptációja a poli döntéseknek, hanem döntésbefolyásoló tényező is. B. A közpolitika helye a közigazgatástani tudományok között: 18 sz kameralisztika Franciao. (állam financiális ügyeinek tudománya); a policia pedig Németo (belső rend fenntartásának tudománya). Új ösztönzés – közig leválása a politikáról és összekapcsolódása a közszolgi folyamatokkal. Kétféle közelítés: a kontinentális: közig. jogi szemlélet (alapérték: jogszerűség) jogállam eszméje; b angolszász: menedzseri szemlélet (alapérték: eredményesség + hatékonyság). Ma: konvergál a két szemlélet. Jóléti államok válsága: együttesen kell, hogy érvényesüljön a két érték II. A közpolitikai folyamat és a közpolitika tudománya A közig. feltételrendszere komplex: – jogi; – pénzügyi-gazdasági; – poli és szervezeti környezet. A közig tevékenység is komplex: –

jogi: jogalkalmazás és jogszabályalkotás; – pénzügyi-gazdasági: megrendelő és fogyasztó, valamint működése hat a gazdi élet fejlettségére; – poli. és szervezeti: akkomodáció a poli rendszerhez A közig szervezeti rendszere: bonyolult és összetett nemzeti és nemzetközi rendszerek. Köztisztviselő: jogalkalmazó és jogszabályalkotó, gazdálkodó, politikus és szervezetirányító egyben; kompetenciái: közig. jog, közösségi gazdaságtan + közpénzügyek, közpolitika és intézményi menedzsment. A közpolitika olyan elsősorban közigazgatástani diszciplína, amely a közigazgatási folyamatokat politikai folyamatokként vizsgálja, vagyis programok alkotásának és megvalósításának, valamint döntések meghozatalának és végrehajtásának folyamataiként, amelyek sok szállal kapcsolódnak a politikai rendszer működéséhez. A közpolitikai szemlélet elméleti alapját a közig. olyan értelmű felfogása adja, mely azt a politika által

relevánsnak tartott problémák a politika által meghatározott irányú megoldására szolgál. Gyakorlati oldala a közpoli elemzés, mely olyan technika, amivel társadalmi problémák optimális megoldási módját lehet megtalálni, illetve a döntéshozókat az optimális döntés meghozatalához segíti hozzá. A szemlélet gondolatmenete: 1. Társadalmilag legitim, politikailag artikulált igények felmerülése (munkához, lakáshoz, egészséges élethez való jog igénye). 2 Mivel a jogos szükségletek csak egy része elégíthető ki, a kielégítetlen igények társi. feszültséghez vezetnek 3 A felmerülő problémák fontossági sorrendbe állítása mérlegelést igényel, illetve a megoldás legoptimálisabb módjáról is határozni kell 4. Politikai döntések megszületése, illetve az ezek meghozatalához szükséges szakértői háttér biztosítása. 5 Döntések végrehajtása, megvalósítása 6 A végrehajtás nyomon követése, hasznos tapasztalatok

összegyűjtése, a végrehajtási folyamat javítása. 16 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek A közpoltikai folyamat döntések és akciók egymással összefüggő sorozata. Ennek problémái: 1. A döntéshozatal folyamata döntések összefüggő láncolatából áll, az abban résztvevők köre széles és maguk a döntések hic et nunc jellegűek, konkrét körülményekhez kötődnek, azok változásával változnak. A döntések értékét az határozza meg, mi valósul meg belőlük (operatív érték). 2. Ugyancsak fontos az elmaradt döntések (nem-döntési folyamatok) elemzése is: – a status quo fenntartása; – a kihívások elhárítása szempontjából. 3. Fontos a döntések és a megvalósítás viszonya Két modell: a top-down: döntéshozatal a középpontban, „felülről-lefelé” modell; b. bottom-up: megvalósítás a középpontban, „lentrőlfelfelé” modell Mindkét mozzanat egyenlő értékű! 4. A döntések és

a végrehajtás következményeinek elemzése, a hatékonyság (ráfordításhozam) és az eredményesség (szélesebb társi hatások figyelembe vétele) mérése Nem biztos, hogy helyes ez a fajta rendszerelméleti megközelítés, mert ha mindig az inputból (az igényekből) indulunk ki, akkor gyakran a „közpolitika csinálók” csapdájába eshetünk, akik maguk generálnak igényeket. Ebből fakadóan, néha szimbolikus célokat követhetnek, azaz, a felelős kormányzati magatartás látszatát keltik kormányzati retorika vizsgálata. Másik vizsgálandó terület a döntéshozatali folyamat belső dinamikája (a resztvevő intézmények és szervezetek belső viszonyrendszere). Harmadik terület a közpolitikai döntések és a végrehajtás feltételrendszerét adó metapolitika (alkotmány, v. törvények módosítása + poli befolyásért folytatott küzdelem vagyis a „játékszabályok” megváltoztatása). A közpolitika értelmezésének modelljei: A.

racionális modell: céltudatos részvétel és ésszerű választás (rational choice) az alternatívák között jellemzi. B. szervezeti folyamat modell: a döntések sajátos szervezeti magatartás következményei (rutinfolyamatok + intézményesedett eljárások). C. a bürokratikus politika modellje: a döntések az állpolgárok érdekérvényesítési törekvései és a köztisztviselők közötti alkufolyamat eredményei. Az ideális közpolitikai folyamat. A közpolitikai ciklus A közpolitikai folyamat, vagy ciklus a következő főbb lépéseket tartalmazza: 17 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek 1. A társadalmi probléma érzékelése – A folyamat első mozzanatát a társadalomban jelentkező feszültség/probléma érzékelése képezi. Ez alapvetően a kormányzat feladata (Ilyen pl. a munkanélküliek, hajléktalanok megjelenése, borhamisítás, egészségügy működési zavarai stb.) 2. A probléma fontosságának és

megoldhatóságának értékelése – A probléma érzékelése esetén sem bizonyos, hogy a kormányzat megoldást keres rá. Ha nincs jelentős politikai presszió a kormányzaton, vagy nem kecsegtet politikai sikerrel a probléma kezelése, esetleg nem kompetens a közigazgatás annak megoldásában, akkor hajlamos megfeledkezni erről a kormányzat. 3. A helyzet tárgyilagos leírása, elemzése és (kvantitatív) modellezése – A probléma megértéséhez szükséges annak az összefüggésrendszernek (társadalmi kontextusnak) a megértése is, amelyben az keletkezett és hatást gyakorol. A probléma kialakulásához vezető okok hatásmechanizmusának feltárása alkalmazott tudományos elemzést igényel (közgazdaságtan és szociológia által használt elemzési módszerek és technikák használata). A helyzet precíz és objektív feltérképezése elengedhetetlen a megfelelő megoldás megtalálásához. 4. Az egyes fontosabb megoldási alternatívák kidolgozása –

Ez egy kreatív folyamat, célja, hogy a lehetséges megoldások minél szélesebb körét tárjuk fel. Az alternatívák arra szolgálnak, hogy a valós állapotokat minél közelebb vigyék az elérendő célokhoz. 5. Az alternatívák elemzése és előzetes válogatása – Általában a túl sok alternatíva zavart okoz, másfelől az alternatívák előzetes szelekciójával csökken a politikai szféra elé kerülő döntési spektrum. Szelekciós szempontok: – Képes-e a közigazgatás az adott alternatíva végrehajtására, vagy sem? – Nem zárja-e ki a demokratikus jogállamiság logikája a felmerülő megoldást? – Rendelkezésre állnak-e a megfelelő források (pénz, személyi állomány, technika, stb.) a végrehajtáshoz? – Vajon kiváltja-e az eredetileg megcélzott hatást a döntés? – Lehetséges-e az, hogy egy alternatíva, amely alkalmas a kívánt cél elérésére, olyan káros következménnyel járhat, ami leronthatja a pozitív hatásokat? –

Milyen mértékben játszhat szerepet a közigazgatás az egyes alternatívák rövidtávú, tisztán politikai problémaként megjelenő, társadalmi hatásának felmérésében? (Pl. ilyen a kormány népszerűségének változása, esetleges sztrájkok, tüntetések stb.; eszközei közvéleménykutatások, sajtóelemzések stb) – A fennmaradó alternatívák vizsgálata: mely célcsoportra vonatkoznak; milyen mértékben alkalmasak a kitűzött célok elérésére; költséghaszon elemzés (hatékonyság-vizsgálat); milyen hatással van: (a) a társadalom összjólétére, (b) ezen belül az egyes társadalmi csoportok jólétére; mennyire megvalósíthatók a gyakorlatban. 6. Egyeztetés más közigazgatási szervezetekkel, az érdekképviseletekkel, más érdekeltekkel – Kettős célja van: – növeli a döntés-előkészítés racionalitását (szakmai szempontok figyelembe vétele; más ágazatok szempontjainak figyelembe vétele, egyeztetések); – politikai funkciója

is van (lehetővé teszi a várható reakciók felmérését; előzetes kompromisszumok kialakításának lehetőségét biztosítja). 7. Döntés – Ez az alternatívák közötti választásra vonatkozik Racionális, mert a döntéshozó a céljai elérésére leginkább alkalmas alternatívát választja (optimális esetben, persze). 8. Végrehajtás – A közigazgatás klasszikus felfogásában a közigazgatás kizárólagos feladata a jogszabályokban manifesztálódó politikai döntések végrehajtása. Ma már azonban a közpolitika formálásában is jelentős szerepet tölt be. A feladata manapság inkább az, hogy megfelelő összhangot teremtsen a politika-csinálás és a végrehajtás között. 9. A végrehajtás hatásának felmérése, elemzése, visszacsatolás – Rendkívül fontos, hogy a közigazgatási tevékenység hatásáról számszerűsített információkkal bírjunk. Az ún monitoring és evalváció lényegi kérdései: – sikerült-e a problémát

megszüntetni, vagy a kívánt mértékben csökkenteni; – nem generáltunk-e a végrehajtás során újabb problémákat stb. A hatások elemzése az a pont, ahol a közpolitikai ciklus bezárul, és a folyamat újraindul 18 Pénzes Ferenc: Közpolitika Segédanyag igazgatásszervezőknek A közpolitikai folyamatban résztvevők köre I. A folyamat főszereplői a közhatalmi pozícióban lévő politikusok (állami vezetők): kormányfő, miniszterek, államtitkárok. A parlament – tiszta parlamentáris rendszer esetén legalábbis – csak asszisztál a kormány döntéseihez, mivel ott azok a pártok vannak többségben, amelyek a kormányt is alkotják. Az ellenzék szerepe pedig elhanyagolható, ezért az ellenzéki kritika nem a közpolitikai döntések tényleges befolyásolására, hanem sokkal inkább a lakosságnak – az ellenzéki erők kormányzásra alkalmasabb voltáról való – meggyőzésére irányul. II. A közigazgatás egyfelől szervezi és menedzseli

ezt a folyamatot, másfelől a végrehajtás során felgyülemlő tapasztalatokat gyűjti össze, párhuzamosan azzal, hogy olyan szakembereket nevel ki, akik ezt a nagy mennyiségű empirikus ismeretet rendszerezni és újrahasznosítani tudják az újabb és újabb ciklusok során. III. Külső szakértelem bevonása – különösen a társadalmi problémahelyzet és a megoldási alternatívák elemzése során (konzultáns cégek, egyetemi és akadémiai kutatóhelyek stb.) IV. A politikai játéktér és a média szereplőinek bevonása Szakmai szervezetek, kamarák és érdekképviseletek javaslatainak figyelembe vétele. A média elemzése, hatásainak felmérése 19