Environmental protection | Higher education » Naszály András - Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben

Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben Naszály András 2003. január Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 2. oldal A modern állam környezetvédelmi funkciója A környezeti értékekkel való gazdálkodás, illetve a környezetvédelem a modern állam egyik alapvető funkciója, amely szükségessé teszi a jól működő szervezeti rendszer kiépítését, és az állami szervek közötti együttműködést. Nyilvánvaló azonban, hogy a környezeti érdekek nem a többi rendszertől elkülönülten jelennek meg, ennél fogva a már meglévő struktúrák bővülnek környezetvédelmi feladatokkal, hatáskörökkel. Bizonyos funkciók azonban szükségessé teszik különálló környezetvédelmi rendszerek kialakítását is. Az állam környezetvédelmi irányítása (más irányítási rendszerekhez hasonlóan) a következő elemeken keresztül valósul meg:  Szabályozás, mely mindenkire kiterjedő (kiemelendő a gazdasági szabályozás)

 Hierarchikus felépítés  A hierarchián kívül működő hatósági tevékenység, mely az egyes ügyekre vonatkozóan értelmezi a jogszabályokat és a környezetpolitika útmutatásait  Az ezekhez szükséges információkat biztosító ellenőrzés és monitoring, valamint az információs rendszer  Szankció alkalmazása jogsértések esetén Ezeken kívül a környezetvédelem szervezetrendszerének még a következő, sajátos feladatai is vannak:  A környezetpolitika meghatározása, környezeti tervezés  Támogatás és kezdeményezés  Oktatás szervezése és támogatása, valamint a kutatás ösztönzése  Társadalmi együttműködés elősegítése, szervezése A környezet védelmének általános szabályairól szóló 1995. é vi LIII törvény is ezeket a feladatok említi mint az egyes állami funkciók (Országgyűlés, Kormány, környezetvédelmi és egyéb miniszterek) felelősségi köre. Az állami szerepvállalás a

környezetvédelemben 3. oldal A hazai környezetvédelmi szabályozás kidolgozásánál irányadóak voltak a n emzetközi irányelvek. Ezek közül az ENSZ Környezet Programja által készített „Környezeti Perspektíva 2000-ig és azon túl” 1 a szervezetrendszerre vonatkozóan a következő elvárásokat említi: „Országos szinten az ág azati minisztériumok és egyéb Kormányzati intézmények mandátumainak kifejezetten meg kell fogalmazniuk ezen testületek felelősségét és elszámoltathatóságát a tartós fejlődésért és az ágazaton belüli környezetvédelemért A Kormányoknak környezetvédelmi minisztériumokat kell létrehozniuk, vagy a már meglévőket megerősíteniük a célkitűzések elérésére irányuló akciók ösztönzésére, irányítására, támogatására és figyelemmel kisérésére. Alapvető funkciók közé kell tartozniuk a következőknek: környezeti állapot értékelése és tervezése, ösztönzés, jogi és szabályozási

tanácsadás, a környezeti tudatosság kialakítása és környezetvédelmi szakképzés, a környezeti kutatások és eredményeik alkalmazásának ösztönzése. A környezetvédelmi minisztériumoknak emellett biztosítaniuk kell a környezeti problémákkal –így a rehabilitációval– kapcsolatos akciók irányítását és koordinálását.” Az egyes állami szervek feladatai és hatásköre Az Országgyűlés Az állami szervezetrendszer bemutatását az Országgyűlés feladatának ismertetésével kell kezdeni. Ez elsősorban a jogalkotás, és ezen keresztül a Kormány és a helyi önkormányzatok környezetvédelmi feladatainak a m eghatározását, valamint a k öltségvetés elfogadását is felöleli. Ez utóbbi keretében a N emzeti Környezetvédelmi Program jóváhagyása is az Országgyűlés feladata. Az Országgyűlés szervezetének szakosított testülete a Környezetvédelmi Bizottság, mely a környezetvédelmi stratégiai javaslatok

elemzője, a plénumot megelőző szinten egy ellenőrző, szűrő szerepet tölt be. E feladatköréből adódóan nincsen a Környezetvédelmi Bizottságnak határozathozási kötelezettsége. A Kormány A Kormány testesíti meg az állam környezetvédelmi feladatait, egyrészt mint a jogalkotás előkészítője, illetve jogalkotó, másrészt pedig mint a közigazgatás legfelsőbb szerve. A 1 Megjelent 1989-ben. Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 4. oldal közigazgatás irányítása révén a Kormány szerepe meghatározó abban, hogyan érvényesülnek az általános jogi előírások a gyakorlatban. A Kormány feladata, hogy a kormányzati funkción belül megkülönböztethető sajátos környezetvédelmi igazgatás és a közigazgatása más funkcióit összehangolja. Ezeken túlmenően a nemzetközi szerződések teljesítése is elődlegesen kormányzati funkció. A Környezetvédelmi Tanács Környezetvédelmi tanács, bizottság vagy annak

megfelelő intézmény létrehozása indokolt annak érdekében, hogy az elsősorban Kormányon belül felmerülő koordináció szükséglete megoldódjon. Az Országos Környezetvédelmi Tanács a Kormány tanácsadó szerve, mégpedig a törvény 45. §-a szerint „a környezetvédelem széles körű társadalmi és tudományos, szakmai megalapozása érdekében". A Tanács működési ideje megegyezik a Kormány megbízatási idejével, oly módon, hogy elsőként a Tanácsot a törvény hatálybalépésével egyidejűleg kell felállítani. A Tanács legfeljebb 22 t agú testület, mégpedig olyan összetételben, hogy valamennyi tagja a Kormánytól független legyen A Tanács tagjai egyenlő arányban kerülnek ki a következő csoportok képviselőiként:  környezetvédelmi céllal alakult, bejegyzett társadalmi szervezetek, tehát egyesületek, környezetvédelmi alapítványok vagy szövetségek;  szakmai és gazdasági érdekképviseleti szervek; 

tudományos élet. Az előbbi két csoport a képviselőket maga választja, saját maguk által meghatározott eljárási rendben, míg a tudomány képviselőit a Magyar Tudományos Akadémia elnöke bízza meg e tisztségre. A Kormány (vagy a környezetvédelemért felelős miniszter) tehát egyik képviseleti körben sem rendelkezik beleszólási joggal a Tanács összetételének kialakításába. Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 5. oldal Az Országos Környezetvédelmi Tanács működésének legdöntőbb kérdése, hogy vajon milyen feladatköre van, ahol a hatáskör nyilvánvalóan nem lép túl a v éleményezés, javaslattétel, állásfoglalás keretein. A feladatkör a következő elemekből áll össze:  a Nemzeti Környezetvédelmi Program és az esetlegesen ennek további részletezése érdekében készülő regionális programok elvi kérdéseinek áttekintése;  a környezetvédelemmel összefüggő jogszabályok és más állami

döntések értékelése, illetve az ezek vonatkozásában készülő vizsgálati elemzések véleményezése;  “egyéb környezetvédelmi ügyek”. A minisztériumok A Környezetvédelmi és Vízügyi Minisztérium (KvVM) a környezet- és természetvédelem, valamint a vízügy központi közigazgatási szerve, a környezetvédelmi, természetvédelmi, meteorológiai és vízgazdálkodási szakterületek ágazati, szakmai irányítási, szabályozási teendőit látja el. A szakterületi politikák kialakítása, a kormányzati munkához kapcsolódó tennivalók és az egyre szerteágazóbb nemzetközi együttműködés folytatása szintén a tárca feladata. A minisztérium területi szervezetei a környezetvédelmi felügyelőségek, nemzeti park igazgatóságok és vízügyi igazgatóságok, ezek elsőfokú hatósági feladatokat látnak el. A másodfokú környezetvédelmi és természetvédelmi hatóság szerepét a Környezetvédelmi és Természetvédelmi

Főfelügyelőség tölti be. A miniszter szakmai felügyeletet lát el az Országos Meteorológiai Szolgálat felett. A minisztérium operatív munkáját a Környezetgazdálkodási Intézet mint háttérintézmény segíti. Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 6. oldal A környezetvédelmi feladatok magukban foglalják  a levegőtisztaság védelmét,  a vízminőség védelmét,  a természetvédelmet,  a zaj- és rezgésártalom elleni védelmet,  a tájvédelem kérdéseit,  a hulladékgazdálkodás felügyeleti és egyes irányítási jogköreit,  a káros sugárzás elleni védelmet és  az erdővédelmet is. A KvVM néhány fontos funkcióját a következőképpen csoportosíthatjuk:  a nemzeti környezetvédelmi program vagy terv előkészítése, megvalósulásának figyelemmel kísérése és revíziójának kezdeményezése;  a jogalkotás környezetbarát mivoltának értékelése és jogalkotás vagy jogszabályi

változás kezdeményezése, a környezeti erőforrások fenntartható hasznosítása a környezeti érdekek védelmében;  a magasabb szintű jogszabályok végrehajtása és érvényesítése a végrehajtást szolgáló jogalkotással, elsősorban az eljárási kérdések tisztázása révén;  a magasabb szintű jogszabályok végrehajtása és érvényesítése a k örnyezetvédelem közigazgatási szervezetének és jogalkalmazásának megszervezésével;  az önkormányzati környezetvédelmi munka szakmai támogatása;  a kutatás és oktatás elősegítése a környezetvédelem terén;  az információk, adatok gyűjtése, értékelése és hozzáférhetővé tétele;  a környezetvédelmi célú társadalmi mozgalmak támogatása és aktivizálása;  a jogkövetés érdekében iránymutatások, útmutatók készítése;  a környezeti állapot figyelemmel kísérése, illetve ugyancsak a j ogérvényesítés helyzetének figyelemmel kísérése;  a

környezetvédelmi hatósági munka felügyelete és irányítása;  egyes környezetvédelmi célú pénzforrások működtetése;  mindazon környezeti állapot helyreállítását szolgáló tevékenységek felügyelete és irányítása, melyre más nem kötelezhető. Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 7. oldal A környezeti érdekek körében a KvVM két centrális államigazgatási szervezési rendben kialakított, regionális területi egységeket magába foglaló hatósági szervezetrendszert felügyel: a Környezetvédelmi Főfelügyelőséget, melynek 12 környezetvédelmi felügyelősége van, illetve a Természetvédelmi Hivatalhoz kapcsoltan működő 8 természetvédelmi, illetve nemzeti park igazgatóságot. Az utóbbiak jogkörei a környezetvédelem általános feladataihoz képest specifikusak. A környezetvédelem terén egyes feladat- és hatáskörök tekintetében szerephez jutnak még más minisztériumok is, vázlatszerűen a

következőkről van szó:  Egészségügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium a közegészségügy kapcsán, elsősorban az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálaton keresztül;  a Földművelésügyi és Vidékfejlesztési Minisztérium a földvédelem felelőse, amelyhez a növényvédelem kérdései közvetlenül kapcsolódnak, ugyanakkor az erdőgazdálkodásért is felelős, valamint a halászat-vadászat felügyeletével is jelentős természeti érdekeket érint;  a Belügyminisztérium általában az önkormányzati feladatok segítője, és ehhez szervesen kapcsolódnak településigazgatási feladatai is, illetve nem feledkezhetünk meg a polgári védelem és tűzrendészet katasztrófaelhárítási feladatairól sem;  az Gazdasági és Közlekedési Minisztérium az ásványi erőforrások gazdájaként, illetve az energiaügyek felelőseként tartozik e körbe, végezetül  az Országos Atomenergia Hivatal az atomenergia

felhasználásának, a kapcsolódó biztonsági kérdéseknek kizárólagos gazdája. A fentiekre figyelemmel nem csoda, ha a feladat- és hatáskörök átfedései és ebből eredő összeütközései nem egy esetben jelentenek problémát. A levegőtisztaság-védelem terén például az ÁNTSZ mint a környezetminőség, a környezetvédelmi felügyelőség mint a kibocsátások felügyeleti szerve együttesen alkotják az adott környezeti részterület központi szervezetrendszerét. A hatásköri párhuzamosságok mellett az egyes hatáskörök közötti érdekütközések sem oldhatók fel megnyugtatóan minden esetben. Példának a fölművelésügy helyzetét említhetjük, hiszen a földdel való gazdálkodás, illetve a mezőgazdaság érdekei legalábbis átmenetileg megfontolásaival. ellentétesek lehetnek a földminőségvédelem általánosabb Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 8. oldal A kormányzati igazgatás vagy államigazgatás a

fentiek tudatában alaposan rászorul arra, hogy a környezeti érdekek egyes szakterületeken, akár tárcákon belüli érvényesülését az eszközök minél szélesebb körével, így intézményi megoldásokkal is ösztönözzük. Az erre vonatkozó törvényi lehetőség érdekes módon a törvény utolsó rendelkezései között, a környezetvédelmi megbízottról szóló szabályokkal együtt jelenik meg. A viszonylagos mostoha megjelenítésnek talán az az oka, hogy a javaslat a bizottsági viták során fogalmazódott meg és a jogalkotó nem találta meg a megfelelő helyet az állami szervezetrendszert bemutató fejezetben. Környezetvédelmi biztos Bármilyen okból is jelenik meg a környezetvédelmi biztos intézménye kevéssel a záró rendelkezések előtt, potenciális jelentőségéről nem szabad megfeledkezni. A 108 § ( 5) bekezdése ugyanis akár fordulópontot is jelenthet az egyes államigazgatási szervezetek környezeti érdekvédelmében. A bekezdés nem

tesz mást, mint felhatalmazást ad a Kormánynak arra nézve, hogy megjelöljön bizonyos államigazgatási szerveket mint olyanokat, amelyeknek érintettsége a környezetvédelem terén valószínűsíthetően nagyobb az átlagosnál, annak révén, hogy az ily módon általa „meghatározott államigazgatási szerveknél környezetvédelmi biztost kell alkalmazni". A környezetvédelmi biztos tényleges értéke, tehát feladat- és hatásköre ma még nem látható, de prognózisként legalábbis kétféle szabályozási szélsőérték kerülhet szóba, azzal hogy a valóság nyilvánvalóan a kettő között lesz:  Az egyik megoldás szerint a környezetvédelmi biztos nem egyéb mint formalitás, szerepe alig lesz, illetve nem több, mint valamiféle alibi rendelkezés. Biztosként kijelölnek valamely kiérdemesült minisztériumi tisztviselőt, aki elolvashatja a környezetvédelmi jellegű dokumentumokat.  A másik megoldás az, amit a k örnyezeti érdekvédelem

szempontjából hatékonynak tarthatunk. Eszerint ki kell nevezni minden érintett minisztériumban, illetve országos vagy regionális hatáskörű államigazgatási szervnél egy megfelelő végzettséggel rendelkező környezetvédelmi szakembert, akinek a feladata nem más, mint hogy ő legyen a környezetvédelem „fizetett ügynöke", illetve belső ellenőre az adott szervezeten belül. A biztos áttekinthet és bekérhet iratokat, eljárást folytat le, véleményét a K ormány által meghatározott esetekben a döntéshozatal előtt ki kell Az állami szerepvállalás a környezetvédelemben 9. oldal kérni, és mindehhez a köztisztviselői ranglétrán megfelelő magasabb fokozattal rendelkezik. A biztos tehát legalább annyira kapcsolódik a környezetvédelemért felelős tárcához, mint saját államigazgatási szervezetéhez Az állami szervezetrendszerről alkotott kép nem lenne teljes néhány más, várhatóan fontos szerepet betöltő állami szerv

említése nélkül. Az Országgyűléshez kapcsolt sajátos állami szerv lehet egyre több államban az állampolgári jogok országgyűlési biztosának szerepe, amely ha közvetlenül nem is környezetvédelmi szervezeti egység, mégis mint a közigazgatás feletti általános ellenőrzést megvalósító független funkció, mintegy a közigazgatást ellenőrző „néptribun". Különösen az egyéni jogok védelmében jelenthet komoly előrelépést, mégpedig a nyilvánosság erejével felvértezve. Az ügyészség valamint a rendőrség szervei egyre közvetlenebbül lépnek fel a környezetre veszélyes vagy káros magatartások ellenőrzésében, a kirívóan súlyos magatartások esetében pedig azok vizsgálatában és a megfelelő felelősségi eljárás lefolytatásában. Végezetül a bíróságokról sem szabad megfeledkezni, hiszen mind több jogvitás kérdésben kerülnek közvetlen kapcsolatba a környezeti érdekekkel. Irodalomjegyzék: Bándi Gyula:

Környezetvédelmi kézikönyv, KJK-Kerszöv, Budapest, 2000 http://www.ktmhu http://www.kancellariagovhu/