Education | Education policy » Az oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás jellemzői a rendszerváltástól napjainkig

Nyíregyházi FőiskolaGazdasági és Társadalomtudományi Főiskolai Kar Gazdálkodási szak Összehasonlító gazdaságtan dolgozat Az oktatáspolitika és oktatásfinanszírozás jellemzői a rendszerváltástól napjainkig Az oktatásfinanszírozás tendenciái (1989-2003) Készítette: Nagy Ilona I1YE5T II. éves levelező hallgató 2003. december Tartalomjegyzék I. Bevezetés.3 II. A rendszerváltás előtti oktatási rendszer és finanszírozási jellemzők.4 1.) Változások a magyar oktatási rendszerben 1989 után4 2.) Az oktatásfinanszírozás jellemzői5 A magyar közoktatás finanszírozásának jellemzői 6 III. Az oktatás tartalmi-szervezési változásainak hatásai.8 IV. Az oktatásfinanszírozás magyarországi modellje.9 1.) A magyar oktatásfinanszírozási rendszer az ismertetett modellek alapján12 V. Az oktatásfinanszírozás problémái.12 VI. Az állandó és változó költségek a közoktatásban .14 VII. Az oktatásfinanszírozást

befolyásoló államháztartási intézkedések .15 VIII. A közoktatás-finanszírozás alakulása és határai Hajdú-Bihar megyében 16 1.) Demográfiai jellemzők16 2.) Az intézményszerkezet változásai17 3.) Az intézményhálózat infrastruktúrája, felszereltsége17 A fenntartás pénzügyi jellemzői . 19 A közoktatás, a szakképzés és a felsőoktatás reformelképzeléseiről, esélyekről .20 IX. Összegzés .22 Melléklet.23 Irodalomjegyzék.24 2 I. Bevezetés Dolgozatomban arra teszek kísérletet, hogy átfogóan elemezzem a k özoktatás-finanszírozás illetve a decentralizálódó oktatásügy összefüggéseit, fő tendenciáit. Az elemzés során a következő fontosabb kérdésekre igyekszem választ keresni:  Hogyan alakultak Magyarországon az oktatási ráfordítások belső arányai a rendszerváltás óta?  Milyen reformfolyamatok jellemezték a közoktatás, szakképzés és a felsőoktatás rendszerét 1990-2003 között?  Mi

jellemzi a kimenetet a középiskolában és a felsőoktatásban?  Hogyan alakultak a közoktatás, felsőoktatás kapacitásai, finanszírozása és a képzés struktúrája, színvonala az utóbbi években?  Jelenleg milyen reformelképzelések vannak a közoktatásban és szakképzésben? Ezek mennyiben finanszírozási és mennyire az oktatás hatékonyságát segítő reformok, elképzelések? Ebből mi valósul meg? 3 II. A rendszerváltás előtti oktatási rendszer és finanszírozási jellemzők: 1.) Változások a magyar oktatási rendszerben 1989 után: Az 1989/90-es évek társadalmi-gazdasági fordulatát már felgyorsították a hazai oktatási rendszerben az 1985. évi Oktatási törvénnyel beindított folyamatok A közoktatás-politikát és az irányítási gyakorlatot ekkor még kettősség jellemezte. Egyfelől központosított szabályozással (1978-as tanterv, rendtartás), tanfelügyeleti rendszerrel ellenőrzötten, az intézményhasználók

(szülők, gyerekek, fenntartók) beleszólásának korlátozásával működött az óvodáztatás, általános és középiskolai oktatás. Az egyetemek, főiskolák szigorú fejkvóták szerint csak a legjobban teljesítőket engedték be az ekkor döntően még államilag finanszírozott hallgatói felvételi keretszámokra. Az óvodától az egyetemig centralizált volt az oktatási intézményrendszer működése, az állam volt a finanszírozó és a megyei tanácsok voltak forráselosztó szerepben. A helyi közösségeknek nem volt beleszólása a központilag szervezett, szabályozott kérdések (költségvetési arányok, elosztás, tartalmi szabályozás standardizáltsága, stb.) Másfelől az 1985-ös Oktatási törvényt követően a magyar közoktatás és felsőoktatás területén átfogó tartalmi, szerkezeti változások, tényleges reformfolyamatok indultak el:  teret kaptak az alternatív pedagógiai rendszerek, a hazai oktatási regulák által eddig tiltott

óvodák, iskolák (pl.: Freinet, Waldorf, egyedi kísérletek)  lehetővé vált a plurális intézményfenntartás:, az egyházak, alapítványok, egyesületek és magánszemélyek újra működtethettek közoktatási intézményeket; 4  sürgették a t artalmi szabályozás újragondolását (a 78-as tanterv ekkor már csak nehezen követhető kiegészítésekkel volt értelmezhető, tanítható )  az ipar és mezőgazdaság szocialista modelljének összeomlásával a szakképzés gyakorlóhelyei is megszűntek, a tan műhelyeket csak kevés helyen vállalták  a felsőoktatásban – bár 1996-ig csak államilag finanszírozott képzés folyt – differenciálódott a f elvételi rendszer, a m egnövekedett igények és a gazdaság szerkezetváltása már az 1990-es évek elejétől átalakulásokat indukált (jogi keretet az 1993-as felsőoktatási törvény fogalmazta meg.) 2.) Az oktatásfinanszírozás jellemzői: A gazdasági – társadalmi

rendszerváltást megelőzően évtizedekig bázisszemléletű költségvetési gyakorlat működött Magyarországon. Ez a költségvetési szisztéma jellemezte a közoktatás és a felsőoktatás intézményrendszerét is. Az állami és minisztériumi óvodákon, iskolákon, felsőoktatási intézményeken kívül más jogi személyek nem alapíthattak és működtethettek oktatási- nevelési intézményt, így az elosztás nivellálódott a 80-as évek végéig. Kötelező eszközjegyzék biztosította az egységes felszerelések meglétét, bértábla rögzítette a pedagógus és alkalmazotti béreket. A községi és városi tanácsok automatizmussal a tanulócsoport számoknak és az álláshelyeknek megfelelően tervezhették az intézmények bérfejlesztését, dologi kiadásait a várható áremelkedések központi prognosztizációja alapján. A központilag meghatározott kereteket a megyei, fővárosi tanácsok osztották el a pedagógus, illetve hallgató /iskolai

tanuló/ óvodás létszámok alapján. A bázisszemléletű gazdálkodás és hátrányai mellett meg kell említeni, hogy ugyanakkor rendszeresen tervezésre került: 5 - a közoktatási és felsőoktatási intézmények megelőző karbantartására, állagmegóvására fordítható kiadások; - közoktatási infrastruktúra fejlesztésére (új épületek kivitelezésére, tornaterem építésére) fordítható fejlesztések. A magyar közoktatás finanszírozásának jellemzői 1.) A közoktatás rendszerének működéséhez szükséges pénzügyi fedezetet döntően az állami költségvetés és a fenntartó hozzájárulása biztosítja, melyet a tanuló által igénybe vett szolgáltatás díja és egyéb saját intézményi bevételeik egészíthetnek ki. 2.) A közoktatás feladatainak ellátását szolgáló költségvetési hozzájárulás összegét az éves költségvetési törvényben kell meghatározni. A helyi önkormányzatok részére biztosított

mindenkori éves normatív költségvetési hozzájárulások összege nem lehet kevesebb, mint a tárgyévet megelőző második évben a helyi önkormányzatok által a közoktatásra fordított – felhalmozási és tőke jellegű kiadások nélküli – teljes kiadások 90 %-a. 3.) Az állami támogatásnak két formája van: normatív és céltámogatások A normatív támogatások alanyi jogon megilletik a közoktatási feladatot ellátó önkormányzatokat, a céltámogatások pályázatok útján nyerhetők el. A normatív támogatások általában létszámfüggők, vagyis az oktatott tanulók száma alapján illetik meg a fenntartókat. 4.) A normatív támogatásokat az önkormányzatok felhasználási kötöttség nélkül kapják Az intézmények és a központi költségvetés között közvetlen pénzügyi kapcsolat nincs. A fenntartó önkormányzatok közoktatásra fordított kiadásai jelentősen meghaladják a központi költségvetéstől kapott ágazati

támogatások összegét. A központi támogatások országos átlagban az önkormányzatok ágazati ráfordításának 50-70 %-át fedezik. 6 5.) A normatívák adott költségvetési évi változása és a közoktatási kiadások növekedése között nincs közvetlen kapcsolat. Az ágazatban a kiadások nominális változását alapvetően meghatározza a közalkalmazotti törvény illetménynövelő hatása. 6.) Az iskolafenntartók intézményeik költségvetését szabadon állapíthatják meg azzal a megkötéssel, hogy a költségvetésnek biztosítani kell a törvényekben meghatározott feladatellátást. 7.) Az önkormányzatok az általuk jóváhagyott éves költségvetésben szabályozzák az intézmények kiadási színvonalát. Előirányzatként meghatározzák azok bevételeit és a fenntartói támogatás összegét. 8.) A nem állami, nem helyi önkormányzati intézményfenntartók részére megállapítani normatív költségvetési hozzájárulás összege

– a szektorsemlegesség elve alapján – nem lehetett kevesebb mint a h elyi önkormányzat részére ugyanazon jogcímen megállapított normatív támogatás. Az 1990. é vi Önkormányzati törvény értelmében az állami feladatként finanszírozott közoktatás átkerült a helyi önkormányzatok hatáskörébe. A települési önkormányzatok a tanköteleskorú gyerekek iskoláztatásáért felelőssé váltak, amelyet elsősorban saját fenntartású, vagy társulásban működtetett közoktatási intézményben valósítottak/valósítanak meg. Kötelező alapfeladatként az óvodáztatás és az általános iskolai nevelés-oktatás, vállalható feladatként a k özépiskolák működtetését, kollégiumok és művészetoktatási intézmények fenntartását végzik a települések önkormányzatai. A törvényalkotói szándék a közoktatás decentralizálását vezette be a gyakorlatba, melynek előnyeit és hátrányait a következőkben foglalhatjuk össze: 7

III. Az oktatás tartalmi – szervezési változásainak hatásai Előnyök Problémák • érvényesülhetnek a helyi elvárások a közoktatás-szolgáltatásban • megnövekedtek a minőségelvárások • átláthatóvá válik a közoktatási intézmények költséghatékonysága • a helyi költségvetési alku során nem érvényesülhetnek megfelelően a szakmai érdekek • megszűnik a központi törvényességiszakmai kontroll (a tanfelügyeletet és a szakfelügyeletet 1990-től felszámolják) • a helyi önkormányzatok nem tudják megoldani a közoktatási intézmények törvényességi-szakmai felügyeletét • megvalósul a közoktatás, felnőttoktatás és a felsőoktatás prulalizmusa • • teret kapnak az alternatív pedagógiák, a sikeres innovációk • kialakul a hazai oktatásügy reformja (innovatív, követő intézmények) • a szakképzés rugalmasabbá válik, a képzési irányok alkalmazkodnak a munkaerőpiaci

elvárásokhoz • a felsőoktatásban dinamikusak nő a hallgatói létszám (az államilag finanszírozott férőhelyek is növekednek, de a térítéses képzések jelentős expanziót eredményeznek nincs megfelelően koordinálva a nem önkormányzati és önkormányzati intézmények szerepe az oktatási szférában • gyakori a szakmailag megalapozatlan, felmenő rendszerben megvalósíthatatlan program (tagozat, szolgáltatás) • a tartalmi, szervezeti változásokat felgyorsította az óvodák, iskolák közötti verseny a gyermekekért és tanulókért • a középiskolai expanzió, illetve a tankötelezettség kitolásának következtében a szakképzés szerkezete átalakul o az új követelményekhez hiányoznak a tárgyi és humán erőforrások o a klasszikus szakemberképzés háttérbe szorul, a 12. évfolyamot követően a felsőoktatás, illetve a felsőfokú akkreditált képzés válik dominánssá • a felsőoktatási intézmények nem készülhettek fel a

hallgatói expanzióra (infrastruktúra, oktatói létszám) 8 A közoktatásban és a felsőoktatásban jelentős változásokat jelentett az informatika és az idegen nyelv oktatásának dinamikus fejlesztése az 1993. é vi Közoktatási törvény, a Felnőttoktatási és a Szakképzési törvény megjelenése. A tartalmi szabályozásban bekövetkező reformok újabb átfogó módosításokat hoztak: a Nemzeti Alaptanterv, majd az azt követő Kerettantervi rendelet, az Óvodai Nevelés Országos Alapprogramja illetve az etnikai kisebbség, hátrányos helyzetű tanulók, gyerekek felzárkóztatására vonatkozó OM rendelet. A kerettantervi rendelettel együtt az általános iskolák jelenleg 3 tanterv szerint nehezen követhető tartalmi átjárhatósággal tanítanak. Ezen az átmeneti állapoton kívánnak változtatni az új Nemzeti Alaptanterv és az ezt követő minta (vagy modell) tantervek. Az elmúlt évtized hatással volt a pedagógus továbbképzésre is: az

utóbbi években a fejkvóta szerinti támogatások segítik a 7 évenként kötelező, kredit-rendszerű pedagógus továbbképzést, a szakmai megújulás érdekében. IV. Az oktatásfinanszírozás magyarországi modellje Az oktatásfinanszírozás rendszerében három alapvető rendezőelv alapján jellemezhető a közoktatás-szolgáltatás finanszírozása: 1.) Milyen az állam, az önkormányzat szerepvállalása az oktatásfinanszírozásban? 2.) Az állami költségvetés milyen arányban vállal részt központi bevételeiből az oktatás normatív finanszírozására? 3.) Milyen csatornákon, hogyan jut el a kormányzati támogatás (a normatívák) a felhasználókhoz? 9 A hazai gazdasági szakemberek az oktatásfinanszírozás kapcsán 3 m odellt különböztetnek meg: 1.) az állami szervezett, közpénzből finanszírozott közoktatás 2.) piaci rendszerben működő oktatás 3.) vegyes modell Az 1989/90-es fordulatot megelőzően centralizált modellű

volt az oktatás közpénzekből történő finanszírozása. 1990-től a decentralizált modell került bevezetésre A centralizált modell esetén az önkormányzatoknak, az intézményhasználóknak nem lehetett módjuk közvetlenül érvényesíteni érdekeiket, az elosztási prioritásokat központilag határozták meg. A decentralizált modell a helyi (települési) önkormányzatok autonómiájára épít. Arra alapoz, hogy az önkormányzat • igényfeltáró • rangsoroló • fenntartói szerepköre és a helyi polgárok érdekérvényesítése a helyi szinteken érvényesül leginkább. A decentralizált oktatásfinanszírozás elemi feltétele, hogy az állami költségvetés tervezésénél a közoktatás, felsőoktatás és a szakképzés gazdasági szerepének, leendő súlyának megfelelő részesedést kapjon a forrásokból. Az intézményeit fenntartó önkormányzatok esetében a helyi hatalom demokratikus működése döntő jelentőségű: • így

garantálható, hogy az oktatási-nevelési intézmények a lakosság, az intézményhasználók érdekeinek megfelelően működjenek • a helyileg preferált értékeket közvetítsék, s a pótlólagos forrásokat erre fordítsák • az állami minimumnormák biztosítása egyenlőtlenségek megakadályozása érdekében. 10 és betartása a túlzott települési A decentralizált oktatásfinanszírozás többcsatornás: feltételezi a helyi önkormányzatok forrás kiegészítését, a pénzeszközök átcsoportosítását. Ugyanakkor az állam ellenőrzi a normatív támogatások, címzett támogatások felhasználását és szankcionálja a t örvényi, rendeleti normáktól való eltérést! A rendszerváltást követően tehát az oktatásfinanszírozásban áttértek az állami hozzájárulás normatív gyakorlatára. A 90-es évek elején a normatívák (fejkvóták) csak az iskolatípusoknak megfelelően differenciálódtak, a helyileg fontos

feladatokra, kiegészítő szolgáltatásokra. A Nemzeti Alaptanterv megjelenését követően (az 1997. évi költségvetés megjelenésétől) az életkori szakaszokhoz illeszkedtek a normatívák: 1-6. évfolyam 7-8. évfolyam 9-10. évfolyam 11-12. évfolyam szakképzési évfolyamok Az intézménytípusokra megállapított, kategóriánként a bázist követő fejkvóták mellett az oktatáspolitika által preferált feladatokra, prioritásokra kiegészítő normatívákat is megállapítottak. E normatívák tanévenként változtak Ilyenek pl: • kiegészítő hozzájárulás a kistelepülési, társulásban működő óvodák, iskolák számára • informatika oktatás • diáksportköri támogatás • diákönkormányzat működésének támogatása • iskolai könyvtár fejlesztésére szánt fejkvóta 11 A magyar oktatásfinanszírozási rendszer az ismertetett modellek alapján: • államilag finanszírozott közoktatás, amelynek már vannak piaci

elemei, sajátosságai is; • alapoz a helyi (települési) és intézményhasználói elvárásokra; • döntően a normatívára alapozott, de a települési források nélkül nem működtethető (általános tapasztalat, hogy az óvodák, általános iskolások esetében a helyi önkormányzatok 30-40 %-ban kénytelenek finanszírozni az intézményfenntartást) • a közoktatási intézmények ingyenessége ma már az alapszolgáltatások esetében sem tartható, hiszen az oktatás háttérfeltételei (tankönyvek, felszerelések, diákétkezés) nagyságrenddel többe kerülnek, mint néhány évvel korábban. V. Az oktatásfinanszírozás problémái 1.) A normatív finanszírozás nominál értéke évek óta alatta marad a közoktatási intézmények működési, fenntartói költségszintjének. (Ez főként az elavult infrastruktúrájú, rossz hatékonyságú óvodák, iskolák, kollégiumok esetében igaz.) Az önkormányzatok kénytelenek a normatív forrást

kipótolni (helyi adóbevétel, központi adók átengedett része). A közoktatásszolgáltatásra fordított kiegészítő források jelentős tehertételt és egyben differenciáló tényezőt jelentenek az önkormányzatoknak. A kiegészítő normatívák nem pótolják elegendő mértékben a forráshiányt (pl. kistelepülési normatíva, kistérségi kiegészítő támogatás, stb) Azok az önkormányzatok, amelyek hátrányos adottságokkal működnek, nem tudják szinten tartani az óvodák, iskolák finanszírozását, nem jutnak források az infrastruktúra állag megóvására, a felszerelések, taneszközök pótlására, a modernizációra. 2.) Rendszerint vitatott és deformált a normatívák differenciáltsága A törekvések ellenére az évenként módosuló finanszírozási prioritások következtében nyújtott kiegészítő normatívák nem tudják kompenzálni az elmúlt évtized elmaradt fejlesztéseit, kialakult hátrányait (pl. elmaradt fejlesztések,

eszközbeszerzések, stb.) 12 3.) Az oktatási intézmények működése forráshiányos Bérbeadással, étkezési bevételekkel, pályázati források elnyerésével kénytelenek az óvodák, iskolák bevételekhez jutni. Erre azonban csak azok az intézmények számíthatnak, amelyek adottságai ezt lehetővé teszik. A kistelepülések közoktatási intézményei e tekintetben is hátrányt szenvednek. 4.) A közoktatás-finanszírozás, az intézmények fejlesztése, vagy akár elsorvasztása, átszervezése sok helyütt aktuálpolitikai döntés és szándék. Rendszerint költséghatékonysági megfontolásból – a tanköteles populáció sajnálatos csökkenését követve – az önkormányzatok szűkítik az intézményhálózatot, a kötelező szolgáltatásokon túli programokat, a pedagógusok képzési lehetőségeit, a működési kiadásokat. 5.) Az oktatásfinanszírozás egyik neuralgikus pontja – ahogyan ezt néhány megkérdezett oktatási szakembertől

megtudhattam – az ágazati jogszabályok és a költségvetési törvény, a központi finanszírozás aszinkronja. Ez nyomon követhető például a 11/1994.(VI8) MKM rendelet által valamennyi intézmény számára kötelezően beszerzendő felszerelésre és helyiségekre vonatkozó kötelezettség teljesítése kapcsán. A 2003 a ugusztus 31-ig előírt feltételeket – központi források (céltámogatások, normatív finanszírozás) híján a fenntartók döntő többsége nem tudta teljesíteni. 13 VI. Az állandó és változó költségek a közoktatásban A közoktatási intézmények működtetése egyfelől a normatív bevételek, azok differenciáltságán és kiegyenlítő hatásán, illetve az állandó és változó kiadások arányán múlik. Állandó költségek: - az infrastruktúrák üzemeltetési költségei Változó költségek: - az óvodai, vagy iskolai csoportok számától függő személyzet (nevelők + technikai munkatárssal)

foglalkoztatásával kapcsolatos költségek - a pedagógiai munkát segítők, az iskola által nyújtott kiegészítő szolgáltatások költségei (pl.: logopédiai ellátás, pszichológus) - a tanulók étkeztetése (a létszám változó) - a bútorzat, a szemléltető eszközök igényéből eredő költségek - a csoportbontásból fakadó többletkiadások A költségvetés tervezésénél az állandó költségek esetében prognosztizált inflációs rátával, illetve az energiaárszint növekedésének megfelelő mértékben terveznek a fenntartók. A változó költségek esetében a legfontosabb költségvetési dokumentációt: pedagógus álláshelyek, óraszámok, tanulócsoportok, tanulói létszámadatok, órakedvezmények, stb. képezi. Az 1989/90-es állapothoz mérten az állandó és változó költségigények átstrukturálódtak a hazai oktatási intézményekben: • jelentősen megnövekedtek a közoktatási intézmények költségvetésében a

bérre és a járulékaira jutó kiadások • a dologi kiadásokat a fenntartók szinte kizárólag az üzemelési kiadásokra fordítják • korszerűsítésre, állagmegóvásra, alapfeladaton kívüli tevékenységek finanszírozására nincsenek fejkvóták, helyi források szűkösek illetve hiányoznak. Az említett oktatásfinanszírozási problémák hátterében az állami szerepvállalás változásai állnak. 14 VII. Az oktatásfinanszírozást befolyásoló államháztartási intézkedések Az ország elhúzódó pénzügyi válsága következtében 1995-ben a költségvetésben szigorító intézkedéseket vezettek be (Bokros-csomag). A költségvetési egyensúly helyreállítását célzó megszigorítások az oktatási ágazatot is erősen sújtották. A központi forráselvonásokra abban a helyzetben került sor, amikor a tanköteles tanulók száma drasztikusan csökkent. Az óvodák és általános iskolák után a tanulói létszám apadása elérte a

középiskolákat is. A tanulócsoportok, óvodai csoportok létszámmutatói csökkentek, egyre több intézmény harcolt a gyermekért, csökkent a lehívható fejkvóta. Az oktatási rendszer demokratizmusa, a szabad intézményválasztás következtében a szülők beleszólása, érdekérvényesítése megnövekedett. Így az iskolafenntartó önkormányzatok nem, vagy csak igen nehezen tudtak költséghatékonysági racionalizálásokat (iskolabezárás, átszervezés, összevonás) elvégezni. Az oktatási intézmények piaci szituációba kerültek, s olyan programkínálatra kényszerültek, amelyet tartósan (felmenő rendszerben) nem tudtak finanszírozni az önkormányzatok (pl.: több tagozat, idegen nyelvoktatás indítása egyidejűleg az általános iskolában, a párhuzamos képzések a szakképzésben, a középiskolák profilmódosításai). Ennek köszönhetően a hirtelen sokszínű és gazdag választék radikális csökkenése következett be az elmúlt években.

Sok helyütt fuzionálták az intézményeket, szűkítették csoportbontásokat. 15 a kiegészítő szolgáltatásokat, VIII. Az közoktatás-finanszírozás alakulása és hatásai Hajdú-Bihar megyében Az előző fejezetekben vázoltak alapján kísérletet teszek arra, hogy a közoktatásra jellemző tartalmi-szerkezeti változásokat és az ezzel szorosan összefüggő oktatásfinanszírozási tendenciákat Hajdú-Bihar megye viszonylatában bemutassam. Forrásként az 1997-ben készített, Hajdú-Bihar megye Közoktatási Fejlesztési Tervet használtam, amely 2003/04-ig hatályos (a megyei közgyűlés 1997. április 25-én fogadta el) 1.) Demográfiai jellemzők: A 90-es években az elvándorlások, illetve a népességfogyás következtében a kistelepülések, községek fogyó tendenciát, míg a n agyvárosok és azok agglomerációi stagnálást illetve mérsékelt fogyást mutatnak. Számottevő és a közoktatás finanszírozást is érintő probléma, hogy

az 1998-2003 között kb. 8-10%-kal csökkent születések aránya, amely állandósult A 6-18 éves gyermekek száma 1990-ben 97.169 fő volt Hajdú-Bihar megyében, 1996-ban 85.215 fő, ami 11954-gyel kevesebb! Az óvodai ellátást igénybevevők köre megyei szinten 400-600 fővel csökkent évenként 19982001 között. Az általános iskolákban 2000-től 500 fővel csökken évenként a populáció a megyében, ami évente egy-egy közepes nagyságú iskolát tesz feleslegessé. Ez a tendencia az általános iskolákban a 2008, 2009-es években stagnál. A demográfia mérséklődés hatása már jelentkezett a 2000-es években középfokú oktatásban is, de a 13., 14 évfolyamok, az érettségit követő szakképzés és a felsőfokú akkreditált csoportok indítása miatt még nem jelent tényleges tanulócsoport csökkenést. A költségvetésben azokban már jelentkezik, hiszen az expanziós helyzetet kiegyenlítő csoportok normatív finanszírozása a korábbiaknál

szűkösebb. (Amíg 1988/89-ben 10.000 fő volt az általános iskolákban végzettek száma, addig az 1997/98-as tanévben 7.100 fő léphetett középiskolába) 16 2.) Az intézményszerkezet változásai: A 80-as évek közepén még 50 % fölött volt a szakmunkásképzőben és szakiskolában tanuló középiskolások aránya. A 90-es években megnő a szakközépiskolák száma, a 3 é ves szakképzést folytató intézmények mindegyikében bevezették megyénkben a szakközépiskolai képzést. Nőtt a közös igazgatású gimnáziumok és szakközépiskolák száma, több helyen indítottak technikusképzést. Néhány gimnáziumban a szerkezetváltás során 6 és 8 osztályos gimnáziumi képzés indult el, ezek között a nem önkormányzati fenntartású gimnáziumok szerepe domináns (Debreceni Egyetem, Református és Katolikus Egyházak). 3.) Az intézményhálózat infrastruktúrája, felszereltsége: „Az óvodákban 1990 óta beruházás, bővítés leginkább

csak tervezés szintjén jelenik meg” írja a fejlesztési terv elemző része. A legtöbb átszervezésre az óvodai intézményrendszerben kerül sor, szakmai, dologi beszerzések tekintetében a helyzet igen rossz. Az óvodák költségvetése aránytalan: az összes költségvetés 70-80%-át teszik ki bérek és járulékaik. Az általános iskolák működését illetően Hajdú-Bihar megyében rendkívül heterogén a kép. A rendelkezésre álló adatok alapján megállapítható, hogy már 1997-ben sem volt szükség a kapacitás bővítésre, de az épületek modernizálása, az állagmegóvás, karbantartás, a korszerű informatikai eszközök beszerzése ellehetetlenült. Gondot okoz, hogy az alacsony létszámú iskolák fajlagos fenntartási költsége igen magas, s így a kisebb települések a teljeskörű alapellátást várhatóan nem tudják hosszútávon 17 megoldani. Hajdú-Bihar megyében nem jellemzők az oktatási társulások, a települések földrajzi

távolsága miatt ez kevésbé kivitelezhető. Az utóbbi 5-6 évben azonban megnövekedett az óvodai, általános iskolai integrációk aránya, a kisebb lélekszámú településeken az óvoda és az általános iskola közös igazgatású intézményként működik. Az általános iskolák költségvetésében a bérköltségek aránytalanul megnövekedtek (80 % körüliek), s ez akut működtetési zavarokkal jár együtt. „Alapprobléma, hogy az önkormányzatok közfeladatai ilyen mennyiségben és ilyen elaprózott településszerkezetben igen nehezen finanszírozhatóak – nem csak a megyében és nem csak a közoktatásban.” – állapítja meg a megyei fejlesztési terv helyzetelemzése. A forráshiányok – főként a 200 fő alatti iskolákat és a 3 csoportnál kisebb óvodákat fenntartó önkormányzatok esetében – azt eredményezik, hogy a fenntartók elmulasztják a t örvényi előírások, szakmai szabályok egyes kötelezettségeit (pl. kistelepülési

előírások megsértése, előírt státuszok létesítésének elmulasztása – szabadidő felelős, könyvtáros, túlórák, kísérleti díjak kifizetésének elmulasztása, stb.) A középiskolai oktatásban lezajlott módosítások alapvetően átrendezték Hajdú-Bihar megyében is az általános középiskolai és szakmai képzés feltételeit, intézményi kereteit: • a gimnáziumok egy része „elitizálódott” s a férőhelyek telítődtek (a beiskolázásban a korábbi szakközépiskolai igények átfordultak a gimnáziumi képzés felé) • a kitolt szakmaválasztás következtében a szakmai orientáció leszűkítette a szakképzésben alkalmazottak körét, illetve kvalifikáltabb oktatói garnitúrát igényelt • a vidéki gimnáziumok népszerűsége csökkent, a debreceni gimnáziumok leterheltsége állandósult • a szakközépiskolában teret nyert a világbanki képzési modell, a szakmunkásképzés visszaszorulásával a szakközépiskolai

képzésben jelentek meg a gyengébb képességű, tanulmányi eredményű tanulók. 18 1997-ben történt elemzés szerint a változások nem voltak minden esetben „gyermekpártiak”. Az 1992-ben beiratkozott 2364 tanulóból 1996-ban csak 2018 diák tett érettségi vizsgát, 14,6 %-ban lemorzsolódtak. A szakközépiskolákban sem volt jobb a helyzet: 22,5 % -os volt a „deficit”, míg a szakmunkásképzőkben a tanulók 21,4 %-a volt eredménytelen. A középiskolai intézmények kapacitás kihasználtsága úgy alakul, hogy az 1992/93-as tanévben 29542 diák, míg az 1996/97-es tanévben 28108 diák tanult 964 tanulócsoportban (22 csoporttal kevesebb, mint az 1992/93-as tanévben. A fenntartás pénzügyi jellemzői Az intézmények egyre szűkülő pénzügyi keretek között gazdálkodnak, a normatív állami finanszírozás évek óta nem fedezi a szükséges kiadásokat. Addig, amíg 1992-ben a gimnáziumi normatíva meghaladta némileg az igényelt

ráfordítást, 1995-től már nem fedezte azt. A szakképzést folytató intézményekben egyre nagyobb szerepet nyert az átvett pénzeszközök bevételi aránya (szakképzési támogatások, Szakképzési Alap). A szakképzésre napjainkban is igaz, miszerint az intézményhálózat rendkívül differenciálttá feltételeiben erősen heterogénné vált. A szakmastruktúra is átalakult: megnövekedett az érettségire épülő szakmai képzés aránya, csökkent a szakmunkásképző iskolai tanulók száma. A gyakorlati képzés feltételrendszerében döntően a tanműhelyek, műhelytermek, képzési helyek száma és fenntartói változása jelentett változásokat. Az iskolafenntartó önkormányzatok megvásárolták az üzemi, vállalati tanműhelyek egy részét, s komoly terhet vállalva üzemeltetik azt. A vállalkozó szféra megerősödésével egyre több a kihelyezett gyakorlóhely, jól alakultak a pályázati források lehetőségei is. 19 A

közoktatás, a szakképzés és a felsőoktatás reformelképzeléseiről, esélyekről A 2003. é vi LXI törvénnyel módosított 1993 é vi LXXIX törvény a közoktatásról több korrekciókat a tíz évvel korábban elfogadott törvény szövegébe. Az oktatási intézményrendszer fenntartói, finanszírozási konstrukcióját, az intézményszerkezetet nem változtatta meg, de több formai és tartalmi elemét változtatta meg az oktatás hazai gyakorlatának: • a gyermeki jogok, a hátrányos megkülönböztetés következményeit szabályozza (gyermekek mindenek felett álló érdekei) • a tankötelezettség kiterjesztését megerősítette • az általános iskolai nevelés-oktatás szakaszán több korrekciót eszközölt (bevezető, kezdő, alapozó, fejlesztő szakasz segíti a kudarcmentes iskolakezdést, bukásmentes haladás és szöveges értékelés teszi mérsékeltté a tanulói teljesítményversenyt) • csökkenti a tanulók napi iskolai

terhelését (házi feladatok, Nemzeti Alaptanterv csökkentett követelményei) • megkülönböztetett figyelmet kell fordítani a sajátos nevelési igényű gyermekek, tanulók nevelésére • több módosítást eszközöl az érettségi vizsga és felvételi rendjében • markánsabbá teszi a szülői jogokat, közfeladatot ellátó személlyé válik a pedagógus és a technikai dolgozó • újraéleszti a szakiskolákat, illetve a képzési formát • törvényi előírásként jelenik meg a közoktatás minőségbiztosítása • kiemelt szerepet kap az iskolai testnevelés, egészségvédelem és a prevenció • átszabja a f enntartói kötelezettségeket, az oktatási szolgáltatások tervezésében, finanszírozási garanciában és az ellenőrzésben, minőségirányításban fogalmaz meg kritériumokat • kiemelten kezeli az etnikai felzárkóztatást, a hátrányos helyzetű és cigány etnikai kisebbséghez tartozó gyerekek, tanulók integrált

nevelését-oktatását 20 • a finanszírozásban garanciát ad arra (továbbra is), hogy az állami normatíva nem lesz kevesebb a 2 évvel korábbi teljes közoktatási kiadások 90 %-a (azt csökkentve a működési célú bevételekkel, illetve a központi kiegészítő normatívák mértékével) • a törvény rögzíti – némileg módosítva – a költségvetési hozzájárulás megállapításának elveit (sajátos nevelési igényű és a súlyos beilleszkedési, tanulási, magatartási nehézségekkel küzdő gyerekek, tanulók nevelés, oktatása illetve a nyelvi előkészítő évfolyam szervezése). A módosított közoktatási törvényben ezúttal is szerepelnek olyan kritériumok, amelyeket az állami normatívák és az önkormányzati, illetve más fenntartói kiegészítő források aligha fedezhetnek. Aligha tarthatók a Kotv mellékleteiben meghatározott létszámnormák, a foglalkoztatandó vezetőkre vonatkozó előírások, a túlórákat

kiváltó teljesítménypótlékok bevezetése a fenntartók forrásaira hagyatkozva. Már zavarokat okoz a hátrányos helyzetű, tanulásban elmaradt, sajátos problémákkal küszködő tanulók integrációjának kivitelezése. Várhatóan nem jelent megoldást az OKÉV hatósági szankciója az elmaradt kötelező eszköz és felszerelési jegyzékben foglaltak beszerzése érdekében. Az ágazati törvényben megfogalmazódnak az oktatási egyenlőtlenségek, a minőségirányítás, az intézményhasználói érdekérvényesítés illetve a fenntartói felelősség kritériumai. Több vonatkozásban azonban aggályos: tud-e ehhez elegendő forrásokat biztosítani az állam és a fenntartók köre. Félő, hogy az EU integráció következtében a közoktatás magára marad. Nincsenek kilátásba olyan mértékű források, amelyek pótolhatnák a két évtizede elmaradt, működési zavarokat, kezdő normatív forrásokat, az objektív egyenlőtlenségek kiegyenlítését. 21

IX. Összegzés: A közoktatási rendszerben jelentős szerkezeti, tartalmi változások történtek a 90-es években a demográfiai hullámvölgy, az államháztartás és az oktatáspolitikai súlypontjai következtében. Az oktatásfinanszírozás központi, centralizált modellje az 1990.évi önkormányzati törvény következtében átalakult, decentralizálódott a közoktatási intézmények működtetése. Az önkormányzatokra áthárított közoktatási szolgáltatások egyre nagyobb terhet rónak a helyi költségvetésekre, hiszen a fejkvótás finanszírozás nem követi a tényleges intézményi kiadásokat. A közoktatás-finanszírozás egyik neuralgikus pontja, hogy a települések között történetileg kialakult differenciákat a kiegészítő normatívák nem kompenzálják. Sajátos tendencia a közoktatás-politika által korszerű és a valóságos igényeket tükröző törvényi, rendeletekben megfogalmazott fejlesztési feladatok rögzítése és az

ehhez forrásokat rendelő állami költségvetés aszinkronja. Így nem léphetnek ki a fenntartók a bázis költségvetés szorításából, gyakran „fűnyíróelv”szerű megszorításokkal korlátozzák a kiadásokat. Az önkormányzatok döntően törekedtek ugyan a feladatorientált normatív finanszírozásra, de ez nem valósulhatott meg teljeskörűen. A központi költségvetés garanciái ugyan növekedtek 200-től 80 %-ról 90 %-ra, növekedtek a célzott, kiegészítő normatívák, ezek azonban összességében a közoktatási kiadások 50-60 %át fedezik az óvodai és általános iskolai ellátásban, 80-90 %-ot a középiskolai feladatellátásban. 2003-ban a k özalkalmazotti bérfejlesztés központi fedezetének hiánya miatt kerültek nehéz helyzetbe az intézményfenntartók. Hosszabb távon az oktatás infrastruktúrájának állapota, illetve a modernizációs kiadások jelenthetnek zavarokat. 22 melléklet Az állami normatív hozzájárulás

alakulása (e Ft) 1997/2003 1997 1999 2003 54 80 182 64 83 187 68 83 187 70 108 187 Szakiskola 70 90 190 Kollégium 70 150,2 330 70 49 100 70 161 480 Óvodai nevelés Iskolai oktatás 1-6. évfolyam Iskolai oktatás 7-8. évfolyam Iskolai oktatás 9-10. évfolyam Alapfokú művészetoktatás Felzárkóztató oktatás 910. évfolyam 23 IRODALOMJEGYZÉK Benedek András: Változó szakképzés (A magyar szakképzés szerkezetének változásai a XX. század utolsó negyedében) OKKER Kiadó Budapest, 2003. 80-129. p Tartalmi változások a közoktatásban a 90-es években (Szerk.: Vágó Irén) OKKER Kiadó Budapest, 1999. 107-132. p Halász Gábor: A magyar közoktatás az ezredfordulón OKKER Kiadó Budapest, 2001. NAT-TAN Országos Közoktatási Intézet Budapest, 1996. Pőcze Gábor: Az iskolafenntartók feladatai és a közoktatási szakértők 184-195 p. Hajdú-Bihar megye Közoktatási Fejlesztési terve 2003/04-ig Debrecen, 1997. Iskolaszolga

2001. január 1-9 p Iskolaszolga 1998. január 1-7 p Jelentés a magyar közoktatásról 2000. Országos Közoktatási Intézet Budapest, 2000 Köszönetet mondok Bényei Sándornak a DMJV Polgármesteri Hivatal volt Humánpolitikai Főosztályvezetőjének és Győrfi Imrének a DSI volt igazgatójának szíves segítségükért. 24