Jogi ismeretek | Közigazgatási jog » Közigazgatási szakvizsga, Általános közigazgatási ismeretek, 1. rész

KÖZIGAZGATÁSI SZAKVIZSGA Általános közigazgatási ismeretek 1. rész A központi állami szervek rendszere Szerzők: 1; 5. fejezet: 2. fejezet: 3; 4. fejezet: Dr. Kilényi Géza Dr. Ács Nándor Dr. Kaltenbach Jenő Szerkesztette: Dr. Kökényesi József Dr. Andriska Szilvia Lektorálta: Dr. Máthé Gábor Dr. Kilényi Géza Magyar Közigazgatási Intézet Budapest, 2002. április TARTALOMJEGYZÉK TARTALOMJEGYZÉK . 1 1. A MAGYAR KÖZTÁRSASÁG ALKOTMÁNYOS BERENDEZKEDÉSE 1 1.1 AZ ALKOTMÁNY 1 1.11 Az alkotmány fogalma 1 1.12 A magyar alkotmányfejlődés 2 1.2 AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉS KÖTELESSÉGEK „KATALÓGUSÁNAK” KIALAKULÁSA ÉS FEJLŐDÉSE . 4 1.21 Az alapvető jogok csoportosítása 5 1.22 Az alapvető jogok elhatárolása az államcéloktól 6 1.23 A gazdasági, szociális és kulturális jogok alapjogként való elismerésével kapcsolatos gondok . 7 1.24 Az alapvető jogokra vonatkozó általános szabályok az Alkotmányban 9 1.241 Az alapvető

jogok korlátozása 10 1.25 Egy alkotmányos alapelv: az egyenjogúság elve 11 1.3 AZ EGYES ALAPVETŐ JOGOK 12 1.31 A tulajdonjog 12 1.312 A tulajdonjoggal kapcsolatban álló alkotmányos alapértékek és jogok 13 1.32 A szabadságjogok 14 1.321 Az élethez és az emberi méltósághoz való jog 14 1.322 A szabadsághoz és a személyi biztonsághoz való jog 15 1.323 A jogorvoslathoz való jog 15 1.324 A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga 16 1.325 A személyiséghez kapcsolódó jogok védelme 16 1.326 A petíciós jog 17 1.327 Az egyesülési jog 18 1.328 A gyülekezési jog 19 1.329 A véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága 20 1.3210 A gondolat-, a lelkiismereti és vallásszabadság 21 1.3211 A szülők joga a gyermekek nevelésének megválasztására 22 1.3212 A tanszabadság és a tanítás szabadsága 22 1.3213 A tudományos és művészeti élet szabadsága 23 1.3214 A sztrájkjog 23 1.33 A politikai alapjogok

24 1.331 A választójog 24 1.332 A népszavazás kezdeményezésére irányuló jog 25 1.333 A választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzás joga 26 1.334 Jog a közügyek vitelében való részvételre 26 1.335 A közhivatal viseléséhez való jog 27 1.34 Egyes gazdasági, szociális és kulturális jogok 27 1.341 A munkához való jog 27 1.342 A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog 28 1.343 A pihenéshez való jog 29 1.344 Az egészséghez való jog 29 1.345 A művelődéshez való jog 29 1.346 A szociális biztonsághoz való jog 30 1.4 AZ ALAPVETŐ KÖTELESSÉGEK 31 1.41 A jogszabályok megtartásának kötelessége 31 1.42 A közterhekhez való hozzájárulás kötelessége 32 1.43 A honvédelmi kötelezettség 32 1.44 A tankötelezettség 33 1.5 AZ ALAPVETŐ JOGOK ÉRVÉNYESÜLÉSÉNEK GARANCIÁJA 33 1.6 AZ ÁLLAMSZERVEZET FELÉPÍTÉSÉNEK ALKOTMÁNYOS ALAPJAI 33 2. AZ ÁLLAMHATALMI SZERVEK RENDSZERE, JELLEGÜK ÉS

EGYMÁSHOZ VALÓ VISZONYUK . 36 2.1 AZ ORSZÁGGYŰLÉS 36 2.11 Az Országgyűlés jogállása 36 2.12 Az Országgyűlés feladat- és hatásköre 36 2.13 Az Országgyűlés szervezete 37 2.131 Az Országgyűlés tisztségviselői, a Házbizottság 38 2.132 Az Országgyűlés bizottsági rendszere 39 2.133 A frakciók 40 2.134 Az Országgyűlés Hivatala 40 2.14 Az Országgyűlés működése 41 2.141 A törvényjavaslatok tárgyalása 41 2.142 A végrehajtó hatalom ellenőrzése 42 2.15 Az országgyűlési képviselők jogállása 42 2.2 A KORMÁNY 44 2.21 A Kormány feladat- és hatásköre 44 2.22 A Kormány tagjai és a Kormány megbízatása 46 2.23 A Kormány működése 47 2.231 A Kormány munkáját segítő szervek 48 2.3 A KÖZTÁRSASÁGI ELNÖK 49 2.31 A köztársasági elnök alkotmányos helyzete 49 2.32 A köztársasági elnök és az Országgyűlés 51 2.33 A köztársasági elnök és a Kormány 52 2.34 A köztársasági elnök feladat- és hatásköre 52

2.35 A köztársasági elnök megválasztása és megbízatása 53 2.4 A JOGVÉDELMI SZERVEK 54 2.41 A bíróság Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 54 2.411 A bírósági szervezet 55 2.412 A bírák jogállása 57 2.413 Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács 58 2.42 Az ügyészség 59 2.421 Az ügyészség feladat- és hatásköre 59 2.422 Az ügyészség szervezete 61 2.43 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosai 63 2.431Az országgyűlési biztos jogállása 64 2.432 Az országgyűlési biztos feladat- és hatásköre 65 2.433 Az országgyűlési biztos intézkedései 66 2.44 Az Alkotmánybíróság 67 2.441 Az alkotmánybírák jogállása 68 2.422 Az Alkotmánybíróság működése 69 2.423 Az Alkotmánybíróság feladat- és hatásköre 69 2.5 AZ ÁLLAMI SZÁMVEVŐSZÉK 71 2.6 AZ ÖNKORMÁNYZATOK 74 2.61 Az önkormányzatiság alkotmányos garanciái 74 2.62 A helyi önkormányzatok és a közhatalom gyakorlásában résztvevő szervek

kapcsolata. 76 3. A KÖZIGAZGATÁS AZ ÁLLAMI FUNKCIÓK RENDSZERÉBEN 78 3.1 A KÖZIGAZGATÁS HELYE A HATALMI ÁGAK RENDSZERÉBEN 78 3.2 A KÖZIGAZGATÁS FOGALMA, SAJÁTOSSÁGAI 78 3.3 A KÖZIGAZGATÁS RENDELTETÉSE, FELADATAI 79 3.31 A közhatalmi jellegű tevékenységek 80 3.32 A közvetlen igazgatás 81 4. A KÖZIGAZGATÁS SZERVEZETRENDSZERE 83 4.1 A SZERVEZETRENDSZER TAGOLÓDÁSÁT MEGHATÁROZÓ TÉNYEZŐK 83 4.2 A KÖZIGAZGATÁSI SZERV FOGALMA, JOGI PARAMÉTEREI 83 4.3 AZ ÁLLAMIGAZGATÁS SZERVEZETRENDSZERE 84 4.31 A Kormány 84 4.32 A Kormány munkáját segítő szervek 85 4.33 A minisztériumok 85 4.34 Az országos hatáskörű szervek 86 4.35 A központi hivatalok 87 4.36 A dekoncentrált államigazgatási szervek 87 4.37 A nem kormányzati államigazgatási szervek 88 4.4 AZ ÖNKORMÁNYZATI IGAZGATÁS 89 4.41 Az önkormányzat feladat- és hatásköre 89 4.42 Az önkormányzat szervezete 91 4.43 Az önkormányzat gazdálkodása 92 4.5 A KÖZTESTÜLETI

ÖNKORMÁNYZATOK 94 5. A KÖZIGAZGATÁS MŰKÖDÉSE 96 5.1 A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK TEVÉKENYSÉGI TÍPUSAI 96 5.2 A KÖZIGAZGATÁSI SZERVEK HATÓSÁGI JOGALKALMAZÓ TEVÉKENYSÉGÉNEK ALAPVETŐ TÍPUSAI . 99 5.21 A hatósági engedélyezés 99 5.22 A hatósági kötelezés 101 5.23 A szankció 103 AJÁNLOTT IRODALOM . 108 1. A Magyar Köztársaság alkotmányos berendezkedése 1.1 Az Alkotmány 1.11 Az alkotmány fogalma Közkeletű kifejezéssel élve az alkotmány az adott ország alaptörvénye. Az „alaptörvény” kifejezésnek van egy formai és egy tartalmi értelme. Formai szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy: − a jogforrási rendszer csúcsán helyezkedik el, ebből eredően minden alacsonyabb szintű jogszabálynak - a törvényeket is ide értve - összhangban kell állnia az alkotmánnyal, továbbá − az alkotmányozásnak megvannak a sajátos eljárási szabályai, amelyek lényegesen magasabb mércét állítanak a parlament elé, mint

amely a törvényalkotásra irányadó. Az alkotmányozásnak az előkészítő eljárásba beépített akadályokkal való megnehezítése az alaptörvény stabilitását védi: azt juttatja kifejezésre, hogy az alkotmány - szerkesztőinek szándéka szerint - hosszú évtizedekre, kedvező történelmi helyzetben esetleg évszázadokra szól, amelynek rendelkezéseibe nem lehet kellő megfontolás nélkül, ötletszerűen „belekapkodni”. Az alaptörvény stabilitását szolgáló garanciák országonként változnak. Az a leggyakoribb követelmény, hogy az alkotmányozáshoz minősített többséget követelnek meg (pl. az összes képviselő kétharmadának vagy háromnegyedének támogató szavazatát). Gyakori az is, hogy az alkotmány-módosítás kezdeményezésére jogosultak körét szűkebben vonják meg, mint a törvénykezdeményezésre jogosultakét. Azokban az országokban, amelyekben két kamarás parlament működik, általában megkövetelik mindkét kamara

támogatását, esetleg minősített többséggel kombinálva. Több európai ország alkalmazza a „két parlamentes” alkotmánymódosítást, amelynek az a lényege, hogy az éppen hivatalban lévő parlament egymaga nem nyúlhat hozzá az alaptörvényhez, ehhez két egymást követő - s ebből eredően nem azonos összetételű - parlament egybehangzó elhatározása szükséges. Jó néhány államban az új alkotmányt, illetőleg az alkotmány - tételesen megjelölt - legfontosabb rendelkezéseinek módosítását megerősítő népszavazásra kell bocsátani, de arra is van példa, hogy bizonyos, kiemelkedően fontos rendelkezéseket a parlament nem módosíthat, csak népszavazás. Még ennél is keményebb korlát, ha az alaptörvény egyes szabályait megváltoztathatatlannak nyilvánítják, ami azt jelenti, hogy e rendelkezések módosítását nem lehet indítványozni. (Többnyire a köztársasági államformát védik ilyen módon, de esetenként más

rendelkezéseket is.) Ismeretes az alkotmánymódosítási moratórium: annak a legrövidebb időtartamnak a meghatározása, amelynek két - egymást követő - alkotmánymódosítás között el kell telnie. Végül előfordul a törvényhozó és az alkotmányozó hatalom szervezeti szétválasztása, pl. akként, hogy az új alkotmány kidolgozása és elfogadása végett alkotmányozó nemzetgyűlést kell összehívni. A nemzetközi jogösszehasonlítás tükrében a magyar alkotmány Európa viszonylag legkönnyebben módosítható alkotmányai közé tartozik, bár nem könnyű megszerezni az összes képviselő kétharmadának támogató szavazatát. 1 Tartalmi szempontból az alkotmány attól alaptörvény, hogy magában foglalja: − az adott ország gazdasági és társadalmi rendjére, állam- és kormányformájára, − az alapvető jogokra és kötelességekre, (a szükséghez képest az alapvető jogok garanciáira), valamint − az állami szervek egyes

típusainak szervezetére és működésére vonatkozó legfontosabb szabályokat. A felsoroltak az alkotmány minimális szabályozási tárgyait jelentik. Többnyire azonban az alaptörvény ezen túlmenően rendelkezik pl. az adott ország jogrendszeréről, területi tagozódásáról, felségjelvényeiről, az alkotmányosság garanciáiról és az alkotmány módosításának szabályairól is. A modern értelemben vett alkotmány a felvilágosodás, illetőleg a polgári forradalmak korának terméke. Ne tévesszen meg senkit, ha a görög városállamok alkotmányáról hall. Kétségtelen, hogy létezett ilyen Ám nem szabad figyelmen kívül hagyni, hogy pl. a Szolón nevéhez fűződő athéni alkotmány egy rabszolgatartó állam alkotmánya volt, amely a népesség túlnyomó részét kirekesztette a jogokból és a kevesek privilégiumává tette a közügyekben való részvételt. Hasonlóképpen a feudalizmus korának rendi alkotmánya az emberek társadalmi

helyzetéhez rendelte hozzá a jogokat és a kötelességeket, s így egyszerűen nem volt összemérhető egy főnemes és egy jobbágy jogállása. Jó néhány évszázadnak kellett eltelnie, míg teret hódított az emberek „veleszületett és elidegeníthetetlen jogairól” szóló felfogás, amely végül is - legalább formális értelemben - megteremtette a jogegyenlőséget, s így lehetővé tette olyan alkotmány megalkotását, amely nem a rendi hovatartozás szerint ruházta fel jogokkal a társadalom tagjait. 1.12 A magyar alkotmányfejlődés Magyarországnak - ha eltekintünk a Tanácsköztársaság rövid életű alkotmányától - a II. világháború végéig történeti alkotmánya volt. A történeti alkotmányt az jellemzi, hogy nem egyetlen aktusban foglalja össze az ország és az állampolgárok szempontjából legfontosabb rendelkezéseket, hanem az alkotmány: a különböző történelmi korokból származó, kiemelkedő fontosságú közjogi

törvények, valamint a részben írott formában is fellelhető, részben íratlan szokásjogi szabályok összessége. (A magyar történeti alkotmánynak pl. része volt Werbőczy István Tripartituma, amely a korabeli országos szokásjogot gyűjtötte egybe és rendszerezte, ám formálisan sohasem vált törvénnyé.) Magyarország államformáját az 1945. novemberében tartott választások nyomán az 1946 évi I törvény rendezte, amely - noha messze nem fedte le egy „igazi” alkotmány szabályozási tárgykörét - három éven át afféle ideiglenes alkotmányként funkcionált. A helyébe lépő 1949. évi XX törvény - az ország első, hosszú ideig hatályban maradó alkotmánya - szovjet mintájú államszervezetet hozott létre, amelynek csúcsán „az államhatalom legfelsőbb szerveként” az Országgyűlés állott, névlegesen gyakorolva „a népszuverenitásból eredő összes jogot”. Valójában a testület a nyolcvanas évek közepéig semmiféle

tényleges hatalommal nem rendelkezett, hanem a mindenható állampárt engedelmes szavazógépeként működött, s minden határozatát egyhangúan hozta meg. Ezt a korszakot a rendeleti kormányzás jellemezte: miközben az Országgyűlés évenként 4-6 törvényt fogadott el - közöttük a „kötelező feladatnak” számító költségvetési és zárszámadási törvényt - a kollektív államfői testület, a 21 tagú Elnöki Tanács az Országgyűlést helyettesítő jogkörében több tucat törvényerejű rendeletet bocsátott ki, de az sem ment ritkaságszámba, hogy kormányrendeleti szinten szabályoztak nagy horderejű kérdéseket. Az 1949. évi XX törvény hatálybalépésekor az államszervezetre vonatkozó szabályok program jellegűek voltak, amelyek tényleges realizálása több éves folyamattá vált. 2 Az 1949. évi „népköztársasági” alkotmánynak az államszervezetre vonatkozó alapelve a „demokratikus centralizmus” volt. Az állampárt

központi szervei által meghatározott, gyakran „kézi vezérlésben” megnyilvánuló központi irányítással a diktatórikus rendszer olajozottan működött. Annál inkább hiányzott a tényleges politikai gyakorlatból a fogalompár első eleme, a demokrácia, hiszen sem a nép (a választópolgárok közössége), sem az általa választott népképviseleti szervek valójában nem voltak hatalmi tényezők. Az alkotmányszerkesztők megpróbálták egy demokratikus társadalmi berendezkedés látszatát kelteni, ezért az ország „szalonképessége” érdekében az alkotmány rendelkezett jó néhány alapvető jogról is. Ténylegesen azonban ezek csupán papíron léteztek. Az 1989-90-ben lezajlott békés rendszerváltást számos, egymástól független folyamat készítette elő. Marxista terminológiával ezek abban összegezhetők, hogy a hatalmon lévők többé már nem voltak képesek a régi módon kormányozni, míg az alávetettek (az állampolgárok) nem

voltak hajlandók eltűrni a régi típusú kormányzást. Az alapvető ok az volt, hogy a rendszer gazdasági csődbe került, ezért a hatalom először a gazdasági életben, majd a társadalmi életben is rákényszerült bizonyos - valójában engedményeket jelentő - változtatásokra. Ugyanekkor megmozdult a „civil társadalom” is, s először látszólag politikamentes, de a hivatalos állásponttal szemben álló szervezetek jöttek létre (pl. a Szegényeket Támogató Alap, a Duna Kör), majd laza politikai szereveződések (pl a Szabad Kezdeményezések Hálózata), végül e folyamatot a politikai pártok színre lépése tetőzte be. Ezek vagy új pártok voltak - FIDESZ, MDF - vagy pedig a korábbi demokratikus pártok jelentették be tevékenységük felújítását (pl. Független Kisgazda, Földmunkás és Polgári Párt, Magyar Szociáldemokrata Párt) Létrejött az Ellenzéki Kerekasztal, majd 1989. júniusától szeptember közepéig folytak a Nemzeti

Kerekasztal tárgyalásai. Az utóbbiakon a rendszerváltás alapkérdéseiről, így egyebek között az alkotmányozásról, valamint az Alkotmánybíróságról, az Állami Számvevőszékről, a politikai pártok nyilvántartásba vételéről és gazdálkodásáról szóló törvényről, illetőleg a választójogi törvényről folyt a vita. Ami az alkotmányozást illeti, a tárgyalások végeredménye meglehetősen felemásra sikeredett: formai szempontból az 1989. évi XXXI törvény mindössze egy az 1949 évi XX törvénnyel kihirdetett „népköztársasági” alkotmányt módosító törvények sorában (sorrendben a 21.), ugyanakkor, noha számozását tekintve ma is az 1949. évi XX törvény az ország alaptörvénye, az egykori „népköztársasági” alkotmányból jószerével csak a számozás maradt, tartalmi szempontból ugyanis az alaptörvény teljesen kicserélődött, s - mint erre az Alkotmánybíróság többször rámutatott - a megújult alkotmány

teljes mértékben megfelel a demokratikus jogállamok alaptörvényeivel szemben támasztható követelményeknek. Természetesen a magyar alkotmányfejlődés nem szakadt félbe 1989-ben: a jelzett év október 23. napján kihirdetett és egységes szerkezetbe foglalt normaszöveget azóta jó néhány alkalommal - egyedül 1990-ben hatszor - módosították. E módosítások közül kettő érdemel említést: 1.) Kiiktatták a magyar jogrendszerből az alkotmányerejű törvényt, ám - alacsonyabb követelményszint mellett és jóval kevesebb tárgykörre nézve - továbbra is fenntartották a csak minősített többséggel elfogadott törvénnyel szabályozható tárgyköröket. Többé már nem az összes, hanem az ülésen jelenlévő képviselők kétharmados szavazattöbbsége kell az ilyen törvények elfogadásához. (Bár a „kétharmados törvénnyel szabályozható tárgykörök száma csökkent, e szám még így is elviselhetetlenül magas, ami gyakran megbénítja a

törvényalkotást. 2.) A másik jelentős alkotmánymódosításra akkor került sor, amikor 1990-ben a tanácsrendszerről áttértünk az önkormányzati rendszerre. Az 1989 október 23-án kihirdetett alkotmányszöveg IX fejezete még „A tanácsok” címet viselte. Ennek helyébe egy évvel később „A helyi önkormányzatok” cím lépett Természetesen nem egyszerűen a fejezetcím kicseréléséről volt szó, hanem teljes modellváltásról, s ennek megfelelően kicserélődött a fejezet egész tartalma is. Felmerülhet ezek után a kérdés: ha már 1989. óta jogállami alkotmánya van Magyarországnak, s az alaptörvény tartalma azóta - a három tucat alkotmánymódosítás nyomán - tovább gazdagodott és korszerűsödött, egyáltalán szükség van-e új alkotmányra. E tekintetben a tudomány és a politika világában is megoszlanak az álláspontok E fejezet szerzője a feltett kérdésre kategorikus „igen”-nel válaszol. Teszi ezt nem csupán a

korábban említett négy okból, hanem amiatt is, mert noha a hatályos alaptörvény nem szorul mélyreható átalakításra, egyetlen fejezete sem pontosan úgy jó, ahogyan van, hanem mindegyik rászorul némi kiegészítésre, pontosításra, változtatásra. Ezt pedig legcélszerűbb módon egy átfogó felülvizsgálat keretében lehet elvégezni Az „új alkotmány” tehát nem egy, a jelenlegitől alapvetően különböző tartalmú alaptörvényt jelent, hanem egy olyan - 3 immár nem ideiglenesnek szánt - normaszöveget, amely megőrzi a jelenlegi alkotmány valamennyi értékét, ugyanakkor azokat egy egységes szabályozási koncepció jegyében további értékekkel gyarapítja. 1.2 Az alapvető jogok és kötelességek „katalógusának” kialakulása és fejlődése Mióta kialakult a jogrendszer, azóta beszélhetünk az egyén - kezdetben a meghatározott társadalmi osztályhoz tartozó egyén - alanyi jogairól. Ennek azonban valójában semmi köze sincs

az alapvető jogok kategóriájához, amelynek történelmi gyökerei - épp úgy mint a modern alkotmányfogalomé - csupán a felvilágosodás koráig nyúlnak vissza. Akkor vált általánosan elfogadottá az a nézet, hogy minden embernek vannak bizonyos veleszületett jogai, amelyeket nem az államtól kapott, következésképpen ezeket az állam nem is veheti el tőle. A felvilágosodás korának egyik központi eszméje volt a társadalmi szerződés. Ez úgy függ össze az alapvető jogokkal, hogy - az említett teória szerint - amikor a nép szerződést kötött az uralkodóval, bizonyos jogairól nem mondott le, hanem ezeket továbbra is fenntartotta önmaga számára az államszervezet által megtestesített közhatalommal szemben. Ezek az emberi jogok, amelyek - foglalkozásra, fajra, nemre való tekintet nélkül minden egyén emberi mivoltához kapcsolódnak, velünk születettek és elidegeníthetetlenek (E tetszetősen hangzó elmélet eszmetörténeti

jelentőségéből semmit sem von le, hogy valójában nélkülözi a történelmi alapokat, hiszen ilyen társadalmi szerződés sohasem jött létre.) Amíg az emberi jogok fogalma a XVI. században bukkant fel, az állampolgári jogok kategóriája csak a XIX század derekán jelent meg. A szakirodalomban - de egyes jogi dokumentumokban is - meglehetősen nagy a terminológiai zűrzavar három fogalom: az emberi jogok, az állampolgári jogok és az alapvető jogok használatánál. Mivel e fogalmakat sokan szinonimaként kezelik, nem árt tisztázni, hogy e fejezet keretében mit értünk az egyes fogalmak alatt. Emberi jognak tekintjük minden ember veleszületett és elidegeníthetetlen jogait, amelyek teljesen függetlenek az állampolgárságtól. Ehhez képest az állampolgári jogok már más és lényegesen szűkebb kategória: csupán ama kiemelkedően fontos - jogok tartoznak ebbe a körbe, amelyeket az adott ország kizárólag az állampolgárai számára biztosít,

míg az ilyen állampolgársággal nem rendelkezők nem tarthatnak igényt ezekre a jogokra. Az alapvető jogokat az előző két kategória gyűjtőfogalmaként használjuk. Az emberi jogok kezdetben az egyén autonómiáját (jogait, döntési szabadságát) védték az állammal szemben, akik tehát e jogokat követelték, azok valójában az államot - az adott jog gyakorlását illetően - passzivitásra akarták szorítani, azt akarták: az állam tartsa tiszteletben, pl. a magántulajdon szentségét, a szerződéses szabadságot, a gyülekezési jogot. Azóta az emberi jogok tartalma nagymértékben átalakult, s a negatív (az államot korlátozó) elem mellett napjainkban mind nagyobb szerephez jut a pozitív (az államot aktív cselekvésre ösztönző) elem. Így pl a tulajdonhoz való jog alkotmányjogi felfogása magában foglalja a tulajdonosnak arra irányuló jogát - ha úgy tetszik: az állammal szembeni követelését - is, hogy az gondoskodjék a

közbiztonságról, közelebbről: mindenki mással szemben oltalmazza meg a tulajdonjogot, ide értve a háborítatlan tulajdonlásban való megzavarás elleni védelmet is. Hasonlóképpen: a gyülekezési jog mai felfogása nem szorítkozik arra a követelésre, hogy az állam ne gördítsen akadályt a gyülekezési jog gyakorlása elé, hanem megköveteli az államtól, pl. forgalomirányító (elterelő) intézkedésekkel a tüntetés zavartalan lebonyolításáról való gondoskodást, ide értve a tüntetők megvédését a más állásponton lévők esetleges atrocitásaitól. Egyébként mára már az is természetessé és magától értetődővé vált, hogy az abszolút mértékű állami passzivitás - részben a közérdek, részben mások jogainak megóvása végett - még az emberi jogok világában is az utópiák körébe tartozik. Iménti példáinknál maradva: az állam a jogi szabályozás és a hatósági engedélyezés, illetőleg kötelezés eszközének

felhasználásával igenis beavatkozik abba, hogy a tulajdonos milyen célra használja ingatlanát, azon milyen építményt létesít, építményét jó karban tartja-e. Hasonlóképpen: a gyülekezési jog gyakorlásánál az állam nem csupán jogosult, de köteles is megakadályozni, hogy egy kis létszámú demonstráló csoport hosszú időre megbénítsa egy nagyváros tömegközlekedését. A XVI. század óta az alapvető jogok katalógusa fokozatosan új elemekkel bővült Ennek során az állami passzivitás követelése mellett megjelentek olyan jellegű jogok is, amelyek 4 realizálása csak jelentős állami szerepvállalás - pl. bizonyos alapvető szolgáltatások megszerzése és finanszírozása útján - képzelhető el. Amíg kezdetben az adott ország belügyének számított, hogy mely alapvető jogok kerülnek be az állam alaptörvényébe, globalizálódó világunkban e tekintetben mind nagyobb szerepet játszanak a nemzetközi dokumentumok, amelyek

vagy nemzetközi szerződés formájában válnak kötelező érvényűekké, vagy tagsági jogviszonyukból eredően kötelezik az egyes nemzetközi szervezetek tagállamait. Elegendő e tekintetben magára az ENSZ alapokmányára utalni, amelyet 1948-ban követett az ENSZ közgyűlése által elfogadott újabb dokumentum: az Emberi Jogok Egyetemes Nyilatkozata. Ugyancsak az ENSZ közgyűlése fogadta el 1966-ban a Polgári és politikai jogok nemzetközi egységokmányát, valamint a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmányát. (A Népköztársaság Elnöki Tanácsa az említett két egyezségokmányt 1976-ban törvényerejű rendelettel becikkelyezte az ország törvényei közé és kihirdette.) A későbbiek során e két egységokmány nagy szerepet játszott a jelenleg is hatályos magyar Alkotmány kidolgozásánál. Az e tárgykörbe tartozó számos nemzetközi dokumentum közül feltétlenül említést érdemel a legújabb, Az Európai Unió

Alapvető Jogok Chartája, amelyet 2000. december 7-én fogadott el az Európai Tanács Ebbe már belekerült az alapvető jogok legújabb „generációja”, így pl. a megfelelő ügyintézéshez való jog, illetőleg - a személyi sérthetetlenséghez való jog részeként - az emberi lények szaporítási célú klónozásának tilalma. Az említett chartában foglaltakra már csak küszöbön álló uniós tagságunk miatt is kiemelt figyelmet kell fordítanunk. (A charta jogi jellegét illetően arra hívom fel a figyelmet: az jelenleg még nem része az uniós alapszerződésnek, s kötelező ereje e pillanatban még nincs. Sorsáról minden bizonnyal a 2004-ben tartandó kormányközi konferencia dönt végérvényesen. Ettől függetlenül a charta messze több egyszerű tervezetnél, hiszen tartalma jól tükrözi az alapvető jogokkal kapcsolatos uniós felfogást és törekvéseket.) 1.21 Az alapvető jogok csoportosítása Az egyes államok alkotmányszerkesztői gyakran

nem sokat bíbelődnek az alapvető jogok csoportosításával: azok „ömlesztett” állapotban kerülnek be az alaptörvény szövegébe. Ez olyannyira így van, hogy pl. a magyar Alkotmánynak nem csupán az alapvető jogokról és kötelességekről szóló XII. fejezete, hanem több más fejezete is rendelkezik bizonyos alapvető jogokról Épp emiatt az Alkotmánybíróság kénytelen volt rámutatni: az Alkotmánynak az alapvető jogokra vonatkozó általános szabályai - így pl. a 8 §-ának, illetőleg 70/K §-ának rendelkezései - nem csupán a XII fejezetben nevesített, hanem az alaptörvényben foglalt valamennyi alapvető jogra irányadók. Persze vannak olyan külföldi alkotmányok, amelyek - nem egyszer valamilyen fontos gyakorlati megfontolásból - kísérletet tesznek az alapvető jogoknak az alaptörvényen belüli csoportosítására. Alapjában véve azonban az említett csoportosítás elsődlegesen a tudományra hárul. Az alapvető jogokat több szempont

szerint lehet osztályozni. Az egyik legismertebb klasszifikáció az alapvető jogokat történelmi kialakulásuk idősorrendje szerint három generációra osztja. Az első nemzedékbe tartoznak a polgári forradalmak alapvető követelései, s ezen belül is két altípus. Az elsőbe a klasszikus szabadságjogokat szokták sorolni, pl a vallásszabadságot, a sajtószabadságot, az egyesülési jogot, a gyülekezési jogot, a személyi szabadságot, az egyenjogúságot. A második altípust a polgári társadalom létrehozásának olyan alapvető feltételei alkotják, mint a magántulajdon szentsége, illetőleg a szerződési szabadság. 5 Az alapvető jogok második nemzedékébe a gazdasági, szociális és kulturális jogok tartoznak. Ezek időben jóval később, csupán a XX század első évtizedeiben kezdték meg behatolásukat az alkotmányokba, elsőként többnyire olyan országokban, amelyekben erősek voltak a szociális érzékenységükkel jellemezhető pártok.

Az alapvető jogok harmadik nemzedékébe olyan vegyes jogokat szokás besorolni, amelyek a XX. század második felében a technikai és társadalmi fejlődés, illetőleg a globalizáció hatására jöttek létre. Ilyen például az egészséges környezethez való jog, a fogyasztóvédelem, a személyes adatok védelme, a kommunikációs jogok. A vázlatosan ismertetett csoportosítás problematikája, hogy az ismertetett rendszer keretei között nem helyezhetők el az állampolgársághoz kapcsolódó olyan politikai alapjogok, mint pl. a választójog, az önkormányzáshoz való jog, a népszavazás-kezdeményezési és a népszavazáson való részvételi jog, illetőleg a hivatalviselési jog. Ennek rendkívül egyszerű magyarázata van Maga az állampolgárság is sokkal későbbi keletű fogalom, mint az első generációs alapjogok létrejötte. Amíg az első generációs alapvető jogok a polgári forradalmak korában nagyjából egyszerre - de legalábbis egy adott

történelmi helyzetben - szinte „berobbantak” az egyes országok alaptörvényeibe, addig az állampolgársághoz kötött politikai alapjogok esetében helyesebb hosszú időszak alatti, egyenkénti „belopózkodásról” beszélni. Az alapvető jogok három nemzedékre osztásával az a második probléma, hogy az ismertetett csoportosítás lényegében lezárt rendszerként kezeli az alapvető jogok katalógusát. A valóság ezzel szemben az - s ezt jól példázza Az Európai Unió alapvető jogok chartája - hogy az említett katalógus folyamatosan bővül, illetőleg változik. Ahhoz, hogy az alapvető jogokat csoportosítani lehessen, először „elő kell bányászni” őket az adott ország alaptörvényéből, ami sokkal nehezebb feladat, mint amilyennek első pillanatban látszik. A gondokat az idézi elő, hogy: bár a különböző nemzetközi dokumentumok megpróbálják taxatív módon felsorolni, sőt esetenként rendszerezni is az alapvető jogokat, azok -

még akkor is, ha valamely nemzetközi dokumentum kötelező érvényű is valamely országra nézve - nem szükségképpen teljes körűen és nem is ugyanabban a rendszerben bukkannak fel a szóban forgó állam alaptörvényében, noha szinte valamennyi ország alkotmánya külön fejezetet szentel az alapvető jogoknak, gyakori eset, hogy - a magyar alkotmányhoz hasonlóan - alapvető jogok nem csupán az említett fejezetben találhatók, hanem az alkotmány más fejezeteiben is, másfelől viszont: egyáltalán nem bizonyos, hogy amiről az alkotmánynak az alapvető jogokról szóló fejezetében szó esik, az mind alapvető jog, sok ország alkotmánya ugyanis - látszólag önálló alapvető jogként - szerepeltet az említett fejezetben olyan jogokat, amelyek a legjobb esetben is valamely alapvető joghoz kapcsolódó alanyi jogok, vagy még azok sem. 1.22 Az alapvető jogok elhatárolása az államcéloktól Ha beható tudományos elemzésnek vetjük alá a különböző

országok alkotmányaiba foglalt rendelkezéseket, arra a következtetésre jutunk, hogy azok - jogi jellegük szerinti csoportosítás szerint - tizennégy, egymástól nagymértékben eltérő kategóriába sorolhatók. E kategóriák a következők: 1.) Alkotmányos alapelvek 2.) Alkotmányos alapértékek 3.) Elvi jelentőségű deklarációk 4.) Szervezeti rendelkezések 5.) Működési szabályok 6.) Hatásköri szabályok 7.) Az alapvető jogok 8.) Az alapvető jogok garanciái 9.) Az alkotmányba foglalt - nem alapvető - jogok 6 10.) Államcélok 11.) Alapvető kötelességek 12.) Az alkotmányba foglalt - nem alapvető – kötelességek 13.) Az alkotmányba foglalt tilalmak 14.) Az alkotmány szintjére emelt egyéb normatív rendelkezések Mindenek előtt két fogalmat kell tisztáznunk: egyfelől az alapvető jogok, másfelől az államcélok mibenlétét. E két kategória között ugyanis valójában óriási különbség van Az alapvető jog olyan - kiemelkedő

fontosságú - alanyi jog, amely általában nevesített formában megjelenik az alkotmányban is, és amely a rendes bíróságok előtt, de minimálisan az Alkotmánybíróság előtt (a normakontroll keretében, illetőleg egyes országokban alkotmányjogi panasz révén is) alanyi jogként érvényre juttatható. Ezzel szemben az államcél az alaptörvénybe foglalt, a pártpolitikák fölött álló, az állami politika rangjára emelt olyan program vagy célkitűzés, amely arra kötelezi a mindenkori hatalmat, hogy tőle telhetően és a körülményeknél fogva elvárható mértékben munkálkodjék az államcél megvalósításán. A mindenkori hatalom eme kötelezettsége teljesen független attól, hogy pártpolitikai indíttatásánál fogva szimpatizál-e az adott államcéllal vagy sem. Ugyanakkor az államcél senki számára sem jelent alanyi jogot az államcélból levezetett igényének bíróság vagy az Alkotmánybíróság előtti érvényesítésére nézve.

Ebből azonban nem következik, hogy az államcél megvalósítása az állampolgárok részéről ne lenne számon kérhető. Ám ennek a számonkérésnek politikai és nem jogi eszközei vannak Az alapvető jog és az államcél általában már megfogalmazási módjában is eltér egymástól, ami megkönnyíti a megkülönböztetésüket. Ha ugyanis az alkotmány úgy rendelkezik, hogy „mindenkinek joga van”, vagy „mindenkit megillet a jog” valamire, akkor nagy valószínűséggel alapvető joggal állunk szemben. Amennyiben azonban az alaptörvény szerint az állam „különös gondot”, „kiemelt figyelmet” fordít valamire, illetőleg azt „támogatja”, „segíti” vagy „oltalomban részesíti”, azonnal felismerhetjük az államcél megfogalmazásának tipikus szófordulatait. A hatályos magyar Alkotmányban, pl. kifejezetten államcélt foglal magában a 16 §, amely kimondja, „a Magyar Köztársaság különös gondot fordít az ifjúság

létbiztonságára, oktatására és nevelésére, védelmezi az ifjúság érdekeit”. Nincs a világon olyan bíróság, amely vállalná, hogy az efféle, határozatlan tartalmú állami kötelezettségvállalást alanyi joggá transzformálja. (Más kérdés azonban, hogy az idézett államcél két alapvető joggal is kapcsolatban áll: az Alkotmány 70/E. §-ában foglalt, a szociális biztonsághoz való joggal, illetőleg a 70/F. §-ban megfogalmazott, a művelődéshez való joggal) Hasonlóképpen tipikusan államcél a 17 § ama rendelkezése is, amelynek értelmében „a Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik”. 1.23 A gazdasági, szociális és kulturális jogok alapjogként való elismerésével kapcsolatos gondok Az alapvető jogok első generációja - történelmi gyökereit tekintve - onnan indult, hogy az állam maradjon veszteg, ne akadályozza a polgárok egyesülési jogát, gyülekezési jogát, tartsa

tiszteletben a magántulajdont. A polgári forradalmak nyomán kialakult államok készséggel helyet adtak a tőlük passzivitást igénylő követeléseknek, s az alkotmányba foglalták a „klasszikus” szabadságjogokat. 7 Egész más volt az államok reagálása a második generációs - gazdasági, szociális, kulturális alapjogok felbukkanására. Az alapvető jogok eme csoportjában ugyanis akadt jó néhány olyan jog is, amely az államtól már nem passzivitást, hanem nagyon is aktív tevékenységet igényelt, odáig menően, hogy az állam szervezzen meg és - legalább részben - finanszírozzon olyan intézményrendszert (pl. az oktatási és egészségügyi intézmények rendszerét), amely nélkülözhetetlen az említett jogok érvényesüléséhez szükséges szolgáltatásokhoz. Nos, az állam abban hasonlít polgáraihoz, hogy - bármilyen közérdekű célról legyen is szó - nem szívesen nyúl a zsebébe. Emiatt az államok kifejezetten berzenkedve

fogadták az említett, második generációs jogokat, megpróbálták azokat államcéllá lefokozni, illetőleg ha esetenként nemzetközi nyomás hatására - nem zárkózhattak el attól, hogy e jogoknak alapjogi megfogalmazást adjanak, azok - nem egyszer a nemzeti alkotmánybíróságok hatékony közreműködése mellett - ténylegesen csupán államcélként funkcionálnak. A spanyol alkotmány önálló fejezetben tárgyalja a második generációs jogokat és kizárja azoknak az alkotmánybíróság előtti érvényesítését. A második generációs jogok - vagy legalábbis azok egy része - államcéllá való lefokozására irányuló törekvés korántsem valamiféle spanyol specialitás, mindössze a spanyol alkotmányban jut kifejezésre a legmarkánsabb módon. Az államoknak a „költséges” jogokkal szembeni berzenkedése elég széles körben megnyilvánult a Gazdasági, szociális és kulturális jogok nemzetközi egyezségokmánya előkészítése és 1966-os

elfogadása kapcsán. Az államok egy része arra hivatkozott, hogy az e kategóriába tartozó jogok érvényesíthetősége az államok gazdasági teherbíró képességének függvénye, illetőleg a jogok tényleges érvényesülésének biztosítása csak hosszabb folyamat keretében képzelhető el. Emiatt az államok csupán arra vállaltak kötelezettséget, hogy lépéseket tesznek e jogok fokozatos biztosítására. Szerencsére e folyamat mégsem válhatott teljesen pártatlanná, mivel az egyezségokmány 21. cikkébe sikerült belefoglalni egy olyan rendelkezést, amely szerint a jogok fokozatos biztosítása nem értelmezhető úgy, hogy az államoknak jogukban áll határozatlan időre elhalasztani a jogok teljes körű biztosítását. Mindazonáltal az 1966-os „startnál” a részes államok a következő jogoknak csupán az elismerését vállalták: a munkához és a megfelelő munkafeltételekhez való jog, a szociális biztonsághoz való jog, a munkavédelemhez

való jog, a megfelelő életszínvonal biztosításához való jog, az egészséghez való jog, a művelődéshez való jog és a kultúrához való jog. Mivel azonban e jogok puszta elismerése alig volt több a semminél, továbbá mivel 1966. óta már jó néhány év eltelt, a különböző nemzetközi szervezetek megmegújuló kísérleteket tettek és tesznek arra, hogy lerombolják az alapvető jogok különböző csoportjai közötti válaszfalakat és - generációs hovatartozására való tekintet nélkül - minden alapvető jog számára (a természetéből adódó kisebb eltérésekkel) lényegében azonos védelmet biztosítanak. Az egyik legfontosabb kísérlet erre nézve az Európai Unió keretei között történt, amikor 1989-ben 11 tagállam elfogadta a „Dolgozók Alapvető Szociális Jogainak Közösségi Chartája” elnevezésű dokumentumot. Eredetileg az Európai Parlament szándéka szerint - az volt a Charta megalkotásának célja, hogy az kötelező

érvényű aktusként, a közösség „szociális alkotmányaként” funkcionáljon. Ezt azonban a britek elutasító álláspontja meghiusította. Emiatt a Charta éveken át megmaradt ünnepélyes nyilatkozatként, mígnem a Római Szerződés Amszterdamban elfogadott módosítása be nem iktatott a Szerződés 117. cikkelyébe egy olyan szöveget, amely a Chartát úgy tünteti fel, mint a szociális jogok értelmezésének egyik forrását. Nagyon fontos az is, hogy a nemzetközi bírósági szervek - így egyebek között az Európai Bíróság - joggyakorlata egyre inkább az alapvető jogok egységes kezelése irányába mutat. A kifejtettekkel magyarázható, hogy amikor összeomlott az egykori szocialista világrendszer, az újonnan létrejövő demokratikus államok alkotmányaiba - így egyebek között a magyar Alkotmányba - már nem került bele a spanyol alkotmányban foglaltakhoz hasonló 8 kategorizálás, hanem ezek az alaptörvények már

megkülönböztetések nélkül rendelkeztek az alapvető jogok érvényre juttatásáról és védelméről. Az Alkotmány hatályos szövege alapján képtelenség megállapítani, hogy a Magyar Köztársaságban melyek az alapvető jogok. E tekintetben ugyanis sem az adott jognak az Alkotmány normaszerkezetében elfoglalt helye, sem a jogra vonatkozó alkotmányi rendelkezés megfogalmazásának módja, sem pedig a kettő együtt nem nyújt biztos támpontot. Az Alkotmánybíróság ugyanis egyfelől államcéllá fokoz le bizonyos alapvető jogokat generációs hovatartozásukra való tekintet nélkül -, másfelől alapvető joggá léptet elő olyan jogokat, amelyekről az Alkotmányban szó sem esik. Ténylegesen tehát egyetlen támpont van: az minősül alapvető jognak, amit az Alkotmánybíróság ilyenként elfogad. Még a tudomány világában is gyakran felbukkan az a vélekedés - főként az első generációs jogokra vonatkoztatva - hogy csak azok az „igazi”

alapvető jogok, amelyek tartalma, korlátjai és garanciái magából az alkotmányból közvetlenül megismerhetők, azaz nincs szükség külön törvényre az adott jog szabályozása érdekében. Nos, ebből mindössze annyi igaz, hogy az utóbbi évtizedekben a különböző országok alkotmányszerkesztői kísérletet tettek arra: minél konkrétabb rendelkezések kerüljenek az alaptörvénybe. Bármennyire tiszteletre méltó törekvés is azonban, hogy az alaptörvény ne maradjon meg a jelszavak szintjén, hanem a lehetőséghez képest minél konkrétabb módon szabályozza az egyes alapvető jogokat, még a klasszikus szabadságjogok esetében sem mellőzhető az adott alapjogot részletesen szabályozó törvény megalkotása. Ilyen, pl. a lelkiismereti és vallásszabadságról szóló törvény, az egyesülési jogról szóló törvény és a gyülekezési jogról szóló törvény. Egyébként pedig - bármilyen meglepőnek is tűnhet ez - az egyes alapvető jogok

tartalma és korlátjai még az első generációs alapjogok tekintetében is országonként kisebb-nagyobb eltérést mutatnak, azaz egyetlen alapvető jognak sincs valamiféle „európai sztenderdje”, amelyhez a különböző országoknak szükségképpen igazodniuk kell. A második generációs jogok egy részénél egyszerűen mellőzhetetlen az alkotmány végrehajtását szolgáló törvény (vagy törvénycsomag). Nem azért mellőzhetetlen, mert ezek a jogok - mint egyesek állítják - valójában nem is alapvető jogok, hanem államcélok, hanem azért, mert a törvényalkotónak széles a mozgástere: ugyanazt az alapvető jogot sokféle, alkotmányossági szempontból egyenértékű módon is érvényre lehet juttatni. Nem sok igazságtartalom van a második generációs jogok ellen berzenkedő országok ama állításában, amely szerint e jogok érvényesülése az állami költségvetés mindenkori helyzetének függvénye. Ezzel kapcsolatban a következőkre

szeretnék rámutatni: A jogok említett csoportja nem homogén. Tartoznak ide olyan jogok is, amelyek teljes mértékben függetleníthetők az állam anyagi helyzetétől. Ilyen pl a szülők joga a gyermekeknek adandó nevelés megválasztására, a szakszervezeti szervezkedés szabadsága, illetőleg a sztrájkhoz való jog. Ráadásul az utóbbi kettő határozottan rokon vonásokat mutat egyes klasszikus szabadságjogokkal. Ugyanakkor másfelől az utóbbiak között is találhatók olyanok, amelyeknél - legalábbis e jogok XXI. századi felfogása mellett - a legkevésbé sem közömbös az állam anyagi teherbírása. Bár országonként eltérő mértékben, de pl a politikai pártok és más - közérdekű tevékenységet folytató - társadalmi szervezetek pénzügyi támogatást kapnak az államtól, mivel e nélkül aligha tudnák tevékenységüket ellátni. Hasonlóképp: a tulajdonjog védelme szempontjából igen fontos a közbiztonság helyzete, amelyet viszont nem

kis mértékben befolyásol a rendőrség létszáma, felszereltsége (ide értve a legkorszerűbb technikai eszközökkel való ellátottságot is), a rendőrök fizetése, lakáskörülményei, stb. Mindez pedig az állami költségvetés függvénye. 1.24 Az alapvető jogokra vonatkozó általános szabályok az Alkotmányban Az Alkotmány 8. §-ának (1) bekezdése szerint: a Magyar Köztársaság elismeri az ember sérthetetlen és elidegeníthetetlen alapvető jogait, ezek tiszteletben tartása és védelme az állam elsőrendű kötelessége. A hivatkozott rendelkezés - jogi jellege szempontjából - az elvi jelentőségű deklarációk csoportjába tartozik. Az állam azonban nagyon komolyan veszi az alapvető jogok védelmére irányuló kötelességét, amit az is kifejezésre juttat, hogy maga az Alkotmány rendelkezik azokról az állami szervekről, amelyeknek ez irányú jogvédő szerepe kiemelkedő jelentőségű. 9 Ebbe a körbe tartoznak: az

Alkotmánybíróság, az állampolgári jogok országgyűlési biztosai, a bíróságok és az ügyészségek. A deklaráció kapcsán merül fel: kik lehetnek az alapvető jogok alanyai, mivel a normaszöveg az emberre utal. Jogalany lehet a természetes személy (a méhmagzatot is ide értve), a természetes személyek csoportjai (pl. a petíciós jog vagy az önkormányzáshoz való jog esetében), de bizonyos alapvető jogok értelemszerűen kivetítődnek a jogi személyekre is (ilyen, pl. a jogorvoslathoz való jog) Az alanyok körét egyes jogok tekintetében korlátok közé szorítja, hogy meghatározott alapvető jogokat az alaptörvény csak az adott ország állampolgárai számára biztosít, illetőleg ezen túlmenő követelményt, vagy követelményeket is támaszt (így pl. a nagykorúság a választójognál) Az idézett 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelességekre vonatkozó szabályokat törvény állapítja meg, alapvető jog

lényeges tartalmát azonban nem korlátozhatja. E rendelkezés már némi magyarázatra szorul. A törvénnyel történő szabályozás minden alapvető jog esetében az Alkotmányból folyó követelmény. Ez azonban csak annyit jelent: az alapvető jogra vonatkozó legfontosabb szabályokat vagy magában az alaptörvényben vagy pedig törvényben kell megállapítani. A követelmény nem terjed odáig, hogy minden részletkérdés törvényi szintű szabályozást igényelne. A helyi népszavazással kapcsolatosan, pl az önkormányzati törvény foglalja magában a legfontosabb szabályokat. Ugyanakkor a törvény kifejezetten feljogosítja a helyi önkormányzatokat bizonyos kérdéseknek - a törvény keretei között és a helyi sajátosságok figyelembe vételével - önkormányzati rendeletben való szabályozására. Hasonló a helyzet a helyi adók tekintetében. 1.241 Az alapvető jogok korlátozása Az 1989. október 23-án kihirdetett alkotmány-szöveg még más

rendelkezést tartalmazott az alapvető jogok korlátozhatóságára nézve, mint a jelenleg hatályos. A korábbi szöveg - a nemzetközi egyezségokmányok megfogalmazását átvéve - még úgy rendelkezett, hogy az „alapvető jog gyakorlása csak alkotmányerejű törvényben megállapított olyan korlátozásnak vethető alá, amely az állam biztonsága, a belső rend, a közbiztonság, a közegészség, a közerkölcs vagy mások alapvető jogainak és szabadságának a védelme érdekében szükséges.” E rendelkezés helyébe lépett azután - az egyik 1990. évi alkotmánymódosítás nyomán - a sokkal általánosabb megfogalmazású jelenlegi szöveg, amely az alapvető jog lényeges tartalmának korlátozását tiltja. Az alkotmánymódosítás nem idézett elő törést az alkotmánybírósági gyakorlatban. A testület ugyanis az ún „szükségesség-arányosság teszt” alapján bírálja el a korlátozás jogszerűségét. Ennek során először azt vizsgálja,

hogy valamely, alkotmányosan elfogadható cél (amely nem azonos az Alkotmányban tételesen megfogalmazott céllal), avagy mások alapvető jogainak védelme szükségessé (mellőzhetetlenné) tette-e az alapjog korlátozását. Csak e kérdés igenlő megválaszolása esetén kerül sor az arányosságnak a célhoz viszonyított vizsgálatára. Ez arra a kérdésre keresi a választ, hogy a korlátozás mértéke nem volt-e túlzott, a korlátozás célja nem lett volna elérhető enyhébb korlátozással. Ha valamely jogszabályi rendelkezés kiállja a „szükségesség-arányosság teszt” próbáját, az Alkotmánybíróság azt állapítja meg, hogy a konkrét esetben a korlátozás nem érintette az alapvető jog lényeges tartalmát. Az alaptörvény 8. §-ának (4) bekezdése rendelkezik arról, hogy mely alapvető jogok gyakorlása nem függeszthető fel és nem korlátozható még rendkívüli állapot, szükségállapot vagy veszélyhelyzet idején sem. A következő

alapjogokat sorolja ebbe a körbe: − az élethez való jog, − az emberi méltósághoz való jog (ide értve az e jogokhoz kapcsolódó tilalmat is a kínzásra, kegyetlen, embertelen, megalázó elbánásra, stb. nézve), 10 − a személyes szabadsághoz és biztonsághoz való jog (kivéve, ha valakit a törvényben meghatározott okból és a törvényben meghatározott eljárás alapján fosztottak meg szabadságától), − az ártatlanság vélelme, − a büntetőeljárásban a védelemhez való jog, − a visszamenőleges hatályú büntető jogszabály alapján való bűnösnek nyilvánítás és büntetés tilalma, − a gondolat, a lelkiismeret és a vallás szabadsága, − a férfiak és a nők egyenjogúsága, − a szülők joga a gyermeküknek adandó nevelés megválasztására, − a nemzeti és etnikai kisebbségek alkotmányos jogai, − a magyar állampolgárságtól való önkényes megfosztás illetőleg a magyar állampolgároknak az ország

területéről való kiutasítására irányuló tilalom. 1.25 Egy alkotmányos alapelv: az egyenjogúság elve Az egyenjogúság elvét gyakran - esetenként még egyetemi tankönyvekben is - úgy említik, mint „az állampolgári egyenjogúság elvét”. Valójában az említett elv korábbi keletű, mintsem maga az állampolgárság fogalma, illetve az elv érvényesülési köre nem szűkül le az állampolgári jogokra, hanem kiterjed az alapvető jogok teljes körére. A hatályos Alkotmányban az egyenjogúság három helyen fordul elő. Az alapvető szabály mindenképpen a 70/A. § (1) bekezdésében foglalt ama rendelkezés, amely szerint „a Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti

különbségtétel nélkül.” Ez a szabály az, amit „a diszkrimináció tilalma” elnevezéssel is szoktak illetni. Az idézett rendelkezés alapvetően a hátrányos megkülönböztetéssel szemben kíván védelmet nyújtani. Ám létezik előnyös megkülönböztetés is, amelyet - nyelvtanilag hibás, de eléggé elterjedt kifejezéssel - pozitív diszkriminációnak is neveznek. A pozitív irányú (előnyös) megkülönböztetés egyik - de korántsem kizárólagos - indoka a 70/A. § (3) bekezdésében foglalt ama rendelkezés lehet, amely szerint „a Magyar Köztársaság a jogegyenlőség megvalósulását az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó intézkedésekkel is segíti.” Ennek egyik iskolapéldája az alapvető jogok érvényesülése körében az a szabályozás, amely az önkormányzati választásoknál lehetővé teszi, hogy a nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozó jelöltek kedvezményezett módon, azaz a többi jelöltre irányadó

szavazatszámnál kevesebb szavazattal is mandátumhoz jussanak. A pozitív megkülönböztetésnek azonban nem szükségképpeni előfeltétele sem az, hogy az érintettek esélyhátrányban legyenek, sem pedig az, hogy a homogén csoporton belül kisebbséget alkossanak. Az Alkotmánybíróság, pl. nem vitatta az állam jogát arra, hogy - gazdaságpolitikai vagy szociálpolitikai megfontolásból - bizonyos tevékenységek végzését vagy bizonyos cikkek előállítását kedvezményekkel is ösztönözze. Az alkotmányosság mércéje itt is az önkényesség, azaz pl nem lehet kizárni a kedvezményezettek közül, mondjuk a romákat, a nőket, vagy a kékszeműeket. Egyébként azonban az Alkotmánybíróság a kedvezmények megadásánál nem bocsátkozik a jogalkotói mérlegelés célszerűségi felülvizsgálatába. 11 A 70/A. § (1) bekezdésében foglalt felsorolás nem kimerítő (taxatív), hanem példálódzó jellegű, ezt jelzi a felsorolás végén szereplő

„vagy egyéb helyzetre” történő utalás is. Az Európai Unió Alapvető Jogok Chartája a magyar Alkotmányban szereplő megkülönböztetés-fajtákon túlmenően a következőket tartalmazza: genetikai jellegzetesség, hit, tulajdon, fogyatékosság, kor, szexuális irányultság. Ezekre ugyanaz vonatkozik, mint a magyar Alkotmányban nevesített módon szereplőkre: azaz nem abszolút érvényűek. Az életkor szerinti diszkrimináció tilalma pl. döntően arra irányul, hogy a munkaviszony létesítésénél védelemben részesítse a munkavállalók idősebb generációját (a 45-50 év fölöttieket). Az alaptörvénynek nem csupán a 70/A. §-a foglalkozik az egyenjogúsággal A 66 § (1) bekezdése kimondja: a Magyar Köztársaság biztosítja a férfiak és a nők egyenjogúságát minden polgári és politikai, valamint gazdasági, szociális és kulturális jog tekintetében. E rendelkezés valójában szükségtelen, mivel a benne foglaltak következnek a 70/A.

§-ból Megalkotásával az alkotmányozó hatalom nyilván nyomatékot akart adni a nemi alapon történő hátrányos megkülönböztetés tilalmának. A 70/B § (2) bekezdése szerint: az egyenlő munkáért mindenkinek, bármilyen megkülönböztetés nélkül, egyenlő bérhez van joga. Valójában e rendelkezés is a 70/A § (1) bekezdésében foglaltakból következik. Nem árt azonban emlékeztetni rá: a piacgazdaság viszonyai között az „egyenlő munkáért egyenlő bért” elve csak bizonyos - korántsem elhanyagolható - korlátok között juttatható érvényre. 1.3 Az egyes alapvető jogok 1.31 A tulajdonjog A rendszerváltást megelőző időben a különböző tulajdoni formák ideológiai alapon felépülő hierarchikus rendszert alkottak. Ezen belül a társadalmi tulajdoné volt a meghatározó szerep, amely fogalmi körbe a „legmagasabb rendű” tulajdoni formának nyilvánított állami tulajdont, továbbá a szövetkezeti tulajdont utalták. A társadalmi

tulajdonhoz képest a személyi tulajdon elenyésző szerepet játszott, míg a magántulajdon afféle „megtűrt” tulajdoni formának minősült. A hatályos alkotmány 9. §-ának (1) bekezdése deklarálja, hogy Magyarország gazdasága olyan piacgazdaság, amelyben a köztulajdon és a magántulajdon egyenjogú és egyenlő védelemben részesül. Az alaptörvény a szövetkezeti tulajdonról nem rendelkezik, annyit azonban kimond, hogy „az állam támogatja az önkéntes társuláson alapuló szövetkezeteket, elismeri a szövetkezetek önállóságát” (12. § (1) bekezdés) Az Alkotmány rendelkezik arról is, hogy „az állam tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát” (12. § (2) bekezdés) Az Alkotmánybíróság a tulajdonjogot kezdettől fogva alapvető jogként kezelte, ugyanakkor érzékeltette, hogy a tulajdonjog alkotmányjogi védelmének van egy olyan sajátossága, amely az alkotmányjogi tulajdonvédelmet megkülönbözteti a többi alapvető jog

védelmétől. Ez a sajátosság az Alkotmány 13. §-ának (2) bekezdésében foglalt ama rendelkezéssel függ össze, amely szerint „tulajdont kisajátítani csak kivételesen és közérdekből, törvényben szabályozott esetekben és módon, teljes, feltétlen és azonnali kártalanítás mellett lehet.” A tulajdonjog esetében tehát meg kell különböztetni egymástól az állami állag-garanciát és az értékgaranciát. Az előbbi a tulajdonjog konkrét tárgyára vonatkozik, amely azonban az esetek túlnyomó részében helyettesíthető, pénzzel „kiváltható”. Épp emiatt - noha az állam rendkívül szigorú szabállyal védi a tulajdonjog tárgyát - az állag-garancia nem abszolút érvényű, nem képezi feltétlen akadályát a tulajdonjog közhatalmi eszközök segítségével történő elvonásának. Amennyiben törvényes úton sor kerül a tulajdonjog elvonására, az állaggarancia helyébe az érték-garancia lép, azaz a tulajdonos pénzbeli

kártalanítást kap A kártalanítás akkor megfelelő, ha az e címen kapott összeg a piaci viszonyok mellett lehetővé teszi egy hasonló vagyontárgy tulajdonjogának megszerzését. 12 1.312 A tulajdonjoggal kapcsolatban álló alkotmányos alapértékek és jogok Az Alkotmány két helyen említi a piacgazdaság fogalmát: az alaptörvény preambuluma utal a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenetre, míg a 9. § deklarálja, hogy Magyarország gazdasága piacgazdaság. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint a piacgazdaság nem kezelhető alapvető jogként. Az Alkotmány preambulumában említett „szociális piacgazdaság” valójában államcél, míg a 9. §-ban deklarált - ténylegesen létező - piacgazdaság olyan alkotmányos alapérték, amelynek sérelmét az Alkotmánybíróság csupán egészen szélsőséges esetben, pl. általános államosítás vagy szigorú tervgazdálkodás bevezetése

esetén állapíthatná meg. Nem tekinti az Alkotmánybíróság alapvető jognak a gazdasági verseny szabadságát sem, amely a testület megítélése szerint a piacgazdaság olyan feltétele, amelynek meglétét és működését biztosítani az államnak is feladata. A versenyszabadság állami elismerése és támogatása megköveteli a vállalkozáshoz való jog és a piacgazdasághoz szükséges többi alapjog objektív, intézményvédelmi oldalának kiépítését. Elsősorban ezeknek az alapjogoknak az érvényesítése és védelme által valósul meg a szabad verseny, amelynek - a piacgazdasághoz hasonlóan - nincs külön alkotmányossági mércéje. Épp emiatt az Alkotmánybíróság a versenyszabadság megsértését - ugyanúgy, mint a piacgazdaság sérelmét - csak egészen szélsőséges esetben állapítja meg, ha az állami beavatkozás fogalmilag és nyilvánvalóan ellentétes a gazdasági verseny szabadságával. Ugyanakkor alapvető jogként kezeli az

Alkotmánybíróság a vállalkozás jogát. Az Alkotmánybíróság a következőkre mutat rá; „A vállalkozás joga egy bizonyos, a vállalkozások számára az állam által teremtett közgazdasági feltételrendszerbe való belépés lehetőségének biztosítását, más szóval a vállalkozóvá válás lehetőségének - esetenként szakmai szempontok által motivált feltételekhez kötött, korlátozott - biztosítását jelenti. A vállalkozás joga tehát nem abszolutizálható és nem korlátozhatatlan: senkinek sincs alanyi joga meghatározott foglalkozással kapcsolatos vállalkozás, sem pedig ennek adott vállalkozási-jogi formában való gyakorlásához. A vállalkozás joga annyit jelent, - de annyit alkotmányos követelményként feltétlenül - hogy az állam ne akadályozza meg, ne tegye lehetetlenné, a vállalkozóvá válást.” Maga az Alkotmány még csak utalást sem tartalmaz a szerződési szabadságra nézve. Az Alkotmánybíróság azonban egy

korai - még 1990-ben hozott - határozatában kimondta: „a piacgazdaság lényegi eleme a szerződési szabadság.” Erre alapozva a határozat azt is deklarálta, hogy az Alkotmánybíróság a szerződési szabadságot önálló alkotmányos jognak tekinti. (Ha az Alkotmánybíróság jogot formál arra, hogy az Alkotmány egyes rendelkezéseiből az alaptörvényben nem említett alapvető jogot vezessen le, a „többen a kevesebb benne foglaltatik” elve alapján azt is megteheti, hogy „önálló alkotmányos jogot” kreáljon.) Ennek a jognak az a lényegi vonatkozása, hogy a szerződés tartalmát a felek szabadon állapítják meg és egyező akarattal eltérhetnek a szerződésekre vonatkozó jogszabályi rendelkezésektől, amennyiben ezt a jogszabály nem tiltja. A későbbiek során azonban az Alkotmánybíróság tisztázta, hogy „az önálló alkotmányos jog” kategória a szerződési szabadság számára nem biztosít egyszersmind alapjogi védelmet. Egy

1991-es határozat ugyanis rámutatott: a szerződési szabadság a piacgazdaság egyik lényegi eleme, amely azonban alkotmányos alapjognak nem tekinthető. Alkotmányjog alapjogi státusza önálló alkotmányos jogként való felfogásából sem következik. Ezért a szerződési szabadság még lényegi tartalmát illetően is korlátozható, amennyiben a korlátozás végső eszközének fennállnak az alkotmányos indokai. 13 Mindez főként olyan esetekben vált különösen fontossá, amikor az állam élt a Ptk. 226 § (2) bekezdésében kapott ama felhatalmazásával, hogy kivételesen jogszabály megváltoztathatja a hatályba lépése előtt megkötött szerződések tartalmát. Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság arra az álláspontra helyezkedett: az állam a szerződések tartalmát általában csak ugyanolyan feltételek fennállása esetén változtathatja meg alkotmányosan, mint amilyen feltételek fennállása a bírósági úton való

szerződésmódosításhoz nélkülözhetetlen. Ezért a már fennálló szerződés tartalmának jogszabállyal való megváltoztatása általában csak akkor kivételes, ha a szerződéskötést követően beállott körülmény folytán a szerződés valamelyik fél lényeges jogos érdekét sérti, a körülményváltozás nem volt ésszerűen előrelátható, ugyanakkor túlmegy a normális változás kockázatán, és a beavatkozás társadalmi méretű igényt elégít ki. 1.32 A szabadságjogok Az alkotmányjog tudományában elég széles körben megkülönböztetik a kollektív és a személyi szabadságjogokat. E felosztásnak nem tulajdonítható különös jelentőség, mert bár egyes szabadságjogok kollektív vagy személyi jellege teljesen egyértelmű, más szabadságjogok esetében a besorolás már problematikus, mivel az adott jognak mind kollektív, mind személyi vetülete van. 1.321 Az élethez és az emberi méltósághoz való jog A szabadságjogok

katalógusának élén az élethez és az emberi méltósághoz való jog áll. Az Alkotmánybíróság egy korai - a halálbüntetés eltörléséről szóló - határozatban deklarálta, hogy az emberi élethez és méltósághoz való jog egységet alkotó, oszthatatlan és korlátozhatatlan alapjog. Valójában korlátozhatatlan alapjog nincs, így e jog sem az Az élethez való alapjog korlátozását jelenti mindenek előtt a jogos védelem - valamennyi jogrendszerben ismert - jogintézménye, de ebbe a körbe sorolható a jogszerű rendőri fegyverhasználat is. Ezen túlmenően, vannak olyan foglalkozások, illetőleg hivatások, amelyek gyakorlói esküt tettek arra, hogy - akár életük kockáztatása árán is - teljesítik kötelességüket (pl. orvos, tűzoltó, katona) E személyek esetében az minősül bűncselekménynek, ha nem teljesítik elöljáróik olyan utasítását vagy parancsát, amelynek teljesítése életüket veszélyezteti. De szembesült az élethez

való jog korlátozásainak alapvető dilemmáival az Alkotmánybíróság az abortusz-ügyben, illetőleg az eutanázia-ügyben is. Ám nem korlátozhatatlan az emberi méltósághoz való jog sem. Mint erről később - a véleménynyilvánítási jog kapcsán - szó esik: az Emberi Jogok Európai Bíróságának a magyar Alkotmánybíróság által is átvett joggyakorlata szerint csak korlátozottan érvényesül a közhatalmat gyakorló személyeknek és a közszereplő politikusoknak az emberi méltósághoz való joga. Indokolt tehát megmaradni az Alkotmány szövegénél, amely szerint az élettől és az emberi méltóságtól „senkit nem lehet önkényesen megfosztani.” Az Alkotmány a most tárgyalt joghoz kapcsolja a kínzás, a kegyetlen, embertelen, megalázó elbánás vagy büntetés tilalmát, továbbá azt is kimondja: „különösen tilos emberen a hozzájárulása nélkül orvosi vagy tudományos kísérletet végezni.” 14 1.322 A szabadsághoz és a

személyi biztonsághoz való jog Az alaptörvény szerint mindenkinek joga van a szabadságra és a személyi biztonságra. Ezt a jogot az állam elsődlegesen saját szerveinek és közegeinek önkényeskedésével szemben köteles szavatolni, de az államra hárul az a kötelezettség is, hogy teremtsen az országban olyan közbiztonságot, amely az egyének számára a személyi biztonsághoz való jog érvényesülését jelenti. Az utóbbi feladat meglehetősen bonyolult, számos állami szerv közreműködését igényli, a szabálysértési hatóságoktól kezdve a rendőrségen át az igazságügyi és büntetés-végrehajtási szervekig. A személyi szabadságtól való megfosztás körében alkotmányos követelmény, hogy erre csak törvényben meghatározott okokból és törvényben meghatározott eljárás alapján kerülhet sor. Hatályos jogunkban az okoknak három csoportját különböztethetjük meg: a) A leggyakrabban előforduló ok: valamely bűncselekmény

elkövetése. Ilyenkor a szabadságelvonásra sor kerülhet - a büntetőeljárás állásától függően - gyanúsítottként, vádlottként illetőleg elítéltként. Mivel az első esetben a legkevésbé bizonyos, hogy a hatóság valóban az elkövetővel áll szemben, itt a legerősebb az alkotmányos védelem. Ennek legfontosabb szabálya, hogy a bűncselekmény elkövetésével gyanúsított és őrizetbe vett személyt a lehető legrövidebb időn belül vagy szabadon kell bocsátani, vagy bíró elé kell állítani. Az ezzel kapcsolatos részletes szabályokat a büntetőeljárásról szóló törvény tartalmazza. b) A második ok-csoport rendészeti jellegű. Ezeket részben a rendőrségről szóló, részben az idegenrendészeti törvény határozza meg. (Elővezetésre, pl sor kerülhet a közigazgatási eljárás keretében, a közigazgatási szerv ügyészi jóváhagyással ellátott határozata alapján.) Minden olyan esetben, amikor a rendészeti okból történő

szabadságelvonás hosszabb időtartamú, garanciaként megjelenik a bírósági kontroll. c) Végül átmeneti vagy tartós szabadságelvonásra egészségügyi okból is lehetőség van (pl. elmebetegség vagy heveny alkoholmérgezés miatt). Ha a szabadságelvonás huzamos időre szól, ez esetben is a bírósági kontroll jelent garanciát. Az Alkotmány, bár önálló §-okban, de mégsem teljesen függetlenül a szabadságmegvonástól, magában foglalja az igazságszolgáltatás klasszikus alapelveit és alapjogait: − a bíróság előtti egyenlőség elvét, − jogot a független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson meghozott ítéletéhez, − az ártatlanság vélelmének elvét, − a büntető jogszabály visszamenőleges hatálybaléptetésének tilalmát, − a büntető ügyekben a védelemhez való jogot, valamint − a jogorvoslathoz való jogot. 1.323 A jogorvoslathoz való jog A jogorvoslathoz való jog túlmutat az

igazságszolgáltatás körén. Az alaptörvény értelmében ugyanis a törvényben meghatározottak szerint mindenki jogorvoslattal élhet az olyan bírósági, közigazgatási és más hatósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. A jogorvoslathoz való jog sem korlátozhatatlan, ám az alkotmány a korlátozás feltételéül szabja, 15 hogy azt a jelen lévő országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott törvény rendelheti el. Az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint nem sérti a jogorvoslathoz való jogot, ha a jogorvoslatot nem felettes vagy magasabb területi szinten működő szerv, hanem - természetesen a kizárásra vonatkozó szabályok megtartása mellett - a sérelmezett határozatot hozó szervvel azonos szinten működő szerv bírálja el (horizontális jogorvoslati fórumrendszer). Erre országos szinten mind a bíróságoknál, mind a közigazgatási szerveknél ténylegesen sor is kerül. Egyébként az

ügyek túlnyomó részében a jogorvoslathoz való jog legalább egyfokú jogorvoslat formájában - ténylegesen érvényesül Mindössze néhány ügytípus van, amelyben - többnyire az érdemi döntést hozó szerv vagy személy államszervezeten belüli helye miatt - semmiféle jogorvoslatra nincs lehetőség (pl. az Országgyűlés bizonyos személyi döntései, illetőleg a köztársasági elnök által, meghatározott típusú állampolgársági ügyekben hozott döntés ellen). 1.324 A szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga Az Alkotmány alapvető jogként fogalmazza meg, hogy mindenkit, aki törvényesen tartózkodik Magyarország területén, megillet a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztásának joga, beleértve a lakóhely vagy az ország elhagyásához való jogot is. E jogot csak törvény korlátozhatja (Ilyen korlátozás, pl a büntetőeljárásban alkalmazott lakhelyelhagyási tilalom, illetőleg az

útlevél bevonása.) Az említett jog emberi jog, tehát nem kapcsolódik a magyar állampolgársághoz. A magyar állampolgár alanyi joga, hogy állandó lakóhelyét akár az ország területén, akár azon kívül megválassza. (Az utóbbi esetben viszont letelepedésére a befogadó ország idegenrendészeti jogszabályai az irányadók.) A magyar állampolgárnak az országba való visszatérése nem korlátozható. 1.325 A személyiséghez kapcsolódó jogok védelme A Polgári Törvénykönyv tartalmazza azokat a rendelkezéseket, amelyek a személyiséget védik. E jogvédelem alapvetően a nevesített, a személyiséghez kapcsolódó jogok védelme útján jut érvényre. Ilyen nevesített jog: a névhez, a jó hírnévhez, a képmáshoz, a hangfelvételhez, a magántitokhoz, a magánlakáshoz és a személyes adatokhoz való jog. Az Alkotmány a felsorolt jogok közül - meglehetősen ötletszerűen - kiemelt egyeseket, s azokat alkotmányos jogvédelem alá helyezte. Az

Alkotmánybíróság azonban a személyiségi jog egészére vonatkoztatta az alkotmányos alapjogi védelmet. A személyiségi jog részjogosítványai közül a közigazgatási tevékenység szempontjából kettő: a magánlakáshoz és a személyes adatokhoz való jog különösen fontos. A magánlakást védi a polgári jog és a büntetőjog (magánlaksértés) is. A közigazgatási jogban nincs átfogó szabály a magánlakás védelmére, hanem a legkülönbözőbb tárgykörökre vonatkozó jogszabályok védik - ha ugyan védik - a magánlakást. Amíg a személyes szabadság korlátozásánál (az elővezetés elrendelésénél) van speciális törvényességi garancia: az ügyészi jóváhagyás, ugyanilyen vagy hasonló a magánlakás védelme tekintetében nem érvényesül. Teljes biztonsággal prognosztizálható: előbb-utóbb a közigazgatási jogban is létrejönnek, illetőleg szigorodnak a magánlakást védő rendelkezések. (Nem árt emlékeztetni rá: hosszú

időn át az volt a szabály, hogy a rendőr „a be- és kijelentkezésre vonatkozó szabályok ellenőrzésére” való hivatkozással a nap bármely órájában beléphetett bárkinek a lakásába. Később csak annyi változott, hogy ugyanez a jog áttevődött „az idegenrendészeti szabályok megtartásának ellenőrzésére”.) A Balaton partján előfordult, hogy a helyi önkormányzat egyes buzgó közegei hajnali négy órakor mentek be a társasüdülők egyes lakrészeibe és mindenkit igazoltattak a helyi adókra vonatkozó szabályok megtartásának ellenőrzése végett. Mivel mindez a hatósági ellenőrzés körébe tartozik, nagy valószínűséggel az új közigazgatási eljárási törvénybe kerülnek majd be átfogó szabályok a magánlakásba való belépésre, az ottani ellenőrzésre, helyszíni szemlére, végrehajtásra vonatkozóan. Ezek egyfelől megszüntetik majd a magánlakás úgyszólván parttalan 16 kiszolgáltatottságát a hatóságnak

(esetenként a hatósági önkénynek), másfelől nyomós okból és megfelelő garanciákkal körülbástyázva továbbra is lehetővé teszik majd a magánlakásban való hatósági ténykedést. E szabályozás során azonban indokolt különbséget tenni egyfelől a kizárólag lakás céljára szolgáló helyiségek, másfelől a részben lakás, részben pedig a foglalkozás végzésére is szolgáló helyiségek (műhely, iroda, rendelésfelvevő hely) között. Elég sok probléma adódik a személyes adatok védelme körében is, abból eredően, hogy a közigazgatási szervek széles körben gyűjtenek és tárolnak részben az állampolgárokra, részben vagyontárgyaikra (pl. gépjármű, ingatlan) vonatkozó adatokat E nyilvántartások között hosszú időn át a személyi szám töltötte be az „univerzális kulcs” szerepét, amelynek segítségével az adott személyre is vonatkozó legkülönbözőbb adatbázisok összekapcsolhatók voltak. Az

Alkotmánybíróság azonban 1991 tavaszán kimondta: „a korlátozás nélkül használható, általános és egységes személyazonosító jel (személyi szám) alkotmányellenes.” E határozat után - immár korlátozott felhasználhatósági körben - továbbra is megmaradt a személyi szám, emellett azonban más, a személyazonosításra ugyancsak alkalmas számok is szerephez jutottak (a személyi igazolvány száma, adóazonosító jel, társadalombiztosítási azonosító jel, nyugdíjas törzsszám). Ez egyfelől bosszúságot okoz az ügyfeleknek, akiktől a korábbi egy helyett most gyakran 4-5 azonosítószámot kérnek egyszerre, másfelől egyáltalán nem oldotta meg azokat a problémákat, amelyeket az Alkotmánybíróság 1991-ben meg kívánt oldani. A hivatkozott határozat ugyanis - azon túlmenően, hogy alkotmányellenessé minősítette a személyi szám korlátlan felhasználását - a következő elvi tételeket is leszögezte: − Alkotmányellenes a

személyi adatoknak nem célhoz kötött (azaz meghatározott cél nélküli), tetszőleges jövőbeni felhasználásra való gyűjtése és feldolgozása. − Személyes adatot felvenni és felhasználni általában csakis az érintett beleegyezésével szabad; mindenki számára követhetővé és ellenőrizhetővé kell tenni az adatfeldolgozás egész útját, vagyis mindenkinek joga van tudni, hogy ki, hol, mikor, milyen célra használja fel az ő személyes adatát (információs önrendelkezési jog). − Kivételesen törvény elrendelheti személyes adat kötelező kiszolgáltatását, és előírhatja a felhasználás módját is. Az ilyen törvény akkor alkotmányos, ha megfelel az Alkotmány 8. §-ában megkövetelt feltételeknek Nos, az ismertetett elvekkel elég nehezen egyeztethető össze mindaz, hogy egyes közigazgatási szervek gyakorlatilag „üzletelnek” a rendelkezésükre álló adatbázissal: az adatokat meghatározott díj ellenében, az érintettek

megkérdezése nélkül, gazdálkodó és más szervek rendelkezésére bocsátják, mind pedig, az, hogy valóságos „információs piac” alakult ki, amelynek keretében az egyes szervek az állampolgárok által meghatározott célra - pl. egy vásárlással egybekapcsolt nyereménysorsolás kapcsán - részükre önkéntesen megadott adatokat árúként kezelik és más cégek számára árusítják. Ez ellen csak az Alkotmánybíróság és az adatvédelmi biztos együttes fellépése jelenthet némi garanciát. 1.326 A petíciós jog A szabadságjogok és nem a kifejezetten politikai jogok csoportjában tárgyaljuk az ún. petíciós jogot. Az Alkotmány 64 §-a kimondja: mindenkinek joga van arra, hogy egyedül vagy másokkal együttesen írásban kérelmet vagy panaszt terjesszen az illetékes állami szerv elé. Ebből a szempontból „állami szervnek” minősülnek mind a helyi önkormányzatok, mind pedig azok az ún. „testületi önkormányzatok” (pl

különböző kamarák) is, amelyek ugyan nem állami szervek, de törvény felhatalmazása alapján meghatározott körben hatósági feladatokat látnak el. A petíció az idézett rendelkezés szövegében nincs körülhatárolva, tehát lényegében bármire vonatkozhat. Célszerű ezért két beadványfajtát kiemelni a petíciók közül: az egyik az államigazgatási eljárás megindítására irányuló kérelem és a jogorvoslat (pl. 17 fellebbezés), tekintet nélkül az ügyfél által használt elnevezésére, a másik pedig a politikai jogok körében nevesített két petíció-fajta: a népszavazásra irányuló kezdeményezésnek a választópolgároktól származó válfaja, illetőleg a népi kezdeményezés. Ezek amiatt esnek ki a petíciós jog köréből, mert más alapvető jogot jelenítenek meg. Mindaz, ami az említett két beadványfajta kiemelése után fennmarad, még mindig elég tág határok között mozoghat: irányulhat valamely egyéni sérelem

orvoslására (pl. az eljáró hivatalos személy modorát vagy a jogi tájékoztatás elmaradását sérelmező beadvány), egy közösség vagy lakossági csoport érdekeinek megóvására (pl. a tervezett út nyomvonalát kifogásoló lakossági észrevétel), jogszabály megalkotására vagy módosítására, illetőleg más döntés meghozatalára vagy felülvizsgálatára (utca-elnevezéssel kapcsolatos javaslat). Valójában tehát a petíciós jog körébe tartozik mindaz, ami nem valamely formalizált jogi eljárás - pl. államigazgatási, szabálysértési, polgári vagy büntetőeljárás - keretében érvényesíthető. A petíciós jognak annyiban van politikai töltete - nem e szó pártpolitikai értelmében - hogy kifejezésre juttatja: − az állami szervek a lakosságért vannak, ezért kötelességük a formalizált eljárásokon kívül is foglalkozni az egyes állampolgárok vagy lakossági csoportok ügyeivel, illetőleg − formalitásokhoz nem kötött

lehetőséget teremtenek - egyebek mellett - közérdekű javaslatok útján a közéletben való részvételre. A petíciós jog másik oldala az állami szervek ama kötelessége, hogy az ilyen beadványokkal érdemben foglalkozzanak, és álláspontjukról vagy tett intézkedésükről ésszerű időn belül tájékoztassák az érintetteket. 1.327 Az egyesülési jog Az egyesülési jog egyike a klasszikus kollektív szabadságjogoknak. E jog teszi lehetővé, hogy az állampolgárok: − politikai pártokat hozzanak létre, amely pártok ezután - a választási eredményektől függő mértékben - részt vesznek az Országgyűlés, illetőleg a helyi képviselő testületek munkájában, − közös gazdasági vagy egyéb érdekeik védelmére szakszervezetet, illetőleg más érdekképviseleti szerveket alakítsanak, − anélkül, hogy részt kívánnának a politikai hatalomból, kifejezetten közérdekű (pl. polgárőri, tűzoltási, karitatív) feladatok ellátására

hozzanak létre társadalmi szervezeteket, − olyan egyesületeket alapítsanak, amelyek keretében érvényesülhet „a személyiségük szabad kibontakoztatásához való joguk” (erről ugyanis az Alkotmánybíróság mondta ki, hogy az emberi méltósághoz való jog egyik aspektusa). Az ilyen egyesületek tevékenységi köre a tudománytól a művészetekig és a sporttól a népművelésig terjedő skálán rendkívül széles lehet. − formalizált szervezet és regisztráció nélkül alakítsanak kisebb-nagyobb közösségeket (pl. asztaltársaságokat, amatőr színjátszó csoportokat) Más megfogalmazással: az egyének az egyesülési jog révén (is) a közélet tevékeny résztvevői lehetnek, szervezeteik számos tárgykörben válhatnak az állami szervek hasznos, sőt nélkülözhetetlen partnereivé, illetőleg keretet adhatnak a szabadidő hasznos és kulturált módon való eltöltéséhez. A demokratikus társadalom jellemzője, hogy erős és fejlett benne

az ún. „civil társadalom”, azaz az egyesülési jog alapján létrejött, közhatalmat nem gyakorló és nem is hatalom-orientált szervezeti formák összessége. 18 Az állam és az egyesületek közötti viszony jogi részét a következők jellemzik: Minden olyan, az alkotmánnyal összhangban álló tevékenység végzésére lehet egyesületet alapítani, amit a törvény nem tilt. A törvény két tilalmat fogalmaz meg: nem alakítható egyesület elsődlegesen gazdasági-vállalkozói tevékenységre (e célra szolgálnak a különböző gazdasági társasági formák) és egyesületi formában nem működhet politikai célt szolgáló fegyveres szervezet (a vadásztársaság nem minősül ilyennek). Az egyesület akkor jön létre, ha legalább tíz alapító tag az alakuló ülésen elhatározza megalakítását, elfogadja alapszabályát, megválasztja ügyintéző és képviseleti szerveit, s végül mindezek alapján az egyesületet a bíróság nyilvántartásba

veszi. A törvény megszüntette a közigazgatás egyesület-felügyeleti jogkörét. Az egyesületek törvényességi felügyeletét az ügyészség látja el, amelynek azonban ebben a körben nincs közvetlen intézkedési joga. Ha az ügyész törvénysértést észlel, a bíróságnál kezdeményezheti a törvénysértés megszüntetésére irányuló intézkedést, amely végső esetben - amennyiben nincs lehetőség a jogszerű működés helyreállítására - az egyesület feloszlatása is lehet. Bár a politikai pártok is az egyesülési jog alapján jönnek létre, működésükről és gazdálkodásukról külön törvény rendelkezik, továbbá - mivel kiemelkedő szerepet töltenek be a közéletben - a reájuk vonatkozó legalapvetőbb szabályokat maga az Alkotmány foglalja magában. Ezzel kapcsolatban igen nagy jelentősége van két, az alaptörvényben megfogalmazott tilalomnak. Az elsőnek nem a pártok a kizárólagos „címzettjei”, de hangsúlyozottan

vonatkozik rájuk is. Eszerint: a társadalom egyetlen szervezetének, egyetlen állami szervnek vagy állampolgárnak a tevékenysége sem irányulhat a hatalom erőszakos megszerzésére vagy gyakorlására, illetőleg kizárólagos birtoklására. (E tilalom tehát a többpártrendszerű parlamenti demokrácia megőrzésére irányul.) A második tilalom szerint a pártok közhatalmat közvetlenül - azaz pártként - nem gyakorolhatnak, ennek megfelelően egyetlen párt sem irányíthat semmiféle állami szervet. A pártok és a közhatalom szétválasztása érdekében törvény határozza meg azokat a tisztségeket, közhivatalokat, amelyeket párt tagja vagy tisztségviselője nem tölthet be (ilyen, pl. az alkotmánybírói, bírói, ügyészi tisztség). A pártokra - mint minden más jogi személyre - kötelező érvényűek a hatályos jogszabályok. Ugyanakkor politikai tevékenységük fölött az állam nem gyakorol törvényességi felügyeletet az ügyészség útján,

ám gazdálkodásuk törvényességét az Állami Számvevőszék ellenőrzi. Szervi tevékenységük - pl építkezésük, adófizetésük - épp úgy a közigazgatás hatósági ellenőrző tevékenysége körébe tartozik, mint bármely más szervé. 1.328 A gyülekezési jog A gyülekezési jog ugyancsak a klasszikus, első generációs kollektív szabadságjogok közé tartozik. Az alkotmányok ezzel kapcsolatban általában két korlátot szabnak: a gyülekezés legyen békés, s a résztvevők ne legyenek felfegyverezve. Maga a gyülekezés a legkülönbözőbb célokra irányulhat - pl. lehet valamely társadalmi csoport erődemonstrációja, lehet tiltakozás kifejezésre juttatása valamivel szemben, szolgálhatja valamely követelés alátámasztását, de eszköze lehet a helyeslés, a szimpátia kinyilvánításának is -, s egyáltalán nem tartozik a gyülekezés kritériumai közé, hogy annak „politikai töltete” legyen (így pl. gyülekezni lehet egy író

születésének évfordulója alkalmából, avagy vallási célból is). Az alkotmányok általában különbséget tesznek a szabad ég alatt (más országokban: közterületen) és zárt helyiségben (magánterületen) történő gyülekezés között, s csupán az első kategóriát vetik alá közrendvédelmi korlátozásoknak. (A különbségtétel említett módja egyáltalán nem közömbös, hiszen adott esetben magánterületen - pl. egy legelőn - akár több tízezer ember összegyűlhet.) 19 A gyülekezési jog gyakorlásától élesen el kell választani az állami szervek - pl. a kormány, az önkormányzatok - által szervezett hivatalos rendezvényeken (pl. ünnepségeken) való részvételt, illetőleg a vásárok, kiállítások tömeges látogatását. A gyülekezési jognak elvileg nincs földrajzi korlátja. A gyülekezési jog gyakorlói azonban nem valósíthatnak meg bűncselekményt, és a gyülekezés nem járhat mások jogainak és szabadságának

sérelmével. Abban a körben, ahol ezt a törvény előírja, a szervezők a rendezvényt a gyülekezés időpontja előtt három nappal kötelesek írásban bejelenteni az illetékes rendőrkapitányságnak. A bejelentésnek tartalmaznia kell a rendezvény helyszínét, időpontját, a szervezők adatait és a résztvevők várható számát. A rendőrhatóság csak akkor tilthatja meg a rendezvény megtartását, ha az súlyosan veszélyeztetné a népképviseleti szervek vagy a bíróságok munkáját, illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna. A rendezvény megtartását megtiltó határozattal szemben a szervezők jogosultak a bírósághoz fordulni. A bejelentés azonban nem kizárólag azért szükséges, hogy a rendőrhatóság dönteni tudjon az esetleges tiltás tárgyában. Ha tiltásra nem is kerül sor, a rendőrkapitányságnak gondoskodnia kell a rendezvény megfelelő biztosításáról. A helyszíni rendfenntartás elsődlegesen a szervezők

feladata. Az viszont a hatóság dolga, hogy a szükséghez képest gondoskodjék az útlezárásról, forgalomelterelésről, védje meg a jogszerűen gyülekezőket a külső támadásoktól, illetőleg határozottan lépjen fel a gyülekezési jog törvényben meghatározott korlátjainak túllépése (pl. gépkocsik megrongálása vagy felgyújtása, kirakatok vagy ablakok bezúzása) ellen. A rendőrhatóság kezében a végső eszköz a gyülekezés feloszlatása, amelynek alkalmazására akkor kerülhet sor, ha bejelentéshez kötött gyülekezést előzetes bejelentés nélkül vagy hatósági tiltás ellenére tartanak, illetőleg ha a gyülekezés résztvevői túllépik a törvényben megszabott, vagy a szervezők által a bejelentésben megjelölt - pl. a gyülekezés időtartamára vonatkozó - korlátokat. 1.329 A véleménynyilvánítás és a sajtó szabadsága A véleménynyilvánítási-, illetőleg a sajtószabadság - legalábbis eredeti formájában ugyancsak a

polgári forradalmak által követelt klasszikus szabadságjogok közé tartozik. A hatályos magyar Alkotmány két önálló rendelkezésbe foglalva rendelkezik e jogokról. Az alaptörvény 62. §-ának (1) bekezdése szerint mindenkinek joga van a szabad véleménynyilvánításra, továbbá arra, hogy a közérdekű adatokat megismerje, illetőleg terjessze. A szabad véleménynyilvánításhoz való jog - mint az alapvető jogok túlnyomó része - nem korlátlan, hanem korlátozható, sőt meghatározott körben korlátozandó is. A korlátokról elsődlegesen a hazánkra is kötelező érvényű nemzetközi szerződések nyújtanak támpontot. A Polgári és Politikai Jogok Egyezségokmánya, pl. kifejezetten lehetővé teszi az olyan korlátozást, amely mások jogainak és jó hírnevének tiszteletben tartása, illetőleg az állambiztonság, a közrend, a közegészség vagy a közerkölcs védelme érdekében szükséges. Ugyanakkor az Egyezségokmány kategorikusan

kimondja: törvényben kell megtiltani a nemzeti, faji vagy vallási gyűlölet bármilyen hirdetését, amely megkülönböztetésre, ellenségeskedésre vagy erőszakra izgat. Az emberi jogok és alapvető szabadságok védelméről szóló Európai Egyezmény abban a körben tartja megengedhetőnek az említett jog korlátozását, ahol az szükséges intézkedésnek minősül egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság, a területi integritás, a közbiztonság, a zavargás vagy bűncselekmény megelőzése, a közegészség vagy az erkölcsök védelme, mások jó hírneve vagy jogainak védelme, a bizalmas információk közlésének megakadályozása, a bíróságok tekintélyének és pártatlanságának fenntartása céljából. A két nemzetközi szerződés közötti eltérések világosan mutatják, hogy egyrészt a korlátozások nem örök érvényűek, hanem változhatnak, másfelől a nemzetközi dokumentumok nem törekszenek valamiféle merev uniformizálásra,

hanem megfelelő mérlegelési lehetőséget és mozgásteret adnak az egyes országok parlamentjei számára. 20 Az Alkotmány 61. §-ának (2) bekezdése értelmében „a Magyar Köztársaság elismeri és védi a sajtó szabadságát”. A sajtó szabadságának követelése szinte egykorú az írott sajtó kialakulásával, s eredetileg a cenzúra eltörlésére irányuló követelésből sarjadt ki. A XX század technikai fejlődése - így mindenek előtt az elektronikus sajtó létrejötte - egyfelől gazdagította a hírközlésnek és a véleménynyilvánításnak ama megjelenési formáit, amelyekre a sajtószabadság kiterjed (e körbe tartoznak, pl. a napilapokon és folyóiratokon kívül a rádióés televízió-műsorok, audio- és videokazetták is), másfelől a sajtószabadságnak egyre újabb és újabb tartalmi elemei kerültek alkotmányos védelem alá, ugyanakkor megfogalmazódtak a sajtószabadság korlátai is. Az utóbbiak részben egybeesnek a

véleménynyilvánítási szabadság korlátaival, ugyanakkor a sajtószabadságnak megvannak a sajátos aspektusai is. Az egyes hatalmi ágaknak megvannak a maguk feladatai a sajtóval kapcsolatosan. Az Országgyűlés megalkotja a sajtóra vonatkozó, illetőleg a sajtóra is irányadó törvényeket, az Alkotmánybíróság részben az Alkotmány értelmezése révén, részben pedig az előzetes és az utólagos normakontroll keretében közreműködik a sajtószabadság érvényre juttatásában és határainak megjelölésében. A végrehajtó hatalom hatáskörébe tartozik - egyebek között - a frekvenciagazdálkodás hatósági feladatainak ellátása, a rádióállomások létesítésének és működésének engedélyezése, hatósági ellenőrzése, a stúdió-alapítás engedélyezése, a sajtótermékek nyilvántartásba vétele. Az ügyészség közreműködik a sajtó útján elkövetett bűncselekmények üldözésében, illetőleg indokolt esetben a bíróságnál

kezdeményezi valamely sajtótermék betiltását, a bíróságok pedig részben büntetőjogi, részben polgári jogi feladataik ellátása körében hoznak a sajtót közvetve - a szerzőkön keresztül - vagy közvetlenül érintő döntéseket. Már e vázlatos felsorolásból is kitűnik, hogy a sajtóval kapcsolatos közhatalmi tevékenységben elég sok a preventív - a jogellenes magatartás megelőzésére, „kiküszöbölésére” irányuló - elem (pl. engedélyezés, nyilvántartásba vétel) Ennek az a magyarázata, hogy a sajtó hatóköre rendkívül széles - így pl. egy-egy rádió- vagy televíziós műsor esetenként több millió emberhez jut el - ezért valamely jogellenes magatartásnak sokkal súlyosabb hátrányos következményei lehetnek a sajtó közbejöttével, mint ugyanannak a jó hírnevet vagy becsületet sértő kijelentésnek élőszóban való elhangzása nyomán lennének. 1.3210 A gondolat-, a lelkiismereti és vallásszabadság A gondolat-, a

lelkiismereti és vallásszabadság - történeti gyökereit tekintve - egyike a legkorábban létrejött szabadságjogoknak. Alkotmányjogi szempontból az egyik alapkérdés az, hogy a szóban forgó állam - amelyben e szabadságjognak érvényre kell jutnia - világnézetileg elkötelezett, illetőleg világnézetileg semleges. Az első kategóriába tartozó államokban ugyanis az említett szabadságjog vagy egyáltalán nem vagy csak korlátozottan jut érvényre. A most tárgyalt szabadságjog magában foglalja: − az egyénnek azt a jogát, hogy lelkiismereti meggyőződését, s ezen belül az Istenhez és a valláshoz való viszonyát szabadon alakíthassa ki, illetőleg változtathassa meg, − a vallásalapítás és a vallásos közösség létrehozásához és szabad működéséhez való jogot, − az egyénnek azt a jogát, hogy lelkiismereti meggyőződését kinyilvánítsa vagy kinyilvánítását mellőzze, hirdesse és tanítsa, továbbá egyénileg vagy

másokkal közösen vallásos cselekményeket, szertartásokat végezzen, illetőleg ilyeneken részt vegyen. 21 A Magyar Köztársaság világnézetileg semleges állam, amelyben az állam és az egyház egymástól elválasztva működik, ugyanakkor az állam az élet számos területén - így pl. az oktatásban, a gyógyításban, a karitatív tevékenység terén - együttműködik az egyházakkal. Hazánkban az állam világnézeti semlegessége annyit jelent, hogy: − az állam nem kötelezi el magát egy meghatározott világnézet mellett és ilyen alapon nem is tesz különbséget polgárai között, − a különböző egyházakat egyenjogúakként kezeli, tiszteletben tartja autonómiájukat és nem szól bele sem hitéleti, sem más, az egyházak belső élete körébe tartozó kérdésekbe, − bár az állam jogszabályai az egyházakra nézve is kötelezőek, az állam tartózkodik attól, hogy kifejezetten az egyházak tevékenységének irányítása vagy

felügyelete céljából állami szervet hozzon létre. Noha az egyházalapítás joga az egyesülési jog egyik megnyilvánulási módja, az egyházak több vonatkozásban is eltérnek a társadalmi szervezetek más típusaitól. Közös vonás azonban, hogy az egyházalapítás joga is olyan alanyi jog, amellyel a közös hitelveket valló vallásos személyek vagy élnek, vagy nem. Az utóbbi esetben őket hitéleti szempontból semmiféle joghátrány nem érheti: szabad vallásgyakorlásuk nem függvénye annak, hogy egyházként a bírósággal regisztráltatták-e magukat vagy sem. (Más kérdés azonban, hogy informális keretek között működő vallási közösségként nem tarthatnak igényt olyan jogokra, amelyeket kizárólag a jogi személyeket illetik meg.) 1.3211 A szülők joga a gyermekek nevelésének megválasztására A szülők joga arra, hogy a gyermeküknek adandó nevelést megválasszák, noha második generációs jog, jellege szerint olyan, mint a

legklasszikusabb szabadságjog. Ezzel kapcsolatosan nem árt hangsúlyozni: messze többről van szó, mint annak eldöntéséről, hogy a gyermek ateista, vallásos, netán semleges oktatásban részesüljön. Az Európai Unió Alapvető Jogok Chartája már igyekszik kibontani e jog tartalmát, amikor arról rendelkezik: tiszteletben kell tartani a szülők jogát arra, hogy gyermekeik számára a vallásuknak, filozófiai vagy pedagógiai meggyőződésüknek megfelelő nevelést biztosítsanak. 1.3212 A tanszabadság és a tanítás szabadsága Az Alkotmány 70/G. §-a értelmében a Magyar Köztársaság tiszteletben tartja és támogatja a tanszabadságot és a tanítás szabadságát. Ez a szabadságjog - történelmi gyökerét tekintve a vallásszabadság kapcsán merült fel, az idők folyamán azonban tartalma kiteljesedett A tanszabadságnak csupán egyik aspektusa a „megrendelői oldal”, azaz a szülőt, majd a nagykorúvá vált személyt megillető választási jog

az oktatási intézmények, s azokon belül a tagozatok, illetőleg szakok között. A másik aspektus az intézményi - ha úgy tetszik: szolgáltatói - oldal, mint a tanszabadság érvényesülésének fontos előfeltétele. Hiába van ugyanis meg a szabad intézményválasztási jog, ha intézményi oldalról olyan szegényes a „kínálat”, hogy az erőteljes gátat szab az intézményválasztási jog érvényesülésének. A tanszabadság fontos tartalmi eleme az oktatási intézmények létesítéséhez való jog, amely egy demokratikus államban nem lehet állami monopólium, hanem alanyi jogként megilleti az egyházakat és a legkülönbözőbb civil szervezeteket. Az intézményt létesítő nem állami szervek szuverén joga meghatározni nem csupán az intézmény képzési profilját, hanem „irányultságát”: azaz filozófiai vagy vallási elkötelezettségét, legfontosabb nevelési elveit is. A tanítás szabadságának mértéke nem egyformán jut érvényre a

különböző szintű oktatási 22 intézményekben. Van e szabadságnak egy minimális foka, amely - a képzési követelmények és az alapító (fenntartó) által megszabott „irányultság” keretei között - mind az alsó- és középfokú oktatási intézmények tantestületeit, mind pedig oktatóit megilleti. Ebbe a körbe tartozik a különböző tárgyak közötti kapcsolat - pl. bizonyos tárgyak egymásra épülésének meghatározása, a több rendelkezésre álló tankönyv közötti választás, a tananyagon belüli súlypontképzés, az elméleti és gyakorlati foglalkozások arányának, a számonkérés módjának eldöntése, stb. Ezen messze túlmegy a felsőoktatási intézmények számára a törvényben biztosított autonómia, amelynek olyan lényeges elemei vannak, mint az adott intézmény szervezeti és működési rendjének önálló kialakítása, az oktatók és a vezetők kiválasztása, a hallgatók kiválasztása és felvétele. A

felsőoktatási intézmények önkormányzathoz való jogát a törvényalkotó olyan fontosnak tartotta, hogy - bizonyos mértékig még a helyi önkormányzatokat megillető jogvédelmen is túlmenő - alkotmánybírósági védelem alá helyezte. Az Alkotmánybíróság előtt ugyanis nem csupán az autonómiát sértő normatív aktusokat lehet megtámadni, hanem az egyedi hatósági aktusokat is. 1.3213 A tudományos és művészeti élet szabadsága Ugyancsak az alaptörvény 70/G. §-a rendelkezik a tudományos és művészeti élet szabadságáról. E § (2) bekezdése azt is kimondja: „tudományos igazságok kérdésében dönteni, kutatások tudományos értékét megállapítani kizárólag a tudomány művelői jogosultak”. Bár a rendelkezés igen kemény korlátot állít az esetleges állami beavatkozás elé, a tudományos élet szabadsága messze nem merül ki az állam passzivitásra kényszerítésében. Az Alkotmánybíróság rámutatott továbbá, hogy a

tudományos élet szabadsága magában foglalja a tudományos kutatáshoz és a tudományos igazságok és ismeretek terjesztéséhez való szabadságjogot. Ez pedig minimálisan annyit követel meg az államtól: ne gördítsen akadályt az említett szabadságjog érvényesülésének útjába. 1.3214 A sztrájkjog A sztrájkjog kifejezetten második generációs jog, de jellegét tekintve a szabadságjogok között van a helye. Sajátos, hogy az Alkotmánynak a sztrájkról szóló rendelkezése nem a sztrájkhoz való jog alanyi jogi oldalát, hanem korlátait hangsúlyozza: „a sztrájkjogot az ezt szabályozó törvények keretei között lehet gyakorolni”. A korlátok között az a legfontosabb, hogy a sztrájk a gazdasági és szociális érdekérvényesítés végső - kizárólag a jogviták egyeztetés útján történő megoldásának eredménytelensége esetén alkalmazható eszköze, amely nem alkalmazható politikai követelések nyomatékosítására. A sztrájk

keretében ugyan tipikusan a munkaadók és a munkavállalók állnak egymással szemben, ám az sem kizárt, hogy valamely - pl. a korábbi juttatásokat, kedvezményeket megvonó vagy azok körét szűkítő - jogszabály a sztrájk közvetlen kiváltó oka. A sztrájk amiatt is csak végső eszköz lehet egy vitás kérdés rendezésére, mert nem csupán a munkaadót sújtja (elmaradt haszon, kártérítés, esetleges piacvesztés formájában), hanem a sztrájkolókat is (a kiesett munkaidőre járó bér elveszítése miatt), de ezen túlmenően mindazokat, akik pl. nem jutnak hozzá a sztrájkolók szolgáltatásaihoz. Egy országos sztrájk legnagyobb vesztese lehet a nemzetgazdaság is, mivel pl. egy elhúzódó vasutassztrájk megbéníthatja az ország gazdasági életét. Emiatt a törvény meghatározza ama szervek körét, amelyeknél tilos a sztrájk, illetőleg a sztrájknak meghatározott előfeltételei vannak. Az utóbbiak közé tartoznak az államigazgatási

szervek is, amelyeknél csak a Kormány és az érintett szakszervezetek közötti 23 megállapodásban foglalt sajátos szabályok mellett kerülhet sor sztrájkra. A sztrájk jogszerűségét esetről-esetre a munkaügyi bíróság bírálja el. 1.33 A politikai alapjogok A Magyar Köztársaságban alapvetően a képviseleti demokrácia érvényesül, ami nálunk meghonosult formájában azt jelenti, hogy: − a választópolgárok a négyévenként tartott választások alkalmával képviselőket választanak, akik választóik felhatalmazása alapján a helyi és az országos népképviseleti szervekben meghozzák a szükséges döntéseket, − a képviselők ún. szabad mandátummal rendelkeznek, azaz nincsenek kötve az őket megválasztók utasításaihoz, és − a ciklus tartama alatt nem hívhatók vissza. Ugyanakkor a képviseleti demokrácia kiegészül a választópolgárok közvetlen hatalomgyakorlásával, amelynek módja a népszavazás. Az ügydöntő

népszavazás annyit jelent: a választópolgárok közössége egy ügyre korlátozódó módon visszavonja képviselőitől a legutóbbi választások során reájuk ruházott általános felhatalmazást és a szóban forgó ügyben maga kíván dönteni. 1.331 A választójog Mindezekre figyelemmel a legfontosabb politikai alapjog a választójog, amelynek aktív és passzív válfaját szoktuk megkülönböztetni. Az aktív választójog a választójogosultság joga (szavazati jog), míg a passzív választójog a képviselővé való megválaszthatóság joga. Az aktív választójog kiterjed az országgyűlési, a helyi önkormányzati és a kisebbségi önkormányzati választásokra, továbbá az országos és helyi népszavazásban, illetőleg népi kezdeményezésben való részvételre. Az aktív és a passzív választójogosultság előfeltételei, továbbá az országos és a helyi választásokon való részvétel előfeltételei nem szükségképpen esnek egybe. A

főszabály az, hogy négy, az Alkotmányban meghatározott kivétellel minden nagykorú állampolgárnak választójoga van. A négy kivétel azt jelenti, hogy nincs választójoga annak, aki − a cselekvőképességet korlátozó vagy kizáró gondnokság, illetőleg − a közügyek gyakorlásáról eltiltó jogerős ítélet hatálya alatt áll, továbbá − jogerős szabadságvesztés büntetését vagy − büntetőeljárásban jogerősen elrendelt intézeti kényszergyógykezelését tölti. További előfeltételt is szab a törvény az országgyűlési képviselő-választásnál. Képviselővé ugyanis csak az választható, akinek állandó lakása Magyarországon van. Az aktív választójognál pedig kimondja, hogy a szavazásban akadályozott az, akinek nincs állandó vagy ideiglenes lakóhelye Magyarországon. Az e körbe tartozóknak elvileg van választójoguk, gyakorlatilag azonban nincs, mivel nem szavazhatnak. Maga az Alkotmány sorolja ebbe a körbe azokat, akik

minden feltételnek megfelelnek ugyan, de a választás napján nem tartózkodnak Magyarországon. Az önkormányzati választásokon annak az - egyéb feltételeknek megfelelő - magyar állampolgárnak van aktív és passzív választójoga, akinek lakóhelye, ennek hiányában 24 tartózkodási helye Magyarországon van. A törvény a magyar állampolgárokon túlmenően megadja a választójogot a Magyarországra bevándorolt, a magyar jog szerint nagykorú, nem magyar állampolgárnak is. Ez a törvény - legalábbis a szóhasználatban - nem ismeri „a szavazásban akadályozott” választópolgárok kategóriáját. Ténylegesen azonban mégis ismeri, mert kimondja: „a választópolgár a választójogot - az e törvényben foglaltak kivételével lakóhelyén gyakorolja”. Ebből a szempontból kivételnek az számít, ha a választópolgár a választás napján nem a lakóhelyén, hanem az ország valamelyik más településén tartózkodik. Ilyenkor a lakóhelyén

igazolást kérhet arról, hogy ott őt felvették a választásra jogosultak névjegyzékébe, s eme igazolás birtokában bárhol az ország területén szavazhat. Igen ám, de ez a szavazása az ő szempontjából vajmi keveset ér, mivel nem a lakóhelyének jelöltjeire, hanem tartózkodási helyének jelöltjeire szavazhat. Ugyanez a helyzet olyankor, ha valaki az országgyűlési képviselőválasztások napján nem tartózkodik a lakóhelyén, hanem - igazolás alapján - más településen szavaz. Ilyenkor nem csupán az egyéni választókerületi jelöltek személye lesz más, mint lakóhelyén, de az is előfordulhat, hogy az a párt, amelyet a választópolgár a lakóhelye szerint illetékes területi választókerületben támogatott volna, a tartózkodási helye szerinti választókerületben nem szerzett listaállítási jogot. 1.332 A népszavazás kezdeményezésére irányuló jog Fontos politikai alapjog a népszavazás kezdeményezésére irányuló jog. Az

Alkotmánybíróság kimondta: hazánkban ugyan a képviseleti szervek útján történő hatalomgyakorlás a népszuverenitás érvényre jutásának tipikus (gyakoriságát tekintve elsődleges) formája, ám ama esetekben, amikor a nép valamely ügyben visszaveszi képviselőitől a döntési jogot, a képviseleti szervek végrehajtói szerepkörbe kerülnek: kötelesek a választópolgároknak a népszavazáson kifejezésre juttatott akaratával összhangban álló döntést hozni. Ez tehát annyit jelent, hogy ilyenkor nem lehet az ún szabad mandátumra hivatkozni (hogy tudniillik a képviselők lelkiismeretük szerint szavazhatnak és semmiféle utasítás nem köti őket), mivel a szóban forgó ügyben a tulajdonképpeni döntést nem a képviselők hozzák, hanem a választópolgárok közössége. Magyarországon - több európai országtól eltérően meghatározott számú választópolgárnak nincs népi törvénykezdeményezési joga, azaz nem nyújthat be szövegszerű

- paragrafusokba szerkesztett - törvényjavaslatot a parlamenthez. Ugyancsak több európai országtól eltérően a választópolgároknak nincs törvényalkotási joga sem, ha tehát pl. a népszavazás keretében a választópolgárok többsége igent mond egy normaszövegre, az ettől még nem válik törvénnyé, hanem arra van szükség, hogy a törvénykezdeményezésre jogosultak valamelyike (a köztársasági elnök, a Kormány, az Országgyűlés valamelyik bizottsága, illetőleg bármely országgyűlési képviselő) azt törvényjavaslatként benyújtsa, az Országgyűlés elfogadja, a köztársasági elnök pedig kihirdesse. (Hasonló a helyzet az önkormányzati rendelet esetében is.) Az országos népszavazásra vonatkozó alapvető szabályokat maga az Alkotmány tartalmazza. Országos népszavazásra csak olyan kérdést lehet bocsátani, amelynek eldöntése egyébként az Országgyűlés hatáskörébe tartozik. Az alaptörvény ugyanakkor tartalmaz egy ún.

„tilalmi listát” is a népszavazásra nem bocsátható tárgykörökről (pl költségvetés, nemzetközi szerződések teljesítése, adófizetésre vonatkozó törvények). Az Országgyűlés - az alkotmányos és törvényben meghatározott feltételek fennállása esetén - köteles elrendelni az ügydöntő népszavazást, ha azt legalább kétszázezer választópolgár kezdeményezi, míg százezer érvényes aláírás esetén az Országgyűlés mérlegelési jogkörben dönthet a népszavazás elrendeléséről. Annak érdekében, nehogy az utólag - az aláírásgyűjtési kampány lezárása után - derüljön ki: a tervezett népszavazásnak valamilyen jogi akadálya van, a kérdést és az aláírásgyűjtő ívet előzetesen az Országos Választási Bizottsággal hitelesíttetni kell. Az 25 országos népszavazással kapcsolatos döntések - így az Országos Választási Bizottság határozata is - alkotmánybírósági kontroll alá tartoznak. A helyi

önkormányzatok - a törvény keretei között - rendeletben szabályozzák a helyi népszavazást. Ebben azt is megszabják: hány választópolgár kezdeményezése alapján köteles a képviselő-testület elrendelni a népszavazást. Az önkormányzati törvény azonban kimondja: az önkormányzati rendeletben megszabott határérték nem lehet a választásra jogosultak 10 %-ánál alacsonyabb, illetőleg 25 %-ánál több. A népszavazás-kezdeményezési jog kapcsán legalább utalni kell a népi kezdeményezés jogintézményére, amelynek Magyarországon meghonosodott válfaja ugyan nem korlátozza a népképviseleti szerv döntési jogkörét, de arra mindenképpen alkalmas, hogy rákényszerítse az Országgyűlést, illetőleg a helyi önkormányzati testületet valamely, a hatáskörébe tartozó kérdés napirendre tűzésére és megtárgyalására. Ennyiben tehát e jogintézmény ugyancsak korlátozza a szabad mandátumot: arra való hivatkozással a képviselők nem

tagadhatják meg a szóban forgó kérdés napirendre tűzésének megszavazását és nem is bojkottálhatják a testületi ülést. Így valójában mind a népszavazás, mind a népi kezdeményezés azt juttatja kifejezésre: a hatalom tulajdonképpeni „gazdája” maga a nép, míg a képviselők a nép nevében és felhatalmazása alapján járnak el. Mivel a népi kezdeményezés csak megtárgyalási kötelezettséget hárít a népképviseleti szervre, a határozathozatali (döntési) kötelezettséget nem, itt nem érvényesül semmiféle tilalmi lista, azaz népi kezdeményezésnek a testület hatáskörébe tartozó bármely ügyben helye van. 1.333 A választópolgárok közösségét megillető helyi önkormányzás joga Ennek a jognak a tulajdonképpeni alanya a választópolgárok közössége, míg az önkormányzati testület - az ügydöntő helyi népszavazás által korlátozott módon - csupán megjelenítője az említett jognak. A választópolgárok

közösségének az önkormányzáshoz való joga alapvetően közvetett módon, a népképviseleti szerv útján jut érvényre, de a választópolgárok a választások révén, a népszavazás és a népi kezdeményezés jogintézményének felhasználásával, illetőleg más módokon (pl. közérdekű javaslatokkal, a közmeghallgatáson vagy falugyűlésen kifejtett álláspontjukkal) maguk is befolyásolják az önkormányzati tevékenységet. 1.334 Jog a közügyek vitelében való részvételre Minden magyar állampolgárnak joga van a közügyek vitelében való részvételre. Ez a jog az összes politikai alapjog „anya-joga”. A közügyek vitelében való részvétel kollektív jog is, meg egyéni jog is. A kollektív jog minőségére utal, hogy „a pártok közreműködnek a népakarat kialakításában és kinyilvánításában”. A politikai pártok tehát a közélet tevékeny résztvevői, amelyek erősségét az jelenti, hogy szervezeteik behálózzák az

egész országot, tagjaik és szimpatizánsaik pedig a legkülönbözőbb társadalmi csoportokból kerülnek ki. Ekként a pártok folyamatosan értesülnek mindarról, ami az embereket foglalkoztatja, módjukban áll az illetékes állami szervek figyelmét felhívni bizonyos megoldásra váró problémákra, sőt erre nézve megoldási javaslatokat is dolgozhatnak ki. Bár a pártok - e minőségükben - közvetlenül nem gyakorolnak közhatalmat, képviselőik, frakcióik jelen vannak a képviseleti szervekben, a hatalmon lévő pártok számos tagja pedig fontos közéleti funkciót tölt be. Szép számmal akadnak azonban állampolgárok, akiknek egyéniségétől (netán ízlésétől) távol áll a pártpolitika. Ez azonban a legcsekélyebb mértékben sem jelenti, hogy ne 26 lenne lehetőségük a közéletben való részvételre. Jogszabályaink lehetővé teszik, hogy az önkormányzati bizottságok munkájában olyan személyek is részt vehessenek, akik nem helyi

képviselők. Ugyanez a lehetőség nyitva áll az Országgyűlés eseti bizottságai tekintetében is Ezen túlmenően mind a bizottságok, mind a frakciók szakértőket is foglalkoztatnak. De a közügyek vitelében való részvételnek ezen kívül is számtalan formája van. Működnek olyan – pl. nem hatalom-orientált - társadalmi szervezetek, amelyek egy-egy szakterület problémáival foglalkoznak. 1.335 A közhivatal viseléséhez való jog Végül, de nem utolsó sorban meg kell emlékezni a közhivatal viseléséhez való jogról, amely kifejezetten állampolgári jog. Ilyen összefüggésben a „közhivatal” szó alapvetően a közhatalom gyakorlásával áll összefüggésben, ezért nem szűkül le sem a választott tisztségek betöltésére, sem pedig a köztisztviselői karra. Épp emiatt nem szükségképpeni jellemzője az íróasztal mellett végzett hivatali tevékenység sem. Az említett jog érvényesülése szempontjából, pl. közhivatalnak minősül

a különböző rendészeti szervek keretében végzett munka is. Míg a közélet vitelében való jog mindenkit megillet, a közhivatal viselésével kapcsolatban az alaptörvény annyi megszorítást tesz, hogy e jog minden állampolgárt „rátermettségének, képzettségének és szakmai tudásának megfelelően” illeti meg. Ennek az a magyarázata, hogy a modern államokban még a képviselői tisztség is egyre inkább professzionalizálódik - azaz a képviselőnek eredeti képzettségétől és foglalkozásától függetlenül meg kell tanulnia nem csupán a Házszabály rendelkezéseit, hanem a hatékony politizálás megannyi írott és íratlan szabályát (a vitastílustól a kompromisszum-kötésen át a nagy nyilvánosság előtti szereplésig terjedő skálán) -, a közhivatal betöltését pedig az esetek túlnyomó részében meghatározott végzettséghez, szakmai gyakorlathoz, esetenként még egészségügyi alkalmassághoz is kötik. 1.34 Egyes gazdasági,

szociális és kulturális jogok 1.341 A munkához való jog E jog tartalma szorosan összefügg a társadalmi berendezkedéssel. A szocialista viszonyok között az állam volt a legnagyobb munkáltató, amikor tehát politikai célként fogalmazta meg a teljes foglalkoztatottságot, jó szerével önmaga számára határozott meg feladatot. A teljes foglalkoztatottságot ténylegesen biztosította is, ám annak árán, hogy a foglalkoztatottak száma nem igazodott a gazdasági racionalitáshoz. A gazdasági rendszerváltás többek között azt jelentette, hogy az állam nagy munkáltató maradt ugyan, de a versenyszférában erőteljesen visszaszorultak a pozíciói, s ebben a körben ha nem is korlátozástól mentesen - a gazdasági verseny és a gazdasági racionalitás jut érvényre. Szűkültek az állam beavatkozási lehetőségei a gazdasági életben és megváltoztak ennek eszközei. Emellett új társadalmi problémaként megjelent a munkanélküliség, illetőleg a

migráció hatása a munkaerőpiacra. Napjainkban tehát a munkához való jog nem annyit jelent, hogy az állam köteles valamennyi polgár számára annak igénye szerinti munkahelyről gondoskodni. Az államra e joggal kapcsolatban alapvetően az a feladat hárul, hogy: − alakítsa ki ama jogszabályi kereteket, amelyek között a munkához való jog érvényre juthat, azaz dolgozza ki a vállalkozóvá válásra vonatkozó jogszabályokat épp úgy, mint a versenyszférában foglalkoztatottakra, a közalkalmazottakra, a 27 − − − − − − − köztisztviselőkre, a fegyveres erőknél és a rendészeti szerveknél szolgálati viszonyban állókra vonatkozó törvényeket, hozza létre és tartsa fenn azt a hatósági szervezetet, amely ellenőrzi a munkaügyi, illetőleg a biztonságos munkavégzésre, valamint a külföldiek foglalkoztatására vonatkozó jogszabályok megtartását, tartson fenn olyan szervezetet, amely elősegíti a pályakezdők, illetőleg a

munkahelyüket elveszítettek munkához jutását, az állami vagy államilag támogatott képzés keretszámainak meghatározásánál vegye figyelembe a munkaerőpiac tényleges és várható igényeit, gondoskodjék a munkaügyi viták gyors és törvényes elbírálásáról, ide értve a munkaadó és a munkavállalók közötti közvetítés személyi feltételeinek kialakítását is, határozottan lépjen fel mind a munkavállalásnál, mind a munkaviszony tartama alatt az Alkotmányban tiltott diszkrimináció minden válfajával szemben, támogasson olyan átképzési, továbbképzési fajtákat, amelyek elősegítik az átmenetileg munkanélkülivé váltak munkához jutását, lépjen fel a nemzetközi áruforgalomra vonatkozó szerződések megsértésével vagy a magyar árukkal szembeni külföldi diszkriminációval, illetőleg a magyar munkavállalók foglalkoztatására vonatkozó nemzetközi szerződések megszegésével szemben. A minél teljesebb körű

foglalkoztatás érdekében az államnak a rendelkezésére álló eszközökkel elő kell segítenie új munkahelyek létrehozását, főként az ország kevéssé fejlett térségeiben. 1.342 A munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog A munkához való joghoz társul a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog. Az Alkotmánybíróság szerint nem alkotmányellenes ennek olyan korlátozása, hogy bizonyos foglalkozás gyakorlását a jogszabály kamarai tagsághoz, pénzügyi fedezethez (kaució letétbe helyezéséhez) vagy speciális biztosításhoz köti. Ugyancsak nem alkotmányellenes az egyes foglalkozások vagy beosztások betöltésére nézve megállapított korhatár vagy egészségügyi alkalmassági vizsgálat. Alkotmányellenes viszont, ha zárt létszám (numerus clausus) alkalmazásával egyeseket megfosztanak valamely foglalkozás gyakorlásának lehetőségétől. A piacgazdaság viszonyai között az „egyenlő munkáért

egyenlő bért” elve csak erősen korlátozottan juttatható érvényre. Ez az elv leginkább az azonos munkahelyen azonos munkát végzők közötti diszkrimináció tilalmában ragadható meg. Ám nem minden különbségtétel minősül alkotmányellenes diszkriminációnak. Nem diszkriminatív, pl ha a munkaadó a hosszabb munkaviszonnyal rendelkezőknek vagy huzamos ideje ugyanannál a cégnél dolgozóknak magasabb fizetést ad. Némiképp hasonló a helyzet a végzett munka mennyiségéhez és minőségéhez igazodó jövedelem (Alkotmány 70/B. § (3) bekezdése) tekintetében: köztudott, pl. hogy bizonyos ágazatokban a fizetési szint megalázóan alacsony, s ezt egyedi esetekben bírói úton sem lehet korrigálni. 28 1.343 A pihenéshez való jog A munkához való joggal szoros kapcsolatban áll a pihenéshez való jog, amelyet viszont a munkavégzéssel járó jogviszonyok jelentős részében a jogi szabályozás alapján és keretei között akár bírói úton is

érvényesíteni lehet. Ez annál is inkább így van, mert a két munkavégzés közötti, túlságosan rövid pihenőidő nem csupán a munkaerő regenerálásához nem elegendő, hanem bizonyos foglalkozásokban veszélyeztetheti a munkát végző, sőt esetleg mások testi épségét és életét is. 1.344 Az egészséghez való jog Az egészséghez való jog „valódi” alapjog, amelynek megvan mind az állami intézményvédelmi (pontosabban: szervezési) oldala, mind pedig alanyi jogi oldala. Ebben a körben az állam legfontosabb feladata az egészségügyi ellátórendszer megszervezése. A tekintetben viszont - miként ezt a napjainkban széles körben kibontakozni kezdő folyamatok ékesen bizonyítják - az államnak széleskörű döntési szabadsága van, hogy azt miként teszi. Teheti alapvetően az állami és önkormányzati fenntartású intézményhálózatra támaszkodva, de utat nyithat a szabályozott keretek között végbemenő privatizációnak is. Az

utóbbi természetesen nem jelenti az állam „kiszorulását” az egészségügyből, mivel bizonyos hatósági - pl. engedélyezési, ellenőrzési - feladatok mindenképpen az állami szerveknél maradnak, s természetesen az állam kezében marad a jogi szabályozás is. Lényegében ugyanez vonatkozik az egészségbiztosításra. Az államnak kötelessége egy működőképes rendszert létrehozni és fenntartani. A finanszírozás azonban nem csupán „államosított” formában képzelhető el Jó néhány külföldi modell bizonyítja, hogy - természetesen megfelelő állami kontroll mellett igenis szerephez juthatnak magán biztosítótársaságok is. Az állam felelőssége tehát egyfajta eredmény-felelősség: legyen a rendszer működőképes, hatékony és biztonságos. Épp ezért az államot egyfajta „háttérfelelősség” is terheli pl. azért, hogy egy, az ellátórendszerbe tartozó kórház csődbe jutása ne vezethessen oda: az érintett terület

lakossága egészségügyi ellátás nélkül marad. Abban is széleskörű döntési szabadsága van az államnak, hogy miként „súlypontozza” az egészségügyi ellátást, így pl. − mely feladatokat utal az alapellátás, illetőleg a szakellátás körébe, − mekkora gondot fordít a megelőzésre és ehhez milyen eszközöket használ (így, pl. mely szakterületeken írja elő a rendszeres szűrővizsgálatok tartását), − hogyan szervezi meg a rendkívül magas szintű felkészültséget és műszerezettséget igénylő szakellátást országos és regionális szinten. Az állampolgárnak alanyi joga van az egészségügyi ellátásra, az viszont vajmi kevéssé érdekli, hogy ezt adott esetben közalkalmazotti státusban álló, egy közhasznú társaság által foglalkoztatott, avagy vállalkozóként praktizáló orvos nyújtja-e a számára. 1.345 A művelődéshez való jog Némiképp más a helyzet a művelődéshez való jog körében, abból eredően, hogy

amíg „világnézetileg elkötelezett gyógyítás” nincs (legfeljebb olyan értelemben van, hogy aki igényli, az a testi gyógyítás mellett lelki gondozásban is részesül), addig „világnézetileg elkötelezett oktatás és nevelés” létezik. Alapvetően az államra és az önkormányzatokra hárul 29 a világnézetileg semleges oktatást nyújtó intézmények fenntartása. Más kérdés, hogy az államnak e tekintetben sincs monopolhelyzete: semleges oktatást pl. egy alapítványi iskola is nyújthat. Emellett az államnak - a jogszabályban meghatározott feltételek fennállása esetén nem pusztán el kell tűrnie az iskolaalapítás szabadságának érvényre jutását, hanem az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésének megfelelően kiemelten kell támogatnia az esélyhátrányban lévő csoportok (pl. testi vagy szellemi fogyatékosok) speciális képzését szolgáló intézmények működését. Ami az „ingyenes általános iskolát” illeti: ez mindmáig

megmaradt a program (vagy ha úgy tetszik: a jámbor óhaj) szintjén. Alapjogi szempontból ugyanis egy iskola nem akkor ingyenes, ha nem kell tandíjat fizetni, hanem akkor, ha az iskolalátogatás nem hárít a szülőre anyagi terheket (a tankönyvek és a tanuláshoz szükséges eszközök, felszerelések megvásárlása útján). A művelődéshez való jognak azonban nem csak az iskolai rendszerű képzés szerves része, hanem a közművelődés is. E szakterületen a rendszerváltás nagy „érvágást” hozott. A gazdálkodó szervek és a szakszervezetek ugyanis sorra-rendre kivonultak a mecenatúrából: sok kultúrház, könyvtár elárvult, számos zenekar, tánccsoport „gazda” nélkül maradt. A civil szféra pedig nem erősödött olyan ütemben, hogy ellensúlyozni tudta volna ezt a folyamatot. Számos önkormányzat is úgy viszonyult a közművelődés támogatásához: adnék én erre pénzt szívesen, de nekem nincs. A közművelődéshez való jog

érvényesülésének fontos bástyái az állam és az önkormányzatok által fenntartott intézmények: a múzeumok, könyvtárak, színházak, művelődési házak. Emellett sok településnek vannak olyan hagyományos rendezvényei - tavaszi kulturális fesztivál, várjátékok, nyári szabadtéri játékok, stb. formájában - amelyek egyszerre szolgálják a közművelődés ügyét, az idegenforgalmat és az adott település vagy környék széles körben való megismerését. Azt, hogy ez nem a nagy települések kiváltsága, jól példázza a Kapolcs-völgyi művészeti napok évről-évre nagyobb látogatottsága. Valójában tehát arról van szó, hogy a közművelődésnek meg kellett tanulnia igazodni a megváltozott viszonyokhoz: a korábbi mecenatúrát új váltotta fel, ám az egészséges lokálpatriotizmus jó szervezőkészséggel és a Nemzeti Kulturális Alapból, valamint más pályázatok keretében elnyerhető támogatásokkal párosulva, és részben

piaci alapokra épülve képesnek bizonyult leküzdeni a rendszerváltás nyomán támadt átmeneti nehézségeket. 1.346 A szociális biztonsághoz való jog Különbséget kell tenni egyfelől a valamilyen oknál fogva erre rászoruló emberek számára az állam által állampolgári jogon, lényegében minden ellenszolgáltatás nélkül nyújtott támogatási formák, másfelől pedig ama rendszeres pénzösszegek között, amelyekkel szemben ellenszolgáltatás áll. Így például a rászorulónak segélyt kell adni a megélhetéséhez, ugyanakkor nyugdíjra csak az jogosult, aki korábban megfizette a nyugdíjjárulékot. Az utóbbiról maga az Alkotmánybíróság is kimondta, hogy legalább részben a „vásárolt jog elve” alapján működik. Mivel a testület többségi álláspontja tagadta a szociális biztonsághoz való jog alapjogi jellegét, megpróbálta az alkotmányjogi tulajdonvédelmet erre a területre is kiterjeszteni. Tette azonban ezt ama végső

következtetés levonása nélkül, hogy a korábbi rendszertől örökölt „felosztó-kirovó” elven felépülő nyugellátás jelenlegi szabályai összességükben nem felelnek meg az alkotmányos követelményeknek. A szociális biztonsághoz való jog alapjogként való elismerése a nyugellátást sok tekintetben közelíti az egészségügyi ellátáshoz: mindkét esetben alapvetően szerződés alapján járó szolgáltatásról van szó, ahol is az államra az a kötelezettség hárul, hogy hozzon létre és működtessen egy hatékony ellátórendszert. Abban már nagy az állam döntési szabadsága, hogy ezt milyen szervezeti formában teszi meg. Ám odáig még ez a nagyfokú döntési szabadság sem terjed, 30 hogy az emberek - munkavállalók és vállalkozók - aktív életszakaszában a jövedelmek differenciálódásánál érvényre juthassanak ugyan a piacgazdaság szabályai, ám ugyanezek a szabályok már ne vagy csak minimális mértékben

gyűrűzhessenek be a nyugdíjrendszerbe. Három olyan eleme van a jelenlegi szabályozásnak, amely az utóbbi hatást előidézi. Az első és a szociális biztonsághoz való joggal leginkább összeegyeztethetetlen - az ún járulékplafon, ami azt jelenti, hogy amint az érintett személy tárgyévi jövedelme elér egy bizonyos - nem túl magas - összeget, a további jövedelmekből az állam már nem von le nyugdíjjárulékot, de azokat nem is veszi figyelembe a nyugdíj összegének megállapításánál. Ekként a nyugdíj összege függetlenedik az aktív életkorban elért jövedelemtől és az állam megvonja azt a jogot a vele szerződéses viszonyban álló partnerétől, hogy az egy munkával töltött életpálya során az átlagosnál lényegesen magasabb befizetései fejében alanyi jogot szerezhessen a befizetéseivel arányban álló nyugellátásra. A második korlát a járulékplafon alatt is érvényesülő degresszió, azaz bizonyos határ felett a jövedelem

30, 20, 10 %-ának figyelembe vétele a nyugdíj szempontjából. Végül a harmadik: az infláció hatását ellensúlyozni hivatott valorizáció erőteljes korlátozása. E három korlátozó tényező a maga összességében erőteljesen megakadályozza az egyént abban, hogy viszonylag elfogadható biztonsággal gondoskodni tudjon időskori éveinek megfelelő életszínvonaláról. Félreértés ne essék: a szociális biztonsághoz való jog egyetlen pályakezdőnek sem ad alanyi jogot arra, hogy ugyanazon nyugdíjrendszer szabályai szerint történjék nyugdíjának megállapítása, mint amely rendszer pályakezdésének időpontjában hatályban volt. Harminc-negyven év alatt ugyanis annyi változás történik egy ország életében, hogy semmiféle nyugdíjrendszert nem lehet ennyi időre befagyasztani, avagy annyi évre előre szerzett jogokat garantálni. Ugyanakkor a változtatásoknál figyelemmel kell lenni az életkörülmények tervezhetőségének és

alakíthatóságának egy bizonyos - a demokratikus jogállamban minimálisan elvárható, a jogbiztonságot megjelenítő - mértékére. Ennyit, és nem többet jelent ebből a nézőpontból a szociális biztonsághoz való jog. 1.4 Az alapvető kötelességek Az alkotmányok - meglehetősen ötletszerűen és gyakran pontatlanul - felsorolnak ugyan egykét alapvető kötelességet, de ezek tekintetében még olyan fogódzók sincsenek, mint amilyeneket az alapvető jogok tekintetében a nemzetközi dokumentumok jelentenek. Az alkotmányszerkesztők annyit fáradoznak az alapvető jogok megfogalmazásával, hogy mire a kötelességekhez érnek, kifáradnak. Az alkotmányjog tudománya általában négy kötelességet fogad el alapvetőnek: a jogszabályok megtartásának kötelességét, a közterhekhez való hozzájárulás kötelességét, a honvédelmi kötelességet és a tankötelezettséget. Hatályos Alkotmányunkban az alapvető kötelességek ugyanarra a sorsra jutottak,

mint az alapvető jogok: noha az alaptörvény külön fejezetet szentel az alapvető jogoknak és kötelességeknek, azok nem mindegyike ebben a fejezetben lelhető fel. 1.41 A jogszabályok megtartásának kötelessége A jogszabályok megtartásának kötelessége az Alkotmány „Záró rendelkezések” címet viselő utolsó fejezetébe szorult. E kötelesség lényege, hogy az adott ország felségterületén mindenkire kötelező érvényűek az ország jogszabályai. 31 1.42 A közterhekhez való hozzájárulás kötelessége Az államnak - mióta csak kialakult - szüksége volt anyagi forrásokra ahhoz, hogy hadseregét fenntartsa, hivatalnokait fizetni tudja, középületeket építsen, egyszóval el tudja látni az egyre terebélyesedő állami feladatokat. Ilyen anyagi forrás volt, pl a hadisarc vagy hadizsákmány, a királyi birtokok jövedelme, de ebbe a körbe tartozott kezdettől fogva az adó és a vám is. Az idők folyamán az állami bevételek forrásai

átalakultak: egyes korábbi források eltűntek és helyükbe újak léptek. Átalakult annak módja is, hogy ki és milyen formában köteles hozzájárulni az állam fenntartásához. A polgári forradalmak korában a közteherviselés követelése amely Magyarországon is az 1948-as tizenkét pont egyike volt - lényegében részét alkotta a nemesi kiváltságok eltörlésének. Hatályos alaptörvényünk úgy rendelkezik: a Magyar Köztársaság minden állampolgára köteles jövedelmi és vagyoni viszonyainak megfelelően a közterhekhez hozzájárulni. Ezt a megfogalmazást indokolt nyomban pontosítani, mivel az idézett rendelkezésből úgy tűnik, mintha az állampolgársághoz kapcsolódó alapvető kötelességről lenne szó. A valóság ezzel szemben az, hogy a közteherviselés kötelezettsége sokkal inkább az államterületekhez - azaz a Magyarországon szerzett jövedelemhez, az itt lévő ingatlanhoz, a magyar hatóságok szolgáltatásainak igénybevételéhez

- kapcsolódik, mintsem az állampolgársághoz. Ennek megfelelően az állam pl. a Magyarországon tevékenykedő külföldi vállalkozókat és vállalkozásokat is megadóztatja, tekintet nélkül arra, hogy hol vették őket nyilvántartásba, illetőleg mely ország állampolgárai. Az állampolgárságnak csupán annyiban van szerepe, hogy a magyarországi állandó lakóhellyel rendelkező magyar állampolgárok adófizetési kötelezettsége általában kiterjed külföldön szerzett jövedelmeikre is. Másfelől viszont azok a magyar állampolgárok, akiknek állandó lakóhelye külföldön van, itthon többnyire nem adóznak. A közterhekhez való hozzájárulásnak több módja van. Ezek közül a legfontosabb az adó-, illeték- és vámfizetési kötelezettség. Mindhárom említett fizetési kötelezettségnek csupán egyik célja az állami bevételek növelése, emellett mindhárom az állami gazdaságpolitikának is eszköze: így pl. bizonyos kedvezmények

nyújtásával támogatni lehet az állam által fontosnak ítélt tevékenységet, illetőleg kedvező gazdasági folyamatokat lehet gerjeszteni. 1.43 A honvédelmi kötelezettség A honvédelmi kötelezettség szorosan az állampolgársághoz kapcsolódik: nem magyar állampolgárt nem terhel. E kötelezettséget egyébként ténylegesen csak ama magyar állampolgárok tekintetében lehet érvényre juttatni, akiknek állandó lakása Magyarországon van. Az említett kötelezettség tartalma az idők folyamán változik Fontos változás volt, pl amikor - lelkiismereti okokból - a fegyveres katonai szolgálat helyett az érintett választhatta a fegyver nélküli katonai szolgálatot, illetőleg a polgári szolgálatot is. Hosszabb távon hasonló jelentőségű változást hoz, ha a besorozattakból álló haderőt fokozatosan felváltja a professzionális - részben hivatásos, részben szerződéses katonákból álló - hadsereg. 32 1.44 A tankötelezettség A

tankötelezettség valójában a művelődéshez való alapvető jog kötelezettségi oldala, amit az tesz indokolttá, hogy bizonyos ismeretek elsajátítása - és ma már messze nem pusztán az írás, az olvasás és a számolás „tudománya” - elengedhetetlen mind az egyénnek a társadalomba való beilleszkedéséhez, mind pedig az ott való boldoguláshoz. (Minél alacsonyabb az egyén képzettségi szintje, annál kisebb az esélye a munkaerőpiacon.) A tankötelezettség tulajdonképpeni alanya a gyermek, ám - lévén ő cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes - e kötelezettséget az Alkotmány a szülőkre (gondviselőkre) hárítja: ők kötelesek a gyermek taníttatásáról gondoskodni, illetőleg őket sújtják szankcióval, ha e kötelességüket nem teljesítik. Az egyébként nem megy ritkaság számba, hogy valamely alapvető jog egyben alapvető kötelezettség is. Ilyen volt a szocialista viszonyok között a munkához való jog, de ma is van

olyan európai állam, amelyben a választójog gyakorlása egyszersmind kötelesség. 1.5 Az alapvető jogok érvényesülésének garanciája Az alapvető jogok megsértése miatt keletkezett igények, továbbá a kötelezettségek teljesítésével kapcsolatos állami döntések elleni kifogások bíróság előtt érvényesíthetők. Mivel Magyarországon az Alkotmánybíróság nem része a rendes bírósági szervezetnek, továbbá az Alkotmány „bíróságok” alatt mindig a rendes bíróságokat érti, az idézett rendelkezés pontatlan. A tényleges helyzet az, hogy az említett igények és kifogások - a törvény rendelkezésének megfelelően - az Alkotmánybíróság vagy a bíróságok előtt érvényesíthetők. Tipikusan az Alkotmánybíróságra tartozik, pl az olyan indítványok elbírálása, amelyek azt sérelmezik, hogy az érintettek azért nem tudják gyakorolni alapvető jogukat, mert valamely jogalkotó szerv alkotmánysértő mulasztást követett el:

nem alkotta meg azt a jogszabályt, amely az igény-érvényesítésnek előfeltétele. Ugyanígy az Alkotmánybíróságra tartozik az olyan jogszabályok alkotmányossági felülvizsgálata, amelyekről az érintettek úgy vélik: alkotmánysértő módon korlátozzák alapvető jogukat vagy akadályozzák őket az alapjoggal kapcsolatos igények érvényesítésében. Kivételesen az Alkotmánybíróság jár el az alapjoggal kapcsolatos egyedi aktusok ügyében is: így pl. a testület bírálja felül az országos népszavazás kezdeményezésével kapcsolatos egyes döntéseket, illetőleg a felsőoktatási intézmények autonómiáját sértő egyedi döntéseket. Végül, de nem utolsó sorban - az Alkotmány egyes rendelkezéseinek értelmezésére irányuló jogkörében - az Alkotmánybíróság dönti el, hogy hol húzódnak az egyes alapvető jogok határai, azaz valamely alanyi jog vagy igény része-e az alapvető jognak vagy sem, nem különben az Alkotmánybíróság

dönt abban a jogvitában is, hogy az alapjog valamely korlátozása érinti-e a szóban forgó jog lényeges tartalmát. 1.6 Az államszervezet felépítésének alkotmányos alapjai Bármennyire furcsa is: az államszervezet felépítésére vonatkozó legjelentősebb alapelv nincs szövegszerűen beleírva az Alkotmányba, hanem az Alkotmánybíróság mondta ki még 1990- 33 ben, hogy a magyar államszervezet legfontosabb szervezeti és működési alapelve a hatalmi ágak elválasztása. A szocialista államjog a hatalom egyközpontúságát vallotta. Ennek megfelelően tagadta a különböző hatalmi ágak létezését, csupán addig volt hajlandó elmenni, hogy az államszervezeten belül ténylegesen van bizonyos munkamegosztás, amelyet többféle állami szervtípus (államhatalmi, államigazgatási, bírói, ügyészi szervezet) léte is tükröz. A demokratikus jogállamokban általánosan elfogadott a hatalmi ágak megkülönböztetése. E gondolat központi eleme,

hogy korlátlan és korlátozhatatlan hatalom nincs és nem is lehet, ezért a közhatalom különböző szervek között oszlik meg. A hatalommegosztásnak van egy horizontális dimenziója, amelynek alapja a hatalomnak különböző hatalmi ágak közötti megosztása, és a vertikális dimenziója, amely a központi hatalmat korlátozza a helyi (municipiális) hatalom javára. Ebbe a vertikális dimenzióba épül be szövetségi államokban a hatalomnak a szövetségi és a tagállami szervek közötti megosztása, továbbá egyes nemzetközi szervezetek esetében - ilyen az Európai Unió is - az, hogy a szervezethez tartozó államok bizonyos döntési jogaikat a szervezet központi szerveire ruházzák át. Montesquieu három klasszikus hatalmi ágat különböztetett meg: a törvényhozó, a végrehajtó és a bírói hatalmat. A modern államokban - az állami berendezkedéstől függően - általában háromnál több hatalmi ág funkcionál, így pl. Magyarországon jelenleg

a szerzők jelentős része önálló hatalmi ágnak tekinti a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróságot és az ügyészséget is. Fontos megjegyezni: a Kormány nem egyszerűen a végrehajtó hatalom csúcsszerve, hanem lényegesen több ennél, hiszen - mivel általában mögötte áll a parlamenti többség - jelentős befolyása van a törvényhozásra, emellett alkotmányos felhatalmazása van bizonyos - nem a törvényi szabályozás számára fenntartott - tárgykörökben az életviszonyoknak kormányrendelettel történő elsődleges szabályozására. Magyarországon is létezik a hatalommegosztás vertikális dimenziója: a helyi önkormányzatok autonómiáját az Alkotmány garantálja és az önkormányzatok legfontosabb hatáskörei speciális alkotmányjogi védelem alatt állnak. A hatalommegosztás elvét nem az Alkotmánybíróság magyarázta bele az Alkotmányba, hanem az levezethető az alaptörvény számos rendelkezéséből. Ilyen mindenek előtt a 2

§ (3) bekezdése, amely egyebek között kimondja: egyetlen állami szerv tevékenysége sem irányulhat a hatalom kizárólagos birtoklására; az ilyen törekvésekkel szemben törvényes úton mindenki jogosult és egyben köteles fellépni. A különböző hatalmi ágak gyakran kölcsönösen egymás hatalmi korlátaiként jelennek meg. Így pl. az Alkotmánybíróság a törvényhozó hatalom bírája, amelynek jogában áll megsemmisíteni a törvények alkotmányellenes rendelkezéseit, ugyanakkor az Országgyűlés határozza meg az Alkotmánybíróság hatásköreit, döntési jogkörének korlátait, továbbá ugyancsak az Országgyűlés választja meg az alkotmánybírókat és határozza meg az Alkotmánybíróság költségvetését. Hasonlóképpen: a bíróságok törvényességi kontrollt gyakorolnak a végrehajtó hatalom egyedi döntései felett, jogosultak azok megsemmisítésére, másfelől viszont a végrehajtó hatalom erre feljogosított szervei által

kibocsátott jogszabályok a bíróságokra nézve is kötelező érvényűek. Az Alkotmány számos garanciális rendelkezést foglal magában egyes szervek vagy tisztségviselők „túlhatalmának” megelőzése érdekében. Jellemző példa erre az a szabály, amelynek értelmében a köztársasági elnök az Országgyűlés akadályoztatása esetén csak akkor jogosult a hadiállapot kinyilvánítására, valamint a rendkívüli állapot vagy a szükségállapot kihirdetésére, ha előzetesen az Országgyűlés elnöke, az Alkotmánybíróság elnöke és a 34 miniszterelnök együttesen megállapította mind az akadályoztatás tényét, mind az említett intézkedés megtételének indokoltságát. Magyarországon a népszuverenitás alapvetően a képviseleti szervek, illetőleg a többi hatalmi ág tevékenysége útján jut érvényre, de maga a nép közvetlenül is hatalmi tényező. A nép közvetlen hatalomgyakorlásának jogi eszköze az országos, illetőleg

helyi népszavazás. Az európai alkotmányfejlődés figyelemre méltó eleme, hogy több ország alkotmánya a magyarnál szélesebb körben teszi kötelezővé népszavazás elrendelését, az alkotmányozó hatalmat megosztja a parlament és a nép között (az alaptörvény egyes rendelkezéseit csak népszavazás módosíthatja), elismeri a nép jogforrási jellegét (azaz törvényt nem csupán a parlament, hanem népszavazás is elfogadhat), illetőleg meghatározott számú választópolgárnak megadja a törvénykezdeményezési jogot, amelyet szövegszerűen megszerkesztett törvényjavaslat és kellő számú támogató aláírás útján lehet gyakorolni. 35 2. Az államhatalmi szervek rendszere, jellegük és egymáshoz való viszonyuk 2.1 Az Országgyűlés A hatalommegosztásos elmélet szerint az állam funkcióit törvényhozás, végrehajtás és igazságszolgáltatás szerint kell meghatározni, s ez e funkciókat megvalósító hatalmakat szervezetileg és

személyileg is el kell különíteni egymástól. Ennek célja a hatalomkoncentráció megakadályozása. A hatalommegosztás – amint erről Bibó István is vélekedik – nem elsősorban kormányzati technika, hanem annak az általános követelménynek a kifejeződése, hogy a hatalom ellenőrizetlenül ne legyen gyakorolható. E hatalmi hármasban a törvényhozás funkcióját a parlamentek gyakorolják. A modern polgári parlamentek nem a rendi képviselet elve alapján szerveződnek, hanem az egyre szélesedő választójogon alapuló népképviseletet valósítják meg. Magyarországon 1945 óta egykamarás parlament működik, de 1949-től a rendszerváltozásig szünetelt a parlamentarizmus. Az 1985-ben megválasztott Országgyűlés közreműködött a pártállam lebontásában és a parlamenti rendszer újjáélesztésében. Az 1987-ben történt alkotmánymódosítással helyreállt az Országgyűlés törvényhozási monopóliuma, az 1989-es

alkotmánymódosításokkal, amelyek totális alkotmány-reformmal zárultak, megtörtént a parlamentáris köztársasági kormányforma visszaállítása. 2.11 Az Országgyűlés jogállása Az Alkotmány az Országgyűlés jogállását, államszervezetben elfoglalt helyét úgy határozza meg, hogy „a Magyar Köztársaság legfelsőbb államhatalmi és népképviseleti szerve”, amely a népszuverenitásból eredő jogait gyakorolva biztosítja a társadalom alkotmányos rendjét, meghatározza a kormányzás szervezetét, irányát és feltételeit. 2.12 Az Országgyűlés feladat- és hatásköre Az Országgyűlés két legfontosabb funkciója: a törvényhozó hatalom gyakorlása és a végrehajtó hatalom ellenőrzése. E funkcióit az Alkotmányban meghatározott hatáskörei gyakorlásával, az ott meghatározott eljárási szabályok szerint látja el, és meghozza az ország élete szempontjából legfontosabb döntéseket. Ezek a következők: − megalkotja és

módosítja a Magyar Köztársaság alkotmányát, amelynek elfogadásához az összes országgyűlési képviselő 2/3-os többsége szükséges; − törvényeket alkot, amelyek elfogadása többféle szavazati aránnyal történhet; − megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja a költségvetést és annak végrehajtását. A költségvetési törvényjavaslat tárgyalására és a határozathozatalra, a törvénynek az egész nemzetgazdaságot meghatározó jelentőségére tekintettel a rendes törvényhozástól eltérő, speciális eljárási szabályok érvényesek; 36 − meghatározza az ország társadalmi-gazdasági tervét. Ez a hatásköri szabály anakronisztikusnak tűnik, figyelemmel az Alkotmány más rendelkezéseire is (tervgazdálkodás megszüntetése). 1989 óta ilyen terv elfogadására nem került sor; − megköti a Magyar Köztársaság külkapcsolatai szempontjából kiemelkedő fontosságú nemzetközi szerződéseket; − dönt a

Kormány programjáról és a miniszterelnök megválasztásáról. Az elfogadott kormányprogram az alapja annak a bizalmi viszonynak, amely a többségi parlament részéről megilleti a miniszterelnököt és a Kormányt. − Rendkívüli jogrend bevezetésével kapcsolatos döntéseket hoz. Így: o dönt a hadiállapot kinyilvánításáról és a békekötésről; o hadiállapot vagy háborús veszély esetén rendkívüli állapotot hirdet ki és létrehozza a Honvédelmi Tanácsot; o az alkotmányos rend megdöntésére vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló fegyveres cselekmények, valamint az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát tömeges mértékben veszélyeztető fegyveresen vagy felfegyverkezve elkövetett súlyos erőszakos cselekmények, elemi csapás vagy ipari katasztrófa esetén szükségállapotot hirdet ki; o dönt a fegyveres erők külföldi vagy országon belüli alkalmazásáról. Ez a hatáskör az Országgyűlésnek a fegyveres

erőkkel kapcsolatos egyetlen közvetlen irányítási jogköre. − Dönt közhatalmi tisztségek betöltéséről. E jogkörében megválasztja a köztársasági elnököt, az Alkotmánybíróság tagjait, a Legfelsőbb Bíróság elnökét, a legfőbb ügyészt, az állampolgári jogok országgyűlési biztosait, valamint az Állami Számvevőszék elnökét és alelnökeit. − Az önkormányzatok működésével kapcsolatos fontos hatásköre az Országgyűlésnek, hogy feloszlatja azt a képviselő-testületet, amelynek a működése az alkotmánnyal ellentétes, továbbá dönt a megyék területéről, nevéről, székhelyéről, megyei jogú várossá nyilvánításról és fővárosi kerületek kialakításáról. − Közkegyelmet gyakorol, amely a jogellenes cselekmények elkövetőinek meghatározott köre tekintetében lemondás az állam büntető igényéről. − Országos népszavazást rendelhet el, amelynek elrendelésére kötelezően vagy mérlegelés alapján

kerülhet sor. 2.13 Az Országgyűlés szervezete Az Országgyűlés képviselőit vegyes választási rendszerben választják meg. Az Országgyűlés alakuló ülésén történik a képviselői mandátumok igazolása, valamint az Országgyűlés belső szervezetének kialakítása. A pártok parlamenti képviselőcsoportjai azonban nem az alakuló ülésen, hanem a választásokat követően – jóval az alakuló ülés előtt – létrejönnek. Ez nélkülözhetetlen ahhoz, hogy az alakuló ülésig a lehetőséghez képest konszenzus alakuljon ki a következő kérdésekben: − Az Országgyűlésnek hány alelnöke és jegyzője legyen, s e tisztségek betöltéséhez mely képviselőcsoportok ajánlása alapján kerüljön sor, − Milyen legyen az állandó bizottságok rendszere, létszáma, párt-összetétele, s melyik képviselőcsoport melyik bizottság elnöki, alelnöki, stb. tisztségének betöltésére tehet személyi ajánlást. Ennek megfelelően az alakuló

ülésen - az eskütételt követően – már csupán a ténylegesen létező képviselőcsoportokra vonatkozó bejelentés hangzik el, amely tartalmazza a 37 képviselőcsoport elnevezését, továbbá vezetőjének és egyéb tisztségviselőinek nevét, valamint a képviselőcsoport névsorát. Az említett bejelentések elhangzása után a képviselőcsoportok ajánlását figyelembe véve, a korelnök javaslatára, titkos szavazással megválasztják az Országgyűlés elnökét, alelnökeit és jegyzőit. A kialakuló magyar alkotmányos gyakorlat (szokások) szerint az elnökre, valamint az alelnökökre történő javaslattételt a pártok parlamenti erősorrendje határozza meg. A tisztségviselők megválasztásával és a frakcióvezetők nevének bejelentésével létrejön a Házbizottság, és megválasztják az Országgyűlés állandó bizottságait is, amelyeknek elnökei alkotják – a házelnök vezetésével – a Bizottsági elnöki értekezletet. Az

Országgyűlés megbízatása négy évig, az új Országgyűlés alakuló üléséig tart. Az Országgyűlés megbízatása azonban az Alkotmányban meghatározott határidő előtt is megszűnhet, ha az Országgyűlés kimondja feloszlását, vagy a köztársasági elnök feloszlatja azt. 2.131 Az Országgyűlés tisztségviselői, a Házbizottság Az Országgyűlés elnökének megbízatása kiemelkedő fontosságú közjogi tisztség, amelyet jeleznek az Alkotmányban meghatározott jogosítványai is. Ilyenek: rendkívüli vagy szükségállapot köztársasági elnök által történő kihirdetése indokoltságának megállapításában való közreműködés; az Országgyűlés feloszlatása előtti véleménynyilvánítás; tagja a Honvédelmi Tanácsnak; az államfő átmeneti akadályoztatása vagy megbízatása idő előtti megszűnése esetén a köztársasági elnöki jogkört – az Alkotmányban foglalt korlátozásokkal – az új köztársasági elnök hivatalba

lépéséig gyakorolja. (Ez idő alatt viszont képviselői és házelnöki jogait nem gyakorolhatja.) A házelnökkel szembeni alkotmányos elvárás a semlegesség, házelnöki tevékenységének ellátása során a pártok felettiség, az objektivitás, az ülések részlehajlás nélküli vezetése. Az elnök biztosítja az Országgyűlés jogainak gyakorlását, gondoskodik tekintélyének megóvásáról, rendjének és biztonságának fenntartásáról és munkájának megszervezéséről. E feladatkörében: − képviseli az Országgyűlést más állami és egyéb szervekkel való kapcsolatban, valamint az Országgyűlés nemzetközi kapcsolataiban; − összehangolja a bizottságok tevékenységét, kapcsolatot tart a képviselőcsoportokkal, elnöke a Házbizottságnak és a bizottsági elnöki értekezletnek, tanácskozási joggal részt vehet bármelyik bizottság ülésén, − átveszi az Országgyűléshez érkezett javaslatokat, indítványokat, kezdeményezéseket,

petíciókat és azokat előkészítés illetőleg intézkedés céljából kiadja a hatáskörrel rendelkező bizottságoknak; − összehívja az Országgyűlés ülésszakait, üléseit, javaslatot tesz a tárgysorozatra, napirendre, a tárgyalás módjára, vezeti a tanácskozásokat, kihirdeti a szavazás eredményét, berekeszti az üléseket; − az Országgyűlés hivatali tevékenységével kapcsolatban gyakorolja a Házszabályban meghatározott kinevezési jogköröket, jóváhagyja a hivatali szervek szervezeti- és működési szabályzatát, továbbá az Országgyűlés költségvetésének tervezetét, ellenőrzi annak végrehajtását. Az alelnökök az Országgyűlés elnöke által meghatározott rendben helyettesítik az elnököt. Az elnököt tartós akadályoztatása esetén a legnagyobb taglétszámú frakcióhoz tartozó alelnök helyettesíti. 38 A jegyzők segítik az elnököt az ülések vezetésében („soros jegyzők”). Vezetik a felszólalásra

jelentkező képviselők névsorát, jelzik a beszédidő lejártát, felolvassák az országgyűlési iratokat, előolvassák az eskü szövegét. Közreműködnek a szavazatszámlálásnál, hitelesítik az Országgyűlés üléseiről készült szószerinti jegyzőkönyveket. A Házbizottság az Országgyűlés legfontosabb általános hatáskörű szerve, amelynek tevékenysége a Ház munkájának szervezéséhez, összehangolásához kapcsolódik. Magyarországon az 1990-ben megválasztott többpárti parlamentben a kormányzó és az ellenzéki pártok között feszülő konfliktusok feloldására, a Ház folyamatos működésének elősegítésére, tanácskozási rendjének kialakítására, a törvényjavaslatok és egyéb indítványok bizottsági tárgyalásának előkészítésére, az Országgyűlést érintő személyi döntések előzetes egyeztetésére hozták létre a Házbizottságot. (Ehhez hasonló „egyeztető fórum” pl az osztrák Elnöki értekezlet, a

német Öregek Tanácsa vagy az olasz Elnöki Hivatal.) A Házbizottság elnöke az Országgyűlés elnöke, tagjai az alelnökök és a képviselőcsoportok vezetői. Állásfoglalásait egyhangúlag hozza, de szavazati joga csak a frakcióvezetőnek van Olyan kérdésekben, amelyekben nem alakul ki egyetértés, a Házszabályban meghatározott esetekben az Országgyűlés, más esetekben pedig az Országgyűlés elnöke dönt. A Házszabály a Házbizottság számára széles körben biztosít javaslattételi, véleményezési, egyetértési, döntési és állásfoglalási hatáskört. Fennállása alatt hozott állásfoglalásai „továbbfejlesztették” a Házszabályt, s a parlamenti jog szerves részeivé váltak. A törvényhozó szervek általában két szervezési elv mentén alakítják ki belső szervezetüket. Egyfelől a képviselők politikai pártállása szerint létrehozzák a parlamenti képviselőcsoportokat (frakciókat), másfelől pedig – általában a

kormányzati struktúrához igazodva - szakmai munkamegosztás alapján parlamenti bizottságokat hívnak életre. 2.132 Az Országgyűlés bizottsági rendszere Az Országgyűlés létrehozhat állandó és ideiglenes bizottságokat. Az utóbbiak két altípusa: az eseti és a vizsgálóbizottság. Az állandó bizottságok szakterületek, ágazatok szerint különülnek el. Ez a fajta szerveződés a képviselőktől speciális szakismereteket követel. A Házszabály szerint kötelező létrehozni a törvény-előkészítéssel (alkotmányozással), a költségvetéssel, a külüggyel, a honvédelemmel, továbbá a mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgálati ügyekkel foglalkozó állandó bizottságokat. A bizottság egyes feladatok ellátására albizottságot hozhat létre Az állandó bizottságok tagjai csak országgyűlési képviselők lehetnek, de munkájukban szakértők segítségét igénybe vehetik. Az állandó bizottság jogállása a következők

szerint határozható meg. A bizottság az Országgyűlés kezdeményező, javaslattevő, véleményező – törvényben és Házszabályban meghatározott esetekben – ügydöntő és a kormányzati munka ellenőrzésében közreműködő szerve. Az állandó bizottságokat törvénykezdeményezési jog illeti meg, az Országgyűlés pedig törvényjavaslat, határozati javaslat, politikai nyilatkozat és jelentés készítésére kérheti fel azokat. A Házelnök által kijelölt bizottság ajánlást készít az Országgyűlés döntési javaslatához, véleményezi azt és állást foglal a módosító javaslatok támogatásáról. A kivételes eljárásban történő törvény- vagy határozati javaslat vitája a kijelölt bizottságban történik. Az Országgyűlés valamely ügynek az általa meghatározott ideig történő intézésére eseti bizottságot hozhat létre, tagjainak legfeljebb a fele nem országgyűlési képviselő is lehet, akik szavazati joggal nem

rendelkeznek. 39 A parlamenti ellenőrzés fontos intézménye a vizsgálóbizottság, amelyet meghatározott ügy vizsgálatára hoz létre az Országgyűlés. Tagjai csak országgyűlési képviselők lehetnek A Házszabály szerint kötelező a vizsgálóbizottság kiküldése, ha azt a képviselők legalább egyötöde indítványozza. 2.133 A frakciók A képviselők politikai pártállása szerinti szerveződések a parlamenti képviselőcsoportok. Az ugyanazon párthoz tartozó képviselők parlamenti tevékenységük összehangolására hozzák létre a képviselőcsoportot. A képviselő csak egy képviselőcsoportnak lehet a tagja, a belépésre azonban egyik képviselő sem kényszeríthető. A képviselőcsoportnak tagja lehet az a képviselő is, aki nem tagja az adott pártnak, de annak támogatásával indult a választáson, illetőleg független képviselő, akinek csatlakozását a képviselőcsoport elfogadta. A frakciótagság kilépéssel vagy kizárással

szűnhet meg, az így függetlenné vált képviselő azonban hat hónapig nem csatlakozhat más frakcióhoz. A képviselőcsoport kiemelkedő közjogi szerepét a következő garanciális szabályok is jelzik: − A frakcióvezetők tagjai a Házbizottságnak, valamint a Honvédelmi Tanácsnak. Véleményüket ki kell kérni az Országgyűlés feloszlatása előtt, indítványukra választják meg az Országgyűlés tisztségviselőt, ajánlást tesznek a bizottságok elnökeire, alelnökeire, tagjaira, megilleti őket a napirend előtti felszólalás joga, valamely kérdés időkeretben történő tárgyalására vonatkozó határozathozatal előtt felszólalhatnak (5 perc), stb. − Nyílt szavazáskor legalább egy frakció javaslatára névszerinti szavazást kell tartani, az indítványok tárgyalásakor a vitában valamennyi képviselőcsoportnak lehetőséget kell adni álláspontja kifejtésére, a vita lezárása után frakciónként még 1-1 képviselő felszólalhat, az

interpellációk és a kérdések elmondásának időpontjában biztosítják, hogy minden képviselőcsoport által benyújtott legalább egy interpelláció és kérdés tárgyalásra kerüljön, stb. − A frakcióvezető írásbeli kérelme alapján a törvényjavaslat vitája során tárgyalni kell az olyan módosító javaslatokról is, amely nem nyerte el a kijelölt bizottság jelen lévő tagjai egyharmadának támogatását. 2.134 Az Országgyűlés Hivatala A parlamenti szakmai apparátust általában a parlament egésze mellé telepítik. (Emellett azonban a képviselőcsoportok is rendelkeznek szakmai apparátussal.) Az Országgyűlés folyamatos működését, továbbá a képviselők, a bizottságok és a tisztségviselők tevékenységét az Országgyűlés Hivatala segíti, illetőleg biztosítja. A Hivatal legfontosabb feladatai: előkészíti az ülésszakokat, üléseket, bizottsági üléseket, ennek keretében jogi szakmai segítséget nyújt a bizottságoknak az

indítványok és ajánlások előkészítésében, szakmai észrevételekkel segíti a kijelölt bizottságok tevékenységét, a kodifikációs munkát, eljuttatja a képviselőkhöz a tárgyalási anyagokat, gondoskodik a jegyzőkönyvek szerkesztéséről és a törvények kihirdetésre előkészítéséről, előkészíti a Házbizottság, a Bizottsági elnöki értekezlet és a bizottságok üléseit, működteti a képviselők tájékoztatására szolgáló információs rendszert. Ellátja a Házelnök és az alelnökök titkársági feladatait, az Országgyűlés nemzetközi kapcsolataival, valamint a sajtóval kapcsolatos tevékenységet. 40 A Hivatalt a főtitkár vezeti, akinek fontos feladata, hogy az ülés vezetésében segítse az elnököt és a soros jegyzőket. Az Országgyűlési Könyvtár az állam- és jogtudomány, a politikatudomány, a legújabb kori magyar és egyetemes történelem, valamint a Parlament dokumentumainak országos feladatkörű,

tudományos, nyilvános szakkönyvtára és információs központja. 2.14 Az Országgyűlés működése Az Országgyűlés működésének, a törvényhozásnak meghatározó terepe a plenáris ülés. A magyar parlament működésének szabályait az Alkotmány és a Házszabály állapítja meg. A Ház évenként két rendes ülésszakot tart: február elsejétől június tizenötödikéig és szeptember elsejétől december tizenötödikéig. Rendkívüli ülésszak vagy ülés összehívása a köztársasági elnök, a Kormány, vagy a képviselők 1/5-ének írásbeli kérelmére történik a Házszabályban meghatározott feltételek szerint. Az ülésszak ülésekből, az ülés ülésnapokból áll. Az ülésnapok várható számát az ülés összehívásakor jelezni kell. A köztársasági elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal, legfeljebb 30 napra elnapolhatja, a Házelnök azonban a képviselők 1/5ének kérelmére az elnapolt

Országgyűlést – 8 napon belüli időpontra – köteles összehívni. Az Országgyűlés – az általános szabály szerint – akkor határozatképes, ha a képviselők több mint a fele jelen van. Ha az Alkotmány vagy más törvény a határozathozatalhoz más minősített, (pl. 2/3-os, 4/5-ös) többséget ír elő, akkor a határozatképesség is ehhez igazodik A szavazásokon a képviselő köteles jelen lenni, vagy távolmaradását előzetesen kimenteni. A szavazásokon való jelenlétre és a szavazásokban való részvételre nemcsak a Házszabály rendelkezései, hanem a frakciófegyelem betartása is ösztönöz. Az Országgyűlés ülésein – a képviselőkön kívül – részt vehet és felszólalhat a köztársasági elnök, a Kormány tagja, az Alkotmánybíróság elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, az országgyűlési biztosok valamint az Állami Számvevőszék elnöke. Az Országgyűlés tárgyalásai nyilvánosak, de a

Házszabály rendelkezése szerint zárt ülés is tartható. Az Országgyűlés ülésein elhangzottakról (és történtekről) szószerinti jegyzőkönyv készül, amelyet a soros jegyzők hitelesítenek, s amelyet – a nyilvánosság szélesebb körben történő biztosítása érdekében – az Országgyűlési Könyvtárban is elhelyeznek. Az Országgyűlésben a határozathozatal – az Alkotmányban, törvényben vagy a Házszabályban megállapított kivételekkel – minden kérdésben nyílt szavazással történik. Titkos szavazás esetén a szavazás szavazólappal, szavazófülke és urna igénybevételével történik. Az Országgyűlés tárgysorozatába önálló napirendi pontként felvehető indítványok (önálló indítványok) és ezekhez kapcsolódó indítványok (nem önálló indítványok) nyújthatók be. Önálló indítvány: a törvényjavaslat, a határozati javaslat, a politikai nyilatkozattervezet, a jelentés, az interpelláció és a kérdés, nem

önálló indítvány pedig: a sürgősségi javaslat, a kivételességi javaslat, a módosító javaslat és a bizottsági ajánlás. 2.141 A törvényjavaslatok tárgyalása Törvényjavaslatot – indokolással együtt – a köztársasági elnök, a Kormány, az országgyűlési bizottság vagy képviselő nyújthat be az Országgyűlés elnökéhez. Az előterjesztő kérheti a törvényjavaslat sürgős, illetőleg kivételes eljárásban történő tárgyalását. Sürgősség 41 elrendelése esetén a törvényjavaslatot legkorábban az elrendelést követő legközelebbi ülésen lehet, legkésőbb pedig az elrendeléstől számított 30 napon belül kell napirendre tűzni. A kivételes eljárás azt jelenti, hogy a törvényjavaslat vitája – a Házszabályban meghatározott feltételek és korlátok szerint – a kijelölt bizottságban, a döntéshozatal pedig az Országgyűlés plenáris ülésén történik. A kivételes eljárásban való tárgyalásra irányuló

kérelem sürgősségi kérelemmel is összekapcsolható. A kivételes eljárásban való tárgyalás elfogadásához a jelen lévő képviselők négyötödének szavazata szükséges. A jelentős törvényjavaslatot az Országgyűlés két fordulóban tárgyalhatja, előbb a tervezett törvény elveit, majd a törvényjavaslat szövegét. A törvényjavaslat tárgyalása egyébként az általános vitával kezdődik, amelynek a lezárásáig lehet a törvényjavaslathoz módosító javaslatokat előterjeszteni. A részletes vita a törvényjavaslat módosításával érintett rendelkezéseinek és a bizottság ajánlásának megvitatásából áll. A lezárt részletes vita után az Országgyűlés előbb a módosító javaslatokról szavaz, majd ezt követően – legkorábban a szavazást követő öt nappal – a törvény egészéről zárószavazást tart. 2.142 A végrehajtó hatalom ellenőrzése Az ellenőrző tevékenység az Országgyűlés másik fő funkciója, amelynek

tárgya elsősorban a végrehajtó hatalom tevékenysége különböző formáinak ellenőrzése. Az ellenőrzésnél mértékadónak tekinthető a kormányprogram. A politikai vitanap is – ahol a Kormány feladatkörébe tartozó egy-egy kérdést tárgyal meg az Országgyűlés – az ellenőrzés szolgálatában áll. Az ellenőrző tevékenység színtere lehet az országgyűlési bizottság és az Országgyűlés ülése is. Az ellenőrzés egyik eszköze a jelentés, amely valamely megtett intézkedésről, elvégzett vizsgálatról, valamely szerv tevékenységéről tájékoztatja az Országgyűlést. Az Alkotmány vagy külön törvény alapján tett rendszeres vagy évenkénti beszámolók is jelentésnek minősülnek. Az interpelláció a parlamenti ellenőrzés egyik legmarkánsabb eszköze. Interpellációt a képviselő magyarázat kérése céljából intézhet a Kormányhoz, annak bármely tagjához és a legfőbb ügyészhez a feladatkörükbe tartozó bármely

ügyben. A kérdést felvilágosítás kérése céljából terjeszthet be a képviselő az előbb felsoroltakhoz, továbbá az Állami Számvevőszék elnökéhez, az országgyűlési biztosokhoz, valamint a Magyar Nemzeti Bank elnökéhez a feladatkörükbe tartozó bármely ügyben. Az interpelláció és a kérdés célja közötti különbség is jelzi, hogy a kérdésben nem lelhető fel hallgatólagosan sem valami „rosszallás”. A kérdés az ellenőrzésnek kevésbé hatékony eszköze, mint az interpelláció. Az interpellációra adott választ követően a képviselőnek viszontválaszra van lehetősége, amelyben nyilatkozik a válasz elfogadásáról vagy elutasításáról is. Ha a képviselő a választ elfogadja, az eljárás véget ér, ellenkező esetben viszont a plenáris ülés szavazással dönt a válasz elfogadásáról. Amennyiben az Országgyűlés sem fogadja el a választ az eljárás tovább folytatódik: az ügy először az illetékes állandó

bizottsághoz, majd döntés végett újból a plenáris ülés elé kerül. A kérdés esetén a képviselőnek nincsen lehetősége viszontválaszra és a válasz elfogadásáról az Országgyűlés nem hoz határozatot. 2.15 Az országgyűlési képviselők jogállása Az országgyűlési képviselő a közérdeket képviseli, szabad mandátummal rendelkezik, nem köti sem választói utasítás, sem képviselőjelöltként tett ígéret, saját belátása szerint dönt és 42 szavaz. A választókerületnek nem tartozik felelősséggel, nem lehet beszámoltatni és visszahívni. A képviselők jogállásában az Alkotmány nem tesz különbséget A képviselők a parlamenti munka szempontjából azonos jogállásúak, függetlenül mandátumuk megszerzésének módjától. A képviselők párthoz való tartozása mandátumuk politikai kötöttségét jelenti, amelynek nincsen jogi relevanciája. Jogilag nem szankcionálható, ha a „pártszínekben” megválasztott

képviselő nem a frakció elvárásainak megfelelően cselekszik. ( Az más kérdés, hogy a frakciók kemény szankciókat alkalmazhatnak tagjaikkal szemben.) A képviselő mandátumát nem érinti az sem, ha kilép a pártból vagy a parlamenti képviselőcsoportból. Az országgyűlési képviselő képviselői jogállásának két legfontosabb eleme: a mentelmi jog és az összeférhetetlenség. A mentelmi jog kettős tartalommal bír. Jelent egyfelől felelőtlenséget, másfelől sérthetetlenséget. A felelőtlenség azt jelenti, hogy a képviselő és a volt képviselő bíróság vagy más hatóság előtt nem vonható felelősségre leadott szavazata és képviselői minőségében tett nyilatkozata (általa közölt tény vagy vélemény) miatt. A mentesség azonban nem terjed ki az államtitoksértésre, a rágalmazásra, a becsületsértésre, valamint a képviselők polgári jogi felelősségére. A sérthetetlenség abban jut kifejezésre, hogy a képviselőt csak

tettenérés esetén lehet őrizetbe venni és ellene csak az Országgyűlés előzetes hozzájárulásával lehet büntető- vagy szabálysértési eljárást indítani vagy folytatni, illetőleg büntetőeljárásjogi kényszerintézkedést alkalmazni. A képviselő – a szabálysértési eljárás kivételével – mentelmi jogáról nem mondhat le, s mentelmi joga megsértését köteles haladéktalanul bejelenteni a Házelnöknek. Az összeférhetetlenségre vonatkozó jogi normák biztosítják a képviselő függetlenségét, a nem kívánatos befolyásoktól való mentességét. Az összeférhetetlenség kizárja az Alkotmányban valamint törvényben meghatározott pozíciók, tisztségek, tagságok, foglalkozások és a képviselői megbízatás egyidejű betöltését, illetőleg meghatározott tevékenységek végzését a képviselői megbízatás idején. A képviselői összeférhetetlenség fajtái: Hivatali – politikai összeférhetetlenség. Egyebek között a

hatalmi ágak elválasztásának elvéből kiindulva kizárt, hogy más hatalmi ághoz tartozók (pl. államfő, bírák, az Alkotmánybíróság tagjai stb.), az Országgyűlésnek közvetlenül alárendelt szervek (pl az Állami Számvevőszék) vezetői, országgyűlési biztosok, e szervek hivatali szervezetének alkalmazottai, az államigazgatási szervek dolgozói, kivéve a miniszterelnököt, a minisztereket és a politikai államtitkárokat, az erősen hierarchizált szervezetek tagjai (ügyészek, fegyveres erők- és rendvédelmi szervek tagjai), továbbá a Magyar Nemzeti Bank, az Állami Privatizációs és Vagyonkezelő Részvénytársaság vezetői, stb. képviselők legyenek. Az Országgyűlés elnöke és alelnökei más kereső foglalkozást egyáltalán nem folytathatnak, s egyéb tevékenységükért – a szerzői jogvédelem alá eső tevékenység kivételével – díjazást nem fogadhatnak el. Az érdekeltségi összeférhetetlenség jelenti egyrészt a

gazdasági összeférhetetlenség különböző formáit, másrészt a média vezető tisztségeinek összeférhetetlenségét a képviselői megbízással. Közbenjárói – érdekkijárói összeférhetetlenség, amely szerint pl. az országgyűlési képviselő nem járhat el az állam (annak szerve), illetve a teljes vagy többségi állami tulajdonban álló szervezet jogi képviselőjeként. Szakmai vagy üzleti ügyben képviselői minőségére nem hivatkozhat stb Méltatlansági összeférhetetlenség, amelynek részben büntetőjoggal összefüggő alakzatai léteznek, de ilyen okból kell megszüntetni annak a képviselőnek a mandátumát is, aki az állammal szembeni tartozását – a törvényben meghatározott feltételeknek megfelelően – nem rendezi. A képviselőt az összeférhetetlenséggel összefüggésben bejelentési kötelezettség terheli az összeférhetetlenséggel nem érintett munkavégzéséről, különböző szervezetekben fennálló

részesedéséről, tagságáról, tisztségeiről és az ezekből származó jövedelmeiről. A képviselő köteles a törvényben meghatározott módon és időpontokban vagyonnyilatkozatot tenni. 43 2.2 A Kormány A kormányzás kifejezés tágabb értelemben a kormányzati tevékenység gyakorlását jelenti: benne a törvényhozás szervének, valamint a államfőnek és a végrehajtó hatalmat megtestesítő Kormánynak az alkotmány által meghatározott összehangolt tevékenységét, egymáshoz való viszonyát, kapcsolatrendszerüket. Szűkebb értelemben pedig a kormányzáson a Kormány munkáját, feladatainak megvalósítását, hatásköreinek gyakorlását értjük. A hatalmi ágak megosztásának rendszerében az egyes feladatok megvalósítására létrehozott szervek az alkotmányban meghatározott hatásköreiket gyakorolják, s egymás hatásköreit nem vonhatják el. Közöttük a fékek és ellensúlyok elvének alkalmazásával egyensúly jön létre,

nincsenek egymással alá-fölérendeltségi kapcsolatban, csupán kontrollálják egymás tevékenységét. A végrehajtó hatalom is alá van vetve az Alkotmány és a törvények uralmának, politikai felelősséggel tartozik a törvényhozó szervnek, de nincsen annak alárendelve. A két hatalmi ág között elég bonyolult és összetett viszony alakul ki, ami nem írható le azzal az egyszerű képlettel, hogy a törvényhozó szerv megalkotja, a végrehajtó hatalom pedig mechanikusan végrehajtja a törvényeket. A parlament által megalkotott legtöbb törvénynek ugyanis a Kormány a kezdeményezője, az előterjesztője, széles szakmai apparátussal rendelkezik a tervezetek kidolgozásához. A kormányprogramban és egyéb – a Kormány által kidolgozott – hosszú távú szakmai koncepciókban megtestesült célkitűzések törvényi formát öltenek, meghatározva bennük az állam cselekvésének fő irányait. A végrehajtó hatalom szerveinek a Kormány által

végzett operatív irányítása szintén törvényeken alapul, s ehhez eszközül szolgálnak a törvényeket részletező végrehajtási rendeletek, továbbá a saját hatáskörben alkotott, a társadalmi viszonyokat elsődlegesen szabályozó autonóm rendeletek. A Kormány és a parlament közötti kapcsolatot a parlamentáris kormányzati rendszerű államokban tovább színezi, a közöttük lévő kapcsolatrendszert tovább finomítja, hogy a Kormányt általában a parlamenti többséggel rendelkező párt vagy pártok alakítják meg. A parlamenti többség birtokában pedig azzal a biztonsággal élhetnek a törvénykezdeményezés jogával, hogy a többségi pártok parlamenti frakcióira támaszkodva el tudják fogadtatni javaslataikat. A törvényhozó és a végrehajtó hatalom közötti viszony legalapvetőbb jellemzője a Kormánynak a parlament előtti politikai felelőssége. A Kormánynak a parlament bizalmával kell rendelkeznie, s a bizalomvesztés a Kormány

bukásához vezet. A Kormánynak a törvényhozás általi ellenőrzése valósul meg az interpelláció (kérdés), a miniszteri beszámoló (plénum vagy bizottság előtt), a politikai vitanap stb. intézményeivel is Az országok egy részében a kormánytagok mindegyikének külön-külön is rendelkeznie kell a parlament bizalmával és ennek elveszítése – a bizalmatlansági indítvány révén – távozásra kényszeríti. 2.21 A Kormány feladat- és hatásköre Hatályos alkotmányunk nem határozza meg a Kormány államszervi jellegét. A Alkotmánynak abból a rendelkezéséből azonban, amely deklarálja, hogy a „Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni”, arra biztosan lehet következtetni, hogy az államigazgatás legfelsőbb szerveként az államigazgatási szervezetrendszer csúcsán helyezkedik el. A Kormány azonban nem csupán 44 az államigazgatás egyik – ha

mindjárt a legfelsőbb – szerve, hanem az Alkotmányban meghatározott feladataiból következően a végrehajtó hatalomnak olyan központi szerve, amelynek tevékenysége mind az államszervezeten belül, mind az egész ország élete szempontjából kiemelkedően fontos. E szerint: − védi az alkotmányos rendet, védi és biztosítja az állampolgárok jogait. Ez a rendelkezés olyan általános elvi követelményt fogalmaz meg, amit a Kormánynak egész tevékenységében érvényesítenie kell, − irányítja a minisztériumok és a közvetlenül alárendelt egyéb szervek munkáját, valamint a fegyveres erők, a rendőrség és a rendészeti szervek működését. Az állampolgárok élet- és vagyonbiztonságát veszélyeztető elemi csapás, illetőleg következményeinek az elhárítása, valamint a közrend és a közbiztonság védelme érdekében megteszi a szükséges intézkedéseket, − jogalkotási tevékenysége során biztosítja a törvények

végrehajtását, s a maga feladatkörében rendeleteket bocsáthat ki és határozatokat hozhat. A végrehajtási rendelet szabályozása nem lépheti túl a felhatalmazást adó jogszabályban meghatározott terjedelmet és tartalmat. Autonóm rendelet kiadására a Kormánynak elég széles körben van lehetősége. E rendeletek azonban nem szabályozhatnak olyan társadalmi viszonyokat, amelyek az Országgyűlés kizárólagos vagy fenntartott törvényalkotó hatáskörébe tartoznak. A határozatokban a Kormány a saját szervezetére, továbbá a neki alárendelt vagy közvetlen irányítása alá tartozó szervekre vonatkozóan állapít meg feladatokat, határidőket, jelöl meg felelősöket. A Kormány rendelete és határozata nem lehet ellentétes a törvénnyel. A Kormány irányelveket és elvi állásfoglalásokat is kibocsáthat. Veszélyhelyzetben a Kormány – az Országgyűlés felhatalmazása alapján – olyan rendeleteket és intézkedéseket hozhat, amelyek

eltérnek egyes törvények rendelkezéseitől. − biztosítja a társadalmi-gazdasági tervek kidolgozását, gondoskodik megvalósításukról, meghatározza a tudományos és kulturális fejlesztés állami feladatait, a szociális és egészségügyi ellátás állami rendszerét és gondoskodik a megvalósításukhoz szükséges feltételek biztosításáról, − biztosítja a helyi önkormányzatok törvényességi ellenőrzését a belügyminiszter közreműködésével, − közreműködik a külpolitika megvalósításában, nemzetközi szerződéseket köt a Magyar Köztársaság kormánya nevében. A Kormány – jogszabály kivételével – az alárendelt szervek minden törvénybe ütköző határozatát vagy intézkedését megsemmisíti vagy megváltoztatja. A normakontroll jogkörével az Alkotmánybíróság rendelkezik. Ha a Kormány miniszteri rendeletben észlel törvénysértést, az illetékes minisztert felhívhatja arra, hogy a törvénysértést saját

hatáskörében orvosolja (rendeletmódosítással, vagy hatályon kívül helyezéssel), vagy az Alkotmánybírósághoz fordulhat. Feladatainak ellátása során a Kormány együttműködik az érdekelt társadalmi szervezetekkel. Ez sokoldalú, széles skálán mozgó, különböző szervezeti formákban és módszerekkel való kapcsolati megoldásokat jelent a jogszabály-tervezeteknek a szervezetekkel történő véleményeztetésétől kezdve a személyes tárgyalásokig. Az együttműködésben érdekelt szervezetek lehetnek pl. érdekképviseletek, szakszervezetek, egyházak, a határon túli magyarság szervezetei, nemzetiségi és etnikai kisebbségi szervezetek stb. Az Alkotmány azon rendelkezése, miszerint a Kormány jogosult az államigazgatás bármely ágát közvetlenül felügyelete alá vonni, és erre külön szerveket létesíteni, azt jelenti, hogy létrehozhat vagy megszüntethet olyan államigazgatási szerveket, amelyeket létrehozni jogosult, illetőleg

miniszter felügyelete alatt működő országos hatáskörű szervet közvetlen felügyelete vagy más miniszter felügyelete alá vonhat. Nem teheti azonban meg azt, hogy az államigazgatás körébe tartozó ügyben a közvetlen intézkedési jogosultságot a hatáskörrel rendelkező szervtől elvonja és helyette a Kormány, vagy annak tagja járjon el. 45 2.22 A Kormány tagjai és a Kormány megbízatása A Kormány testületi szerv, önálló döntéshozatali centrum, amely döntéseit ülésein hozza. Élén a miniszterelnök áll, tagjai a miniszterek. A Magyar Köztársaság alkotmánya ún. „miniszterelnöki kormányzást” hozott létre, ami azt jelenti, hogy a miniszterelnök a „primus inter pares” szerepen túl jelentős formális és informális hatalommal rendelkezik, jogosítványainak egy része az Alkotmányból, más része egyéb törvényekből ered. Javaslatára nevezi, illetve menti fel a köztársasági elnök a minisztereket. A miniszterelnök

tisztségének megszűnésével megszűnik a Kormány megbízása is. Mindez azonban nem jelenti azt, hogy a miniszterelnöknek a prezidenciális kormányformájú állam elnökéhez hasonló jogállása lenne. A miniszterek a Kormány tagjaként – szavazati joggal – vesznek részt a döntések hozatalában és – a kormányprogramban foglaltak figyelembevételével - önálló felelősséggel irányítják a rájuk bízott minisztérium (szakterület) tevékenységét. A Kormány tagjai közötti viszony a miniszterelnök és a miniszterek egymás iránti politikai szolidaritáson alapul. A miniszterek lehetnek a minisztériumot irányító, annak élén álló, vagy tárca nélküli miniszterek. A tárca nélküli miniszter nem kötődik minisztériumi szervezethez. Általában a Kormány által meghatározott valamely fontos feladatot lát el (pl. koordinálja a PHARE-programmal kapcsolatos feladatokat), vagy felügyeletet gyakorol a Kormány irányítása alatt működő egyes

országos hatáskörű államigazgatási szervek felett (pl. a polgári nemzetbiztonsági szolgálatok felügyelete) A miniszterek között sajátos jogállással rendelkezik a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszter („kancellária miniszter”). Az Alkotmány sem a minisztériumok felsorolását, sem a miniszterek számát nem határozza meg. A kormányváltozások után a miniszterelnöknek „szabad keze” van a minisztériumi struktúrák változtatására, tárcák megszüntetésére, vagy összevonására, új tárcák létrehozására és tevékenységi körök átcsoportosítására, vagy tárca nélküli miniszteri tisztségek megszüntetésére, illetve újak létrehozására. (Más kérdés azután, hogy a minisztériumok felsorolását törvény tartalmazza, tehát a kérdésben a végső szót az Országgyűlés mondja ki.) A miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés választja meg az összes képviselő több mint a felének a

szavazatával (abszolút többséggel). A Kormány a miniszterek kinevezésével alakul meg. A miniszterelnök megválasztása után, a miniszterek pedig kinevezésük után az Országgyűlés előtt esküt tesznek. Működéséért a Kormány az Országgyűlésnek felelős és köteles a munkájáról rendszeresen beszámolni. A Kormány megbízatása legfeljebb egy parlamenti ciklusra (négy évre) szól, s megszűnik: − az új Országgyűlés alakuló ülésén; − a miniszterelnök, illetőleg a Kormány lemondásával. A lemondás a köztársasági elnök útján az Országgyűlés elnökéhez intézett írásbeli nyilatkozattal – harminc napos lemondási idő megjelölésével – történhet. A lemondás érvényességéhez az Országgyűlés elfogadó nyilatkozata nem szükséges. Ha a miniszterelnök megbízatása a fent megjelölt okok valamelyike miatt szűnik meg, a miniszterelnök az új miniszterelnök megválasztásáig ügyvezető miniszterelnökként gyakorolja a

hatáskörét, azonban új miniszter kinevezésére, vagy miniszter felmentésére nem tehet javaslatot, és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazására halaszthatatlan esetben alkothat; − a miniszterelnök halálával; 46 − a miniszterelnök választójogának elvesztésével; − a miniszterelnökkel szembeni összeférhetetlenség megállapításával. Ha a miniszterelnök megbízatása a halálával, választójogának elvesztésével, vagy vele szembeni összeférhetetlenség megállapításával szűnt meg, az új miniszterelnök megválasztásáig az a miniszter gyakorolja – a korábban jelzett korlátozással – a miniszterelnök hatáskörét, akit a miniszterelnök a helyettesítésére kijelölt, több kijelölt miniszter esetén az első helyen kijelölt minisztert illeti meg a miniszterelnök hatásköre gyakorlásának a joga; − abban az esetben, ha az Országgyűlés a miniszterelnöktől megvonja a bizalmat és új miniszterelnököt választ.

A bizalom megvonása az ún „konstruktív bizalmatlansági indítvánnyal” történik. A bizalmatlansági indítványt a képviselőknek legalább egyötöde a miniszterelnökkel szemben írásban – a miniszterelnöki tisztségre jelölt személy megjelölésével – nyújtja be, amelyet a Kormánnyal szembeni bizalmatlansági indítványnak kell tekinteni. Ha ennek alapján az országgyűlési képviselők többsége bizalmatlanságát fejezi ki, az új miniszterelnöknek jelölt személyt megválasztottnak kell tekinteni. A Kormány – a miniszterelnök útján – maga is bizalmi szavazást javasolhat, vagy azt is javasolhatja, hogy az általa benyújtott előterjesztés feletti szavazás egyben bizalmi szavazás legyen. Ezekben az esetekben, ha a Kormány a bizalmat nem kapja meg köteles lemondani A kormányzás folyamatosságát hivatott biztosítani az Alkotmány azon rendelkezése, miszerint ha a Kormány megbízatása megszűnik, az új Kormány megalakulásáig a

Kormány hivatalban marad („ügyvivő kormány”) és gyakorolja mindazokat a jogokat, amelyek a Kormányt megilletik, de nem köthet nemzetközi szerződést és rendeletet csak törvény kifejezett felhatalmazása alapján, halaszthatatlan esetben alkothat. 2.23 A Kormány működése A Kormány működésének legalapvetőbb formája – ahol hatáskörét a miniszterelnök vezetésével testületként gyakorolja – a kormányülés. A Kormány az üléseit – féléves munkaterv alapján – heti rendszerességgel tartja, de a szükséghez képest tarthat rendkívüli ülést is. A Kormány rendkívül sokoldalú feladatai miatt, valamint a döntéshozatala szakszerűsége és hatékonysága érdekében munkájában kiemelkedő szerepe van a döntéselőkészítésnek. Ennek során azt kell biztosítani, hogy a Kormány csak azokban a kérdésekben döntsön, amelyekben a döntés a miniszterek szintjén nem oldható meg, a testületi döntést igénylő ügyekben pedig olyan

színvonalas, szakszerű előterjesztések kerüljenek késedelem nélkül a Kormány elé, amelyek szükség szerint alternatívákat is tartalmaznak. Az előterjesztéssel kapcsolatos legfontosabb véleménykülönbségeket, vitatott kérdéseket az egyeztetési eljárás során célszerű tisztázni. Az előterjesztéseknek megfelelően megalapozottaknak kell lenniük. A Kormány döntéseiben meghatározott feladatok elvégzéséről, vagy a döntést nem igénylő ügyekben végzett munkájukról a kötelezettek jelentésben tájékoztatják a Kormányt. A Kormány ülésén részt vesznek annak tagjai, továbbá a tanácskozási joggal állandóan meghívottak, az előterjesztők és a miniszterelnök által eseti jelleggel meghívott személyek. A miniszterelnököt akadályoztatása esetén az általa kijelölt miniszter, a minisztert pedig a politikai államtitkár, mindkettő akadályoztatása esetén a közigazgatási államtitkár helyettesíti, utóbbi azonban csak

tanácskozási joggal vehet részt a Kormány ülésein. Az ülés akkor 47 határozatképes, ha a Kormány tagjainak több mint a fele jelen van. Határozatait szótöbbséggel hozza. Szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt 2.231 A Kormány munkáját segítő szervek A döntés-előkészítés színvonalának javítása, a kormányfő és a kormányülés tehermentesítése céljából az Alkotmányból fakadó jogkörében meghatározott feladatok ellátására kormánybizottságokat alakíthat, ezen kívül azonban lehetősége van egyéb szervezetek, úgy mint kollégiumok, kabinetek, tanácsadó testületek, szakértői bizottságok, tárcaközi bizottságok és kormánybiztosi intézmény létrehozására. E szervezetek mind összetételük, mind jogállásuk szempontjából számos eltérést mutatnak. A kollégiumok és tanácsadó testületek a Kormány munkáját döntés-előkészítőként támogató szervek, amelyek jelentésben

tájékoztatják a Kormányt tevékenységükről. Szakértői bizottságokat azért hoznak létre, hogy a Kormány számára készített előterjesztéseket szakmai szempontból vizsgálják meg. A tárcaközi bizottság olyan szerv, amelyet egy meghatározott célra hoznak létre, s addig működik, ameddig azt a megoldandó feladat ellátása megkívánja. A tárcaközi bizottság az érintett minisztérium vezető munkatársaiból áll. A meghatározott feladatok ellátásában összehangolja az érintett tárcák tevékenységét. A kormánybiztosi intézmény speciális ágazatközi, általában minisztériumi tevékenységi körbe nem illeszthető feladatok ellátására jön létre, vagy létrehozását a feladat kiemelkedő fontossága indokolja. A kormánybiztos a Kormány nevében és megbízásából jár el, tevékenységéről és intézkedéseiről rendszeresen beszámol a Kormánynak, illetőleg javaslatot tesz a Kormány (esetleg az Országgyűlés) hatáskörébe

tartozó intézkedésre. Feladatait vagy saját munkaszervezettel, vagy az egyes érintett tárcák, és azok irányítása alá tartozó szervek bevonásával látja el. A kormánybizottságok a Kormány döntés-előkészítő, koordinatív, ellenőrző és döntést hozó szervei. Testületi szervek, döntéseiket normatív határozat formájában hozzák meg, amelyek az állami szervekre kötelezőek. Ilyen szervek, legalábbis döntést hozó jelleggel, 1990 óta nem működnek. A rendszerváltozás előtt ugyanis az a nem kívánatos helyzet alakult ki, hogy esetenként a Kormány átruházott hatáskörében eljáró kormánybizottságok egyes normatív határozatai kormányhatározattal vagy kormányrendelettel ellentétesek voltak vagy formálisan is „módosították” azokat. Jelenleg a Kormány legfontosabb döntés-előkészítő, konzultatív és koordináló szervei a kabinetek. A kabinetnek tagja csak miniszter lehet, de munkájában - eseti jelleggel vagy állandó

meghívottként – más is részt vehet. A kabinet előzetesen állást foglal, véleményt nyilvánít, döntési javaslatot tesz a feladatkörébe tartozó minden olyan kérdésben, amely alapvetően érinti a Kormány politikai, gazdasági vagy más fontos céljainak a megvalósítását. A kabinet a döntés-előkészítő tevékenysége során az előterjesztést további egyeztetésre utalhatja, átdolgozásra visszaadhatja, illetőleg meghatározhatja a döntés-előkészítéssel kapcsolatos részfeladatokat. A kabinetnek a döntés-előkészítéssel összefüggő határozatai a kabinet tagjaira kötelezőek, de a Kormány hatáskörét nem érinthetik, és nem sérthetik. 48 A kabinetek létrehozásáról kormányhatározatok intézkednek. Jelenleg Magyarországon a Kormány szerveként három kabinet működik: a Kormánykabinet, a Gazdasági Kabinet valamint a Nemzetbiztonsági Kabinet. Az 1998 évi kormányváltozást megelőzően működött az Európai

Integrációs Kabinet is. A kabinetek munkájában nem minden miniszter vesz részt, de van olyan miniszter, aki több kabinetnek is tagja. A kabinet üléseit esetenként, a feladatoktól függően tartja Állásfoglalásait szótöbbséggel hozza. A kabinet ülésein a kabinet tagját a politikai államtitkár, illetőleg a kabinet ügyrendjében meghatározott, vagy a kabinet tagja által felkért más tag helyettesítheti. A kormányzati döntés-előkészítésnek, de az egész kormányzati munkának is kiemelkedően fontos szerve a Miniszterelnöki Hivatal, amely miniszter vezetésével, a miniszterelnök és a Kormány munkaszervezeteként, a minisztériumok általános szervezeti felépítésének és vezetési rendjének megfelelően működik. Jogállásával, feladataival, hatásköreivel a tananyag más része foglalkozik. 2.3 A köztársasági elnök Az államfő a történelem során létező különböző társadalmi formációkban meghatározó szerepet játszott a

közhatalom gyakorlásában. A hűbéri állam abszolút uralkodójának korlátlan vagy alig korlátozott hatalma a polgári államokban kezdetben a feudalizmustól örökölt, de megszelídített formákat öltött. A montesquieu-i hatalom-elválasztás elmélet alapján az államfő a végrehajtó hatalom gyakorlójává, Benjamin Constant szerint pedig önálló hatalmi ággá – semleges, kiegyensúlyozó hatalommá – vált. Feladata a törvényhozás illetve a végrehajtás szervei között keletkezett konfliktusok kezelése, elhárítása lett. Az államfő ennek megfelelően a hatalmi ágak működését befolyásoló hatáskörökkel rendelkezik anélkül, hogy azok hatásköreit vagy a hatáskörök bármelyikét is átvenné. (Ez a helyzet azonban csak a parlamentáris kormányformájú államokra jellemző.) A polgári államok alkotmányai rögzítették a hatalmi ágak szétválasztásán alapuló közhatalmi berendezkedést, amely az egyes államokban az ott kialakult

közjogi hagyományok által alapjaiban meghatározott, de amelyre természetesen hatással voltak más államok alkotmányos megoldásai is. 2.31 A köztársasági elnök alkotmányos helyzete Az államfő alkotmányos helyzetére, jogállására vonatkozó szabályozás kialakítását az határozza meg elsődlegesen, hogy milyen kormányzati berendezkedésű, kormányformájú államról van szó. Az elnöki (prezidenciális) köztársaságban (pl. USA) az elnök a végrehajtó hatalom gyakorlója, egy kézben összpontosítja az államfői és a kormányfői (miniszterelnöki) jogokat, amelyeket az általa kiválasztott és kinevezett minisztereken (államtitkárokon) keresztül gyakorol. Politikai felelősséggel sem az elnök, sem a miniszterek nem tartoznak a Kongresszusnak. A „fékek és ellensúlyok” elve alapján az elnök és a Kongresszus kölcsönösen kontrollálják egymást (elnöki vétó, szenátusi jóváhagyáshoz kötött elnöki jogkörök). 49 A

félprezidenciális (félparlamentáris) berendezkedésű államokban (pl. Franciaország, Orosz Föderáció) dualista végrehajtó hatalom érvényesül, amelyen belül meghatározó szereppel bír az államfő. Ezekben az államokban már nem ugyanaz a személy tölti be az államfői és a kormányfői posztot, de az államfő is jogosult a kormányülés összehívására, és ilyenkor azon ő elnököl. Emellett a köztársasági elnöknek jelentős formális vagy informális befolyása van bizonyos szakterületeken (pl. a külügyekre) A parlamentáris kormányformájú államokban az államfő vagy csak formálisan vagy még úgy sem feje a végrehajtó hatalomnak. Az elnöki hatalom erőssége a különböző hatalmi ágak vonatkozásában eltérő lehet. A köztársasági elnöki intézmény 1989-ig a magyar jogtörténetben nem játszott túlságosan jelentős szerepet sem időtartamát, sem a tisztség viselőinek tényleges tevékenységét tekintve. A magyar

köztársasági elnökök tényleges hatásköre – kifejezett törekvések ellenére is – mindig reprezentatív volt. A rendszerváltozás körülményei között szakmai, valamint politikai viták eredményeként – figyelemmel az 1946. évi I törvénycikkben foglalt szabályozásra is – alakult ki a köztársasági elnöki intézmény szabályozása az alkotmányban. A Magyar Köztársaság elnöke az alkotmányi szabályozás szerint a hatalmi ágakon kívül áll, s közöttük egyensúlyozó, közvetítő szerepet tölt be. Nem feje, még csak nem is részese a végrehajtó hatalomnak. A köztársasági elnöknek valamennyi hatalmi ág – de különösen a törvényhozó és a végrehajtó hatalom – tekintetében vannak jogosítványai anélkül, hogy e szerveket irányítaná, vagy azok hatásköreit gyakorolhatná. Az elnök jogállásának legfontosabb elemeit az Alkotmány, valamint az Alkotmánybíróság egyes határozatai állapítják meg. A köztársasági

elnök kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett. A nemzet egysége kifejezésre való utalás az elnök politikai függetlenségét, pártatlanságát jelenti, amely konkrét formában is megjelenik, pl. a köztársasági elnökre vonatkozó összeférhetetlenségi szabályban. Az államszervezet demokratikus működése feletti őrködést az elnök az Alkotmányban meghatározott különböző hatáskörei gyakorlásával látja el, amelynek során mindig figyelemmel kell lennie az egész államszervezet demokratikus működésére. Az „őrködés” megnyilvánulhat az elnök kifejezett ellenőrző jogkörei (pl. relatív vétójog, népszavazás- vagy törvény kezdeményezése) gyakorlásában, de a demokratikus működés súlyos zavarának elhárítását szolgálhatják az elnök önálló politikai döntései is (pl. az Országgyűlés feloszlatása, a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlés újbóli összehívása

rendkívüli állapot vagy szükségállapot esetén, illetve a kinevezés vagy jóváhagyás tartalmi okból történő megtagadása). A politikai döntések alapjául szolgáló feltételek fennállása vagy minősítése nem függ az elnök értékelésétől, ő csak saját beavatkozásának szükségességét mérlegeli. Ám e körön belül sem feltétlenül érvényesül az elnök döntési autonómiája, mert pl. az Országgyűlés akadályoztatása esetén kinyilváníthatja a hadiállapotot, kihirdetheti a rendkívüli állapotot és létrehozhatja a Honvédelmi Tanácsot, vagy kihirdetheti a szükségállapotot. Ennek az elnöki döntésnek azonban érvényességi feltétele, hogy előzetesen a Házelnök, a miniszterelnök és az Alkotmánybíróság elnöke együttesen állapítsa meg az Országgyűlés akadályoztatásának tényét, valamint az intézkedés indokoltságát. Az elnök alkotmányjogi jogállása részeként fogható fel, hogy „a köztársasági elnök a

fegyveres erők főparancsnoka”. 50 Az Alkotmánybíróság határozata szerint a főparancsnok a fegyveres erőkön kívül áll, azoknak nem vezetője, hanem irányítója. Az irányításra vonatkozó hatásköre közjogilag nem különbözik egyéb kinevezési, jóváhagyási, megerősítési jogköreitől. Az Alkotmány nem is nevesíti, hogy az elnök hatáskörén belül melyek a „főhadúri” jogosítványok. Az Alkotmányon kívül a honvédelmi törvény is rendelkezik a fegyveres erők irányításáról E törvény a fegyveres erők irányításával kapcsolatos jogköröket megosztja az Országgyűlés, a köztársasági elnök, a Kormány, továbbá a honvédelmi és a belügyminiszter között. A rendkívüli állapot esetén létrehozott Honvédelmi Tanácsnak a köztársasági elnök az elnöke, szükségállapot idején dönt a fegyveres erők alkalmazásáról. 2.32 A köztársasági elnök és az Országgyűlés Az államfő és a törvényhozó szerv

között minden alkotmányosan működő államban rendkívül sokoldalú, összetett és gazdag kapcsolatrendszer van. A kapcsolatok formái az egyes államokban jelentős eltéréseket mutatnak, amelyek alakulására hatással van az adott állam kormányzati rendszere, az elnök hatalmi súlya, a törvényhozó szerv szerkezete stb. E kapcsolatok kölcsönös függőségként jellemezhetők. Az Alkotmány szerint: − az elnököt az Országgyűlés választja meg, − az Országgyűlés dönt az elnökkel szembeni összeférhetetlenség megállapításáról, lemondásának elfogadásáról, a feladatai ellátásában való átmeneti akadályoztatása megállapításáról, valamint az elnökkel szembeni jogi felelősségre vonás kezdeményezéséről, − az elnök tűzi ki az országgyűlési képviselők általános választásának időpontját, átveszi a képviselők megbízóleveleit, összehívja és megnyitja az Országgyűlés alakuló ülését, továbbá összehívja a

feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést a rendkívüli jogrend időtartama alatt, megbízatása meghosszabbítása végett, − az elnök kérelmére az Országgyűlést rendkívüli ülésszakra vagy ülésre kell összehívni, − az elnök az Országgyűlés ülését egy ülésszak alatt egy alkalommal legfeljebb 30 napra elnapolhatja. Az elnapolás – bár szintén nem ellenjegyzéshez kötött – korlátozott hatáskör, mert az elnapolás ideje alatt a képviselők egyötödének kezdeményezésére az Országgyűlést össze kell hívni. − szintén behatárolt döntési hatáskör a Parlament feloszlatásának joga, mert erre a köztársasági elnök csak akkor jogosult, ha az Országgyűlés – ugyanazon Országgyűlés megbízatása idején – tizenkét hónapon belül legalább négy esetben megvonja a bizalmat a Kormánytól, valamint a Kormány megbízatásának megszűnése esetén az elnök által miniszterelnöknek javasolt személyt (aki nem

szükségképpen egy személy) az első személyi javaslat megtételének napjától számított negyven napon belül nem választja meg az Országgyűlés. (E mérlegelés alapján meghozható döntést az Alkotmány olyan előfeltételekhez köti, amelyek előfordulása szinte kizárt.) − a köztársasági elnök részt vehet és felszólalhat az Országgyűlés és annak bizottságai ülésén, − javaslatot tehet az Országgyűlésnek intézkedés megtételére (pl. parlamenti vitanap tartására, parlamenti vizsgálóbizottság létrehozására stb.), népszavazást kezdeményezhet, zárt ülés tartását javasolhatja, − törvényt kezdeményezhet és köteles gondoskodni a törvények kihirdetéséről. Ez utóbbi úgy valósul meg, hogy a kihirdetésre megküldött törvényt aláírja és a Magyar 51 Közlöny szerkesztőségének kihirdetés céljából megküldi. A kihirdetési hatáskörhöz csatlakozhat az elnök egyszeri halasztó hatályú (relatív)

vétójoga, valamint – alkotmányellenesség esetén – előzetes normakontroll kezdeményezése az Alkotmánybíróságnál („alkotmányossági vétó”). Ha az Alkotmánybíróság – soron kívüli eljárásban – megállapítja az alkotmányellenességet, nem kerülhet sor a kihirdetésre, hanem a törvényt a köztársasági elnök az alkotmányellenesség megszüntetése végett visszaküldi az Országgyűlésnek. Ha az Alkotmánybíróság nem állapít meg alkotmányellenességet, az elnök köteles a törvényt aláírni és öt napon belül kihirdetni. 2.33 A köztársasági elnök és a Kormány A köztársasági elnök és a Kormány kapcsolatának alapja az Alkotmány azon rendelkezése, miszerint „a miniszterelnököt a köztársasági elnök javaslatára az Országgyűlés tagjai többségének szavazatával választja”. A miniszterelnök jelölésére a parlamentáris államok alkotmányos gyakorlatát követve nálunk is az a megoldás alakult ki, hogy a

kormányfőre tett javaslatkor az elnök a képviselő-választások során kialakult parlamenti párterőviszonyokat és a koalíciós tárgyalások eredményét veszi figyelembe. A kormányprogram elfogadásával együtt megválasztott miniszterelnök javaslatára a minisztereket a köztársasági elnök nevezi ki. A miniszterek felmentésére is csak a miniszterelnök javaslatára kerülhet sor. Az államtitkárokat szintén (mind a politikai, mind a közigazgatási) a köztársasági elnök nevezi ki és menti fel a miniszterelnök javaslatára. 2.34 A köztársasági elnök feladat- és hatásköre Az elnök kormányzati munkában betöltött szerepének egyik legfontosabb kérdése, hogy mennyire kap önállóságot az államfői hatalom gyakorlásában, illetőleg mi korlátozhatja az elnök cselekvési lehetőségeit. Az államfőre vonatkozó magyar alkotmányos szabályozásból megállapítható, hogy aktusainak döntő többsége a végrehajtó hatalom (miniszterelnök,

miniszter) ellenjegyzéséhez kötött. Az ellenjegyzés az aktusok érvényességi kelléke, amellyel a végrehajtó hatalom átvállalja a politikai felelősséget az államfőtől, és biztosítja a végrehajtó hatalom cselekvési egységét. Mégis van a már korábban említetteken kívül néhány olyan hatáskör, amelyeket az elnök a végrehajtó hatalom ellenjegyzése nélkül gyakorol (ilyen, pl. a magyar állam képviselete, az országos népszavazás időpontjának megállapítása, a bírói függetlenség érvényesítésével összhangban pedig a bírák és a Legfelsőbb Bíróság elnökhelyetteseinek kinevezése). A köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött hatáskörei: − a nemzetközi szerződések megkötése (ratifikálása) a Magyar Köztársaság nevében (ha a szerződés tárgya a törvényhozás hatáskörébe tartozik, a szerződés megkötéséhez az Országgyűlés előzetes hozzájárulása szükséges), − aktív és passzív követségi jog

gyakorlása, − az egyéni kegyelmezési jog gyakorlása, amely az állam büntető igényéről, illetőleg a büntetőjogi felelősség jogerős megállapítása után a kiszabott büntetés vagy a helyére lépő intézkedés végrehajtásáról való lemondást, vagy a büntetett előélethez fűződő hátrányok alóli mentesítést jelenti, 52 − állampolgársági ügyekben való döntés (honosítás, visszahonosítás, az állampolgárságról való lemondás elfogadása, az állampolgárság visszavonása), − a köztársasági elnök kinevezi és felmenti o az államtitkárokat, o a Magyar Nemzeti Bank elnökét, alelnökeit, o az egyetemi tanárokat, o a honvédség vezérkari főnökét és a határőrség országos parancsnokát, − kinevezi, előlépteti, elbocsátja, felmenti beosztásából, lefokozza, rendfokozatban visszaveti, nyugállományba helyezi a tábornokokat, − kinevezi a legfőbb ügyész helyetteseit, − megbízza és felmenti az állami

egyetemek rektorait, − megerősíti tisztségében a Magyar Tudományos Akadémia elnökét, − kitüntetéseket adományoz. Az Alkotmány szerint a köztársasági elnök dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. A kinevezés kötött jogkör, amelyet nem az elnök kezdeményez, hanem a törvényben meghatározott más szerv. A kinevezés teljesítése a javasolt személy kiválasztásának elfogadását és megerősítését jelenti. (Bár az Alkotmány nem rendelkezik róla, a köztársasági elnök – önálló jogkörében – nevezi ki a Köztársaság Elnöki Hivatalának vezetőjét és annak helyettesét.) A köztársasági elnök tartalmi okból akkor utasíthatja el a kinevezési javaslatot, ha alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. Ebből a szempontból az elnök kizárólag a személyre tett javaslatot vizsgálhatja felül és az

államszervezet demokratikus működésének súlyos zavarát akkor állapíthatja meg, ha alapos okkal arra következtet, hogy a kinevezés (megerősítés) miatt az érintett szerv alapfeladatainak ellátására alkalmatlanná válik. A köztársasági elnöknek meg kell tagadnia a kinevezést, ha azt észleli, hogy a teljesítéshez megkívánt jogi előfeltételek nem állnak fenn (pl. magyar állampolgárság, eljárási követelmények, szakmai kvalifikáció stb.) A kinevezési javaslatot elutasító döntésből ki kell tűnnie, hogy az elnök a javaslatot mely jogszabályi feltételek hiánya miatt utasította el, illetőleg azoknak a tényeknek, amelyekből az elnök alapos okkal arra következtet, hogy a javaslat teljesítése az államszervezet demokratikus működését súlyosan zavarná. 2.35 A köztársasági elnök megválasztása és megbízatása A Magyar Köztársaság elnökét az Országgyűlés öt évre választja, és legfeljebb egy alkalommal

újraválasztható. Köztársasági elnökké megválasztható bármely választójogosult magyar állampolgár, aki a választás napjáig 35. életévét betöltötte A választást jelölés előzi meg, amelynek érvényességéhez legalább 50 országgyűlési képviselő ajánlása szükséges, de mindegyik csak egy jelöltet ajánlhat. A választás titkos szavazással történik és szükség esetén több fordulós. Az első (esetleg második) fordulóban az elnök megválasztásához a képviselők kétharmadának a szavazatát kell elnyerni. Ha a második fordulóban is eredménytelen volt a választás, a harmadik fordulóban már csak (legfeljebb) az a két jelölt indulhat, aki az előző fordulóban a legtöbb szavazatot kapta, s az lesz a köztársasági elnök, aki – függetlenül a szavazásban résztvevők számától – megszerezte a szavazatok többségét. Miután Magyarországon alelnöki tisztséget nem rendszeresített az Alkotmány, a köztársasági elnök

átmeneti akadályoztatása, vagy megbízatásának a megbízási idő lejárta előtti 53 megszűnése esetén közjogi provizórium keletkezik. Ilyenkor a köztársasági elnöki jogkört az új elnök hivatalba lépéséig, illetőleg az átmeneti akadályoztatás megszűntéig az Országgyűlés elnöke gyakorolja az Alkotmányban meghatározott korlátozásokkal. Az elnöki megbízatás megszűnik: − a megbízatás idejének lejártával, − az elnök halálával, − lemondással, − a feladatkör ellátást 90 napon túl lehetetlenné tévő állapottal, − az összeférhetetlenség kimondásával, − az elnöki tisztségtől történő megfosztással. Az összeférhetetlenség kimondásáról – ha az elnök a fennálló összeférhetetlenségi okot nem szünteti meg – bármelyik képviselő javaslatára az Országgyűlés kétharmados többséggel, titkos szavazással dönt. Az Alkotmány szabályai szerint a köztársasági elnök személye sérthetetlen,

büntetőjogi védelmét külön törvény biztosítja. Az elnöki sérthetetlenség azonban nem azonos a királyoknak a felelősség alóli abszolút mentességével. A sérthetetlenség biztosításának a célja csupán az esetleges zaklatásnak az elnök személyétől jogi eszközökkel való távoltartása, valamint az államfői tisztség tekintélyének a megőrzése. A magyar szabályozás - összhangban más parlamentáris köztársaságok alkotmányaival - a köztársasági elnök sérthetetlenségének megállapításán túl ugyancsak szabályozza jogi felelősségének határait. E szerint felelőssége csak akkor áll fenn, ha hivatali ideje alatt a hivatali tevékenységével összefüggésben bűncselekményt követ el, illetőleg tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt, vagy más törvényt megsérti. Az elnök olyan büntetőjogilag üldözendő cselekményével kapcsolatban, amely hivatali tevékenységével nincsen összefüggésben, csak megbízatásának

lejárta után indítható eljárás (ha időközben elévülés nem következik be). A tisztsége gyakorlása során az Alkotmányt vagy valamely más törvényt megsértő köztársasági elnökkel szembeni felelősségre vonást az Alkotmánybíróság gyakorolja, amely ha a törvénysértés tényét megállapítja, megfoszthatja tisztségétől a köztársasági elnököt. Ha az elnök elleni eljárás a hivatali ideje alatt hivatali tevékenységével összefüggésben elkövetett büntetőjogilag üldözendő cselekmény miatt indult, az Alkotmánybíróság az eljárásban a büntetőeljárás rendelkezéseit is alkalmazza, s ha az elnököt szándékos bűncselekmény elkövetésében bűnösnek találja, vele szemben a tisztségtől történő lehetséges megfosztás mellett a Btk.-ban az adott cselekményre meghatározott bármely büntetést kiszabhat vagy intézkedést alkalmazhat. 2.4 A jogvédelmi szervek 2.41 A bíróság Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Az

igazságszolgáltatás a közhatalom gyakorlásának az államilag szervezett társadalom létrejötte óta gyakorolt formája. Az igazságszolgáltatás jogalkalmazó tevékenység, amelynek során egyedi jogvitás ügyeknek jogszabályok alapján történő eldöntése valósul meg a jogszerű állapot helyreállítása, illetőleg a jogsérelem által okozott joghátrány kiegyenlítése céljából. Az igazságszolgáltatás a funkció létezése óta a bíróságok feladata. Az Alkotmány alapvető emberi jogként rögzíti – nemzetközi szerződésekre és más nemzetközi jogi dokumentumokra 54 is tekintettel - hogy a Magyar Köztársaságban „mindenkinek joga van ahhoz, hogy az ellene emelt bármely vádat, vagy valamely perben a jogait és a kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el.” (Alk 57§ (1) bek.) Az Alkotmány rendelkezik továbbá a magyar bíróságok

szervezetrendszeréről. E szerint az igazságszolgáltatást a Legfelsőbb Bíróság, az ítélőtáblák, a Fővárosi Bíróság és a megyei bíróságok, valamint a helyi és munkaügyi bíróságok gyakorolják, de törvény az ügyek meghatározott csoportjaira külön bíróságok létesítését is elrendelheti. A bírósági útra tartozó ügyek körét törvény állapítja meg. Az igazságszolgáltatás a bíróságok monopóliuma, a törvényesség és pártatlanság feltételeit ugyanis a bírósági eljárás sajátos garanciarendszere tudja a leghatékonyabban megteremteni. A jogegyenlőség általános alkotmányos elvéből következik, hogy a bíróság előtt mindenki egyenlő, mindenki bíróságra tartozó ügyében ugyanolyan bíróság jár el, egységes jogszabályok alapján. Nincsenek sem privilegizált, sem diszkriminatív bíróságok A bíróságok a Magyar Köztársaságban egységes rendszert alkotnak. Az egységes bírósági rendszeren belül

működő ún. rendes bíróságoktól – amelyeknek jellemzője, hogy hatáskörükbe tartozik minden igazságszolgáltatási jellegű ügy, amelyre nézve jogszabály nem írja elő más szervek eljárását – eltér a munkaügyi bíróság hatásköre, azt speciális igazságszolgáltatási feladat ellátására rendszeresítették, tehát külön bíróságként működik. Ennek analógiájára megfontolandó lehetne külön bíróságként közigazgatási bíróság létrehozása a szakszerűség biztosítása érdekében. A közigazgatásnak más jogágaktól eltérő jellege sajátos ismereteket követel meg a közigazgatási bíráktól, mint amelyekkel a hagyományos igazságszolgáltatási területeken (büntető-, polgári stb. ügyek) ítélkező bírák rendelkeznek. Ráadásul ezeken a hagyományos igazságszolgáltatási területeken a tényállás megállapítása is sokkal formalizáltabb eljárások keretében történik. A közigazgatási bíráskodás pedig

nemcsak a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatára irányulhatna, hanem kiterjedhetne például a választási bíráskodásra, az önkormányzatok aktusainak felülvizsgálatára stb., s ezzel az Alkotmánybíróság is jelentősen tehermentesíthető lenne. 2.411 A bírósági szervezet A Magyar Köztársaság bírósági szervezetét – az ítélőtábla kivételével – az általános állami területi beosztás szerint alakították ki. A bíróságok függetlenek, köztük szervezeti alá-fölé rendeltség nincsen, a többi, hatalmi tevékenységet megvalósító közhatalmi szervvel pedig mellérendeltségi kapcsolatban állnak. A bírósági szervezetben általános hatáskörű bíróság a helyi (városi, fővárosi kerületi) bíróság, amely első fokon jár el minden olyan igazságszolgáltatási ügyben, amelyet törvény nem rendel valamely más bíróság hatáskörébe. A munkaügyi bíróság jár el első fokon a munkaviszonyból és a

munkaviszony jellegű jogviszonyból származó perekben, valamint a törvény által hatáskörébe utalt egyéb ügyekben. Munkaügyi bíróság a fővárosban és a megyékben működik. A helyi valamint a munkaügyi bíróságot az elnök vezeti E bíróságokon az ítélkező tevékenységben hivatásos bírák és ülnökök vesznek részt, meghatározott jellegű ügyek intézésére pedig a hivatásos bírákból csoportok létesíthetők. A megyei (fővárosi) bíróság első fokon folytat ítélkező tevékenységet azokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal, másodfokon pedig fellebbezési bíróságként 55 elbírálja azokat a fellebbezéseket, amelyeket a területén működő helyi bíróságok, illetve a munkaügyi bíróság első fokon hozott ítéletei (határozatai) ellen nyújtottak be. A bíróságot az elnök vezeti. A bíróságon hivatásos bírák és ülnökök folytatnak ítélkező tevékenységet, valamint büntető,

polgári, gazdasági és közigazgatási kollégiumok működnek, amelyeket összevontan is létre lehet hozni. Működnek továbbá csoportok, tanácsok, és a bírák fegyelmi ügyeiben eljáró első fokú fegyelmi bíróság. 1992 január 1 napja óta a törvény által meghatározott ügyekben első fokon – öt megyei bíróságon és speciális illetékességi területtel – katonai tanácsok járnak el. Az Alkotmány ítélőtáblákról rendelkezik, azonban az 1999. évi CX törvény értelmében 2003 január 1. napjától csupán egy ilyen bíróság, az Országos Ítélőtábla kezdi meg működését, amelynek székhelye Budapest, illetékessége pedig az egész ország területére kiterjed. Az Országos Ítélőtábla elbírálja – a törvényben meghatározott ügyekben – a helyi, vagy a megyei bíróság határozata ellen előterjesztett jogorvoslatot, illetve eljár a hatáskörébe utalt egyéb ügyekben. Az Országos Ítélőtáblát az elnök vezeti, és az

Ítélőtáblán tanácsok, valamint büntető, polgári és közigazgatási kollégiumok, továbbá a bírák fegyelmi ügyeiben eljáró első fokú fegyelmi bíróság működik. A kijelölt megyei bíróságokon működő katonai tanácsok által első fokon elbírált ügyekben az Országos Ítélőtábla katonai tanácsa jár el. A bírói szervezet csúcsán a Legfelsőbb Bíróság helyezkedik el, amelynek vezetője – a köztársasági elnök javaslatára – az Országgyűlés által hat évre választott elnök. Az elnökhelyetteseket – az Országos Igazságszolgáltatási Tanács véleményének kikérése után – a Legfelsőbb Bíróság elnökének javaslatára hat évre a köztársasági elnök nevezi ki. Az elnök egyben elnöke az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak is, s tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein és az Alkotmánybíróság teljes ülésén. A Legfelsőbb Bíróság − elbírálja – törvényben meghatározott

ügyekben – a megyei bíróság, vagy az Országos Ítélőtábla határozata ellen előterjesztett jogorvoslatokat, − elbírálja a felülvizsgálati kérelmeket, − a bíróságokra kötelező jogegységi határozatokat hoz, − eljár a hatáskörébe tartozó egyéb ügyekben. A Legfelsőbb Bíróságon az ítélkező tevékenységet a hivatásos bírák gyakorolják ítélkező tanácsokban. A jogegységi határozatokat a jogegységi tanácsok hozzák meg Az azonos ügyekben eljáró bírák pedig büntető, polgári és közigazgatási kollégiumot alkotnak. A Legfelsőbb Bíróságon a bírák fegyelmi ügyeiben első és másod fokon eljáró fegyelmi bíróság működik. A Legfelsőbb Bíróságon, az Országos Ítélőtáblán és a megyei bíróságokon a bíróságok igazgatásában részt vevő testületi szervek (bírói önkormányzatok) működnek. Az ítélkezés, a bírósági jogalkalmazás egységességének biztosítása a Legfelsőbb Bíróság feladata. A

Legfelsőbb Bíróság e feladatának ellátása körében jogegységi határozatokat hoz és elvi bírósági határozatokat tesz közzé. Ezek célja, hogy a bíróságok azonos ügyek elbírálásakor egységesen értelmezzék a jogszabályokat. Jogegységi eljárásnak van helye, ha: a joggyakorlat továbbfejlesztése vagy az egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása érdekében elvi kérdésben jogegységi határozat meghozatala szükséges, illetve ha a Legfelsőbb Bíróság valamely tanácsa jogkérdésben el kíván térni a Legfelsőbb Bíróság másik ítélkező tanácsának határozatától. Ebben az esetben a Legfelsőbb Bíróság tanácsa kezdeményezi a jogegységi eljárást, és a jogegységi határozat meghozataláig az eljárást felfüggeszti. 56 A Legfelsőbb Bíróságon polgári, büntető, gazdasági, munkaügyi és közigazgatási jogegységi tanácsok működnek, amelyek öttagúak és ad hoc jellegűek. A tanácsot az elnök, az elnökhelyettes,

a kollégiumvezető vagy annak helyettese vezeti. Hét tagú tanács jár el – a Legfelsőbb Bíróság elnökének vagy elnökhelyettesének elnökletével – akkor, ha a jogegységi tanácsban hozandó döntés több szakág ügykörét érinti. A jogegységi tanács a határozatát a „Magyar Köztársaság nevében” hozza és azt a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. A jogegységi határozatok a bíróságokra formálisan is kötelezőek, a felekre azonban – ha törvény kivételt nem tesz – nem terjed ki a hatályuk. A kollégiumok az egységes ítélkezési tevékenység biztosítása érdekében elemzik a bíróságok gyakorlatát és véleményt nyilvánítanak a vitás jogalkalmazási kérdésekben, szükség esetén pedig javasolják a Legfelsőbb Bíróság, illetőleg az Országos Ítélőtábla kollégiumvezetőjének a jogegységi eljárás kezdeményezését. 2.412 A bírák jogállása A bírói függetlenség rendkívül fontos alkotmányos alapelv.

Minden más hatalmi ágtól való függetlenséget, befolyástól mentességet, kizárólag a törvénynek való alávetettséget jelent. Az Alkotmány valamint a bíróságok szervezetéről és igazgatásáról szóló 1997. évi LXVI törvény szerint a bírák függetlenek és csak a törvénynek vannak alárendelve, a jogszabályok alapján meggyőződésüknek megfelelően döntenek, az ítélkezési tevékenységükkel összefüggésben nem befolyásolhatók és nem utasíthatók. A bírói függetlenség garanciái közül kiemelkedik, hogy a bírák egzisztenciája biztosított legyen. A hivatásos bírót – ha a törvény kivételt nem tesz – pályázat alapján, pályaalkalmassági vizsgálatnak alávetve, a bírói tanács véleményét meghallgatva, a bíróság elnökének javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. A pályaalkalmassági vizsgálat eredményét az Országos Igazságszolgáltatási Tanács bírálja el. Az első bírói kinevezés három évre,

ezt követően határozatlan időre szól. A Magyar Köztársaságban bíróvá az nevezhető ki, aki magyar állampolgár, büntetlen előéletű, választójogosult, egyetemi jogi végzettséggel rendelkezik, és a jogi szakvizsgát letette, legalább egy évi bírósági vagy ügyészségi titkári stb. tevékenységet folytatott, vállalja, hogy a vonatkozó törvény rendelkezéseinek megfelelő vagyonnyilatkozatot tesz. A katonai bíróvá történő kinevezés további feltétele, hogy a kinevezendő személy a Magyar Honvédség hivatásos tisztje legyen. A bírói szolgálati viszonyt – a bíró akarata ellenére – csak a törvényben meghatározott okból és a törvényben szabályozott eljárás szerint (pl. ha a bíró tisztségének ellátására tartósan alkalmatlanná válik, vele szemben jogerősen szabadságvesztést vagy közérdekű munkát szabtak ki, kényszergyógykezelését rendelték el, ha választójogát elveszti, vagyonnyilatkozat tételi

kötelezettségét elmulasztja stb.) lehet megszüntetni A bírói függetlenséget garantálják az összeférhetetlenségi rendelkezések is. A hivatásos bíró nem lehet tagja politikai pártnak és politikai tevékenységet nem folytathat, nem lehet országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, polgármester, illetőleg az 1997. évi LXXIX törvény hatálya alá tartozó állami vezető, tisztsége ellátásán kívül – a tudományos, művészeti, irodalmi, oktató- és műszaki alkotó tevékenység kivételével – más kereső foglalkozást nem folytathat, és ezzel sem veszélyeztetheti függetlenségét és pártatlanságát, nem lehet gazdasági társaság és szövetkezet vezető tisztségviselője, felügyelő bizottságának tagja, valamint gazdasági társaság személyes közreműködésre kötelezett vagy korlátlanul felelős tagja, nem lehet választott bíróság tagja. Köteles a tisztségéhez méltó, kifogástalan magatartást tanúsítani, és

tartózkodni minden olyan megnyilvánulástól, amely a bírósági eljárásba vetett bizalom, vagy a bíróság tekintélyének csorbítására lenne alkalmas, minden ügyben befolyástól mentesen és részrehajlás nélkül köteles eljárni. A bíróság elnökének, elnökhelyettesének, valamint kollégiumvezetőjének és csoportvezetőjének – a Polgári perrendtartásban (1952. évi III törvény) meghatározott – hozzátartozója az általa vezetett bíróságon, kollégiumban vagy csoportban bíróként nem működhet (együttalkalmazási tilalom). A bírót hivatása méltóságának és felelőssége súlyának megfelelő, függetlenségét biztosító javadalmazás illeti meg. 57 Ugyancsak a bírói függetlenség biztosítékául szolgál a bírák mentelmi jogának szabályozása. Hivatásos bíróval (valamint az igazságszolgáltatásban való részvételével összefüggő cselekmény miatt ülnökkel) szemben büntető vagy szabálysértési eljárást

indítani, vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – csak a köztársasági elnök – a Legfelsőbb Bíróság elnöke esetében az Országgyűlés – hozzájárulásával lehet. A bírák fegyelmi ügyeiben pedig a fegyelmi bíróságok folytatják le az eljárást. A bírói függetlenség nem érvényesülhetne a bírósági szervezet függetlensége, autonómiája nélkül. 2.413 Az Országos Igazságszolgáltatási Tanács Az OIT – a bírói függetlenség alkotmányos elvének megtartásával – ellátja a bíróságok igazgatásának központi feladatait, és felügyeletet gyakorol az Országos Ítélőtábla és a megyei bíróságok elnökének igazgatási tevékenysége felett. Az OIT 15 főből álló testület. Elnöke és tagjainak egy része egyéb tisztsége alapján, „hivatalból” válik az OIT tagjává, tagjainak többsége azonban választással nyeri el e tisztségét. A testület elnöke a Legfelsőbb

Bíróság elnöke, tagjai: az igazságügy-miniszter, a legfőbb ügyész, a Magyar Ügyvédi Kamara elnöke, az Országgyűlés Alkotmányügyi, valamint Költségvetési bizottságainak egy-egy kijelölt képviselője, továbbá a bírák küldöttértekezlete által a küldöttek közül, titkosan, szavazattöbbséggel választott 9 bíró. (A küldöttértekezlet 9 póttagot is választ.) Az OIT tagjává az a bíró választható meg, akinek legalább öt éves bírói gyakorlata van. Az OIT, illetőleg a választott bíró tagok (póttagok) megbízatása hat évre szól. Az OIT többek között: − irányítja és ellenőrzi a kinevezési hatáskörébe tartozó bírósági elnökök igazgatási tevékenységét. Az OIT nevezi ki és menti fel az Országos Ítélőtábla elnökét és annak helyettesét, a megyei bíróság elnökét és elnökhelyettesét, a kollégiumvezetőt, az OIT Hivatalának vezetőjét és helyetteseit, − gyakorolja a bírósági fejezetre vonatkozó

költségvetési és gazdálkodási feladatokat, közvetlenül irányítja a belső ellenőrzést és a bírósági fejezet felügyeleti, pénzügyi ellenőrzését, − munkáltatói és személyügyi jogkört gyakorol, továbbá ellátja a központi oktatási feladatokat, valamint az ülnökök választásával kapcsolatos feladatokat, − megállapítja az OIT szervezeti és működési szabályzatát és meghatározza a bíróságok szervezeti és működési szabályzatának alapelveit, jóváhagyja a hatáskörébe tartozó bíróságok szervezeti és működési szabályzatait, − irányítja a Hivatal tevékenységét, továbbá a bíróságok informatikai fejlesztését, − igazgatási feladatainak ellátása érdekében – a jogszabályok keretei között – a bíróságokra kötelező szabályzatokat alkot, ajánlásokat és határozatokat hoz és ezek megtartását ellenőrzi, − véleményt nyilvánít, illetve kinevezési (felmentési) jogkört gyakorol a

hatáskörébe tartozó bírósági vezetői tisztségekkel kapcsolatban. Az OIT határozatait az ülésein, szótöbbséggel hozza meg, szavazategyenlőség esetén az elnök szavazata dönt. A határozatképességhez tagjai legalább kétharmadának a jelenléte szükséges A bírósági vezetők feladata a bíróság, illetőleg a bírósági szervezeti egység vezetése, felelősek a vezetése alatt álló szervezet jogszabályoknak megfelelő hatékony működéséért. Bírósági vezető: a bíróság elnöke, elnökhelyettese, a kollégiumvezető, a kollégiumvezetőhelyettes, a tanácselnök, a csoportvezető és a csoportvezető-helyettes. Bírósági vezetői állást csak bíró tölthet be, vezetői kinevezése – a tanácselnök kivételével – hat évre szól. A tanácselnököt határozatlan időre kell kinevezni. A bírósági vezetői állást – a Legfelsőbb 58 Bíróság elnökének kivételével – ellenkező törvényi rendelkezés hiányában –

pályázat útján kell betölteni, az illetékes bírói önkormányzat véleményének meghallgatásával. 2.42 Az ügyészség A nyugat-európai polgári államok az ügyészi funkciót az állam büntető hatalmának gyakorlásához kötik. Az ügyészt a legszélesebb értelemben felfogott büntető igazságszolgáltatás részének tekintik, akinek fő feladata a bűnüldözés. A bűnüldözésnek része a bűncselekmények felderítése, a felelősségre vonás érdekében a bírói eljárás megindítása a vádemeléssel, valamint a vád képviselete a bíróság előtt. Az ügyészi funkció azonban kiterjed a büntetés végrehajtásának ellenőrzésére is. Az ügyész, mint közvádló a vádindítvány útján képviseli a törvényességet, valamint a végrehajtó hatalom büntető politikáját. Az ügyészi funkció gyakorlása az ügyészt szervezetileg a végrehajtó hatalomhoz köti. Francia példa nyomán jött létre Európa polgári államaiban az ügyészi

szervezet. Magyarországon a modern polgári ügyészségi szervezet kialakítására az 1871. évi XXXIII törvénycikkel került sor. Az ügyészség az igazságügy-miniszternek alárendelten működött A kelet-európai volt szocialista országokban az 1936. évi szovjet (sztálini) alkotmány mintájára alakították ki az államszervezetet, a hatalom egységének elve alapján. Az ügyészséget szervezetileg a törvényhozó szervnek rendelték alá, de minden más állami szervtől függetlenítették. Ugyanakkor a hagyományos ügyészi funkciók mellett létrehozták az általános törvényességi felügyeletet. Ennek részeként az ügyészség ellenőrizhette a közigazgatás, a gazdálkodó szervek és a társadalmi szervek törvényes működését. Állandó, rendszeres, tervszerű ellenőrzéseket végzett az érintett szerveknél. 2.421 Az ügyészség feladat- és hatásköre Az ügyészség nem önálló hatalmi ág, de az Alkotmány rendelkezéseinek megfelelően

önálló szervtípus, amely az Országgyűlésnek felelős, nem tartozik a végrehajtó hatalom szervezeti rendszerébe. Az ügyészség feladata – a hatályos szabályozás szerint – gondoskodni az állampolgárok jogainak védelméről, valamint az alkotmányos rendet, az ország biztonságát és függetlenségét sértő vagy veszélyeztető minden cselekmény következetes üldözéséről. Ennek érdekében az ügyészség: − meghatározott ügyekben nyomozást végez, valamint felügyeletet gyakorol a nyomozás törvényessége felett, − a bírósági eljárásban képviseli a vádat, és − felügyeletet gyakorol a büntetésvégrehajtás törvényessége felett, − továbbá közreműködik annak biztosításában, hogy a társadalom valamennyi szervezete, minden állami szerv és állampolgár megtartsa a törvényeket, törvénysértés esetén pedig fellép a törvényesség érdekében. Az ügyész köteles biztosítani a tudomására jutott bűncselekmények

következetes üldözését, továbbá hogy senkit törvényellenesen ne vonjanak büntetőjogi felelősségre, ne fosszanak meg személyi szabadságától, senkit törvénytelen jogfosztás, korlátozás vagy zaklatás ne érjen. Az ügyész a nyomozás törvényessége feletti felügyelete keretében felülvizsgálhatja a nyomozó szerveknek (rendőrség, vám- és pénzügyőrség, határőrség, adórendőrség) a nyomozati intézkedéseit, az őrizetbevétel elrendelésének törvényességét, elbírálja a 59 nyomozás során hozott határozatok ellen, intézkedések és intézkedések elmulasztása miatt előterjesztett panaszokat, nyomozást (pótnyomozást) rendelhet el, egyes nyomozati cselekményeket maga végezhet, vagy azok lefolytatására utasíthatja a nyomozó szerveket, vagy a nyomozást magához vonhatja, dönthet a nyomozás megtagadásáról, megszüntetéséről, vagy a vádemelésről, a nyomozó szerv a nyomozásra vonatkozó egyedi ügyekben adott

ügyészi utasításokat köteles teljesíteni. A törvényben meghatározott bűncselekmények nyomozása kizárólag az ügyészség hatáskörébe tartozik. Ilyenek például: a képviselők, az Országgyűlés által választott tisztségviselők, bírák, ügyészek által vagy ellen elkövetett bűncselekmények, vagy a hamis vád, hamis tanúzás, zugírászat, a katona által elkövetett katonai bűntett stb. Az ügyész részt vesz a bírósági eljárásban annak érdekében, hogy a bíróságok határozatai megfeleljenek a Magyar Köztársaság törvényeinek. Az ügyész a bírósági eljárásban a büntető ügyekben vádat emel és képviseli a vádat és indítványt tesz. Bármely büntetőügy iratait magához kérheti annak megvizsgálása céljából, hogy az adott ügyben az eljárás és a határozat, valamint annak végrehajtása megfelel-e törvényeknek. A büntető eljárásban az ügyész a vád ura, a bíróság a vádon túl nem terjeszkedhet. Az ügyész

módosíthatja a vádat, ilyenkor a bíróság csak a módosított vád szerint folytathatja az eljárást és szabhat ki ítéletet. Ha pedig az ügyész elejti a vádat, a bíróság megszünteti az eljárást. Ha a jogosult bármely okból nem képes jogainak védelmére az ügyész polgári peres vagy nemperes eljárást indíthat, kivéve, ha a jogszabály szerint kizárólag meghatározott személy által érvényesíthető jogról van szó (pl. házasság felbontása, apaság vagy anyaság bírói megállapítása stb) Az ügyész akkor is jogosult perindításra, ha erre – meghatározott esetben – külön törvény feljogosítja. (Ilyen pl az egyesülési jogról szóló törvény, de maga az ügyészségi törvény is, amely utóbbi alapján az ügyész az óvást elutasító határozatot bíróság előtt támadhatja meg.) Az eljárásban való részvétele során tiszteletben kell tartania a felek rendelkezési jogát, ezért jogról nem mondhat le, kötelezettséget nem

vállalhat, egyezséget nem köthet. Az ügyész az általa indított ügyben hozott bírósági határozatokkal szemben per- és jogorvoslatokkal élhet. Az ügyész felügyeletet gyakorol a büntetésvégrehajtás törvényessége felett, felügyelete kiterjed a bíróság által kiszabható valamennyi büntetés és intézkedés végrehajtásának törvényességére, függetlenül attól, hogy a végrehajtást melyik állami szerv foganatosítja. Ennek keretében: ellenőrzést folytathat a büntetésvégrehajtási intézményekben és a nyomozó hatóságoknál a személyes szabadságot korlátozó intézkedések foganatosítása és a fogvatartás körülményei törvényességének vizsgálata céljából, és megtekintheti a fogvatartás körülményeit és rendjét szabályozó utasításokat és a fogvatartási iratokat. Az ügyész köteles azonnal szabadlábra helyezni azokat, akiket törvényes határozat nélkül, vagy a határozatban megjelölt időponton túl tartanak

fogva, ellenőrizheti az illetékes szerveknél a büntetések és intézkedések végrehajtására vonatkozó jogszabályok megtartását, meghallgathatja a fogvatartottakat, illetőleg felülvizsgálhatja a büntetőügyben hozott határozatok végrehajtásával kapcsolatos panaszokat. Az ügyész törvényességi felügyeletet gyakorol a Kormánynál alacsonyabb szintű államigazgatási szervek által kibocsátott jogszabályok, az állami irányítás egyéb jogi eszközei, valamint e szervek általános érvényű rendelkezései és a jogalkalmazás körébe tartozó egyedi döntései, bíróságon kívül jogvitát intéző szervek egyedi döntései (pl. Közbeszerzési Döntőbizottság), gazdasági és egyéb szervek munkaviszonnyal és szövetkezeti tagsági viszonnyal összefüggő egyedi döntései, továbbá a jogszabályok alapján kiadott általános érvényű rendelkezései (pl. kollektív szerződés) felett 60 Az ügyész a törvényesség biztosítása

érdekében óvást emelhet az Alkotmánnyal vagy magasabb szintű jogszabállyal ellentétes jogi norma ellen, elbírálja azokat a törvényességi kérelmeket, közérdekű bejelentéseket és törvénysértésre utaló jelzéseket, amelyeket az ügyészséghez benyújtanak, helyi és területi szerveknél általános érvényű rendelkezés kiadását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését kezdeményezheti, megtekintheti az érintett szervek általános érvényű rendelkezéseit és egyedi döntéseit, vizsgálatot tarthat, valamint az illetékes szerveket kérheti fel vizsgálat tartására, a szervek vezetőitől iratok és adatok rendelkezésre bocsátását, felvilágosítás adását kérheti. Az ügyész a törvénysértés kiküszöbölése érdekében óvással élhet az érintett szervnél, ha a kibocsátott jogi norma ellentétes az Alkotmánnyal vagy magasabb szintű jogszabállyal, illetőleg az érintett szervnél vagy annak felettes szervénél, ha

annak egyedi ügyben hozott jogerős döntése törvénysértő. Ez utóbbi esetben a döntés közlésétől számított egy éven túl benyújtott óvás folytán tett intézkedés jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogot nem sérthet. Felszólalással élhet törvénysértő gyakorlat vagy mulasztásban megnyilvánuló törvénysértés megszüntetése végett, figyelmeztetéssel élhet jövőbeni törvénysértés veszélye esetén a törvénysértés megelőzése érdekében. A felszólalást vagy a figyelmeztetést az érintett szerv vezetőjéhez kell benyújtani. Az ügyészt a közbiztonsági őrizetbe vétel, a szabálysértési hatóságok és bírságoló szervek eljárásainak, az eljárás során hozott határozatainak és intézkedéseinek, valamint azok végrehajtásának törvényességére való felügyelete kapcsán is megilleti az óvás, felszólalás vagy figyelmeztetés joga. Az ügyésznek a szabálysértési ügyekkel kapcsolatban az elzárásra, a

pénzbírságot helyettesítő elzárásra, a szabadon bocsátásra és a fogvatartás körülményeire vonatkozó adott utasításait az eljáró szervek kötelesek teljesíteni. Az ügyész a jogszabályokban megállapított feltételek fennállása esetén azok ellen, akik a törvényt megsértették büntető, fegyelmi, szabálysértési és kártérítési eljárást kezdeményezhet. E kezdeményezési jog valamennyi ügyészségi tevékenységi körben megilleti az ügyészt. A törvénysértésnek nem minősülő hiányosság és az olyan csekély jelentőségű törvénysértés esetén, amely más intézkedés megtételét nem indokolja, az ügyész jelzéssel (szignalizációval) él az érintett szerv vezetőjénél. 2.422 Az ügyészség szervezete Az ügyészség önálló – közhatalmi feladatot megvalósító – szervtípus, amely az Országgyűlésnek felelős, de minden más közhatalmi szervvel mellérendeltségi viszonyban, külső kapcsolataiban független

szervként, csak a törvényeknek és más jogszabályoknak alárendelten működik. Az ügyészi szervezet élén a legfőbb ügyész áll. A legfőbb ügyész − tanácskozási joggal részt vehet az Országgyűlés ülésein és az Alkotmánybíróság teljes ülésén, − a Kormánynál, a minisztereknél, országos hatáskörű szervek vezetőinél jogi norma kibocsátását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését kezdeményezheti, illetőleg törvény, kormányrendelet, miniszteri rendelet tervezetére törvényességi szempontból előzetes észrevételt tehet, − törvénykezdeményezésre jogosultnál törvény alkotását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését is javasolhatja, − a Legfelsőbb Bíróság előtti jogegységi eljárásban gyakorolja a külön törvényben meghatározott jogkörét, 61 − tagja az Országos Igazságszolgáltatási Tanácsnak, − az Alkotmánybíróságnál indítványozhatja az utólagos normakontrollt, a

jogi normák nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, alkotmányjogi panasz elbírálását és a mulasztásban megnyilvánuló alkotmány-ellenesség megszüntetését, az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezését, valamint az ügyészség és más szerv közötti hatásköri összeütközés megszüntetését. A Magyar Köztársaság legfőbb ügyészét – a köztársasági elnök javaslatára – az Országgyűlés hat évre választja, helyetteseit a legfőbb ügyész javaslatára a köztársasági elnök határozatlan időre nevezi ki. A legfőbb ügyész az Országgyűlésnek felelős, és működéséről köteles beszámolni. Köteles továbbá az Országgyűlés ülésén a képviselői kérdésekre és interpellációkra választ adni. Az ügyészség a legfőbb ügyész vezetése és irányítása alatt álló centralizált, hierarchizált szervezet. Az ügyészségek szervezetét és működését – beleértve a belső egységek közötti

munkamegosztást is – a legfőbb ügyész utasítása szabályozza. Az ügyészeket – a helyettesei kivételével – a legfőbb ügyész nevezi ki és menti fel, velük kapcsolatban a munkáltatói jogok teljessége illeti meg, amelynek egy részét átruházott hatáskörben más vezetői munkakört betöltő ügyészségi alkalmazottak is gyakorolhatják. Az ügyészeknek utasítást csak a legfőbb ügyész és a felettes ügyész adhat. A Magyar Köztársaságban a következő ügyészi szervek működnek: − a Magyar Köztársaság Legfőbb Ügyészsége, − a Fellebbviteli Főügyészség (2003. január 1 napjától, Budapest székhellyel az egész országra kiterjedő illetékességgel kezdi meg a működését), − megyei (fővárosi) főügyészségek, − helyi ügyészségek (a megyékben városi, Budapesten kerületi ügyészségek), − Katonai Főügyészség (a katonai főügyész egyben a legfőbb ügyész egyik helyettese), − Katonai fellebbviteli

Ügyészség (2003. január 1-től működik), − területi katonai ügyészségek. A legfőbb ügyész az ügyészt első alkalommal pályázat alapján nevezi ki az ügyészi tisztségbe. Kinevezés előtt a pályázónak pályaalkalmassági vizsgálaton kell részt vennie Az ügyésszel kapcsolatban szigorú összeférhetetlenségi szabályok érvényesülnek, amelyek a függetlenségét biztosítják. Az ügyész nem lehet tagja pártnak, és politikai tevékenységet nem folytathat, nem lehet egyidejűleg országgyűlési vagy önkormányzati képviselő, tudományos, oktatói (edzői, versenybírói) művészeti, illetőleg szerzői jogvédelem alá eső tevékenységen kívül más kereső foglalkozást nem folytathat, munkaköri feladataihoz kapcsolódó nyilvános szerepléséért tiszteletdíjat nem fogadhat el, nem lehet gazdasági társaság felügyelő bizottságának tagja, illetőleg személyes közreműködésre kötelezett tagja, valamint hivatásával

összeférhetetlen egyéb tisztséget nem vállalhat. Az ügyészeket mentelmi jog (annak sérthetetlenségi alakzata) illeti meg. A legfőbb ügyészt az Országgyűlés, a többi ügyészt, ügyészségi titkárt, fogalmazót és nyomozót pedig a legfőbb ügyész hozzájárulása nélkül őrizetbe venni, ellene büntető-, illetőleg szabálysértési eljárást indítani, vagy ilyen eljárásban kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – nem lehet. E jogról – a szabálysértési eljárás kivételével – lemondani nem lehet 62 2.43 Az állampolgári jogok országgyűlési biztosai Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa, mint fontos állami tisztségviselő, vagy mint hivatal, illetőleg jogintézmény jelentős múltra tekinthet vissza. A jogintézmény az 1960-as évektől indult rendkívül gyors fejlődésnek Európában. A volt szocialista országokban az 1980-as évek végén és a 90-es évek elején a rendszerváltozások

következtében jött létre a országgyűlési biztosi intézmény. Funkcióit tekintve pótlólagos garanciákat teremtett az alapvető állampolgári jogok biztosítására, valamint a végrehajtó hatalom parlamenti ellenőrzésére is. Az országgyűlési biztos a törvényhozó hatalom intézménye, ezért e tisztség betöltéséről is a parlament dönt. Elsődleges feladata annak ellenőrzése, hogy a közigazgatásban a törvényesség megvalósul-e. A vizsgálat azonban arra is kiterjed, hogy a hatóság munkájában nincsen-e mulasztás, illetőleg hogyan bánnak az ügyfelekkel, vizsgálhatják továbbá a mérlegelési jogkörben hozott döntéseket. Az ombudsman hatásköre rendszerint kiterjed az országos és a helyi igazgatás ellenőrzésére is, amelyet általában a rendes jogorvoslati eljárást követően gyakorolhat. A bírói függetlenség elvéből következően azonban az igazságszolgáltatásra nem terjed ki az országgyűlési biztos vizsgálati

lehetősége. Az állampolgárok az országok többségében közvetlenül fordulhatnak panaszaikkal az országgyűlési biztoshoz, máshol pl. Franciaországban és Angliában szűrők épülnek be, csak a képviselőkön keresztül nyújthatók be a panaszok. Az ombudsmani tisztség általában egyszemélyes, de pl. Svédországban vagy Ausztriában három-négytagú kollégiumok látják el a feladatot. Tevékenységük jellemzője, hogy általában nincsen közvetlen intézkedési jogosultságuk, intézkedésük ereje munkájuk sajtónyilvánosságában rejlik. Svédországban például az ombudsman hétfőnként ad tájékoztatást az előző heti ügyekről és intézkedésekről. Az ombudsman azonban nemcsak egyes államokban található meg. Az Európai Unióról szóló maastrichti egyezmény 1991-ben létrehozta az Európai Unió ombudsmanja intézményét. Az ombudsmant az Európa Parlament választja meg. Jogköre kiterjed – az Európai Bíróság és az Első Fokú

Bíróság kivételével – a Közösség valamennyi intézménye vagy testülete működésére. Feladatai ellátása során független, nem utasítható Megbízatásának időtartama alatt nem folytathat más foglalkozást. Magyarországon az országgyűlési biztosi intézmény nem támaszkodhatott történelmi hagyományokra, közjogi előzményekre. Az 1989 évi XXXI törvénnyel történt átfogó alkotmánymódosítás rendelkezett – mindössze egyetlen paragrafusban – az országgyűlési biztosról, a reá vonatkozó részletes szabályozást külön törvénybe utalta. Az Alkotmány ekkor egyetlen országgyűlési biztosi tisztség létesítéséről szólt, de lehetőséget biztosított arra, hogy az Országgyűlés egyes alkotmányos jogok védelmére külön biztost válasszon. A külön biztosok közül elsőként - az adatok védelméről és a közérdekű adatok nyilvánosságáról szóló – 1992. évi LXIII törvény rendelkezett az adatvédelmi biztosi

intézmény létrehozásáról Az Alkotmány 32/B §-ában foglalt felhatalmazás alapján az 1993. évi LIX törvényben állapították meg részletesen az országgyűlési biztosok feladatáról, jogállásáról, választásáról, eljárásáról szóló szabályokat, s ugyanebben az évben, az 1993. évi LXXVI törvény rendelkezett a nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól, s egyben szabályozta a nemzetiségi kisebbségi biztos feladatait. A hatályos Alkotmány már tartalmaz rendelkezést a nemzeti és etnikai kisebbségi jogok országgyűlési biztosáról, de még ma sem nevesíti az adatvédelmi biztosi intézményt. Az országgyűlési biztosok megválasztására első alkalommal 1995-ben került sor. Az általános hatáskörű országgyűlési biztos és a szakombudsmanok egymással mellérendeltségi viszonyban vannak, a külön biztos a maga szakterületén önálló jogkörben jár 63 el. A törvény csupán az akadályoztatás esetén történő

helyettesíthetőségről rendelkezik Az általános hatáskörű biztosnak helyettese is van, akit ugyancsak az Országgyűlés választ. 2.431Az országgyűlési biztos jogállása Az országgyűlési biztos feladata, hogy az alkotmányos jogokkal kapcsolatban tudomására jutott visszásságokat kivizsgálja vagy kivizsgáltassa, és orvoslásuk érdekében általános vagy egyedi intézkedéseket kezdeményezzen. A törvény nem határozza meg az alkotmányossági visszásság fogalmát. A törvényjavaslat miniszteri indokolása szerint a visszásság fogalmán az alkotmányos jogokkal összefüggésben okozott sérelmet, illetőleg ennek közvetlen veszélyét kell érteni. Az ombudsman az Országgyűlés szerve, kizárólag neki felelős megbízott. Tevékenységének tapasztalatairól – ennek keretében az alkotmányos jogok hatósági eljárásokkal kapcsolatos jogvédelme helyzetéről, valamint az általa tett kezdeményezések, ajánlások fogadtatásáról és

eredményéről – évente beszámol az Országgyűlésnek. A beszámolót az országgyűlési határozathozatalt követően a Magyar Közlönyben közzé kell tenni. Az országgyűlési biztosokat – beleértve az országgyűlési biztos általános helyettesét is – az Országgyűlés a köztársasági elnök javaslatára választja meg hat évre a képviselők kétharmados többségi szavazatával, egyszer újraválaszthatók. A javasolt személyeket az Országgyűlés illetékes bizottsága – véleményezési jogkörrel – meghallgatja. Országgyűlési biztosnak olyan egyetemi jogi végzettségű, büntetlen előéletű magyar állampolgár választható meg, aki kiemelkedő tudású elméleti jogász, illetve legalább tíz évi szakmai gyakorlattal rendelkezik az alkotmányos jogokat érintő eljárások lefolytatásában, felügyeletében vagy tudományos elméletében jelentős tapasztalatokkal rendelkezik, és köztiszteletnek örvend. Nem lehet országgyűlési biztos

az, aki a választásra irányuló javaslat megtételének időpontját megelőző négy évben országgyűlési képviselő, köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság tagja, a Kormány tagja, államtitkár, helyettes államtitkár, a helyi önkormányzati képviselőtestület tagja, jegyző, ügyész, a fegyveres erők, a rendvédelmi szervek hivatásos állományú tagja, valamint pártnak alkalmazottja volt. A kizáró feltétel azt kívánja megelőzni, hogy az ombudsman esetleg saját korábbi tevékenységét vizsgálhassa. A törvényi rendelkezés és az iménti célkitűzés azonban nem mentes bizonyos ellentmondásoktól. Az országgyűlési biztos jogállásának fontos elemét rögzíti a törvény, amikor kimondja, hogy eljárása során független, intézkedését kizárólag az Alkotmány és törvények alapján hozza meg. Függetlenségének biztosítékai a reá vonatkozó összeférhetetlenségi szabályokban és mentelmi jogának törvényi szabályozásában

rejlenek. Megbízatása összeférhetetlen minden más állami, önkormányzati, társadalmi és politikai tisztséggel. Az országgyűlési biztos más kereső foglalkozást nem folytathat, és egyéb tevékenységéért – kivéve a tudományos, az oktató, a művészeti, a szerzői jogvédelem alá eső, a lektori és a szerkesztői tevékenységet – díjazást nem fogadhat el. Nem lehet gazdasági társaság vezető tisztségviselője, felügyelő bizottságának tagja, továbbá személyes közreműködésre kötelezett tagja. Politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatokat nem tehet. Ha az országgyűlési biztossal kapcsolatban összeférhetetlenségi ok áll fenn, köteles azt a megválasztását követő tíz napon belül megszüntetni. Ennek megtörténtéig e tisztségéből eredő jogkörét nem gyakorolhatja Ha e törvényi előírásnak nem tesz eleget, az összeférhetetlenség megállapításáról az Országgyűlés a képviselők kétharmadának

a szavazatával dönt. 64 Az országgyűlési biztost a képviselőkkel azonos mentelmi jog illeti meg, amely kiterjed mind a felelőtlenségre, mind a sérthetetlenségre. Az országgyűlési biztost a mentelmi jog a megválasztásának napjától megilleti, de az e tisztségre javasolt személyt a mentelmi jog szempontjából úgy kell tekinteni, mintha országgyűlési biztos lenne. Az országgyűlési biztos megbízatása megszűnik a megbízatási idő leteltével, halállal, lemondással, összeférhetetlenség kimondásával, felmentéssel, tisztségtől való megfosztással. A lemondást írásban kell közölni az Országgyűlés elnökével, aki köteles azt elfogadni. Felmentéssel szűnhet meg a megbízás, ha az ombudsman neki fel nem róható okból kilencven napon túlmenően nem képes megbízatásából eredő feladatainak eleget tenni. Ha az országgyűlési biztos neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, vagy jogerős

ítéletben megállapított bűntettet követ el, illetőleg tisztségére más módon méltatlanná válik, tisztségétől megfoszthatja az Országgyűlés. A megfosztást az Országgyűlés mentelmi és összeférhetetlenségi bizottsága indítványozhatja. 2.432 Az országgyűlési biztos feladat- és hatásköre Az ombudsman eljárásának megindítása érdekében bárki fordulhat hozzá, ha megítélése szerint valamely hatóság, illetőleg közszolgáltatást végző szerv eljárása, ennek során hozott határozata, vagy intézkedése, illetőleg a hatóság intézkedésének elmulasztása következtében alkotmányos jogaival kapcsolatban sérelem érte vagy ennek közvetlen veszélye áll fenn, feltéve, hogy a rendelkezésre álló közigazgatási jogorvoslati lehetőségeket – ide nem értve a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatát – már kimerítette, illetve jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva. Az országgyűlési biztos az

alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásság megszüntetése érdekében hivatalból is eljárhat, ha az eljárásnak az előbbiekben említett feltételei fennállnak. Az országgyűlési biztoshoz való fordulás miatt senkit nem érhet hátrány. Ha a beadványt benyújtó személy kéri, kiléte nem fedhető fel. Az országgyűlési biztoshoz benyújtott valamennyi beadvány illetékmentes. Az ombudsman a hozzá benyújtott beadványt – kivéve, ha megítélése szerint a beadványban szereplő visszásság csekély jelentőségű – köteles megvizsgálni. A vizsgálat megtagadásáról a beadványt tevőt értesíti. A vizsgálathoz szükséges és általa célszerűnek tartott intézkedést – a törvény keretei között - az országgyűlési biztos választja meg, közvetlen beavatkozási lehetősége nincsen, nem rendelkezik ilyen közhatalmi jogosítvánnyal, de joga van a közhatalmi szervek eljárását kezdeményezni. Az országgyűlési biztos vizsgálata csak az

1989. október 23-a után indult eljárásokra terjed ki. Ha az ügyben jogerős határozat született, ennek közlésétől számított egy éven belül lehet az országgyűlési biztoshoz beadvánnyal fordulni. Az országgyűlési biztos hatásköre kiterjed: − a közigazgatási feladatot ellátó szervekre, − a közigazgatási jogkörben eljáró egyéb szervekre, e jogkörükben, − a fegyveres erőkre és a rendvédelmi szervekre, − a nemzetbiztonsági szolgálatokra, − a nyomozó hatóságokra – ideértve a ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervet is - , − a helyi önkormányzatokra és a kisebbségi önkormányzatokra, − a kötelező tagság alapján működő köztestületekre, − a közjegyzőkre, − a megyei bírósági végrehatóra és az önálló bírósági végrehajtóra. 65 Nem terjed ki azonban a hatásköre az Országgyűlésre, a köztársasági elnökre, az Alkotmánybíróságra, az Állami Számvevőszékre, a bíróságra, az

ügyészségre, kivéve az ügyészségi nyomozást végző ügyészségi szervezetet. Bizonytalanságban vagyunk a közszolgáltatást végző szervek kategóriája tekintetében. A törvény javaslat miniszteri indokolásából megállapítható, hogy a közszolgáltató szervek tevékenysége nem minősíthető a hagyományos értelemben felfogott hatósági tevékenységnek, ugyanakkor a szolgáltatások jelentősen érintik az alkotmányos jogokat. Az önkormányzati törvény viszont a kötelezően ellátandó feladatokat közszolgáltatásként jelöli meg. Az országgyűlési biztost széleskörű ellenőrzési jog illeti meg. A jogerősen befejezett ügyekre vonatkozóan jogosult: bármely hatóság helyiségébe belépni, a hatóságnál keletkezett iratokba betekinteni, azok megküldését vagy, ha ez nem lehetséges róluk másolat készítését kérni, a hatóságtól az általa lefolytatott eljárással, vagy annak elmulasztásával kapcsolatban adatokat,

felvilágosítást kérni, az ügyintézőt vagy az érintett szerv bármely munkatársát meghallgatni, a szerv vezetőjét, felügyeleti szervének vezetőjét, vagy az arra egyébként jogszabályban feljogosított szervet vizsgálat lefolytatására felkérni, az általa vizsgált ügyben bármely szervtől – ideértve a törvény szerint hatóságnak nem minősülő szerveket is – vagy annak munkatársától írásbeli magyarázatot, nyilatkozatot, felvilágosítást vagy véleményt kérni. Az országgyűlési biztos a lefolytatott vizsgálat eredményéről, illetőleg esetleges intézkedéséről a beadványt tevőt értesíti, a nyilvánvalóan alaptalan, továbbá az ismételten előterjesztett és érdemben új tényt, adatot nem tartalmazó beadványt elutasítja, a nem jogosult által, valamint névtelenül benyújtottat pedig elutasíthatja, az elutasítást azonban indokolni köteles. Az országgyűlési biztos a hozzá benyújtott, de más szerv hatáskörébe

tartozó beadványt – a beadványt tevő egyidejű értesítése mellett – a hatáskörrel rendelkező szervhez teszi át. 2.433 Az országgyűlési biztos intézkedései Ha a lefolytatott vizsgálat alapján az országgyűlési biztos azt állapítja meg, hogy a visszásság fennáll, annak orvoslására a következő intézkedéseket teheti: − Ha a rendelkezésre álló adatok szerint az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságot az előidéző szerv saját hatáskörében meg tudja szüntetni, az országgyűlési biztos a visszásság orvoslását az érintett szerv vezetőjénél kezdeményezheti. Az érintett szerv a kezdeményezésről kialakított állásfoglalásáról, illetőleg megtett intézkedéséről a törvényben meghatározott határidőn belül tájékoztatja az országgyűlési biztost. Ha a kezdeményezéssel nem ért egyet, köteles azt véleményével ellátva – 30 napon belül – a felügyeleti szervéhez felterjeszteni. A felügyeleti szerv a

felterjesztés kézhezvételétől számított 30 napon belül köteles az országgyűlési biztost állásfoglalásáról, illetőleg a megtett intézkedéséről tájékoztatni. − Az országgyűlési biztos a visszásság orvoslása céljából – az érintett szerv egyidejű értesítése mellett – ajánlással fordulhat a visszásságot előidéző szerv felügyeleti szervéhez. Állásfoglalásáról, valamint a megtett intézkedéséről a felügyeleti szerv az ajánlás kézhezvételétől számított 30 napon belül értesíti az ombudsmant. Ha a felügyeleti szerv az ajánlásban foglaltakkal nem ért egyet, az országgyűlési biztos tájékoztatja a felügyeleti szervet az ajánlás fenntartásáról, módosításáról vagy visszavonásáról. Az országgyűlési biztos az Alkotmánybíróságnál indítványozhat utólagos normakontrollt, az Alkotmány értelmezését, jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe

ütközésének vizsgálatát, alkotmányjogi panasz elbírálását, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetését. 66 Az országgyűlési biztos – az ügyészségről szóló törvényben foglaltak szerint – az ügyésznél óvás benyújtását kezdeményezheti. Ha az országgyűlési biztos eljárása során szabálysértést vagy fegyelmi vétség alapos gyanúját észleli, az illetékes szervnél felelősségre vonásra irányuló eljárást kezdeményezhet, bűncselekmény alapos gyanúja esetén pedig kezdeményez. Ha az országgyűlési biztos megítélése szerint valamely visszásság jogi norma nem egyértelmű rendelkezésére, illetve az adott kérdés jogi szabályozásának hiányára vezethető vissza, javasolhatja – a visszásság jövőbeni elkerülése érdekében – az illetékes állami szervnél jogi norma kiadását, módosítását vagy hatályon kívül helyezését. Ha az országgyűlési biztos által megkeresett szerv az

érdemi állásfoglalás kialakítását és az annak megfelelő intézkedést elmulasztja, vagy az országgyűlési biztos az állásfoglalással, a megtett intézkedéssel nem ért egyet, az ügyet az éves beszámolója keretében az Országgyűlés elé terjeszti kivizsgálás céljából. Kirívóan súlyos, illetve az állampolgárok nagyobb körét érintő visszásság esetén az országgyűlési biztos indítványozhatja az Országgyűlésnek az adott kérdés napirendre tűzését – már az éves beszámolót megelőzően. Az országgyűlési biztosok feladatával kapcsolatos ügyvitel és előkészítés teendőit az Országgyűlési Biztosok Hivatala látja el. 2.44 Az Alkotmánybíróság A modern alkotmánybíráskodás a 19. század elején az Amerikai Egyesült Államokban alakult ki, Európában pedig a 20. században jelent meg, s a század végére teljesedett ki az alkotmányvédelem szervezetrendszere. A modern alkotmánybíráskodásnak két – egymástól

alapvetően eltérő – formája alakult ki. Az alkotmánybíráskodás kialakulásának eredeti indoka az Egyesült Államokban a szövetségi és a tagállami hatásköri összeütközés vizsgálata volt. A Szövetségi Legfelsőbb Bíróság 1803-ban egy konkrét ügy eldöntése kapcsán gyakorlati megfontolásból jutott arra az elhatározásra, hogy egy törvényt az Alkotmányhoz mérjen. Az alkotmánybíráskodás ekkortól nyert teret az Egyesült Államokban, de nagyon visszafogottan alkalmazták. Kialakulásának alapgondolata az volt, hogy minden bíró az Alkotmányra tesz esküt, s ebből következően köteles nem létezőként kezelni, figyelmen kívül hagyni a szövetségi alkotmánnyal – majd később a jogszabályi hierarchiában magasabb szintű jogszabállyal – ellentétes jogszabályt. Nincsen külön alkotmánybíróság, az alkotmánybíráskodást a rendes bíróságok végzik a büntető, polgári stb. ügyekben. A döntéshozatal előtt vizsgálják

meg, hogy az adott ügyben alkalmazandó jogszabály nem alkotmányellenes-e. Mindig konkrét normakontrollt valósítanak meg, nem is kezdeményezhető absztrakt normakontroll. Miután valamennyi bíróság jogosult alkotmánybíráskodásra, ez által meglehetősen nagy jogbizonytalanság keletkezik, amely csak akkor szűnik meg, ha a konkrét normakontrollnak alávetett jogszabály alkotmányellenességét a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság is megállapítja. Hozzá azonban az ügyeknek csak jelentéktelenül kis része jut el, az is viszonylag hosszú idő után. Az európai alkotmánybíráskodásban az absztrakt normakontroll valósul meg, amelyet a hatalommegosztás rendszerében általában elkülönült szervezetben, önálló hatalmi ágként működő alkotmánybíróság gyakorol. Tevékenysége során mind a törvényhozó, mind a végrehajtó hatalom korlátjaként jelenik meg. Az európai alkotmánybíróságok hatásköreikben, létrehozásuk módjában, tagjaik

számában, szervezeti felépítésükben rendkívül színes képet, számos eltérést mutatnak. Általában azonban mégis jellemző, hogy tagjaik viszonylag hosszabb ideig (6-12 év) és újraválaszthatóan töltik be tisztségüket, a kinevezés (választás) feltétele a tudományos kvalifikáció vagy jelentős időtartamú gyakorlati jogászi tevékenység. Jellemző a függetlenség, amelynek garanciái: az összeférhetetlenségi szabályok és a bírák mentelmi joga. Európában az első alkotmánybíróság Ausztriában 1920-ban létesült. Magyarországon az Alkotmánybíróság 1990 óta működik. 67 Az 1989. évi I (alkotmánymódosító) törvény kilátásba helyezte az Alkotmánybíróság felállítását, amelyre azonban csak az átfogó alkotmánymódosítást megvalósító 1989. évi XXXI. törvény hatálybalépését követően került sor Az Alkotmánybíróság hatáskörére, szervezetére, eljárására vonatkozó részletes szabályokról az 1989.

évi XXXII törvény rendelkezett. 2.441 Az alkotmánybírák jogállása Az Alkotmány 11 főben állapította meg az Alkotmánybíróság tagjainak számát. Alkotmánybíróvá csak olyan büntetlen előéletű, jogi végzettségű magyar állampolgár választható meg, aki 45. életévét betöltötte, továbbá kiemelkedő tudású elméleti jogász (egyetemi tanár, vagy az MTA doktora), illetőleg olyan gyakorlati jogász, akinek legalább húszéves szakmai gyakorlata van állam- és jogtudományi végzettséghez kötött munkakörben. Nem lehet tagja az Alkotmánybíróságnak az a személy, aki a választást megelőző négy évben a Kormány tagja, vezető államigazgatási tisztségviselő, vagy valamely párt alkalmazottja volt. E kizáró feltétel alól a törvény az első tíz alkotmánybírót mentesítette. Az Alkotmánybíróság tagjait az Országgyűlés a képviselők kétharmados többségi szavazatával 9 évre választja meg, egyszer újraválaszthatók. Az

alkotmánybírákra parlamenti jelölő bizottság tesz javaslatot. A jelölő bizottságot az Országgyűlésben képviselettel rendelkező pártok frakciói által delegált 1-1 képviselő alkotja. A javasolt személyeket az Országgyűlés Alkotmányügyi Bizottsága által történt meghallgatás után, és véleményének figyelembe vételével választják meg. Az Alkotmánybíróság a tagjai közül három évre megválasztja az elnökét és a helyettes elnökét, akiket e tisztségre újra lehet választani. Az újraválasztás azonban nem érinti az alkotmánybíró megbízatási idejét. Az Alkotmánybíróság tagjai függetlenek, döntéseiket kizárólag az Alkotmány és a törvények alapján hozzák meg. Az alkotmánybírák függetlenségét a reájuk vonatkozó összeférhetetlenségi szabályok, valamint a mentelmi jogukat meghatározó rendelkezések biztosítják. Ezek szerint az alkotmánybíró nem lehet országgyűlési, önkormányzati képviselő, más

állami szervnél nem tölthet be tisztséget, érdekképviseleti szervnél vezető tisztséget, nem lehet tagja pártnak, és az Alkotmánybíróság hatásköréből adódó feladatokon kívül politikai tevékenységet nem folytathat, politikai nyilatkozatot nem tehet, tudományos, oktató, irodalmi és művészeti tevékenység kivételével más kereső foglalkozást nem folytathat. Ha az alkotmánybírónak megválasztott személlyel szemben valamely összeférhetetlenségi ok áll fenn, azt a megválasztását követő tíz napon belül meg kell szüntetnie. Ennek megtörténtéig a tisztségéből eredő jogait nem gyakorolhatja. Az alkotmánybírót az országgyűlési képviselővel azonos tartalmú mentelmi jog illeti meg, hivatása teljesítése során kifejtett véleménye és szavazata miatt nem vonható felelősségre, az Alkotmánybíróság teljes ülésének hozzájárulása nélkül letartóztatni, ellene büntetőeljárást indítani vagy rendőrhatósági

kényszerintézkedést alkalmazni – a tettenérés esetét kivéve – nem lehet. Az Alkotmánybíróságban betöltött tagság megszűnik a 70. életév betöltésével, a megbízatási időtartam leteltével, halállal, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel, kizárással. Az összeférhetetlenség megállapításáról, a felmentésről és a kizárásról az Alkotmánybíróság teljes ülése hoz határozatot, a többi megszűnési okot az Alkotmánybíróság elnöke állapítja meg és hirdeti ki. A lemondást írásban kell közölni az Alkotmánybíróság elnökével, aki köteles azt elfogadni. Felmentéssel szűnhet meg a megbízatás, ha az alkotmánybíró neki fel nem róható okból nem 68 képes megbízatásából eredő feladatainak eleget tenni. Kizárással akkor szűnhet meg a megbízás, ha az alkotmánybíró neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetőleg jogerős ítéletben

megállapított bűntettet követ el, vagy tisztségére más módon vált méltatlanná. Ki kell zárni az alkotmánybírák tagjai közül azt, aki egy évig nem vett részt az Alkotmánybíróság munkájában. 2.422 Az Alkotmánybíróság működése Az Alkotmánybíróság elnöke − összehangolja a szervezet tevékenységét, − összehívja és vezeti a teljes ülést, − képviseli az Alkotmánybíróságot az Országgyűlés és más szervek előtt, − ellátja azokat a feladatokat, amelyeket törvény vagy az Alkotmánybíróság ügyrendje számára meghatároz, − a nem jogosult által előterjesztett indítványt megküldi az indítványozásra jogosult szervnek, a nyilvánvalóan alaptalan indítványt pedig elutasítja. Az Alkotmánybíróság eljárását a jogosult indítványára vagy hivatalból folytatja, teljes ülésben vagy háromtagú tanácsban jár el. A bizonyítási eljárást az Alkotmánybíróság a rendelkezésre álló iratok alapján folytatja

le, az általa kért adatokat mindenki köteles rendelkezésére bocsátani. Indokolással ellátott határozatát – amely mindenkire kötelező – zárt ülésen, általában szótöbbséggel hozza meg. 2.423 Az Alkotmánybíróság feladat- és hatásköre Az Alkotmánybíróságról szóló törvény szerint az Alkotmánybíróság hatásköre a következő ügyekre terjed ki: − Az alkotmányellenesség előzetes vizsgálata (előzetes normakontroll) alkalmazható o az Országgyűlés által elfogadott, de még ki nem hirdetett törvény aggályosnak tartott rendelkezésére. Az előzetes normakontrollt a köztársasági elnök indítványozhatja. o az Országgyűlés Házszabályára, amelyet az Országgyűlés – annak elfogadása előtt – az Alkotmánnyal való összhang vizsgálata céljából küldhet meg az Alkotmánybíróságnak. o a nemzetközi szerződés megerősítése előtt, annak aggályosnak tartott rendelkezéseire. Az erre vonatkozó vizsgálatot az

Országgyűlés, a Kormány és a köztársasági elnök indítványozhatja. − A jogszabály valamint az állami irányítás egyéb jogi eszközének utólagos vizsgálata (utólagos normakontroll). Az utólagos normakontroll kezdeményezésére bárki jogosult, az Alkotmánybíróságról szóló törvény azonban külön nevesíti az ügyészt, a bírót – aki a bírósági eljárás felfüggesztése mellett – kezdeményezheti az Alkotmánybíróság eljárását, ha az előtte folyamatban lévő ügy elbírálása során olyan jogszabályt vagy állami irányítás egyéb jogi eszközét kell alkalmazni, amelynek alkotmányellenességét észleli. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosairól szóló törvény szerint az utólagos normakontrollra vonatkozó indítvány tétele megilleti az ombudsmant is. Ha az Alkotmánybíróság megállapítja a jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenességét, azt egészen vagy részben

megsemmisíti. Az erről szóló határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni 69 − A jogszabály, valamint az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálata. Az erre irányuló vizsgálatot indítványozhatja az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, országgyűlési képviselő, a köztársasági elnök, a Kormány vagy annak tagja, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, és a legfőbb ügyész, illetőleg az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhat. Vizsgálata eredményeként a következő intézkedéseket teheti: o Ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabállyal azonos vagy annál alacsonyabb szintű jogszabály a nemzetközi szerződésbe ütközik, megsemmisíti a nemzetközi szerződéssel ellentétes jogszabályt. o Ha a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabálynál magasabb szintű jogszabályba ütközést állapít meg, az ellentét feloldására felhívja

a nemzetközi szerződést kötő szervet vagy személyt, illetőleg a jogalkotó szervet. o Ha a jogalkotó szerv a nemzetközi szerződésből származó jogalkotói feladatát mulasztotta el, a mulasztó szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. − Az Alkotmány rendelkezéseinek értelmezése. Az eljárást indítványozhatja az Országgyűlés, annak állandó bizottsága, a Kormány vagy annak tagja, a köztársasági elnök, az Állami Számvevőszék elnöke, a Legfelsőbb Bíróság elnöke, a legfőbb ügyész, illetőleg az országgyűlési biztosok. Az indítványozó nem kérhet általában alkotmányértelmezést, pontosan meg kell jelölnie azt az alkotmányjogi kérdést, amelyre nézve az Alkotmány értelmezését kéri. A döntés a teljes ülés hatáskörébe tartozik. Az alkotmányértelmező határozatot a Magyar Közlönyben közzé kell tenni, az mindenkire kötelező. − Az alkotmányjogi panasz elbírálása. A

törvényben meghatározott jogintézmény nem „valóságos” alkotmányjogi panaszt jelent, hanem a fogalomnak egy sajátosan leszűkített értelmezését. Az Alkotmányban biztosított jogainak megsértése miatt ugyanis csak az fordulhat alkotmányjogi panasszal az Alkotmánybírósághoz, akinek jogsérelme az alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következett be, és egyéb jogorvoslati lehetőségeit már kimerítette, illetőleg más jogorvoslati lehetőség nincsen számára biztosítva. Az alkotmányjogi panasz tulajdonképpen az utólagos normakontrollnak egy sajátos alakzata, amit az is jelez, hogy az eljárás során az utólagos normakontrollra előírt eljárási szabályokat kell alkalmazni. Az utólagos normakontrolltól azonban megkülönbözteti, hogy o az alkotmányjogi panaszt a jogerős határozat kézbesítésétől számított 60 napon belül lehet csak benyújtani, o az alkotmányjogi panaszt benyújtó személy sérelmének orvoslásához

pedig nem elégséges csupán az alkotmányellenes jogszabály megsemmisítése, hanem a sértett számára biztosítani kell a rendkívüli jogorvoslat lehetőségét (perújítást), amely eljárásban már nem alkalmazzák az alkotmánysértő jogszabályt. − A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése. Az erre vonatkozó eljárást bárki kezdeményezheti, de az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhat. Az eljárás lefolytatására akkor kerülhet sor, ha o a jogalkotó szerv a jogszabályi felhatalmazásból eredő jogalkotói feladatát elmulasztotta, és o ezzel alkotmányellenességet idézett elő. Az Alkotmánybíróság a mulasztást elkövető szervet – határidő megjelölésével – felhívja feladatának teljesítésére. A mulasztást elkövető szerv pedig – így rendelkezik a törvény – a megjelölt határidőn belül köteles jogalkotói feladatának eleget tenni. Nincsen szankciója annak, ha a mulasztás pótlására

felhívott szerv 70 jogalkotói feladatának a továbbiakban sem tesz eleget. Ezen a helyzeten az sem változtat, hogy a törvény előírása szerint az Alkotmánybíróság határozata mindenkire kötelező. − Egyes hatásköri viták eldöntése. Ha – a bíróságok kivételével – az állami szervek között, vagy az önkormányzatok között, illetőleg az önkormányzatok és – megint csak a bíróságok kivételével – az állami szervek között – pozitív, vagy negatív hatásköri ütközés következtében – hatásköri vita merül fel, ezek a szervek az Alkotmánybíróságnál indítványozhatják a hatásköri összeütközés megszüntetését. Az Alkotmánybíróság az indítványozó meghallgatása nélkül dönt arról, hogy a vitatott ügyben kit illet a hatáskör, és kijelöli az eljárásra kötelezettet. − Eljár mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal. Ez a hatásköri szabály lehetővé teszi, hogy az

Alkotmánybíróság egyébként is túl széles skálán mozgó feladata tovább bővüljön. E szerint az általános klauzula szerint nem kizárt, hogy maga az Alkotmány is további konkrét hatásköröket adjon az Alkotmánybíróságnak. (Teszi is ezt két esetben) A népszavazásról és népi kezdeményezésről szóló, valamint a felsőoktatásról szóló törvény is telepít hatásköröket az Alkotmánybíróságra. Az Alkotmánybíróságról szóló törvény úgy rendelkezik, hogy az Alkotmánybíróság szervezetére és eljárására vonatkozó részletes szabályokat az Alkotmánybíróság ügyrendje állapítja meg, amelyet az Országgyűlés – az Alkotmánybíróság javaslatára – törvényben állapít meg. Az alkotmánybírósági eljárással kapcsolatos ügyvitel és előkészítés teendőit az Alkotmánybíróság Hivatala látja el. A Főtitkárságot az Alkotmánybíróság főtitkára vezeti. A Főtitkárság vizsgálja meg és elemzi a

beadványokat, az indítványokat elnöki szignálásra elkészíti. Kapcsolatban áll az Országgyűlés Főtitkárságával, a Köztársasági Elnöki Hivatallal és a Miniszterelnöki Hivatallal. Szerkeszti az Alkotmánybíróság hivatalos kiadványait és gondoskodik az Alkotmánybíróság határozatainak közzétételéről. A főtitkár megfigyelőként részt vehet az Alkotmánybíróság zárt ülésein is, ő szerkeszti meg az Alkotmánybíróságnak az ítélkezés körén kívül eső határozatait, az elnök átruházott jogkörben pedig bizonyos előkészítő és a testületet tehermentesítő feladatokat is végez. 2.5 Az Állami Számvevőszék A hatalmi ágak elválasztása és egyensúlya elvére épülő államszervezetben rendkívül fontos olyan jogi garanciarendszer kiépítése, amelyet a fékek és ellensúlyok valósítanak meg, megakadályozva az esetleges túlsúly kialakulását valamelyik hatalmi ágnál. E cél elérésének egyik eszköze a

végrehajtó hatalomnak a törvényhozás által történő ellenőrzése. Az ellenőrzés különböző eszközei már a korai európai parlamenti rendszerekben beépültek a törvényhozás szervezetébe (beszámolók, jelentések, bizottságok, interpelláció, stb.) Az állami pénzeszközök végrehajtó hatalom által történő felhasználásának ellenőrzése olyan kiemelkedő igényként fogalmazódott meg, amely megkövetelte, hogy erre a célra speciális gazdaságipénzügyi szakértelemmel rendelkező szakemberekből álló, a törvényhozó hatalomnak alárendelt, de minden más hatalomtól független szervezeteket, számvevőségeket, számvevőszékeket hozzanak létre, melyek képesek a folyamatos ellenőrzésre. A magyar Legfőbb Állami Számvevőszék létrehozásáról szóló 1870. évi XVIII tc így fogalmazta meg az intézmény létrehozásának célját: „Az állam bevételeinek és kiadásainak, az államvagyonnak és az államadósság kezelésének, s

általában az állam számvitelének 71 ellenőrzése végett állami számvevőszék állíttatik fel”. A Legfőbb Állami Számvevőszéket a Magyar Népköztársaság Elnöki Tanácsa 1949-ben megszüntette. Több évtizedes kényszerszünet után, a demokratikus jogállam kiépítésének folyamatában újra az alkotmányos szabályozás részévé vált az Állami Számvevőszék. Az 1989 évi XXXVIII törvény részletesen rendelkezett az Állami Számvevőszék jogállásáról, hatásköréről és szervezetéről. A törvényjavaslat miniszteri indokolása leszögezi, hogy az Országgyűlés akkor tud eleget tenni az államháztartással kapcsolatos ellenőrzési feladatainak, ha olyan ellenőrző szervvel rendelkezik, amely független a Kormánytól és csak a törvényeknek van alárendelve. A törvényhozó hatalom megbízásából végzett ellenőrzés nélkülözhetetlen a jogállamban azért, hogy a végrehajtó hatalom gazdálkodása a törvényesség, a

célszerűség, a gazdaságosság és a takarékosság elvei szerint valósuljon meg, hogy intézményesen biztosított legyen a törvényektől és az említett elvektől való esetleges eltérés jelzése, a felelősség megállapíthatósága. Az Állami Számvevőszék az Országgyűlés pénzügyi – gazdasági ellenőrző szerve, az állami ellenőrzés legfőbb szerve. Általános ellenőrzési hatásköre lehetővé teszi, hogy ellenőrzést végezzen mindenhol, ahol állami pénzt használnak fel, vagy kezelnek. A költségvetéssel, valamint az állami vagyon megőrzésével és gondozásával kapcsolatos feladatai ellátása során ellenőrzi: − az államháztartás gazdálkodását, ennek keretében az állami költségvetési javaslat megalapozottságát, a bevételi előirányzatok teljesíthetőségét, a felhasználások törvényességét, szükségességét és célszerűségét, a költségvetés hitelfelvételeit, azok felhasználását és törlesztését, −

azt, hogy az Országgyűlés felhatalmazása nélkül a költségvetés egyetlen tételét se lépjék túl, illetőleg ne csoportosítsák át, − az állami költségvetés végrehajtásáról készített zárszámadást, − az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek és elkülönített állami pénzalapok működését, − az APEH, a helyi adóhatóság, a Pénzintézeti Központ, az Illetékhivatal, a Vám- és Pénzügyőrség tevékenységét, − az állami költségvetésből gazdálkodó intézményeket, valamint az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását a helyi önkormányzatoknál, az alapítványoknál, a társadalmi és egyéb szerveknél, − az állami vagyon kezelését, az állami tulajdonban lévő vállalatok, vállalkozások vagyonérték-megőrző, vagyongyarapító tevékenységét, − a Magyar Nemzeti Bank államháztartással való hitelkapcsolatait, a bankjegy- és érmekibocsátásra vonatkozó adatokat,

− a Társadalombiztosítási Alapok kezelését és felhasználását, − a pártok gazdálkodását – külön törvény rendelkezéseinek megfelelően. Véleményezi az Országgyűlés elé kerülő kormányprogramok és az állami kötelezettségvállalással járó beruházási előirányzatok indokoltságát, célszerűségét és teljesítését. Ellenőrzése során figyelemmel kíséri az állami számviteli rend betartását, véleményezi, ellenjegyzi a továbbfejlesztésre vonatkozó javaslatokat, illetőleg ilyen javaslatokat tesz. Az Állami Számvevőszék elnökből, alelnökökből, vezetőkből, számvevőkből, ügyviteli és kisegítő személyzetből áll. Az elnököt és az alelnököket az Országgyűlés a képviselők 2/3-os többségével választja 12 évre, megbízatásuk lejárta után újraválaszthatók. A választás előtt a jelölteket meghallgatja az 72 Országgyűlés illetékes bizottsága. Az elnököt és az alelnököket az

országgyűlési képviselőkre vonatkozó mentelmi jog sérthetetlenségi alakzata illeti meg. Az Állami Számvevőszék függetlenségét szigorú összeférhetetlenségi szabályok és együttalkalmazási tilalmak biztosítják. Az elnök (az alelnökök), a számvevők nem tölthetnek be semmilyen tisztséget költségvetési támogatásban részesülő szervnél, nem lehetnek országgyűlési képviselők, nem tölthetnek be érdekképviseleti szervnél vezetői tisztséget, más kereső foglalkozást, vagy megbízást – kivéve a szerzői jogvédelem alá eső tevékenységet – nem folytathatnak, nem fogadhatnak el díjazást. Elnökké (alelnökké) nem jelölhető olyan személy, aki a jelölést megelőző négy évben tagja volt a Kormánynak, vagy bármely párt országos választott tisztségviselője volt. Az elnök (alelnökök), vezetők, számvevők sem egymással, sem a Kormány tagjaival nem lehetnek a Ptk. 685 § b) pontjában meghatározott közeli

hozzátartozói kapcsolatban Az elnök és az alelnökök megbízása megszűnik a megbízatási időtartam leteltével, a 70. életév betöltésével, lemondással, összeférhetetlenség megállapításával, felmentéssel, kizárással és halállal. Felmentéssel az Országgyűlés akkor szünteti meg a megbízást, ha az elnök (alelnök) neki fel nem róható okból nem képes eleget tenni megbízásából eredő feladatainak. Kizárással szünteti meg a megbízást az Országgyűlés, ha az elnök (alelnök) neki felróható okból nem tesz eleget megbízatásából eredő feladatainak, illetve jogerős bírói ítéletben megállapított büntettet követ el, vagy tisztségére más módon vált méltatlanná. Az elnök (alelnökök), vezetők, számvevők – amennyiben velük kapcsolatban az előbbiekben említett összeférhetetlenségi okok valamelyike fennáll – a megválasztástól, kinevezéstől számított 10 napon belül kötelesek azt megszüntetni. Ennek

megtörténtéig a tisztségből eredő jogkört nem gyakorolhatják. Ha az érintettek az előírt határidőben nem szüntetik meg az összeférhetetlenséget, azt az Országgyűlés határozatban állapítja meg, illetőleg az Állami Számvevőszék elnöke állapítja meg. Az Állami Számvevőszék elnökének fontosabb feladatai: tanácskozási joggal részt vesz az Országgyűlés és bizottságainak ülésein, köteles a képviselők által feltett kérdésekre válaszolni, ellenjegyzi a költségvetés hitelfelvételeire vonatkozó szerződéseket, az év során végzett ellenőrzésekről jelentésben tájékoztatja az Országgyűlést, a zárszámadás ellenőrzéséről készült jelentést a zárszámadással együtt terjeszti az Országgyűlés elé, javaslatot tesz az Országgyűlésnek a Számvevőszék szervezeti felépítésére és létszámára és jóváhagyja az ÁSz szervezeti- és működési szabályzatát, irányítja a Számvevőszék tevékenységét,

gondoskodik az éves ellenőrzési terv végrehajtásáról, képviseli a Számvevőszéket. Az elnök felelősséggel tartozik az Országgyűlésnek az általa benyújtott jelentések adatainak és ténymegállapításainak valódiságáért és helytállóságáért. A Számvevőszék az ellenőrzéseit – a törvényben foglalt kivételekkel, ahol az ellenőrzés csak törvényességi szempontokra terjed ki – célszerűségi, eredményességi és törvényességi szempontból végzi. A pártok gazdálkodására, a pártfrakciók számára az Országgyűlés által folyósított hozzájárulás felhasználására, a Magyar Nemzeti Bank bankjegy- és érmekibocsátására, valamint a nemzetbiztonsági szolgálatok speciális költségkeret felhasználására vonatkozó adatainak ellenőrzése kizárólag törvényességi szempontból történik. A törvény szerint az ellenőrzések évente (pl. az állami költségvetési javaslat és a zárszámadás, a Magyar Nemzeti Bank

államháztartással való hitelkapcsolatai), esetenként az Országgyűlés utasítására (pl. a Magyar Nemzeti bank bankjegy- és érmekibocsátási 73 tevékenysége) és rendszeresen történnek (pl. a pártok gazdálkodása, vagy az állami költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek és az állami pénzalapok gazdálkodása). Az Állami Számvevőszék a Kormány, a NATO, az Európai Unió, illetve olyan nemzetközi szervezet felkérésére, amelynek a magyar állam tagja, továbbá az Országgyűlés vagy a Kormány által vállalt nemzetközi szerződésből eredő kötelezettség teljesítésére ellenőrzést folytathat, ügykörébe tartozó szakértői tevékenységet végezhet. E tevékenységek azonban az éves ellenőrzési program teljesítését nem veszélyeztethetik. 2.6 Az önkormányzatok 2.61 Az önkormányzatiság alkotmányos garanciái A helyi önkormányzati autonómia intézménye történetileg a középkori városi önállóságig,

illetve a nemesi rendi autonómiáig nyúlik vissza. Mai modern formájának alapelvei és intézményei az európai polgári átalakulás során az állam demokratizálása, az alulról építkező állam (a szubszidiaritási elv) gondolatának jegyében jöttek létre. E hosszú történelmi fejlődés mintegy esszenciája a Helyi Önkormányzatok Európai Kartája szerint ma a következő: a helyi önkormányzás az önkormányzatok joga és kötelessége arra, hogy törvényi keretek között a közügyek lényegi részét saját hatáskörükben és felelősségükre szabályozzák és igazgassák a helyi lakosság érdekében. Az önkormányzati autonómia tartalma és keretei az uralkodó álláspont szerint területi, szabályozási (jogalkotási), szervezeti (személyzeti), funkcionális (feladat szerinti), gazdasági(pénzügyi) önállóságot jelentenek. A helyi önkormányzás gyűjtőfogalom magába foglalja a települési és a területi (középszintű, megyei,

regionális) autonómiát. A magyar szabályozás alapintézményei az alkotmányban és a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV törvényben (Ötv) kerültek megállapításra Az alkotmány az önkormányzáshoz való jogot – sajátos, ma már kissé anakronisztikus módon - (kollektív) alapjogként definiálja. Az Alkotmány kinyilvánítja, hogy a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. Az önkormányzáshoz való jog alkotmányos alapjog, amely jelenti egyrészt a választópolgárok közösségét érintő helyi közügyek önálló, demokratikus intézését, másrészt a helyi közhatalomnak a lakosság érdekében való gyakorlását. A helyi önkormányzást a választópolgárok az általuk választott képviselők útján, illetőleg helyi népszavazással gyakorolják. A helyi önkormányzati jogokat és kötelezettségeket törvény – alapjaiban az

önkormányzati törvény – határozza meg. Az önkormányzati jogokat, valamint az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az alkotmánybírósági, illetőleg bírósági védelem illeti meg. Az önkormányzati rendszer fontos jellemzője, hogy az önkormányzati jogok minden önkormányzatot egyenlően illetnek meg, bár feladataik és hatásköreik eltérőek lehetnek. Az önkormányzatok között nincsen alá-fölé rendeltség. Az önkormányzati jogok tartalma az alkotmány szerint (44/A.§): „A helyi képviselőtestület: − önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat, döntése kizárólag törvényességi okból vizsgálható felül; 74 − gyakorolja az önkormányzati tulajdon tekintetében a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat; − az önkormányzat törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját bevételre

jogosult, továbbá a feladatokkal arányban álló bevételre jogosult; − törvény keretei között megállapítja a helyi adók fajtáit és mértékét; − törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét; − önkormányzati jelképeket alkothat, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthat; − szabadon társulhat más képviselőtestülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzataival és tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek.” Az Alkotmány kinyilvánítja, hogy tiszteletben tartja az önkormányzatok tulajdonát. A képviselő-testület az önkormányzati tulajdon tekintetében gyakorolja a tulajdonost megillető jogokat, az önkormányzat bevételeivel önállóan gazdálkodik, saját felelősségére vállalkozhat. Az önkormányzati törvényben meghatározott feladatai ellátásához saját

bevételre jogosult, valamint a feladatokkal arányosan állami támogatásban részesül. A helyi adók fajtáit és mértékét a törvény keretei között önállóan állapítja meg, vagyis a helyi közügyek megoldásához szükséges anyagi és pénzügyi feltételeket önállóan alakítja ki. Az önkormányzás joga magában foglalja, hogy az önkormányzat a törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezeti és működési rendjét, önkormányzati ügyekben önállóan szabályozhat és igazgathat, döntése csak törvényességi okból vizsgálható felül. A képviselőtestület a törvény által kötelezően előírt helyi feladatokat köteles ellátni, a feladat- és hatáskörébe tartozó egyéb ügyek tekintetében azonban – a jogszabályok keretei között – önálló mérlegelési joga van. Feladatkörében a helyi képviselő-testület rendeletet alkothat, amely nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal. Helyi rendeletet köteles

alkotni törvény felhatalmazása alapján, annak végrehajtása céljából. Autonóm rendeletet alkothat a helyi jogi szabályozást igénylő kérdésekben, amelyekben nem alkottak magasabb szintű jogszabályt. Az autonóm rendeletalkotás joga nem terjedhet ki az Országgyűlés kizárólagos vagy fenntartott törvényalkotási hatáskörébe tartozó kérdésekre. Rendeletben pl helyi önkormányzati jelképeket alkothatnak, helyi kitüntetéseket és elismerő címeket alapíthatnak. A helyi közösséget érintő közügyekben az önkormányzatnak felterjesztési joga van, azaz kezdeményezéssel fordulhat a döntésre jogosult szervhez. Szabadon társulhat más helyi képviselő-testülettel, érdekeinek képviseletére önkormányzati érdekszövetséget hozhat létre, feladatkörében együttműködhet más országok helyi önkormányzatával, tagja lehet nemzetközi önkormányzati szervezetnek. A helyi önkormányzatok a demokratizmus és a nyilvánosság

eszközrendszerét felhasználva intézik a helyi közügyeket. A képviselő-testületek, valamint a polgármester megválasztása az általános választójog alapján, közvetlen választással történik. Az önkormányzatok ülései általában nyilvánosak. A döntési hatáskör a választott képviselő-testületet illeti meg, illetőleg bizonyos hatáskörök gyakorlását átruházhatja a polgármesterre, a bizottságra, a részönkormányzat testületére, a kisebbségi önkormányzat testületére. Döntést hozhat még a helyi népszavazás is. A helyi képviselő-testület elnöke a polgármester, aki számára törvény vagy törvényi felhatalmazáson alapuló kormányrendelet kivételesen államigazgatási feladat- és hatáskört állapíthat meg. 75 Az önkormányzás lényegéhez tartozik, hogy az önkormányzat minden feladatot vállalhat, amit jogszabály nem tilt, vagy nem utal más szerv hatáskörébe. Mégis – annak érdekében, hogy az egyes

állampolgári jogok érvényesüljenek – a törvény az önkormányzatok számára kötelező feladat- és hatáskört is megállapíthat. 2.62 A helyi önkormányzatok és a közhatalom gyakorlásában résztvevő szervek kapcsolata A helyi önkormányzatok, valamint a közhatalom gyakorlásában résztvevő többi szerv alkotmányos kapcsolataira az alá-fölé rendeltség jellemző. Ennek megfelelően az Országgyűlés törvényben szabályozza – kizárólagos törvényalkotási hatáskörébe tartozik – a helyi önkormányzatok jogállásának, önkormányzati jogainak, kötelező ellátandó feladatainak, alapvető szervezeti kérdéseinek, gazdálkodásuk anyagi eszközeinek rendezését, valamint az önkormányzati képviselőválasztás és polgármesterválasztás rendjét. Az Országgyűlés hatáskörébe tartozik – alkotmányellenes működés esetén – az önkormányzatokkal szemben alkalmazható legsúlyosabb állami intézkedés, a képviselőtestület

feloszlatása. Az Alkotmány a legfontosabb állami területszervezési döntéseket az Országgyűlés hatáskörébe utalja. Így az Országgyűlés dönt a megyékről (összevonás, szétválasztás, megyehatárok megváltoztatása, elnevezés, székhely), megyei jogú várossá nyilvánításról, továbbá fővárosi kerületek kialakításáról. Minthogy az önkormányzatok működési területéhez, közigazgatási határaik kialakításához az önkormányzatoknak jelentős politikai, gazdasági, ellátási, infrastrukturális stb. érdekei fűződnek, az említett területszervezési döntésekre csak az érintett önkormányzatokkal történő egyeztetés után kerülhet sor. A köztársasági elnök tűzi ki az önkormányzati általános választásokat, az érintett önkormányzatok kezdeményezésére dönt a városi cím adományozásáról, község alakításáról, egyesítéséről, a községegyesítés megszüntetéséről, város, község elnevezéséről. A

Kormány a belügyminiszter közreműködésével – a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal vezetője útján – törvényességi ellenőrzést gyakorol az önkormányzatok felett, kezdeményezi az alkotmányellenesen működő önkormányzat feloszlatását, közreműködik a helyi önkormányzatok feladatát és hatáskörét, a polgármester tevékenységét érintő jogszabályok előkészítésében, összehangolja az önkormányzatok működésével összefüggő kormányzati feladatokat. A belügyminiszter többek között előkészíti a területszervezéssel kapcsolatos döntéseket, előkészíti az önkormányzati rendszerrel kapcsolatos jogszabályokat, közreműködik az önkormányzatok törvényességi ellenőrzésében, valamint az önkormányzatok feloszlatásával kapcsolatos előkészítő feladatokban. A törvényességi ellenőrzés keretében a megyei közigazgatási hivatalok ellenőrzik az önkormányzati szervek működésének szabályszerűségét

és az általuk hozott döntések törvényességét. Ha az ellenőrzés törvénysértést állapít meg, akkor kezdeményezhető az érintett döntés, eljárás megváltoztatása (esetleg felelősségre vonás). Ha ez nem történik meg, a közigazgatási hivatal vezetője kezdeményezheti a jogsértő önkormányzati határozat bírósági, a jogszerűtlen önkormányzati rendelet alkotmánybírósági felülvizsgálatát. A Kormány – az alkotmánybíróság előzetes véleményének kikérése után – a 76 közigazgatási hivatal kezdeményezése és a belügyminiszter előterjesztése alapján kérheti az Országgyűléstől az alkotmányellenesen működő önkormányzat feloszlatását. Ha ez megtörténik, a köztársasági elnök új választást ír ki és a közbeeső időre az ügyek vitelére köztársasági biztost nevez ki. Az önkormányzati gazdálkodással kapcsolatos feladatok közül a belügyminiszter ellátja például a költségvetési tervezéssel és

végrehajtással összefüggő teendőket, közreműködik az önkormányzati vagyont és tulajdont érintő kormányzati döntések előkészítésében stb. A többi miniszter és az önkormányzatok kapcsolatára a normatívitás (önkormányzati feladatokkal kapcsolatos szabályozás) és a kölcsönös információcsere a jellemző. A Miniszterelnöki Hivatal részt vesz a helyi önkormányzatokat érintő fejlesztési, tervezési és gazdálkodási kormányzati feladatok összehangolásában, illetőleg a központi állami döntések előkészítésében, közreműködik egyes területszervezési döntések előkészítésében, kapcsolatot tart a helyi önkormányzatok országos érdekvédelmi szervezeteivel. Az Állami Számvevőszék ellenőrzi a helyi önkormányzatok adóztatási tevékenységét, továbbá az állami költségvetésből juttatott támogatás felhasználását. Ellenőrzése során figyelemmel kíséri az állami számviteli rend betartását, az állami

költségvetés szerkezeti rendjébe tartozó fejezetek gazdálkodását. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosai hivatalból vagy bárki bejelentése alapján vizsgálatot folytathatnak az alkotmányos jogokkal kapcsolatos visszásságok ügyében. E vizsgálatok, s a vizsgálatok nyomán tett kezdeményezések, intézkedések kiterjednek az állampolgári jogok országgyűlési biztosairól szóló törvényben meghatározott hatóságokra, így az önkormányzatokra is. Az Alkotmánybíróság az önkormányzatokkal kapcsolatos már említett hatáskörei gyakorlásán túl megszünteti az önkormányzat és – a bíróságok kivételével – más állami szervek, illetve az önkormányzatok között felmerült hatásköri összeütközéseket. 77 3. A közigazgatás az állami funkciók rendszerében 3.1 A közigazgatás helye a hatalmi ágak rendszerében A modern polgári jogállamot meghatározó fő elv a hatalommegosztás elve. E szerint az eredetileg

Montesquieu-nek tulajdonított államberendezkedési elv szerint a közigazgatás egyike az elkülönült három (törvényhozás, végrehajtás, igazságszolgáltatás) hatalmi ágnak. Tisztáznunk kell tehát, hogy mi a közigazgatás viszonya a másik két hatalmi ághoz. Ami a törvényhozás és a közigazgatás viszonyát illeti, abból kell kiindulni, hogy a törvényhozási aktusokban megfogalmazódó törvényhozói akarat megvalósítója, végrehajtója lényegében a közigazgatás. Ebből azonban nem következik, hogy a közigazgatás a törvényhozásnak direkt módon alárendelt, hogy viszonyuk egyszerűen a hierarchia modelljével leírható. Igaz ugyan, hogy a közigazgatás, illetve annak csúcsszerve a Kormány a törvényhozástól függ, de ez nem jelenti a Kormánynak a törvényhozás általi direkt utasíthatóságát. E függő viszony sokkal inkább a törvények közvetett, normatív eszközének alkalmazásában, illetve a Kormánynak a parlamenti

felelősségében és a törvényhozás általi ellenőrzésében nyilvánul meg. A két hatalmi ág viszonya azonban koránt sem egyoldalú A modern állam törvényhozására a tematikai sokszínűség és a rendkívüli szakmai komplexitás a jellemző. A törvényjavaslatok előkészítése bonyolult összefüggések ismeretét, óriási információ tömeg magas szintű feldolgozását igényli, amely feladat megoldására az esetek többségében csak a közigazgatási apparátus képes. A törvényhozási döntések előkészítése éppen ezért igen nagymértékben a közigazgatás által történik. Az igazságszolgáltatás legfőbb funkciója, hogy a jog hatályosulása során fellépő jogérvényesülési zavarokat kiküszöbölje, azaz hogy állást foglaljon bármely jogalany magatartása jogszerűségének kérdésében. Mivel azonban a jogszabályok hatályosulásának egyik igen gyakori formája a közigazgatási jogalkalmazás, ezért kézenfekvő, hogy az

igazságszolgáltatás legfontosabb érintkezési felülete a közigazgatással, annak törvényességi kontrollja. A fent vázolt kép azonban erősen leegyszerűsített, illetve nem felel meg a hatalommegosztás mai valóságának. A tömegpártok és a média által uralt politikai rendszernek ugyanis hatása van a hatalommegosztás elvére és intézményrendszerére. Az eredeti modell a törvényhozó és a végrehajtó hatalom egyensúlyát feltételezte, ami azonban elsősorban a politikai rendszerben bekövetkezett változások következtében fokozatosan utóbbi javára billent fel. Ennek ellensúlyozására, illetve egy új hatalmi egyensúly keresése jegyében alakultak ki sajátos állami intézmények, amelyeket a szakirodalom legalábbis részben hatalmi tényezőknek (hatalmi ágaknak) tekint. Ezek részben a végrehajtó hatalom horizontális dualizmusa, azaz az önálló államfői hatalom megkonstruálása, részben a törvényhozásból „kirajzó” új

intézmények, mint az alkotmánybíróság, a számvevőszék, az ombudsman (parlamenti biztos), részben a végrehajtó hatalom vertikális megosztása, azaz a helyi autonómia létrejövetele. 3.2 A közigazgatás fogalma, sajátosságai A közigazgatás talán legjellemzőbb tulajdonsága a komplexitás. Mi sem bizonyítja ezt szemléletesebben, mint a vele foglalkozó szakirodalom rendkívüli sokrétűsége. E bonyolult társadalmi jelenség megragadásához két alapvető körülmény kiemelése látszik célszerűnek: az igazgatási, és az állami determináltság illetve ezek együttes jelenléte. 78 Előbbi azt jelenti, hogy a közigazgatásra jellemzők azok a sajátosságok, amelyeket az igazgatással (szervezéssel) –kapcsolatban az igazgatástudomány feltárt. (Csak zárójelben jegyezzük meg, hogy magában az igazgatástudományban is igen sokféle megközelítés ismeretes E sajátosságok röviden a következők: − A közigazgatás, mind abszolút

méreteit tekintve, mind az általa ellátott feladatok komplexitását tekintve a legnagyobb igazgatási rendszer. A közigazgatás tevékenysége az egész társadalmat érinti. Ez a látszólag formai (mennyiségi) sajátosság jelentős hatást gyakorol a közigazgatási szervezetrendszer belső felépítésére és működési módjára. − Vannak olyan igazgatási feladatok, amelyekben a közigazgatás, nemcsak hogy monopolhelyzetben van, hanem azok kizárólag számára fenntartott feladatok. Ilyenek például az állam belső és külső biztonságával kapcsolatos igazgatási funkciók. − A közigazgatási, mint igazgatási tevékenység általában nem öncélú, hanem kívülről meghatározott. A közigazgatás esetében azonban e külső determináns a politika A közigazgatás bizonyos értelemben a politikának alárendelt a politikai hatalom céljait valósítja meg. Ez a függő viszony azonban nem direkt, nem közvetlen, azaz a közigazgatásnak relatív

autonómiája van a politikával szemben. Ez egyrészt azt jelenti, hogy a politikai direkt beavatkozás nem megengedett, az csak áttételesen, az állami akaratközvetítő mechanizmuson keresztül, jogszabállyá transzformálódva valósul meg, másrészt azt, hogy a közigazgatás önállóan, felelősen gyakorolja jogszabályban rögzített hatáskörét. Ez azért is fontos mert a közigazgatás rendszere komplex szakigazgatási rendszer, amelyben a hatékony működés feltétele a szakmai törvényszerűségek folyamatos betartása. − A közigazgatás sajátossága – legalábbis az ún. kontinentális jogi hagyományokhoz tartozó államokban -, hogy feladatait közhatalom igénybevételével valósítja meg. Így törvényes keretek között maga is jogot alkot, illetve jogot alkalmaz. Ez utóbbi a közigazgatás talán legjellemzőbb tevékenysége. E mellett, amit a szakirodalom közvetett igazgatásnak szokott nevezni a közigazgatás közvetlenül is igazgat, azaz

saját szervezetrendszerét tartja mozgásban és ún. tényleges tevékenységet is folytat, azaz bizonyos közszolgáltatásokat nyújt és gazdálkodik. − A közigazgatás jogilag kötött tevékenység. Aktivitásának a jogállamiság elvének szigorú érvényesítése szab határt. A közvetve, vagy közvetlenül a közigazgatásra vonatkozó jogszabályok rendszere sajátos önálló jogág, a közigazgatási jog definiálhatóságát engedi meg. A közigazgatási jog egy komplex jogterület, amely nemcsak a közigazgatási feladatokat meghatározó, hanem a közigazgatás szervezetét és működését és annak törvényességi garanciáit körülíró normákat is tartalmazza. 3.3 A közigazgatás rendeltetése, feladatai A közigazgatás által ténylegesen ellátott feladatok rendszerezésénél, nehézséget okoz, hogy azok részben „átfolynak” más hatalmi ágakba. Így az ún kormányzati tevékenység olyan komplex működés, amelyben a közigazgatás, a

törvényhozás és az államfő is részt vesz. Más oldalról a közigazgatás ellát ún. quasi bírósági funkciókat is Ezektől eltekintve azonban a közigazgatás lényegében két alapvető feladatot lát el: a döntések előkészítését és végrehajtását. 79 A döntések előkészítését, mint a törvényhozást „kiszolgáló” közigazgatási feladatot az előzőekben már említettük. (Ugyanez a feladat azonban jelentkezik a három rendeleti fajta: a kormányrendelet, a miniszteri rendelet és az önkormányzati rendelet kapcsán is.) Ehhez tartozik a döntésekhez szükséges információk megszerzése, feldolgozása és tárolása. Az információs társadalom korában az új információ-technológia a közigazgatás lehetőségeit is hihetetlen mértékben megnövelte. Ez nagymértékben fokozta a közigazgatás hatékonyságát Ugyanakkor azonban új oldalról világította meg a közigazgatás törvényességének kontrollját. Az adatok jogszerű

tárolása és kezelése új jogi és közigazgatási problémák forrása lett. A jogállami demokrácia közigazgatásától azonban, a döntések előkészítése során, a döntési tervezetek egyeztetése, azaz szakmai és társadalmi „legitimációjuk” megteremtése is elvárható. A döntések végrehajtása sajátos közigazgatási tevékenység fajták útján történik. Ezek két fő csoportba sorolhatók: − a közhatalmi jellegű tevékenységek, és − a közvetlen igazgatás. 3.31 A közhatalmi jellegű tevékenységek Ide sorolható a közigazgatási jogalkotás és a hatósági jogalkalmazás. A klasszikus, „tiszta” hatalommegosztási doktrína értelmében a (primer) jogalkotás a törvényhozás privilégiuma. Ez azonban a valóságban soha és sehol sem valósult meg A közigazgatás részvétele a jogalkotásban manapság elkerülhetetlen. A fő kérdés az, hogyan lehet a jogállamiság érvényesülését garantálni? A manapság követett megoldás

lényege egyrészt a törvényhozási monopólium fenntartása alapvető viszonyok szabályozásában (kizárólagos törvényhozási tárgyak), illetve a törvény, mint jogforrás primátusának (jogforrási hierarchia) kimondása. Az eltérés az egyes országok között főként abban van, hogy van e a közigazgatásnak elsődleges (primer) jogalkotási joga, vagy sem. A magyar alkotmányos modell szerint a közigazgatás csak a törvényhozás felhatalmazásával alkothat ún. szekunder (másodlagos) jogszabályokat. Ez alól azonban az alkotmány a Kormány tekintetében tesz kivételt, mivel a Kormány – az Alkotmányban kapott felhatalmazása alapján – alkothat elsődleges szabályozást tartalmazó rendeletet is. Hasonló a helyzet az önkormányzati rendelet esetében, amely vagy végrehajtási jogszabály, vagy elsődleges szabályozási forma. A közigazgatás legtipikusabb közhatalmi tevékenysége a hatósági jogalkalmazás. A hatósági jogalkalmazás lényeges

eltéréseket mutat a bírói jogalkalmazástól. (Ezek azonban a hatósági jogalkalmazásnak nem minden területén jelentkeznek azonos mértékben. Mert pl a szabálysértési jogalkalmazás több hasonlóságot mutat a bírói jogalkalmazással.) Ez az eltérés már a célban, a rendeltetésben megmutatkozik. Míg a bíráskodás a jogérvényesülés zavarának kiküszöbölését, jogviták eldöntését a jogrenden esett sérelem orvoslását célozza, addig a hatósági jogalkalmazásra bizonyos közfeladatok ellátása, közcélok elérése céljából van szükség. Alapvetően ebből erednek a szakirodalom által említett további különbségek (a bírósági eljárás peres, kontradiktórius (ellentmondásos), a közigazgatási nem, a bírói ítélet tárgya egy már létező anyagi jogviszony rendezése, míg a közigazgatási határozat annak éppen a létrehozását (módosítását, megszüntetését) szolgálja, a közigazgatási eljárás jellemzően ex officio

(hivatalból) történik, a bírói jellemzően nem, a közigazgatási ügy „két pólusú” (hatóság, ügyfél) a bírósági három (felperes, alperes, bíróság). 80 A hatósági jogalkalmazás abban is különbözik a bíráskodástól, hogy utóbbinál heterogénebb. Nemcsak jogokat és kötelezettségeket állapítanak meg, hanem adatokat regisztrálnak és kezelnek, információs rendszereket működtetnek, szervezetek felett törvényességi felügyeletet (ellenőrzést) gyakorolnak. 3.32 A közvetlen igazgatás A közvetlen igazgatás címszó alatt a szakirodalom olyan tevékenységeket foglal össze, mint a szervezetirányítás, a belső igazgatás, a gazdálkodás és az ún. materiális tevékenység A szervezetirányításnak, az irányított szervezet jogállásától függően többféle válfaja van. Így az egész közigazgatási szervezet Kormány által történő irányításáról lehet beszélni, amely az egyes alrendszerek jogi helyzetétől

függően lehet hierarchikus (alá-fölérendeltségen alapuló), vagy nem hierarchikus. Előbbibe tartozik az államigazgatási szervek irányítása, azaz a minisztériumok és főhatóságok, valamint a körzeti jellegű államigazgatási, az ún. dekoncentrált szervek irányítása. A hierarchikus irányítás legfontosabb differencia specifikája (megkülönböztető jegye) a konkrét utasítás eszközének alkalmazhatósága. Ebbe a csoportba tartozik az állam fizikai hatalmát megvalósító állami szervek (hadsereg, rendőrség stb.) irányítása Egy további csoportot képez az ún. közszektorba tartozó szervezetek, a közintézetek és a közvállalatok irányítása. Előbbiek fő funkciója a közszolgáltatás, utóbbiak esetében olyan vállalatokról van szó, amelyeknek nemcsak tulajdonosa az állam, hanem a gazdaság olyan szektoraiban (közlekedés, hírközlés stb.) működnek, amelyekben nem, vagy csak részben érvényesülnek a szabad vállalkozás,

piacgazdaság szabályai. A modern közigazgatásra egyre inkább jellemző, a több-kevesebb autonómiával bíró szervezeti megoldások alkalmazása. Az önkormányzás, mint szervezési elv a közigazgatási szervezetrendszeren belül, mind vertikális (helyi önkormányzat), mind horizontális (testületi önkormányzat) relációban manifesztálódik, sőt a „teljes” önkormányzatok mellett, azokhoz képest korlátozottabb quasi autonómiák különböző válfajai is előfordulnak. Ezek irányítása a hierarchikus irányítás eszközrendszeréből csak egyesek alkalmazhatóságát engedi meg, azaz többnyire az irányítás erős függést eredményező intézményeinek (konkrét- esetleg normatív utasítás, konkrét ügyekben döntés) mellőzésével történik. Az ún. belső igazgatás az irányítás egyik alternatívája, amely esetében nem szervezetek közötti, hanem egy adott szervezeten belüli viszonyokról van szó. Ezt nevezi az igazgatástudományi

szakirodalom vezetésnek, jelezve ezzel a viszonyok szoros, közvetlen jellegét. Jogi szempontból kiemelendő a belső igazgatás személyzeti jellege és az ehhez kapcsolódó joganyag, a közszolgálati jog jelentősége. A közigazgatás gazdálkodó tevékenységet is végez. Ennek három fő területe van: a költségvetési gazdálkodás, a kincstári vagyon és az állam vállalkozói vagyonának kezelése. A magyar közigazgatásban a költségvetési gazdálkodás elkülönült szerve a Magyar Államkincstár, ami a Pénzügyminisztériumnak van alárendelve. A kincstári vagyon kezelője a Kincstári Vagyoni Igazgatóság (KVI). A modern társadalmak gazdasága jellemzően piacgazdaság ugyan, amelyre a magán (nem állami, ill. köz-) vagyon dominanciája jellemző, mégis az állam szinte mindenütt rendelkezik vállalkozói vagyonnal is, amelynek a kezelése szintén a közigazgatás által történik. 81 Végül a közigazgatás végez olyan tevékenységeket,

amelyek nem sorolhatók az említett kategóriák egyikébe sem. Ezek az ún materiális tevékenységek Tulajdonképpen nem klasszikus közigazgatási tevékenységekről van szó, mint például bizonyos szolgáltatások nyújtása közvetlenül a közigazgatás által. Ez főként kis szervezetek, pl kistelepülések önkormányzata esetében fordul elő. 82 4. A közigazgatás szervezetrendszere 4.1 A szervezetrendszer tagolódását meghatározó tényezők Az egyes országok közigazgatási szervezetrendszerei azok felépítését meghatározó általános törvényszerűségek érvényesülése következtében számos hasonlóságot mutatnak. Ugyanakkor nem kevés az egymástól való eltérések mennyisége sem. Melyek azok a legfontosabb tényezők, amelyek erre hatással vannak? A szervezeti rendszerbeli különbségek egyik kézenfekvő oka az államok méreteiben jelentkező különbségek. Még nagyobb a hatása a társadalmi munkamegosztás fejlettségének. A

gazdaság állapota, (pl a munkaerő gazdálkodás problémái) ágazatainak száma, mind közigazgatási feladatot és így szervezetet indukálhatnak. Befolyásoló tényezők a konkrét bel és külpolitikai viszonyok, pl. az állam belső és külső biztonságának kérdése Az esetleges társadalmi, etnikai feszültségek határon belül és túl nem egyszer jelentős terheket róhatnak az államra, ami szervezeti reakciókat vált ki. A centralizációdecentralizáció viszonya, ill annak hatása a közigazgatás szervezetére szintén nem elhanyagolható. Végül meg kell említenünk, hogy az adott ország fizikai, földrajzi adottságai település-struktúrája mellett, komoly hatással vannak a történelmi körülmények, a tradíciók. A közigazgatás szervezetének adott állapota mindig egy történelmi folyamat terméke, amelynek hatása, egyfajta „tehetetlenségi nyomaték” módjára nem ritkán még az esedékes és igazgatási szempontból racionális

reformokkal szemben is tud érvényesülni. 4.2 A közigazgatási szerv fogalma, jogi paraméterei A közigazgatási szervezetrendszer egészének vázlatos ismertetéséhez nélkülözhetetlen annak az alkotóelemnek a bemutatása, amelyből az egész „építmény” felépül. A közigazgatási szerv a szervezeti rendszer legkisebb alkotóeleme. Önálló az a közigazgatási szerv, amelynek önálló hatásköre és szervezete van. Az önállóság harmadik eleme a gazdasági önállóság és az ehhez kötődő polgári jogi jogalanyiság többnyire szintén jellemzi a közigazgatási szervet, de ez nem elengedhetetlen feltétele a közigazgatási szerv önálló jogalanyiságának. A közigazgatási és a polgári jogképesség nem feltétlenül esik egybe. A közigazgatási jogképesség feltételei a következők: − A közigazgatási szervnek az előírt jogrendben való létrehozása. Közigazgatási szerv túlnyomórészt kétféleképpen jöhet létre: vagy az

Országgyűlés vagy a Kormány által. Az Országgyűlés hozza létre a legfontosabb közigazgatási szerveket, a Kormányt, a minisztériumokat, egyes nem minisztériumi jogállású országos hatáskörű szerveket, az önkormányzati közigazgatási és a területi, helyi államigazgatási szerveket. − A közigazgatási szerv jogszabályban megállapított hatásköre. A hatáskör nem tévesztendő össze a feladatkörrel. Utóbbi a szerv rendeltetése, előbbi pedig az ennek megvalósítását szolgáló jogi eszközök összessége. − A közigazgatási szerv illetékessége. Az illetékesség az azonos hatáskörű szervek közötti munkamegosztást szabályozza, lényegét tekintve annak a területnek a meghatározása, amelyen a közigazgatási szerv hatáskörét gyakorolhatja. 83 A közigazgatási szerv munkaszervezete a hivatal. A hivatal a bürokrácia elve (Max Weber) alapján működik, ami vázlatosan a következőket jelenti: egyszemélyi felelős vezetés,

költségvetési (non profit) gazdálkodás, a munka érdemét tekintve ügyintézés és ügyvitel, hivatásos személyzet. 4.3 Az államigazgatás szervezetrendszere Szervezeti szempontból a közigazgatás gyűjtőfogalom, amely az államigazgatási és az önkormányzati igazgatási alrendszerek összessége. Az államigazgatás a központi (kormányzati és nem kormányzati) szerveket és az államigazgatás helyi-területi szerveit a dekoncentrált szerveket foglalja magában. Az önkormányzati igazgatás, mindenekelőtt a helyi önkormányzatokat és a köztestületeket jelenti. A centrális államigazgatási szervek egyrészt a Kormány és a köré csoportosuló neki alárendelt szervek (kormányzati segédszervek, minisztériumok, országos hatáskörű szervek, központi hivatalok), másrészt a quasi-autonóm, vagy autonóm nem kormányzati (non-governmental) szervek. 4.31 A Kormány Az államigazgatási hierarchia csúcsán áll az általános hatáskörű testületi

szerv a Kormány, mely szervezetileg a miniszterelnökből és a (minisztériumokat vezető és a tárca nélküli) miniszterekből áll. A Kormánynak kettős funkciója van. Egyrészt az ún kormányzati tevékenység részese, másrészt irányítja illetve felügyeli a közigazgatást. A kormányzati tevékenység, melynek alanyai a parlament, az államfő és a Kormány a társadalomirányítás legfelső formája, amely meghatározza a legalapvetőbb állami feladatokat és célokat, azok megvalósításának eszközeit, módszerét és ütemét, biztosítja a szükséges dologi és személyi feltételeket és ellenőrzi mindezek végrehajtását. A Kormány másik fő működési területe a közigazgatás irányítása és felügyelete. A Kormány fő feladatainak felsorolása az alkotmányban, további feladatok megállapítása törvényben történik, melyek megvalósításához a következő hatáskörök illetik meg: − A Kormány legfontosabb eszköze a jogszabályok

megalkotása. Kormányrendelet törvény felhatalmazása alapján, illetve a Kormánynak az alkotmányban meghatározott feladatköre megvalósítása során alkotható. − A Kormány másik jogi aktusa a Kormányhatározat. Ez lehet normatív vagy egyedi. Előző az állami irányítás egyéb jogi eszközeként a közigazgatáson belüli viszonyokat szabályozhat, utóbbi ún. feladatkitűző és ún belső határozat, amely a Kormány működésével kapcsolatos egyedi ügyekben születik. − Az ún. aktusfelülvizsgálati jog keretében a Kormánynak joga van a közigazgatás által kibocsátott egyedi aktusok törvényességének felülvizsgálatára. − A szervezetalakítás joga, mely azt jelenti, hogy a Kormány bármely közigazgatási feladat ellátására közigazgatási szervet hozhat létre. A Kormány működési rendjét az ügyrend határozza meg. Üléseit félévre szóló munkaterve alapján tartja. Az üléseken a Kormány tagjai szavazati joggal vesznek részt A

miniszterelnököt a Kormány kijelölt tagja, a minisztert a politikai államtitkár helyettesíti. 84 Állandó meghívott a Miniszterelnöki Hivatal közigazgatási államtitkára, a miniszterelnök kabinetfőnöke, a Kormányszóvivő és a Központi Statisztikai Hivatal elnöke. A kormányülés határozatképes, ha a tagok több mint fele jelen van, döntéseit szótöbbséggel hozza, szavazategyenlőség esetén a miniszterelnök szavazata dönt. Az ülésekről írásos összefoglaló készül, amit a miniszterelnök ír alá. 4.32 A Kormány munkáját segítő szervek A Kormány hivatali apparátusa a Miniszterelnöki Hivatal. A jelenlegi Miniszterelnöki Hivatal szervezeti felépítését és az általa ténylegesen ellátott feladatokat alapul véve az ún. kancellária típusú kormányhivatal kategóriájába tartozik, amelynek a rendeltetése a miniszterelnök Kormányon belüli súlyának növelése. A hivatalt a miniszterelnök irányítja, és miniszter vezeti,

belső felépítése a vezetési szintek tekintetében a minisztériumhoz hasonló. A szokásos döntéselőkészítő funkció mellett nagy hangsúlyt kap a minisztériumok munkájának koordinációja, ami az ún. referatúrák segítségével történik A kormányülések előkészítése ugyancsak a Miniszterelnöki Hivatal szervezésében történik. A döntés tervezeteket tartalmazó előterjesztések először az államigazgatási egyeztetési folyamaton mennek keresztül. Nevével ellentétben, ebben a folyamatban nemcsak a minisztériumok és országos hatáskörű szervek, azaz a szoros értemben vett államigazgatás vesz rész, hanem az előterjesztés tárgyától függően külső szervek, érdekképviseletek stb. is A következő fázis a közigazgatási államtitkári értekezlet, amely a Kormány ülésére kerülő előterjesztések tekintetében többnyire a végső „ szűrő” szerepét tölti be. A Kormányzati konzultatív mechanizmus testületei. Ezek a

kormánybizottságok, (ma csak ad hoc jelleggel jönnek létre) a kabinetek, a tárcaközi bizottságok, (pl. cigányügyi, informatikai, energiaügyi) egyéb kollégiumok és tanácsadó testületek (pl. Magyar Ösztöndíj Bizottság, Kossuth-díj Bizottság) és a kormánybiztos. Közös jellemzőjük, hogy önálló döntési jogkörük nincs, fő funkciójuk a döntés előkészítés során szakmai konzultációk lefolytatása, javaslatok megfogalmazása, koordináció. A legrészletesebb szabályozása a kabineteknek van Ez idő szerint háromféle kabinet működik: − a kormánykabinet, (társadalompolitika elvi kérdései) − a gazdasági kabinet (koncepcionális gazdaságpolitikai döntések) − a nemzetbiztonsági kabinet (köz- és nemzetbiztonság alapkérdései). Némileg idegen test ebben a körben a kormánybiztos, mint az egyetlen nem testületi formában működő szerv. A Kormány egyes ágazatközi feladatok (többnyire időleges) ellátására kormánybiztost

nevezhet ki, aki a Kormány nevében jár el. Idesorolását az általa ellátott feladat jellege indokolja, ugyanis az a többiekéhez hasonló jellegű, bár a kormánybiztost meghatározott körben érdemi döntési jogkörrel is fel lehet ruházni. 4.33 A minisztériumok A minisztérium az alkotmány alapján törvénnyel létrehozott a Kormány által irányított és a miniszter által vezetett, a közigazgatás egyes ágait irányító kormányzati szerv. Feladat és hatáskörét kormányrendelet határozza meg. A minisztériumok hatásköre az általuk irányított közigazgatási ágazat sajátosságaihoz igazodva jelentős eltéréseket mutat, de vannak olyan tipikus minisztériumi feladatok és hatáskörök, amelyek általánosíthatók. Ezek a következők: 85 − Részvétel a jogalkotásban. Ez egyrészt a törvény vagy kormányrendelet felhatalmazására megalkotott végrehajtási jogszabályok (normatív irányítási eszközök) megalkotását, másrészt a

magasabb szintű jogalkotás előkészítésében való részvételt jelenti. A törvény-, ill kormányrendelet tervezeteket zömmel a minisztériumi szakapparátus készíti elő. − Ágazati stratégiaalkotás és tervezés. Ez részben a kormányprogram ágazati feladatai végrehajtásának tervezését, részben az esetleges módosítások, új javaslatok kidolgozását, megtervezését jelenti − Alárendelt szervezetek irányítása, felügyelete. Ezek lehetnek a miniszter, mint kormánytag felügyelete alá tartozó országos hatáskörű szervek, központi hivatalok, minisztériumi háttérintézmények, vagy dekoncentrált szervek. A minisztérium ellenőrzést gyakorol egyes autonóm közigazgatási szervek tekintetében és gyakorolja a tulajdonosi jogosítványokat az általa irányított ágazathoz tartozó (részben vagy egészben)állami tulajdonú vállalatok irányában. − Bár a hatósági jogalkalmazás zömmel alsóbb fokú közigazgatási hatóságoknál

történik, a minisztérium (vagy szervezeti egysége) maga is hoz első vagy másodfokú hatósági határozatokat és végez hatósági ellenőrzést. − A minisztérium egyben az ágazati információk bázisa. Ezek tárolása és kezelése, az ezekből való információszolgáltatás, mind a közigazgatás, pedig mind a civil szféra számára a közigazgatás szolgáltató jellegének előtérbe kerülése során egyre növekvő feladat. − A minisztérium a külföldi társszervekkel való kapcsolattartás révén részt vesz a Kormány külpolitikájának a megvalósításában. Ennek jelentősége az európai integrációs folyamat előrehaladásával növekedni fog. − Az ún. civil kapcsolatok keretében a minisztérium kapcsolatot tart a szakterületén működő szakmai, érdekképviseleti szervezetekkel. A minisztérium szervezeti felépítését alapvetően meghatározó tényező, hogy a minisztérium a közigazgatás egész szervezetét meghatározó két elem, a

politikai és a szakmai elem találkozási pontja. A minisztériumi hierarchia csúcsa, ide értve a minisztert, a politikai államtitkárt és az ún. miniszteri kabinetet a politikai elem A miniszter a minisztérium egyszemélyi felelős vezetője. Helyettese a politikai államtitkár, akinek a helyettesítési jogköre a kormányülésen való teljes jogú részvételre is kiterjed. A miniszteri kabinethez tartoznak a kabinetfőnök és a miniszter politikai tanácsadói. A minisztérium szakmai struktúrája élén a közigazgatási államtitkár áll. Ő a minisztérium „hivatalvezetője”. Gondoskodik a minisztérium működésének dologi és pénzügyi feltételeiről, a minisztériumi ügyintézés, iratkezelés gazdálkodás szabályszerűségéről. Helyettesei a helyettes államtitkárok, akik a szakmai munkamegosztás elve szerint irányítják a nekik alárendelt szervezeti egységeket (főosztályok, osztályok). A minisztérium szervezeti struktúráját a

jogszabályi keretek között a miniszter által kiadott szervezeti és működési szabályzat határozza meg. 4.34 Az országos hatáskörű szervek A kormányzati igazgatásban találhatók olyan központi főhatóságok amelyek nemcsak törvénnyel, hanem kormányrendelettel is létrehozhatók, a Kormány irányítása és valamely tagja felügyelete alatt működnek. Az erről szóló kormányhatározat szerint ilyen jogállást az 86 olyan szervnek célszerű adni, amely közhatalmi jogosítványokkal központi államigazgatási feladatot lát el és ez a feladat nem tartozik közvetlenül semelyik minisztérium feladatkörébe. Ilyen például a Központi Statisztikai Hivatal, vagy a Kormányzati Ellenőrzési Hivatal. Az országos hatáskörű szerv vezetőjét (elnök, főigazgató stb.) többnyire a miniszterelnök nevezi ki. A felügyeletet gyakorló miniszter jogosítványai a következők: − képviseli a területet a Kormányban és az Országgyűlésben, −

közvetíti a kormánydöntéseket és szakmai segítséget nyújt, − ellenőrzi, beszámoltatja, utasíthatja az országos hatáskörű szerv vezetőjét, vele szemben gyakorolja – a kinevezésen és felmentésen kívül – a munkáltatói jogokat, − jóváhagyja az országos hatáskörű szerv szervezeti és működési szabályzatát. 4.35 A központi hivatalok A központi hivatalok nem a Kormány, hanem egy miniszter közvetlen irányítása alá tartoznak. Jellemzően nagy tömegben előforduló hatósági ügyeket intéznek Ilyen például az Adó és Pénzügyi Ellenőrzési Hivatal, vagy az Állami Népegészségügyi és Tisztiorvosi Szolgálat. A központi hivatal egyik változatát a szakirodalom minisztériumi hivatalnak nevez (Országos Gyógyhelyi és Gyógyfürdőügyi Igazgatóság az Egészségügyi Minisztériumon belül). 4.36 A dekoncentrált államigazgatási szervek A dekoncentrált szervek a felülről lefelé építkező államigazgatás és az alulról

építkező önkormányzati igazgatás találkozási síkjánál helyezkednek el. Olyan államigazgatási feladatokat látnak el többnyire középszinten, amelyek nem minősíthetők önkormányzati közügyeknek. Két fajtájuk van, egy általános hatáskörű, ez nálunk a megyei (fővárosi) közigazgatási hivatal, és ágazati feladatokat ellátó dekoncentrált szervek rendszere. A megyei közigazgatási hivatal a Kormány középszintű általános hatáskörű szerve, melynek vezetőjét a belügyminiszter és a miniszterelnöki hivatalt vezető miniszter együttes javaslatára a miniszterelnök nevezi ki. Mivel feladatai részben az önkormányzati rendszerhez kapcsolják, itt csak a szorosabban vett államigazgatási funkciójáról esik szó. E körben a legfőbb funkciója a koordináció E jogkörében gondoskodik a több ágazatot érintő kormányzati döntések végrehajtásának összehangolásáról. Ehhez szakmai támogatást nyújt, tájékoztatást kérhet a

koordinációjához tartozó államigazgatási szervektől. Működteti az érintett államigazgatási szervek vezetőiből álló megyei államigazgatási kollégiumot. Az ágazati feladatokat ellátó dekoncentrált szervek olyan jellemzően középszintű (megyei) államigazgatási szervek, amelyeket törvény, kormányrendelet, vagy miniszteri rendelet hozott létre. Jellemzően valamelyik központi főhatóság (minisztérium) területi szervei Hatáskörük alapján a következő típusokat különbözeti meg a szakirodalom: − hatósági jogalkalmazást végző szervek, − információ-gyűjtő és szolgáltató hivatalok − szervezési és elemzési feladatokat ellátó intézmények − felügyeleti típusú szervek és, − egyéb vegyes profilú szervek. 87 A szerint is megkülönböztethetők, hogy mi a működési területük. Vannak olyanok, amelyek tevékenysége egy vagy több megyére terjednek ki és vannak olyanok amelyeknek a működési területe eltér az

általános közigazgatási területi beosztástól. Irányításukra a hierarchia a jellemző, azaz erősen kötődnek a központi főhatóságokhoz. Végül meg kell jegyeznünk, hogy vannak olyan államigazgatási feladatok, amelyek nagysága, jelentősége, területi dimenziója nem indokolja önálló dekoncentrált szerv létrehozását és nem célszerű a meglévő dekoncentrált szervek hatáskörébe utalni sem. Az ilyen feladatokat a jogalkotó a helyi önkormányzatok egyik tisztségviselőjére, a jegyzőre ruházza. 4.37 A nem kormányzati államigazgatási szervek A modern közigazgatás egyik jellemző vonása, hogy a hagyományos főként a hierarchia elve szerint felépülő rendszert számos területen ún. autonóm, vagy quasi autonóm struktúrák váltják fel. E mögött különböző motivációk rejlenek Általánosságban azt mondhatjuk, hogy ezekkel a szervezeti megoldásokkal a közigazgatás minőségét, teljesítményének színvonalát és demokratikus

ellenőrzöttségét igyekeztek fokozni, illetve a modern kor elvárásaihoz igazítani. Így vannak olyan megoldások, amelyek az érdekeltek bevonását, mások az alkotmányos jogok védelmét, vagy az igazgatás depolitizálását, a szakmai érdekek fokozott érvényesülését célozzák. A magyar központi közigazgatásban is kialakult a nem kormányzati szervek rendszere. E szervek államigazgatási jellege vitathatatlan Államigazgatási feladatot látnak el, közhatalmi jogosítványaik vannak, az állami költségvetés részét képezik, hatósági eljárásuk során az államigazgatási eljárás szabályait alkalmazzák, ugyanakkor nem tartoznak a kormányzati hierarchiába. Az autonóm jogállású szervek közül a következők kiemelése célszerű: − Az Országos Rádió és Televízió Testület (ORTT) az elektronikus médiaigazgatás legfőbb szerve. Tagjait az Országgyűlés választja, elnökére a köztársasági elnök és miniszterelnök közösen tesz

javaslatot. Autonóm státusát a sajtószabadság garantálása indokolja. Döntéseit önállóan hozza csak az Országgyűlésnek tartozik felelősséggel. − A Közbeszerzési Tanács mint testület delegálás alapján jön létre. Alárendeltségében működik a Közbeszerzési Döntőbizottság, amely egy quasi bíráskodó testület. Eljárása közigazgatási jogi szabályok alkalmazásával történik − A Gazdasági Versenyhivatal még szintén ebbe a kategóriába tartozik bár a Kormányhoz való viszonya szorosabb. Elnökét és helyetteseit a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki. Az elnök tanácskozási joggal részt vesz a Kormány ülésein. A gazdasági versenyben felmerülő vitákat quasi bíróságként a Gazdasági Versenytanács dönti el. − A quasi autonóm státusú államigazgatási szervre jó példa a Magyar Akkreditációs Bizottság (MAB), amely kötelező döntéseket hozhat és e tekintetben autonóm jogállású,

ugyanakkor elsődlegesen egyes kormányzati döntések előkészítésében vesz részt. Az autonóm státuszú nem kormányzati szervek különleges típusa a közalapítvány. Ez a közigazgatásai jogi intézmény a köztestülettel mutat bizonyos rokonságot. (A Ptk hivatkozott módosításakor a köztestülettel egy időben került be a Ptk. szabályai közé) Az alapvető különbség abban van, hogy a köztestület személyegyesülés, a közalapítvány pedig vagyonegyesülés valamely közcél szolgálatából. A közalapítványnak e helyütt való tárgyalását – a köztestületektől eltérően – az indokolja, hogy a közalapítványok közigazgatási 88 jelentősége lényegesen nagyobb a központi közigazgatásban, míg a köztestületek egyfajta funkcionális decentralizációként (is) értelmezhetők. Közalapítványt az Országgyűlés, a Kormány és a helyi önkormányzat valamely tartósan, vagy folyamatosan jelentkező közfeladat ellátására hozhat

létre. A közalapítvány létrehozását törvény kötelezővé teheti. A közalapítvány alapításának folyamata az alapításra jogosult döntésével veszi kezdetét. Ezt követően az alapító okirat csatolásával kérni kell a közalapítvány bírósági bejegyzését. A közalapítvány a bírósági nyilvántartásba vétellel jön létre. Az alapító okirat a közalapítvány nyilvános alapdokumentuma, tartalmaznia kell a közalapítvány szervezetére és működésére vonatkozó (rendszerint jogszabályban előírt) szabályokat. Így megjelölendő az alapítványt kezelő szervet (kuratóriumot) és az ellenőrzésére jogosult szervet A közalapítvány rendszerint valamilyen közfeladat, közcél finanszírozása céljából közvagyont tulajdonosként, vagy kezelőként működtet. A közalapítvány állami ellenőrzése megoszlik az Állami Számvevőszék és az ügyészség között. Előbbi értelemszerűen pénzügyi- gazdasági, utóbbi

törvényességi szempontból ellenőriz. 4.4 Az önkormányzati igazgatás 4.41 Az önkormányzat feladat- és hatásköre Az önkormányzat a helyi közügyekben önállóan szabályoz és igazgat. A helyi közügyek - az Ötv. szerint - „a lakosság közszolgáltatásokkal való ellátásához, a közhatalom önkormányzati típusú helyi gyakorlásához, valamint mindezek szervezeti, személy és anyagi feltételeinek helyi megteremtéséhez kapcsolódnak”. A feladatok megállapításánál általános elv, hogy elvileg minden önkormányzat egyenjogú, az önkormányzati kötelezettségek mértéke tekintetében azonban az egyes önkormányzatok teljesítőképessége (lakosságszám, településföldrajzi, gazdasági helyzet stb.) és az önkormányzat jellege (megyei jogú városi, megyei, fővárosi) az irányadó. Az önkormányzati feladatok meghatározásánál a következők veendők figyelembe: − az önkormányzat saját elhatározásból és törvényi

kötelezéssel kaphat feladatot, − az önkormányzat minden olyan helyi közügyet felvállalhat, amelyet jogszabály nem utal más szerv hatáskörébe, helyi közügy azonban csak kivételesen utalható más szerv hatáskörébe, − az önkormányzat által szabadon vállalt feladatok nem veszélyeztethetik a törvény által kötelezően előírt feladatok ellátását. A kötelező önkormányzati feladatok közül az Ötv. határozta meg az ún alapfeladatokat, amelyek minden települési önkormányzatra vonatkoznak. Ezek a következők: − az egészséges ivóvízzel való ellátás, − az óvodai nevelés, általános iskolai oktatás és nevelés, − az egészségügyi és szociális alapellátás, − a közvilágítás, − a helyi közutak és a köztemetők fenntartása − a nemzeti és etnikai kisebbségek jogainak érvényesülése. 89 Ezen túlmenően más törvények (pl. az ún hatásköri tv) további feladatokat is kötelezővé tehetnek a fent említett

elvek figyelembevételével. A szabadon vállalható feladatoknak elvileg a helyi közügyek köre szab határt. Az Ötv 8§a tartalmaz egy meglehetősen hosszú példálódzó felsorolást a leginkább szóba jöhető helyi közszolgáltatásokról. A megyei jogú város sajátossága, hogy egyszerre lát el helyi és megyei önkormányzati feladatokat. A főváros és a fővárosi kerületek feladatmegosztását pedig az határozza meg, hogy a fővárosi kerület a helyi önkormányzat státusában van, miközben a főváros egyszerre település és „megye”, vagyis a fővárosnak kétszintű önkormányzata van. A fővárosi kerület általában a helyi önkormányzati feladatokat látja el, azzal a korlátozással, hogy a főváros ellátja mindazokat a feladatokat, amelyek a főváros egészét, vagy egy kerületet meghaladó részét érintik. A helyi közügyek különleges esete a helyi hatósági ügy melyet a képviselőtestület rendeletben határozhat meg. E rendelet

tárgy azonban nem lehet államigazgatási hatósági ügy rendezése. Az önkormányzati hatósági ügyben vagy a képviselőtestület, vagy a bizottság jár el első fokon. Előbbi esetben hozott határozat orvoslását a bíróságtól lehet kérni, utóbbi esetben a másodfokú fórum a képviselőtestület Az Ötv. lehetővé teszi, hogy a képviselőtestület bizottságára, vagy a polgármesterre ruházza át a feladatait. Felsorolja azonban az át nem ruházható feladatokat Ezek a feladatok ill hatáskörök közvetlenül, vagy közvetve az önkormányzati alapjogokhoz kötődnek és a következők: − a rendeletalkotás, − a szervezeti, működési és személyzeti hatáskörök, − helyi népszavazás kiírása, jelképek, kitüntetések, címek adományozása − a gazdasági program, a költségvetés megállapítása, a róluk szóló beszámolók elfogadása, helyi adó megállapítása, településrendezési terv elfogadása, hitelfelvétel (értékhatár felett),

kötvénykibocsátás, közösségi célú alapítvány és alapítványi forrás átvétele és átadása, − önkormányzati társulás létrehozása, társuláshoz vagy érdekképviseleti szervhez való csatlakozás, − együttműködés külföldi önkormányzattal, nemzetközi önkormányzati szervezethez való csatlakozás, − intézmény alapítása, − közterület elnevezése, emlékműállítás, − eljárás kezdeményezése az alkotmánybíróságnál, − a bíróság népi ülnökeinek a megválasztása, − állásfoglalás megyei önkormányzati intézmény átszervezéséről, megszüntetéséről, ellátási, szolgáltatási körzeteiről, − véleménynyilvánítás olyan ügyben, amelyben a törvény az érdekelt önkormányzat álláspontjának kikérését írja elő. Külön kell szólnunk a helyi önkormányzat jogalkotási hatásköréről. A helyi önkormányzat önkormányzati rendeletet alkothat. Ennek két fajtája van Törvény által nem

szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezése (primer jogalkotás) és törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtása céljából (szekunder jogalkotás). 90 4.42 Az önkormányzat szervezete Az önkormányzat szervezetrendszerének alapintézményeit a törvények határozzák meg. Az önkormányzat szervei, a képviselőtestület, a bizottságok, a polgármester (alpolgármester), a jegyző és a polgármesteri hivatal. A képviselőtestületnek kiemelkedő szerepe van. Bár az önkormányzás alapjoga a helyi választópolgárok közösségét illeti meg, de azt jellemzően közvetve a képviselőtestület útján gyakorolja. (A közvetlen joggyakorlás a helyi népszavazás, népi kezdeményezés kivételesen fordul elő.) Az önkormányzat feladatai és hatásköre alapvetően a képviselőtestületet illetik meg, melyeket részben bizottságaira illetve a polgármesterre ruházhat át. A képviselőtestület működési formája a képviselőtestület

ülése, amelyet munkaterv szerint de legalább évente hatszor tart. Az üléseket a polgármester hívja össze, főszabály szerint nyilvánosak. Az ülés a helyi képviselők többségének jelenléte esetén határozatképes, döntéseit főszabály szerint nyílt szavazással, egyszerű szótöbbséggel hozza. (Minősített többséget – az összes képviselő több mint fele – az Ötv. és a szervezeti és működési szabályzat (SZMSZ) írhat elő. A személyesen érintett képviselő a szavazásban nem vehet részt.) A bizottsági rendszer kialakításában az önkormányzat nagyfokú önállósággal rendelkezik. A törvény (kétezernél nagyobb lélekszámú településnél) csupán a pénzügyi bizottság és a kisebbségi bizottság (ha a kisebbségi képviselők kérik) létrehozását teszi kötelezővé. A bizottságok szervezetét, hatáskörét és működését az SZMSZ határozza meg. A bizottságok elnöke és tagjainak többsége települési képviselő.

Fő feladatuk a képviselőtestületi döntések előkészítése, ill. végrehajtásának segítése, de a képviselőtestület által átruházott hatáskörben döntéseket is hozhatnak. A polgármestert a választópolgárok közvetlenül választják. A tisztség háromezer lakos alatt társadalmi megbízatásként is betölthető. A polgármesterrel kapcsolatban széleskörű (államhatalmi, munkajogi, gazdasági) összeférhetetlenségi korlátozások érvényesülnek, de – érdekes módon – a tisztség az országgyűlési képviselőséggel nem összeférhetetlen. Feladatai zömében a képviselőtestülettel kapcsolatosak. Így előkészíti, összehívja és vezeti az ülést, aláírja a rendeletet, szervezi a döntések végrehajtását, eljár az átruházott hatáskörökben. Kezdeményezheti az olyan döntések újra tárgyalását, amelyeket az önkormányzat érdekeit sértőnek tart. Kezdeményezheti a bizottság ülésének összehívását, és a

képviselőtestület döntésével ellentétes bizottsági határozat végrehajtását felfüggesztheti. A polgármester irányítja a polgármesteri hivatalt. Ennek keretében: − a jegyző javaslatára meghatározza a hivatalnak a képviselőtestülettel kapcsolatos feladatait, és a képviselőtestület elé terjeszti a hivatal belső tagozódásának, munkarendjének, ügyfélfogadási rendjének meghatározásáról szóló előterjesztést; − a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; − gyakorolja az egyéb munkáltatói jogokat az alpolgármester, a jegyző és az önkormányzati intézményvezetők tekintetében. A polgármesternek a törvény kivételesen államigazgatási feladatokat és hatásköröket állapíthat meg. A polgármestert egy vagy több alpolgármester helyettesítheti, akiket a képviselőtestület a képviselők közül választ. 91 A jegyző az önkormányzat adminisztratív tisztségviselője. (Itt utalunk vissza

a korábbiakra, amikor is rámutattunk a jegyző „kettős kötődésére”, azaz a jegyző egyszerre önkormányzati tisztségviselő és egyben a helyi államigazgatási ügyek legfőbb címzettje) Pályázat alapján a képviselőtestület nevezi ki a képesítési előírásoknak (igazgatásszervezői, vagy jogi diploma, két év gyakorlat) megfelelő pályázók közül. A jegyző: − vezeti a hivatalt; − a hatáskörébe tartozó ügyekben szabályozza a kiadmányozás rendjét; − gondoskodik az önkormányzat működéséhez szükséges adminisztrációról; − előkészíti a polgármester hatáskörébe tartozó döntéseket − dönt a polgármester által átruházott hatósági ügyekben; − tanácskozási joggal részt vesz a képviselőtestület ill. a bizottság ülésén A képviselőtestület a jegyző helyettesítésére aljegyzőt nevez (het) ki. A körjegyzőség a szomszédos kistelepülések (ezer lakos alatt) igazgatási társulása, amely

szervezés-hatékonysági szempontokat követve, a jegyző közös alkalmazására irányul. Az Ötv. szerint a képviselőtestület egységes önálló hatáskörrel nem rendelkező polgármesteri hivatalt hoz létre, amelyet a jegyző vezet. Ennek keretében a jegyző gyakorolja a köztisztviselők tekintetében a munkáltatói jogokat. Ugyanakkor a polgármester által meghatározott körben a kinevezés, felmentés, vezetői megbízás esetében ehhez a polgármester egyetértése szükséges. A megyei jogú város és a megyei önkormányzat szervezete az eddig vázoltaktól kisebb eltérést mutat. A megye és a megyei jogú város testületének a neve közgyűlés A megyei jogú város kerületekre osztható, amelyekben kerületi hivatalok működtethetők. A megyei közgyűlés elnökét és alelnökét (alelnökeit) a közgyűlés saját tagjaiból választja. A megyei önkormányzat hivatalát a főjegyző vezeti. A főváros esetében szintén főjegyzőről és

közgyűlésről beszélünk, amelynek vezetője a közvetlenül választott főpolgármester. A társulási jog az önkormányzat alapjoga. A lehetséges variációk közül az Ötv hármat nevesít: a hatósági igazgatási társulást, az intézményfenntartó társulást, és a közös (társult) képviselőtestületet. Ezen kívül külön törvény szól az önkormányzati társulásokról (1997 évi CXXXV. tv) E szerint a képviselőtestület szabad elhatározásból, az egyenjogúság tiszteletben tartásával, a kölcsönös előnyök és az arányos teherviselés alapján írásbeli megállapodással hozhat létre társulást 4.43 Az önkormányzat gazdálkodása Az önkormányzati autonómia illúzió lenne gazdasági (vagyoni) önállóság nélkül. Ez a gazdasági önállóság három pilléren nyugszik: az önkormányzat saját vagyonán, a saját forrásain (bevételein) és a feladatarányos (garantált, ezért kiszámítható) központi támogatáson. Az

önkormányzat vagyonáról az Ötv és az önkormányzati „vagyontörvény” (1991. évi XXXIII tv) Az önkormányzati vagyon a következő elemekből áll: − ingatlanok (utak kül- és belterületi földek, középületek lakások, nem lakás célú helységek közművek) − ingóságok (berendezések, gépjárművek stb.) − pénz és értékpapír a vállalkozási vagyon tárgyai. 92 A tulajdon tárgyaival a képviselőtestület rendelkezik, megilletik a tulajdonost általában megillető jogosítványok. Mivel azonban itt köztulajdonról, vagyis célhoz kötött tulajdonról van szó, a jog bizonyos korlátozásokat intézményesít. A vagyon elsősorban a kötelező feladatok ellátását szolgálja. Tárgyai két csoportba sorolhatók: − a törzsvagyon, olyan vagyontárgyak köre, amelyekre az önkormányzat rendeltetés szerinti működéséhez folyamatosan szükség van, ezért azok forgalomképtelenek, illetve korlátozottan forgalomképesek. E körről

törvény vagy önkormányzati rendelet rendelkezhet. Ilyenek, pl közutak, középületek, közművek, parkok, stb − a törzsvagyonnak nem minősülő vagyontárgyak forgalomképesek, azaz elidegeníthető és megterhelhetők. Az önkormányzati vagyon hasznosításának többféle módja van. Az önkormányzat vállalkozásokat alapíthat, vagy azokban részt vehet, ingatlan vagyonát bérbe adhatja, egyes vagyontárgyait koncesszióba adhatja. Mindezekre azonban érvényes, hogy a vagyonhasznosítás csak az általa elfogadott vagyonkezelési koncepció szerint és csakis a közfeladatok ellátása érdekében a nyilvánosság előtt és a jó gazda gondosságával történhet. Az önkormányzat sokkal inkább a vállalkozások támogatásával az ún. vállalkozásbarát környezet feltételeinek megteremtésével vehet részt a (helyi, területi) gazdasági folyamatokban. Ez történhet helyi adókedvezmények nyújtásával, a munkahelyteremtés ösztönzésével, ingatlanok

kedvező bérbeadásával, vállalkozásfejlesztési infrastruktúra felállításával stb. Az önkormányzat gazdálkodása éves költségvetése alapján történik. Ennek elkészítése az államháztartási törvény szerint, az állami költségvetésben megadott paraméterek alapján történik. Az önkormányzat bevételei a következők: − A saját bevételek. Ezek a helyi adók, a vállalkozási jövedelmek, az önkormányzati vagyon hozadéka, az illetékbevételek, a környezetvédelmi és a műemlékvédelmi bírság, a vadászati jog értékesítéséből származó bevételek, az átvett pénzeszközök, a tanácsok által alapított és felügyelt nem közüzemi vállalatok értékesítéséből származó bevétel, a hitel és az egyéb működési bevételek. A helyi adóknak a fajtáját és az adókulcs felső határát a helyi adókról szóló törvény állapítja meg. A helyi adófajták a vagyoni típusú adók (építmény- telekadó), kommunális adók

(vállalkozói, lakossági, idegenforgalmi), iparűzési adó. − Az átengedett központi adók. A magánszemélyek jövedelemadójának és a gépjárműadónak évente a központi költségvetésben meghatározott része az önkormányzatokat illeti. A mérték a költségvetési alkuknak megfelelően évente változik, ami az önkormányzati bevételek bizonytalansági tényezője. − Az állami támogatásoknak két fő fajtája van. A szabad felhasználású normatív támogatások, amelyek a lakosságszámmal, egyes közszolgáltatásokat igénybevevők számával arányosan a mindenkori költségvetésben kerül megállapításra és az önkormányzati szolgáltatások legfontosabb anyagi bázisát adják. A másik csoportba tartoznak a célhoz kötött felhasználású központi támogatások. Ilyenek a céltámogatások, amelyek egyes kiemelt társadalmi célok megvalósítását szolgálják. A címzett támogatások, amelyek kiemelt fontosságú önkormányzati

beruházások részbeni fedezetéül szolgálnak. A kiegészítő támogatások, amelyeknek a célja az önhibájukon kívül hátrányos helyzetbe került önkormányzatok megsegítése. Az önkormányzatok gazdálkodását az Állami Számvevőszék ellenőrzi. A gazdálkodás biztonságáért a képviselőtestület, szabályszerűségéért a polgármester felel. A belső ellenőrzés feladatát a belső ellenőr és a pénzügyi bizottság végzi. 93 Mivel az önkormányzat nem vállalkozás ezért szabályszerű gazdálkodás esetén nem válhat fizetésképtelenné. Ha ez mégis bekövetkezik, akkor az adósságrendezési eljárásról szóló (1996. évi XXV tv) törvény rendelkezéseit kell alkalmazni (Jogrendünk szerint – eltérően egyes külföldi megoldásoktól – az államnak nincs „mögöttes” felelőssége az önkormányzat fizetésképtelensége esetén.) E szerint az eljárást a bíróság rendeli el és egyúttal pénzügyi gondnokot nevez ki. 4.5 A

köztestületi önkormányzatok A magyar jogrend meglehetősen felemás módon jutott el a köztestületekkel kapcsolatos ma hatályos szabályozáshoz. Bár az uralkodó nézet, megerősítve több alkotmánybírósági határozattal, a köztestületeket – megkülönböztetve a „sima” egyesületektől – a közjog intézményeinek tartja, mégis legutóbbi szabályozásuk megalapozása a Ptk. 1993-as módosításával történt meg. A Ptk igen szűkkeblű szabályozása, amely szerint a köztestület egyik fogalmi eleme a nyilvántartott tagság aligha tartható. A domináns nézet szerint a köztestület olyan személyegyesülés, amely közcél megvalósítása céljából az állam által ráruházott közfunkciót valósít meg, közfeladatot lát el. Közfeladatokkal való felruházásuk indoka azonos azokkal, amelyeket az autonóm közigazgatási struktúrákkal kapcsolatban korábban említettünk. Míg a helyi önkormányzat a területi autonómia intézménye, addig a

köztestületi önkormányzat funkcionális autonómiaként fogható fel. A magyar közjog a következő köztestület fajtákat ismeri: − A kamarák. Ezeknek több fajtája van így a szakmai (orvosi, ügyvédi, közjegyzői mérnöki stb.) kamarák Ezek többnyire olyan kényszertársulások, ahol a hivatás gyakorlásának feltétele a kamarai tagság. A másik típus a gazdasági (kereskedelmi, ipar, agrár) kamarák. − Speciális köztestület a Magyar Tudományos Akadémia a tudomány önkormányzata. − Egyes gazdasági igazgatási szervezetek, mint pl. a Magyar Szabványügyi Testület − A hegyközség a szőlő és bortermeléssel foglalkozó természetes és jogi személyek önkormányzata. − Különleges eset a nemzeti és etnikai kisebbségi önkormányzatok. Létrejöttük és törvényben biztosított közjogi jogosítványaik alapján akkor is köztestületnek tekintendők, ha ezt a törvény expressis verbis (egyértelműen) nem mondja ki. − Hasonlóan

köztestületnek tekintendők a sportigazgatásban a Magyar Olimpiai Bizottság és a sportági szakbizottságok. Közös jellemzőik, hogy autonóm jogállásukra mutatis mutandis (a szükséges változtatásokkal) alkalmazhatók a helyi önkormányzatokkal kapcsolatban alkalmazott megoldások. A köztestületek azonban nem egy (vagy több) település, hanem valós, vagy fiktív tagságuk önkormányzatai. Az általuk ellátott közfeladatok is ebbe az irányba mutatnak, azaz a tagok illetve az általuk végzett tevékenységekhez kapcsolódnak. Mindezeket közhatalmi jogosítványokkal végzik, amely megnyilvánulhat szabályozásban, hatóság jellegű igazgatásban, vagy szervezetirányításban. Szervezetükre jellemző, hogy törvény létesíti (és szünteti meg) őket és szabályozza önkormányzati szervezetüket. Gazdálkodásuk az államháztartási törvény és köztestületenként változó, speciális jogszabályok szerint történik. Állami felügyeletük

törvényességi felügyelet, amelynek jogosítványai részben államigazgatási szervek, részben a bíróság, részben pedig az ügyészség 94 között oszlanak meg. Így a miniszter felhívja a törvénysértés megszüntetésére a köztestület önkormányzati szervét (közgyűlését). Ha a felhívás eredménytelen, keresettel fordul a bírósághoz, amely megsemmisíti a jogsértő önkormányzati döntést, sőt összehívja az önkormányzati testület ülését, vagy felfüggeszti az önkormányzatot, és felügyelő biztost rendel ki. Az ügyész az egyesületekhez hasonló felügyeletet gyakorol Egyes köztestületeknél (pl. a gazdasági kamaráknál) a felügyelő közigazgatási szerv a jogsértő önkormányzati döntést maga is megsemmisítheti. 95 5. A közigazgatás működése 5.1 A közigazgatási szervek tevékenységi típusai Konkrét feladatkörétől függetlenül minden közigazgatási szerv sokféle tevékenységet végez. Ezek jogi jellegük,

joghatásaik és az ellátásuk során alkalmazott munkamódszerek szempontjából nagymértékben különböznek egymástól. Éppen ezért fontos az egyes tevékenységi fajták számbavétele és osztályozása. Alapvetően a tevékenységi fajtákat két nagy csoportba sorolhatjuk: megkülönböztetjük az adott szerv szervi és szakirányú tevékenységét. a) A szervi tevékenység körébe soroljuk mindazt, ami az adott szerv folyamatos és zavartalan működéséhez nélkülözhetetlen: tehát a személyi, tárgyi és anyagi feltétekről való gondoskodást. Az elsőként említett tárgykörbe tartoznak az ún. humánpolitikai feladatok: így pl bizonyos állások betöltésére pályázat kiírása és elbírálása, a kinevezés, illetőleg a munkaszerződés megkötése, a köztisztviselők eskütételének megszervezése, a szervezett továbbképzésről való gondoskodás, az egyéni önképzés segítése, indokolt esetben a fegyelmi eljárás lefolytatása, illetőleg

a kártérítési igény érvényesítése. Azt általában a szerv vezetője dönti el, hogy bizonyos tevékenységeket - így pl. az irodahelyiségek takarítását, az épület őrzését - saját alkalmazottaival végezteti, avagy erre nézve valamely gazdálkodó szervvel (vállalkozással) köt szerződést. A vezetőnek többnyire abban is van bizonyos „mozgástere”, hogy a rendes munkaidőkeretet ki nem töltő feladatok ellátására részfoglalkozású személyt alkalmaz-e, illetőleg két vagy több ilyen feladatot összekapcsol és - megfelelő felkészültséggel rendelkező - főállású személyre bízza ellátásukat. Ha már a szerződéskötésről szó esett: erre a szervi tevékenység mindhárom részterületén sor kerülhet. Mindenképpen indokolt ezt jogászi vagy igazgatásszervezői szakképzettségű személyre bízni vagy - egyszerűbb esetben - a szerződéstervezetet ilyen szakképzettségű személlyel ellenőriztetni. Mivel a szerződésekkel

kapcsolatban jogvitára, esetleg peres eljárásra is sor kerülhet, amennyiben az adott szervnél nincs megfelelő végzettségű és jártasságú alkalmazott, indokolt lehet eseti vagy tartós jelleggel ügyvédet megbízni a szerv jogi képviseletének ellátásával. A tárgyi feltételekről való gondoskodás körébe tartozik az irodaépület karbantartása, az irodabútorok, irodai eszközök (pl. másológépek, számítógépek, iratmegsemmisítők) és fogyóeszközök (papír, írószer, boríték stb.) beszerzése, továbbá a szükséges javítási munkák elvégzése. Az önkormányzati szférában alakult ki az a szervezeti megoldás, hogy a polgármesteri hivatal gazdasági-műszaki ellátó szolgálatot hoz létre, amely mind a hivatalt, mind az irányítása alá tartozó intézményeket (oktatási és egészségügyi intézményeket) „kiszolgálja” tevékenységi körében: így pl. lebonyolítja a beszerzéseket, elvégzi a karbantartási és javítási

munkákat. Ennek a szervezeti formának az a nagy előnye, hogy nem kell minden szervnél külön anyagbeszerzőt foglalkoztatni, bizonyos árucikkek esetében az összesített szükségletet - lényegesen olcsóbb áron - a gyártótól, illetőleg a nagykereskedőtől lehet beszerezni (pl. tisztítószereket, irodai fogyóeszközöket), gyorsan elvégzik a szükséges javításokat, lehetőség van éjjel-nappali műszaki ügyelet megszervezésére. Annak sincs semmi akadálya, hogy társulásos formában több, azonos településen vagy egymáshoz közeli településeken működő szerv közösen tartsa fenn a szolgálatot. Ilyenkor még az sem követelmény, hogy azonos típusú szervekről legyen szó: így pl. bíróság vagy ügyészség is csatlakozhat a társuláshoz. A dologi szükségletekről való gondoskodás másik része már igazodik az adott szerv tevékenységi profiljához (szakfeladataihoz), így ennek figyelembe 96 vételével kell beszerezni bizonyos

számítógépes programokat, szakkönyveket, hivatalos lapokat, de egyes szerveknél műszereket, sőt lőfegyvereket is. Az anyagi feltételekről való gondoskodás körébe tartozik a költségvetés tervezetének kidolgozása (ehhez kapcsolódóan a költségvetési beszámoló elkészítése is), továbbá - újabban mind gyakrabban - a különböző pályázatokon való részvétel. Hasznos lehet tehát a szerv egyik munkatársát - egyéb feladatai mellett - kifejezetten azzal megbízni: kísérje figyelemmel azokat a pályázatokat (nem csupán az állami, hanem az alapítványi és a külföldi országok által meghirdetett pályázatokat is ide értve), amelyeken a szerv - vagy esetleg közvetlenül a munkatársai - a siker reményében vehetnek részt. Egyes pályázatok esetében növelheti az esélyeket, pl. a kistérségi együttműködés vagy több - esetleg különböző jogi jellegű - szerv együttes pályázata. Ugyancsak ebbe a feladatcsokorba tartozik az adott

szerv saját vagyonával, illetőleg a kezelésében lévő vagyontárgyakkal való gazdálkodás, ami bizonyos szervek esetében kiterjedhet értékpapírok vásárlására, kötvények kibocsátására, bankhitel felvételére, vagy bankszámlán elhelyezett pénz meghatározott időre való lekötésére. A vagyontárgyakkal való gazdálkodás bizonyos esetben határeset lehet a szervi és szakirányú tevékenység között, mivel pl. az önkormányzatok egyes bérlakásaikat értékesítik, míg megmaradó - vagy újonnan épített - bérlakás-állományukkal szociális célú bérlakásgazdálkodást folytatnak. Ugyanígy határeset lehet a nemzetközi - pl határmenti vagy testvérvárosi - kapcsolatok kialakítása és fenntartása, amelybe szükségképpen beletartoznak bizonyos protokolláris, netán humánpolitikai elemek (csereüdültetés), de amelynek az alapvető célja mindazonáltal a szakmai tapasztalatcsere és együttműködés. b) A szakirányú tevékenység

ugyancsak több, jellegét tekintve eltérő tevékenységi körből áll. Ezeket alapvetően két kategóriába sorolhatjuk: − belső (közigazgatási szervezeten belüli) és − külső (kifelé ható: az állampolgárokat, jogi személyeket és jogi személyiség nélküli gazdasági társaságokat érintő) tevékenységi fajtákat. A belső szakirányú tevékenységek körébe tartozik pl. az egymással hierarchikus aláfölérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek közötti kapcsolatrendszer, így egyebek között az irányítás (ennek keretei között normatív vagy egyedi utasítás, „az állami irányítás egyéb jogi eszközei” köré sorolt más normatív aktus kibocsátása, hivatali értekezlet tartása az irányított szervek vezetői és (vagy) munkatársai számára, felügyeleti vizsgálat tartása az irányított szerveknél); a közigazgatási szervezeten belüli ellenőrzés (pl. a megyei közigazgatási hivatal ellenőrző tevékenysége);

továbbá az egymással mellérendeltségi viszonyban álló közigazgatási szervek közötti koordináció (a közös vagy egymáshoz kapcsolódó tevékenységi formák összehangolása). A külső szakirányú tevékenység ugyancsak több elemből áll. Ezek egyike a hatósági jogalkalmazás, amelyet az jellemez, hogy a közigazgatási (vagy hatósági jogkörrel felruházott más) szerv egyedi ügyekben közhatalmat gyakorol: engedélyt ad ki, kötelez, szankciót alkalmaz, ellenérdekű felek közötti jogvitát dönt el, hatósági igazolványt vagy bizonyítványt állít ki, hatósági ellenőrzést végez, vagy más hatósági ténykedést lát el. Az említett ügyekben a „hatósági” jelleg nem feltétlenül kapcsolódik egybe kényszer alkalmazásával, annyit azonban mindenképpen jelent, hogy az ügyben érintettekre kötelező a hatóság döntése, kötelesek magukat alávetni a hatósági ellenőrzésnek, illetőleg a hatósági igazolványban vagy

bizonyítványban foglaltakat más állami és nem állami szervek (pl. egészségügyi intézmények) is kötelesek elfogadni valamely adat, jogosultság vagy tény bizonyítékául. A hatósági tevékenység szigorúan jogszabályhoz kötött: a közigazgatási szerv 97 csak azt teheti, amire jogszabály feljogosította. A jogszabályhoz kötöttség azonban nem annyit jelent, hogy a közigazgatási szervnek a jogszabály által meghatározott keretek között ne lenne bizonyos mozgástere, cselekvési önállósága. Ennek két tipikus megnyilvánulási módja van. Az egyik esetben a jogszabály csupán a meghozható döntés kereteit (pl a kiszabható bírság alsó és felső határát) állapítja meg, s a keretek között a közigazgatási szerv az adott ügy körülményeinek egyedi mérlegelése alapján alakítja ki döntését. Más esetekben a jogszabály tételesen felsorolja, hogy bizonyos tényállás esetén a közigazgatási szerv milyen intézkedéseket tehet, s

a közigazgatási szerv ugyancsak egyedi mérlegelés alapján választja ki azt az intézkedés-fajtát, amelyet a konkrét ügyben indokoltnak lát. Rendkívül felelősségteljes feladat hárul a közigazgatási szervekre a jogalkotás körében is. Amíg ugyanis az egyedi ügyekben hozott hatósági döntések túlnyomó része csupán egy ügyfélre, legfeljebb azonban az ügyfelek meghatározott csoportjára irányadó, addig a jogszabályok mindenkire kötelező érvényű magatartásszabályokat foglalnak magukban. A közigazgatás által alkotott szabályozó aktusok, azaz a közigazgatás által alkotott jogforrások (rendeletek, normatív határozatok és utasítások, jogi iránymutatások) tárgyalása nem témája ennek a fejezetnek. Erről a „Jogalkotási ismeretek” című fejezetben lesz szó A közigazgatási szervek széles körben látnak el szervezési feladatokat. Ezek egy részének lebonyolítási módját teljesen vagy részben jogszabály határozza meg:

ilyenek pl. a választás, a helyi népszavazás előkészítésével és lebonyolításával kapcsolatos közigazgatási feladatok, illetőleg a képviselő-testület üléseinek előkészítése vagy a közbeszerzési eljárás. Ugyanakkor szép számmal vannak olyan szervezési feladatok, amelyekről jogszabály egyáltalán nem rendelkezik, ahol tehát szabadon bontakozhat ki a képviselő-testület, illetőleg a közigazgatási szerv kezdeményezőkészsége. (A hatósági jogalkalmazástól eltérően ugyanis a szervezési feladatok nem szigorúan jogszabályhoz kötöttek. Valójában az a közigazgatási szerv látja el jól a feladatát, amely felismeri a helyi igényeket és lehetőségeket, s nem vár minden ügyben jogszabályra vagy központi utasításra.) Sok közigazgatási szerv gyakorol a tulajdonosi (kezelői) jogkörből eredő jogokat. Ebbe a körbe tartozik, pl. a vállalat-felügyelet, az intézményirányítás (az oktatási és egészségügyi intézményektől

a könyvtárig terjedő skálán), továbbá a közigazgatási szerv által alapított (vagy többségi tulajdonba tartozó) Kft., Kht irányítása, felügyelete épp úgy, mint bizonyos ingatlanok bérbeadása, elidegenítése, megvásárlása, átalakítása. De ugyanígy a tulajdonosi jogkörbe sorolható bizonyos közterületeken parkolási díj vagy közterület-használati díj szedése, falfelületek bérbeadása hirdetési célra, hozzájárulás - anyagi ellenszolgáltatás fejében - óriásplakátok elhelyezéséhez. Ma már meglehetősen széles döntési joga van a közigazgatásnak abban a kérdésben, hogy mely tevékenységeket lát el saját maga, illetőleg milyen feladatok elvégzésére hoz létre gazdálkodó vagy non profit szervet, illetőleg bízza őket - szerződés alapján valamilyen magánvállalkozásra. (Jó példa erre a kommunális hulladék összegyűjtésének megszervezése, ahol szinte mindenfajta szervezeti forma fellelhető.) A rendszerváltás

előtt az állam egyszerre volt a közhatalom letéteményese és a legnagyobb tulajdonos. Ebből eredően az volt a természetes és magától értetődő, hogy az állami tulajdonban álló vállalatok és intézmények útján gondoskodik az állampolgárok különböző szükségleteinek kielégítéséről épp úgy, mint bizonyos alapvető jogainak - így pl. az egészséghez, a művelődéshez való jogunk - az érvényre juttatásáról. A privatizáció először a vállalati szférát érintette: a vállalatok túlnyomó része magántulajdonba került, ezzel egyidejűleg széles körben bontakozott ki a magánvállalkozás. A későbbiek során fokozatosan megszűnt, illetőleg megszűnőben van az állami tulajdon kizárólagossága, pl. az egészségügyi 98 intézményrendszer körében. Ez azonban nem annyit jelent, hogy az állam „kivonul” erről a területről, mindössze más módon van jelen: nem szükségképpen tulajdonosként, hanem a jogi szabályozás

révén, a hatósági engedélyezés és ellenőrzés gyakorlójaként, finanszírozóként és szolgáltatás-szervezőként. Az utóbb említett tevékenységi körökben nagy szerepe van a szerződéses kapcsolatoknak. Még egy tendenciára kell legalább utalni: az ún civil szerveződések megerősödéséről. Ez a közigazgatás szempontjából azért fontos, mert bizonyos szakterületeken - pl. a szociális gondoskodás körében - az alapítványok, a közhasznú társaságok, az egyházi karitatív szervezetek legalább részlegesen tehermentesítik a közigazgatást olyan feladatok alól, amelyek korábban kizárólag reá hárultak. Ugyanakkor ennek a fejlődési tendenciának velejárója, hogy a közigazgatásnak együtt kell működnie az említett szervezetekkel, illetőleg indokolt esetben - pl. ingatlan vagy helyiségek biztosítása, illetőleg anyagi támogatás révén - segítenie is kell közhasznú tevékenységüket. Természetesen annak sincs akadálya, hogy

amennyiben valamely közfeladat ilyen szervezeti formában eredményesebben látható el, maga a közigazgatás hozzon létre non profit szervezeteket, s ez esetben tulajdonosként járjon el. Befejezésül feltétlenül utalni kell rá: a tulajdonlás nem csupán jogokkal, hanem - óhatatlanul és elháríthatatlanul - kötelezettségekkel is jár. Így pl az ingatlanokat nem csupán karban kell tartani, hanem időszakonként felújításukról is gondoskodni kell, az utakon évente el kell tüntetni a téli időjárás okozta hibákat, gondoskodni kell a közterületek tisztán tartásáról és gyomtalanításáról. Erre is irányadó, hogy a közigazgatás eldöntheti: az említett kötelezettségek teljesítéséről - pl. költségvetési üzeme útján - maga gondoskodik, gazdálkodó szervezetet vagy non profit szervet alapít, illetőleg valamely természetes vagy jogi személlyel köt szerződést meghatározott feladatok elvégzésére. 5.2 A közigazgatási szervek

hatósági jogalkalmazó tevékenységének alapvető típusai A közigazgatási szervek a hatósági jogalkalmazás során kerülnek a leggyakrabban közvetlen kapcsolatba a természetes és jogi személyekkel. (E megállapításban a hangsúly a közvetlenségen van, hiszen a közvetett kapcsolat - a különböző szolgáltatások megszervezése és az intézményrendszer működtetése révén - még ennél is gyakoribb.) A hatósági jogalkalmazásnak számos típusa van. Ezek közül e helyen csupán a legfontosabbakat tekintjük át, amelyek a közigazgatási tevékenység valamennyi szakterületén fellelhetők. Ebbe a körbe tartozik a hatósági engedélyezés, a hatósági kötelezés és a szankcióalkalmazás 5.21 A hatósági engedélyezés A hatósági engedélyezési eljárás mindig kérelemre indul. A lényege az, hogy a hatóság feljogosítja a kérelmezőt valamire - többnyire valamilyen tevékenységre - ami engedély hiányában jogellenes lenne. A hatósági

engedélyezést illetően mindenek előtt arra szükséges rámutatni: minden természetes és jogi személynek van egy bizonyos - normális körülmények között elég széleskörű - cselekvési autonómiája, amely a közigazgatás számára érinthetetlen, s ez okból az említett körbe tartozó magatartásokhoz nincs szükség hatósági engedélyre. A közigazgatás nem szól bele pl. abba, hogy valaki a házi-kertjébe milyen virágokat ültet, a lakásában - 99 mások zavarása nélkül - milyen rádióadást hallgat, illetőleg a piacon - a helypénzt megfizetése mellett - alkalomszerűen bizonyos terményeket árusít. (Annak érzékeltetésére, hogy ez a „privát-szféra” mennyire viszonylagos, nem árt megemlíteni: a közigazgatás a maga eszközeivel fellép pl.: a műveletlenül hagyott földterületen a parlagfű elszaporodása esetén, a szomszédok nyugalmát zavaró hangerővel történő rádiózás ellen, avagy a hatósági vizsgálat nélküli

gombaárusítással szemben.) Vannak azután a privát-szférába nem tartozó olyan tevékenységek, amelyek végzésére kizárólag hatósági engedély birtokában kerülhet sor. Az engedélyhez kötésnek számos indoka lehet. Ilyen, pl az, hogy a tevékenység végzéséhez megfelelő szakismeretekre van szükség, a közigazgatás az engedélyezés révén érvényre kívánja juttatni a közérdeket, illetőleg meg kívánja védeni mások jogait és jogos érdekeit, önmaga számára tart fenn bizonyos elosztási funkciót a korlátozott mértékben rendelkezésre álló javak tekintetében, stb. Azt, hogy mi tartozik a hatósági engedélyezés körébe, mindig jogszabály határozza meg, s e kör úgyszólván folyamatosan változik. Az engedély szólhat egyszeri alkalomra, meghatározott időtartamra, visszavonásig terjedő időre, de ki lehet adni - főként létesítmények esetében, de más ügyekben is - határidőhöz vagy feltételekhez nem kötött módon is. A

közigazgatási szerv ugyanis jogosult arra, hogy a kért engedélyt meghatározott feltételhez vagy feltételekhez kötött módon adja ki. (Pl feljogosítja az érintett személyt a gépjármű-vezetésre, de csak azzal a feltétellel, hogy vezetés közben szemüveget visel.) Egy bizonyos tevékenységhez általában egy - a jogszabályban meghatározott - engedélyező hatóságtól kell engedélyt kérni. Vannak azonban - főként a létesítmény-engedélyezés körében - olyan engedélyek, amelyek több engedélyező hatóság jogkörét érintik, magyarán: több engedélyező hatóság van. Ilyenkor a szóban forgó engedély-fajtára vonatkozó jogszabály többnyire megkíméli az ügyfelet attól, hogy esetleg 6-8 különböző hatósághoz legyen kénytelen fordulni. Ennek az a módja, hogy a jogszabály kijelöli azt az egyetlen közigazgatási szervet, amelyhez az ügyfél az engedélyezési kérelmet benyújthatja. Ennek a szervnek a kötelessége azután, hogy

kapcsolatba lépjen az összes többi érintett hatósággal, beszerezze azok hozzájárulását a kért engedélyhez, s kibocsássa azt az egyetlen határozatot, amely annyi fajta engedélynek számít, ahány hatóság részt vett az eljárásban. Az engedély egyfelől a tevékenység jogszerű folytatásának előfeltétele, másfelől garanciát jelent az engedélyes számára a tekintetben, hogy - amennyiben maradéktalanul megtartja az engedélyben, illetőleg az engedélyezett tevékenységre irányadó jogszabályokban foglaltakat magatartását nem lehet jogellenesnek minősíteni. Ugyanakkor - s ennek a későbbiek szempontjából kiemelkedő jelentősége van - az engedélynek még határozatlan időtartamra történő kiadása sem jelent állami garancia-vállalást arra nézve, hogy az engedélyes változatlan feltételek mellett bármeddig folytathatja a tevékenységet, a létesítmény változatlan formában bármeddig fennmaradhat, illetőleg hogy a közigazgatás

utóbb - jogszabályi felhatalmazás alapján - nem állapíthat meg az engedélyes terhére az engedélyezett tevékenységgel kapcsolatos, nem jogellenességre alapozott hátrányos kötelezettséget (természetesen külön eljárásban és jogorvoslati jogának biztosítása mellett.) Az államnak ugyanis szuverén joga, hogy pl. utólag - új jogszabály kibocsátása vagy jogszabály-módosítás révén - szigorítsa az engedélyezési feltételeket, s az új rendelkezések személyi hatályát a korábbi engedélyesekre is kiterjessze. (Ez történt pl a fegyvertartás engedélyezése körében és számos más ügyben.) Ilyenkor a szerzett jogok védelme csupán annyiban jut érvényre, hogy a korábbi engedélyesek számára megfelelő felkészülési időt kell biztosítani annak érdekében, hogy eleget tudjanak tenni az emeltszintű követelményeknek, de 100 az is előfordul: az Alkotmánybíróság - a körülmények mérlegelése alapján - még ezt sem tartja

elengedhetetlennek. Az adott engedélyfajtáról szóló jogszabály általában pontosan határozza az engedély visszavonásának vagy módosításának előfeltételeit. Ezek között többnyire találhatók az engedélyes jogellenes, sőt esetenként vétkes magatartásához kapcsolódó előfeltételek: így pl. az, hogy az engedélyezett tevékenység körében bűncselekményt követett el, illetőleg figyelmeztetés ellenére - sorozatosan nem tartotta meg az engedélyezett tevékenységre irányadó jogszabályi rendelkezéseket vagy az engedélyben meghatározott feltételeket. Hangsúlyozni kell azonban: sem a jogellenesség, sem a vétkesség nem szükségképpeni előfeltétele az engedély visszavonásának. A jogszabály tehát lehetővé teheti vagy előírhatja az engedély visszavonását akkor is, ha pl. az engedélyes huzamos időn keresztül nem gyakorolta az engedélyben meghatározott jogait, kora vagy egészségi állapota miatt alkalmatlanná vált az

engedélyezett tevékenység ellátására, avagy az engedély visszavonását a jogi szabályozásban időközben bekövetkezett változás vagy a külső körülményekben az engedélyezett tevékenységre kiható lényeges változás teszi indokolttá. A közigazgatási szerv az engedélyt többnyire - de nem minden esetben - hatósági határozatba foglalva adja ki. 5.22 A hatósági kötelezés Az engedélyező hatóságok nem pusztán engedély-kérelmeket bírálnak el, hanem hatósági ellenőrzésre is feljogosított szervek, amelyek ellenőrzik, hogy az engedélyes az engedélyben foglaltaknak megfelelően gyakorolja-e jogait. A hatósági ellenőrzés az engedély jellegétől függően lehet egyszeri vagy többszöri, az utóbbi esetben szúrópróbaszerű vagy rendszeresen ismétlődő. Ha az ellenőrzés során a hatóság az engedélytől való eltérést állapít meg, hatósági kötelezési jogkörében intézkedik a jogszerű magatartás érdekében, ezen

túlmenően a szükséghez képest saját hatáskörében szankciót alkalmaz, illetőleg ezt más, arra feljogosított szervnél kezdeményezi. (Ez tehát az a pont, ahol kapcsolatba kerül egymással a most tárgyalt három hatósági tevékenység-fajta: a hatósági engedélyezés, kötelezés és szankció alkalmazás.) Az engedély visszavonása lehet közigazgatási szankció - ha a hatóság valamilyen jogellenes magatartásra reagál ilyen módon - de a kifejtettek miatt nem szükségképpen az. A hatósági kötelezés komplex jogi eszköz a közigazgatás kezében, amely esetenként szoros kapcsolatban áll a hatósági engedélyezéssel, amennyiben az engedélyben foglaltak érvényre juttatását szolgálja, más esetekben viszont teljesen független az engedélyezéstől, mert vagy egyáltalán nem volt engedélyezés, vagy volt ugyan, de semmiféle összefüggés nem áll fenn az engedélyezési és a kötelezési eljárás között. Azt, hogy a hatósági kötelezés

mire vonatkozhat, legalább keret jelleggel mindig a jogszabály határozza meg. Erről általánosságban csak annyit lehet mondani, hogy a kötelezés vonatkozhat aktív magatartásra (valaminek a megtételére) és passzív magatartásra (valamitől való tartózkodásra) egyaránt. Ha pl az építésügyi hatóság azt állapítja meg, hogy az engedélyes eltért az engedély alapjául szolgáló műszaki tervektől, az eltérés jellegétől függően a következő intézkedéseket teheti kötelezési jogkörében: 101 − azonnali hatállyal felfüggesztheti a további építkezést, továbbá − elrendelheti a tervben nem szereplő építményrészek záros határidőn belüli lebontását, − előírhatja az elkészült építménynek a tervhez igazodó átalakítását, vagy − kötelezővé teheti valamely, a tervben szereplő, de ténylegesen hiányzó épületelem (pl. konzol, támfal) vagy létesítmény (pl szennyvíztisztító) megadott határidőre való

pótlólagos megépítését, illetőleg − felszólíthatja az építtetőt arra, hogy záros határidőn belül nyújtson be fennmaradási engedély iránti kérelmet. Mint korábban jeleztük, a hatósági kötelezési jogkör nem mindig a hatósági engedélyezéshez kapcsolódik járulékos jelleggel. Előfordul, hogy az ellenérdekű ügyfelek közötti jogvitát eldöntő - quasi bíróságként eljáró - közigazgatási szerv hoz határozatot a hatósági kötelezésről. (Pl a birtokvédelmi ügyben eljáró hatóság kötelezi az egyik ügyfelet a birtoksértő magatartástól való tartózkodásra.) Még gyakoribb, hogy olyan szervek alkalmazzák a hatósági kötelezést, amelyek széles körben végeznek hatósági ellenőrzést (pl. az állami népegészségügyi és tisztiorvosi szolgálat, fogyasztóvédelmi felügyelet). Ilyen esetben a ellenőrzés nem valamely egyedi hatósági határozat, hanem normatív aktus (jogszabály, az állami irányítás egyéb jogi

eszköze) megtartására irányul. Abból eredően ugyanis, hogy a jogszabályok mindenkire nézve kötelező érvényűek, nem feltétlenül kell egyedi hatósági döntésnek - pl. hatósági engedélynek - konkretizálni valamely természetes vagy jogi személy jogait és kötelességeit, hanem gyakori a közvetlenül a jogszabályhoz kapcsolódó jogkövetési kötelezettség, amelynek érvényesülését a hatósági ellenőrzés és annak eredményétől függően a szankció-alkalmazás biztosítja. Valójában azonban ez így van az engedély alapján végzett tevékenységek jelentős részénél is: maga az engedély arra jogosítja fel az engedélyest, hogy a mindenkori hatályos jogszabályok keretei között, azok rendelkezéseit megtartva végezhesse a szóban forgó tevékenységet, de az engedély nem foglalja magában az említett rendelkezéseket. Ez két okból nem is lenne lehetséges: − esetenként ugyanis az adott jogszabályok igen terjedelmesek, nem egyszer

több szakterületet érintenek (az üzletek működési engedélyéhez pl. egy vastag kötetre való jogszabály kapcsolódik, amelyek az áraknak az egyes árucikkeken való feltüntetési módjától kezdve a hibás árucikkek kicserélésén át az árúk tárolásával kapcsolatos közegészségügyi előírásokig számos különböző kérdést szabályoznak), továbbá − a hatóság által kiadott engedélyek érvényességi ideje alatt az adott tevékenységre vonatkozó jogszabályok több alkalommal is megváltoztathatnak; miközben tehát maga az engedély változatlan marad, az engedélyesnek rugalmasan alkalmazkodni kell a jogi szabályozásban bekövetkező változásokhoz. (Ez a helyzet, pl a gépjármű vezetésére feljogosító engedélyeknél, ahol is a KRESZ gyakori változásaihoz igazodva kell eljárnia a gépjárművezetőnek.) Indokolt nyomatékosan hangsúlyozni: sem a hatósági ellenőrzés, sem a hatósági kötelezés nem szükségképpen valamely

jogellenes magatartás feltárására és felszámolására irányul. Az erre való figyelemfelhívás azért fontos, mert a mindennapi jogalkalmazás során - gyakran még a közigazgatási határozatok törvényességi felülvizsgálata körében is - sűrűn előfordul, hogy a hatósági kötelezést nem tudják megkülönböztetni a szankció-alkalmazástól, aminek azután messzemenő kihatása lehet az ügy elbírálására. 102 5.23 A szankció A közigazgatási szerv által alkalmazott szankció legáltalánosabb definíciója: a jogszabály felhatalmazása alapján, egyedi hatósági határozattal megállapított joghátrány valamely jogellenes magatartás miatt. Ezzel kapcsolatban mindenek előtt arra kell rámutatni: a közigazgatási szervek gyakran hoznak olyan határozatot, amely hátrányos az érintett számára. Ilyenek, pl. a fizetési kötelezettséget - egyebek között adó-, illeték-, vámfizetési kötelezettséget - megállapító határozatok, amelyeknek

azonban semmi közük nincs a szankcióhoz. A joghátrány okozása tehát - amely a szankciónak szükségképpeni jellemzője kizárólag akkor minősül szankciónak, ha az valamilyen jogellenes magatartás miatt éri az elkövetőt. (Magyarán: minden szankció joghátrányt okoz, de a joghátrány okozása nem mindig szankció.) A közigazgatási szerv által alkalmazott szankció, illetőleg a közigazgatási jogi szankció nem szinonim fogalmak. Bár az a tipikus, hogy a közigazgatási szervek a közigazgatási jogi szabályok megsértése miatt szabnak ki szankciót, esetenként más jogágak körébe tartozó szankciót is alkalmaznak. Ilyen, pl a pénzügyi jogi, a polgári jogi és a büntetőjogi szankció Az utóbbival kapcsolatban elegendő arra utalni: vannak olyan anyagi szabálysértési jogi tényállások - pl. a tulajdon elleni szabálysértéseké - amelyek nem közigazgatási jogi, hanem büntetőjogi szabályok megsértését szankcionálják. Mivel pedig a

szabálysértés jogintézménye egyébként is sok szálon kapcsolódik a büntetőjoghoz, nem erőltetett az a megállapítás, hogy a szabálysértési hatóságok pl. a csekélyebb értékre nézve elkövetett lopás szankcionálásakor valójában büntetőjogi szankciót alkalmaznak. Ám az „idegen” jogág körébe tartozó jogszabályi rendelkezés megsértésének szankcionálása sem kizárólag a közigazgatási szerveknél fordul elő. Nem ritka az sem, hogy tipikusan közigazgatási jogi szabály megsértése polgári jogi vagy büntetőjogi szankciót von maga után. Elegendő ezzel kapcsolatban, pl. az államigazgatási jogkörben okozott kár megtérítésének polgári jogi szabályaira, illetőleg arra utalni, hogy noha a közlekedésrendészeti szabályok közigazgatási jogiak, megsértésük legsúlyosabb esetei büntetőjogi szankciót vonnak maguk után. Arra is van példa, hogy amikor közigazgatási szerv hatósági ellenőrzési jogkörének gyakorlása

során közigazgatási jogi normasértést állapít meg, nem jogosult azt saját hatáskörében szankcionálni, hanem evégett a bírósághoz kell fordulnia. (Ez a helyzet pl akkor, ha a miniszter a felügyelete alá tartozó köztestületnél jogszabálysértő határozatra bukkan.) Szankció alkalmazására sor kerülhet: − engedély nélküli tevékenység miatt (olyankor, ha valamely tevékenységet csak hatósági engedély alapján lehet folytatni), − az engedélyben foglaltak meg nem tartása (azaz az engedélytől eltérő tevékenység) miatt, − a hatósági kötelezésben megjelölt kötelezettség nem teljesítése miatt, illetőleg − közvetlenül a jogszabály valamely rendelkezésének megsértése miatt (amikor tehát a jogszabályban foglaltakat nem egyedi hatósági határozat konkretizálja a jogszabály „címzettjei” számára). Attól függően, hogy a szankció alkalmazására milyen jogszabály adott felhatalmazást, különbséget teszünk anyagi

jogi és eljárásjogi szankció között. Az eljárásjogi szankció kiváltó oka mindig a közigazgatási eljárás tartama alatt tanúsított, magát az eljárást vagy annak 103 eredményességét akadályozó jogellenes magatartás (pl. az idézésre történő meg nem jelenés vagy az érdemi határozatban meghatározott kötelezettség teljesítésének elmulasztása). Ha azonban az eljárást lezáró érdemi határozat egyáltalán szankciót állapít meg, az mindig anyagi jogi szankció. A közigazgatási szerv határozatában foglaltakkal való szembeszegülés miatt ismételten is sor kerülhet szankció alkalmazására. Ennek két oka lehet: vagy az, hogy az érintett személy az emiatt vele szemben alkalmazott szankció ellenére sem teljesítette kötelezettségét, vagy pedig az, egymást követően többször is megszegte a határozatban foglaltakat (pl. a birtokvédelmi eljárásban hozott tiltó határozat ellenére többször is követett el birtoksértést).

A szankció elsődleges célja szerint késztető és büntető szankció között teszünk különbséget. A késztető szankció célja, hogy rábírja az érintettet a jogszerű magatartásra. A késztető szankció hatásosságát növelheti, hogy bizonyos esetekben, amennyiben a szankció elérte a célját (pl. a tanú a bírságolás hatására eleget tett megjelenési és vallomástételi kötelezettségének), a közigazgatási szerv utólag eltekinthet a már kiszabott szankció tényleges alkalmazásától. A büntető szankció elsődleges rendeltetése viszont az, hogy kifejezze az állam rosszallását a jogellenesség miatt, s ezáltal mind a szankcionáltat, mind másokat visszatartson a hasonló jogellenes magatartástól. A szankció alkalmazásának szükségképpeni előfeltétele a jogellenesség. Ez bizonyos szankciófajták esetében már önmagában véve is elegendő alap a szankcionáláshoz, vagyis azt már nem kell vizsgálni, hogy a jogellenes magatartás

mögött volt-e szándékosság vagy gondatlanság. (Általában ilyenek a környezetvédelmi bírságfajták Alkalmazásuknál teljesen közömbös, hogy pl. valaki szándékosan öntött fáradt olajat a folyóba, vagy pedig a vízszennyezést az idézte elő, hogy korrózió folytán kilyukadt egy szivattyú üzemanyagtartálya.) A szankciók többsége azonban felróhatósági alapú, azaz alkalmazására csak akkor kerülhet sor, ha a jogellenességen túlmenően az érintett személy magatartásának szándékossága vagy gondatlansága is bizonyítható. Bizonyos anyagi jogszabályok nem használják a szándékosság és a gondatlanság kifejezést, hanem a felróhatóságot annak kimondásával érzékeltetik: az érintett mentesül a szankció alól, ha bizonyítja, hogy úgy járt el, ahogyan az az adott helyzetben elvárható. Ilyenkor tehát megfordul a bizonyítási teher: azaz nem a hatóságnak kell bizonyítania a szándékosság vagy gondatlanság fennállását,

hanem a szankcióval sújtott bizonyíthatja - a szankció alóli mentesülés érdekében - magatartása felróhatóságának hiányát. A szankció által előidézett joghátrány szempontjából reparatív (helyreállítási) és represszív (büntető) szankció között teszünk különbséget. A reparatív szankció csupán arra irányul, hogy az elkövető állítsa vissza a jogellenes magatartása előtti helyzetet. A visszaállítás történhet természetben (pl. akként, hogy a jogsértő személy ismét visszahelyezi vagy felépítteti a két ingatlant elválasztó, általa eltávolított kerítést), de - főként ha a természetbeni helyreállítás nem lehetséges vagy azt a jogsértő vonakodik elvégezni - történhet pénzbeli teljesítés formájában is. Ilyenkor a pénzfizetés valójában a természetbeni helyreállítás helyébe lép, mintegy azt pótolja. A pénzfizetési kötelezettség irányulhat a jogellenes magatartással okozott kár megtérítésére,

de ehelyett (vagy emellett) az is szóba kerülhet, hogy a hatóság a sérelmet szenvedett felet feljogosítja arra: a jogsértő személy költségére végeztesse el a helyreállítási munkát (ilyenkor a hatóság többnyire utólag kötelezi a jogsértőt a ténylegesen felmerült költségek megfizetésére.) Amennyiben a jogsértő magatartás miatt hivatalból indult eljárás, maga a hatóság is elvégeztetheti az eredeti állapot visszaállítását, természetesen a jogsértő költségére. A jogellenes magatartást tanúsító személy nézőpontjából az eredeti állapot visszaállítása vagy az ennek helyébe lépő pénzfizetés joghátrány ugyan, de nem büntetés. A közigazgatási szervek fölöttébb ritkán alkalmaznak reparatív szankciót, 104 akkor is többnyire polgári jogi szankcióként. (Pl a birtokvédelmi eljárásban arra kötelezik a birtoksértőt, hogy térítse meg az általa okozott kárt.) A tipikus mindenképpen az, hogy amennyiben a

közigazgatási szerv az eredeti állapot helyreállítására (pl. az engedély nélkül létesített építményrész lebontására) kötelez valakit, nem éri be ennyivel, hanem emellett büntető szankciót is alkalmaz vagy kezdeményez (iménti példánk esetében: feljelentést tesz a szabálysértési hatóságnál az engedély nélküli építkezés miatt). A büntető szankció (amely nem tévesztendő össze a büntetőjogi szankcióval, hiszen az csupán egyik válfaja a büntető szankciónak) a helyreállítási kötelezettségnél súlyosabb joghátrányt okoz a jogsértőnek. A közigazgatási szervek által alkalmazott büntető szankciók közül a pénzbírság tekinthető tipikusnak, azt alkalmazzák a legszélesebb körben. A bírság helyett vagy mellett azonban - mint erről a későbbiek során még szó lesz - a közigazgatási jogban a legkülönbözőbb szankciófajták ismeretesek. A pénzbírság kiszabását lehetővé tevő jogszabály gyakran csupán a

bírság alsó és felső határát állapítja meg (forintösszegben), ekként megnyitva a lehetőséget arra, hogy az alsó és a felső határ között az eljáró közigazgatási szerv a konkrét ügy körülményeit mérlegelve határozza meg a kiszabandó bírság összegét. Az Alkotmánybíróság következetes gyakorlata szerint azonban jogállami követelmény, hogy a jogszabály a bírság alsó és felső határának meghatározása mellett jelölje meg azokat a szempontokat is, amelyeket a mérlegelés során figyelembe kell venni. (Ennek főként a hozott határozat bírósági felülvizsgálatánál van jelentősége) Ismeretesek azonban olyan bírságfajták is, amelyeknél a jogszabály nem határoz meg „bírságplafont”: azaz nem jelöli meg forintban a bírság legmagasabb összegét. Ez azonban nem annyit jelent, hogy „felső határ a csillagos ég”: azaz a közigazgatási szerv tetszése szerinti összegű bírságot szabhat ki. Épp ellenkezőleg, ilyenkor

a jogszabály többnyire jobban megköti az eljáró közigazgatási szerv kezét, mint a bírság alsó és felső határának megjelölése esetén. Ha ugyanis nincs egyösszegű felső határ, akkor a jogszabály valamilyen más viszonyítási alapot határoz meg, amelyhez a bírság kiszabásánál igazodni kell. Ilyen lehet pl egyes vízminőségvédelmi bírságok esetében a felszíni vizekbe vagy a közcsatornába bocsátott szennyező, károsító vagy mérgező anyagok mennyisége. A jogszabály szennyező anyag fajtánként meghatározza az 1 kg-ra jutó bírságtételt, s ekként a kiszabandó bírság a szennyező anyag mennyiség és a bírságtétel szorzata lesz. Más esetekben a viszonyítási alap valamely pénzösszeg (pl. a be nem vallott vagy késedelmesen befizetett adó összege), míg a bírságtételt a jogszabály %-ban határozza meg. Arra is van példa, hogy a bírság viszonyítási alapja valamely ingó vagy ingatlan vagyontárgy (pl. engedély nélkül

felépített ház) pénzben kifejezett értéke, s a bírságtétel ugyancsak százalékos. Míg az alsó és felső összeghatárral „körülhatárolt” bírságfajták esetében az eljáró hatóságnak mindig van mérlegelési jogköre a bírság kiszabásánál, a más viszonyítási alaphoz kötött bírságfajták esetében ez nem szükségképpen van így: esetenként a közigazgatási szerv kötve van a jogszabályban megjelölt bírságtételhez (pl. százalékhoz), s a kiszabandó bírság összegének meghatározásánál mechanikus matematikai műveletet kell elvégezni. Kivételesen előfordul fix összegben meghatározott bírság is, az eljáró közigazgatási szervnek értelemszerűen ilyenkor sincs mérlegelési jogköre. Hasonló a helyzet a többi közigazgatási szankció esetében is: előfordul pl. hogy maga a jogszabály határozza meg, valamely jogellenes magatartás első, második, illetőleg harmadik alkalommal való észlelésekor hány napra kell

bezárni azt az üzletet, amelyben a szabálytalanság történt. Ilyenkor az eljáró közigazgatási szervnek nincs mérlegelési jogköre, hanem mechanikusan ki kell szabnia a jogszabályban megállapított büntetést. A jogszabályok általában akkor alkalmaznak fix mértékű szankciót azaz vonják meg a mérlegelési jogkört - ha attól kell tartani, hogy egyébként túl engedékeny jogalkalmazási gyakorlat alakulna ki, amely nem lenne alkalmas arra, hogy az érintetteket visszatartsa a jogellenes magatartástól. Aszerint, hogy kit sújt a szankció, három szankciófajtát különböztetünk meg. Vannak olyan szankciók, amelyeket kizárólag természetes személyekkel szemben lehet alkalmazni. Tipikusan ilyen a szabálysértési bírság, amelynél ráadásul még alsó életkori határ is van: csak 14. életévét betöltött személyt lehet bírsággal sújtani (Más szankciófajták esetében az életkornak többnyire nincs jelentősége, illetőleg legfeljebb

annyiban van, hogy a cselekvőképtelen vagy korlátozottan cselekvőképes személy helyett esetenként törvényes képviselőjét kell bevonni az eljárásba. Nem hagyható ugyanis figyelmen kívül, hogy - pl öröklés vagy ajándékozás lévén - kiskorú is lehet tulajdonosa egy ingatlannak vagy egy gazdálkodó szervezetnek. Ez a tény azonban nem ad „menlevelet” az ingatlannal kapcsolatban vagy a cég tevékenységi körében elkövetett jogszabálysértésekre.) 105 A szabálysértési bírságon kívül is vannak kizárólag természetes személyekkel szemben alkalmazható szankció-fajták. Ezek esetében a jogszabály többnyire meghatározza azt a munkakört is, amelynek betöltőjét a szóban forgó szankcióval lehet sújtani (pl. valamely pénzintézet vezetője). A szankciók második csoportját kizárólag jogi személyekkel szemben lehet alkalmazni. A jogszabály általában ilyenkor is meghatározza a jogi személyeknek azt a típusát, amelynek

esetében az adott szankció-fajtát ki lehet szabni (pl. magánnyugdíj-pénztár) Végül gyakori az olyan szankció is, amelyet mind természetes, mind jogi személyekkel, sőt jogi személyiséggel nem rendelkező gazdálkodó szervezetekkel szemben is alkalmazni lehet. Az viszont előfordulhat, hogy amennyiben valamely jogellenes magatartás többféle szankciót is von maga után, e szankciók „címzettjei” esetleg nem lesznek azonosak. Így pl valamely jogi személy tevékenységi körében elkövetett engedély nélküli építkezés esetén a jogi személyt kell az építmény átalakítására vagy lebontására kötelezni, míg a szabálysértési eljárás keretében a jogi személy felelős munkatársát vonják felelősségre. Csoportosíthatjuk a szankciókat a szerint is, hogy milyen szerv alkalmazza őket. A közigazgatási szervek többsége ugyanis jogalkalmazási szempontból vegyes profilú: különböző jellegű hatósági tevékenység-fajtákat lát el,

így pl. jogosult hatósági engedélyezésre, ellenőrzésre, kötelezésre, sőt bizonyos körben szankció-alkalmazásra is. Ugyanakkor vannak kifejezetten szankció-alkalmazásra szakosodott szervek (pl. egyes szabálysértési hatóságok), amelyek más jellegű tevékenységet nem folytatnak, olyannyira nem, hogy eljárásaik nem saját ellenőrző tevékenységük nyomán, hanem más szervek és személyek feljelentése alapján indulnak meg. A közigazgatási szervek által alkalmazott szankcióknak a teljesség igényével történő felsorolása lehetetlen, mivel a szankciók köre állandóan változik. Be kell tehát érnünk a leggyakrabban alkalmazott, legszélesebb körben előforduló szankciófajták felsorolásával. Első helyen mindenképpen a pénzben meghatározott szankciókat kell említeni, amelyeknek tipikus válfaja a pénzbírság. A bírság mellett azonban vannak más pénzbeli szankciók is Ilyen pl. a jogosulatlanul felvett pénz (pl nyugellátás)

visszafizetésére kötelezés, a késedelmi kamat, a megemelt összegű eljárási díj, illetőleg az eljárási költségeknek az áthárítása a jogellenes magatartást tanúsító ügyfélre. Több szakterületen arra is lehetőség van, hogy a közigazgatási szerv jogellenesség esetén az operatív kárelhárítás teljes költségeinek megfizetésére kötelezze azt, aki magatartásával előidézte e költségek felmerülését. (Ilyen pl a tűzoltás és a műszaki mentés, illetőleg rendkívüli vízszennyezés esetén a vízkárelhárítás költségeinek megfizetésére való kötelezés.) A második leggyakrabban alkalmazott szankciófajta a hatósági engedély visszavonása, amely történhet meghatározott időre vagy végleges jelleggel. Ha történetesen valamely gazdálkodó szerv működési engedélyének visszavonásáról van szó, az párosulhat azzal is, hogy a közigazgatási szerv felügyelő biztost rendel ki a szerv élére. A felügyelő biztos

kirendelése azonban lehet önálló, egyedül alkalmazott szankciófajta is. (Ez valójában a szerv önállóságának a felfüggesztését jelenti. A kirendelt felügyelő biztosnak az a dolga, hogy gondoskodjék a szerv működésének törvényes mederbe tereléséről, a jogszabályok rendelkezéseinek maradéktalan megtartásáról.) Ha már a gazdálkodó szervezetről esett szó: nem a felügyelő biztos kirendelése az egyetlen eszköz arra, hogy a jogszabálysértést feltáró közigazgatási szerv - szankcióként - hatósági eszközökkel beavatkozzék a szerv működésébe vagy belső szervezeti életébe. Sor kerülhet egyebek között a vállalkozás tevékenységének felfüggesztésére, tagfelvételi zárlat elrendelésére, bizonyos fajta kifizetések megtiltására, 106 illetőleg jelentős vezetési vagy működési hiba esetén az érintett vezető felmentésének kezdeményezésére. Bizonyos típusú szabálytalanság (pl a nyugtaadási kötelezettség

elmulasztása vagy a zárjegyekre vonatkozó rendelkezések megszegése) magával hozhatja a szabálytalanság helyszínéül szolgáló helyiség (pl. üzlet, műhely, raktár) meghatározott időre történő bezárását. Szankció lehet bizonyos tárgyak - többnyire árucikkek - elkobzása és megsemmisítése is. A súlyosabb szankciók közé tartozik a meghatározott tevékenységtől vagy foglalkozástól való eltiltás. Ennél valamivel enyhébb a meghatározott jogok gyakorlásából vagy bizonyos kedvezményekből való kizárás, amit általában meghatározott időtartamra alkalmaznak. (Pl a közbeszerzési eljárásból legfeljebb ötévi időtartamra lehet kizárni a jogsértőt.) Végül kivételesen sor kerülhet a jogsértő személyi szabadságának átmeneti korlátozására is (pl. az ismételt idézés ellenére a hatóságnál meg nem jelenő személy rendőri elővezetésére). Tendenciaként megállapítható, hogy a közigazgatási szervek által

alkalmazható szankciófajták száma növekszik, ugyanakkor - mivel a szankciók nem egyszer alapvető jogokat is korlátoznak - hatékonyabbá váltak a törvényességi garanciák is. (Elővezetésre pl csak ügyészi jóváhagyás mellett kerülhet sor, míg az érdemi határozatban kiszabott szankciók esetében szinte teljes körűvé vált a döntés bírósági felülvizsgálata.) 107 Ajánlott irodalom Azoknak, akik a tantárgyból vagy a tantárgyhoz tartozó egyes témakörökből a vizsgakövetelményeken túlmenő ismereteket akarnak szerezni, a következő publikációkat ajánljuk a figyelmébe: Ficzere Lajos (szerk.): Magyar közigazgatási jog Általános rész Osiris Kiadó, Budapest, 1999. Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan Osiris Kiadó, Budapest 1998 Kilényi Géza (szerk.): Alkotmánybíráskodás, Unió Kiadó Budapest, 1993 Kilényi Géza: Az alkotmány egyes (alapelvi, alapjogi) rendelkezéseinek jogi jellege. Társadalmi Szemle 1995. évi 11 szám

Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás. Osiris Kiadó Budapest, 1998 Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris Kiadó Budapest, 2001. 108