Gazdasági Ismeretek | Tanulmányok, esszék » Darvas Ágnes - A családtámogatások alakulása Közép-Kelet-Európában a rendszerváltás óta

Darvas Ágnes Utak vagy tévutak? A családtámogatások alakulása Közép-Kelet-Európában a rendszerváltás óta PhD disszertáció ELTE BTK Szociológiai és Szociálpolitikai Intézet és Továbbképző Központ – Szociálpolitika doktori képzési program Budapest, 2000 2 Bevezetés 3 I. Célok és módszerek 9 I.1 Kérdések és hipotézisek 9 I.2 Módszerek 13 II. Fogalmi keretek 17 II.1 A családtámogatások rendszere, családi ellátások, családpolitikák – definíciók és tipológiák 17 II.2 A családtámogatások kialakulása és főbb jellegzetességei 26 III. A családtámogatások jellegzetességei a vizsgált országokban a 80-as évek végén 44 III.1 A szociálpolitika általános jellemzői a volt szocialista országokban a rendszerváltás előtt 44 III.2 Az örökség - Családtámogatások a rendszerváltás idején 53 IV. A családtámogatások változásai a 90-es években 71 IV.1 A 90-es évek társadalmi-gazdasági

folyamatai 71 – a családtámogatások szerepének változásai: jogosultságok és színvonal IV.2 A nemzetek feletti szervezetek hatása 87 - a családi támogatások célzottságának és a kiadások csökkentésének megjelenése a családtámogatások reformja során IV.3 A szegénység növekedése – a segélyezés szerepének 98 erősödése IV.4 A családtámogatási rendszer átalakításának tendenciái 113 az egyes országokban IV.5 A 90-es évek végére kialakult családtámogatási rendszerek 140 főbb jellegzetességei IV.6 A 90-es évek végén működő családtámogatási rendszerek 154 összehasonlító elemzése V. Összegzés és következtetések 164 Irodalomjegyzék 173 Mellékletek 1-15 3 Bevezetés A gyermeki jogok, és ezek keretében a gyermekek szociális biztonsághoz való joga csak az utolsó évtizedben jelent meg, mint önálló, a gyermeknek saját létezése jogán deklarált jogosultság. A szociális ellátások között

természetesen már kezdetektől fogva biztosítottak valamilyen szintű ellátást az árván maradt, elhagyott vagy csavargó, kolduló gyermekeknek. Ezek az egyházi vagy helyi közösségi megoldások (kevés kivétellel) ugyanúgy kezelték a gyermeki nyomorúságot, szerencsétlenséget, mint a felnőtt korúak szociális bajait. A szociálpolitika korszakolási kísérleteiben kiindulópontnak számító 1601-es angol szegénytörvény a gyermekek szempontjából az első állami beavatkozáson túl azzal a jelentőséggel is bír, hogy a szegények kategóriái között először definiálták önálló csoportként a gyermekeket, akiknek ellátása is különbözött a felnőttekétől. A fejlődés további menete szorosan együtt haladt a szociálpolitika intézményesülésének folyamatával. Az első gyári törvények egyértelműen csak a gyermekek helyzetének javítására, azaz a túl hosszú munkaidő rövidítésére, a rendkívül rossz munkakörülmények

javítására törekedtek (Heller 1947). A nők kerültek másodikként sorra, hasonló célokkal Mégsem állítható, hogy a gyermekek, vagy akár a család önálló érdekeit ismerték volna fel ekkor, a 19. század első felében. Az erősödő filantrópia mellett az első gyári törvényeket az motiválta, hogy a nők és gyermekek túlzott kizsákmányolása a jövő munkásságát veszélyeztette volna. Vagyis a társadalmi védelem a gazdasági és politikai kihívásoknak megfelelően a leginkább veszélyeztetettekre irányult. Az érem másik oldala a társadalmi párosuló fegyelmezés segítéssel valamennyire volt, amellyel itt nem foglalkozom részletesen. A rendőri jellegű kordában tartás értelemszerűen a leginkább veszélyeztetőket, az „érdemteleneket”, azaz azokat fenyegette, akik szegénységükkel a közrendet és köznyugalmat veszélyeztették - és ez a fegyelmezés a gyermekes családokat is érinthette (Castel 1998). A gyári törvények

után az egészségügy kiépülése és az oktatásügy fejlődése, sőt, a kialakuló társadalombiztosítási ellátásokon belül a terhesség illetve szülés figyelembevétele kétségkívül javította a létfeltételeket. Induláskor (a 19 század végén, a 20. század elején) ezek az intézmények az országok jelentős részében többnyire vagy a munkásságot, vagy a 4 munkásokat és szegényeket fogták át. A részletekből úgy tűnik, hogy nem elsősorban a gyermekek helyzetének javítása volt a cél, hanem a gyermekek mintegy eszközként szolgáltak általánosabb (vagy erősebb érdekeknek megfelelő) társadalmi célokhoz. (Például ha a szegényebb gyermek tanul, használhatóbb munkaerő, vagy az anyák védelme segíti a demográfiai célok megvalósítását.) Egészében mégis valamennyit változott már a 19 század második felétől a gyermekes családok, illetve a gyermekek és az állam közötti intézményesült viszony. A

szociálpolitikai ellátások alakulására az objektív folyamatok mellett – piac terjedése, városodás, új szegénység megjelenése, hosszú függőségi láncok kialakulása – sokban hatottak a felvilágosodással terjedő társadalmi értékek, ezen belül az emberi lét értékének a változása is. A társadalom különböző osztályainak, rétegeinek, csoportjainak kölcsönös egymásrautaltsága révén a szociális problémák fokozatosan növekvő köre vált felismert társadalmi problémává, s ez hívta életre és intézményesítette a közösségi beavatkozások sorát (Swaan 1988). Az új intézményekben – amelyek szolgálhatták a járványok elkerülését, a hatalommal lojális és ipari munka végzésére képes munkások kiképzését, vagy a demokráciák működéséhez szükséges olvasni és írni tudó állampolgárok megteremtését – keveredett az erősek érdeke, a „potyautasoktól” való félelem, és a liberális filantrópia

eszmerendszere. Lehet, hogy Wallersteinnek igaza van: "A francia forradalom kevésbé változtatta meg a világot, mint amennyire a francia forradalom arra késztetett minket, hogy változtassunk világszemléletünkön." (Wallerstein 1990b: 19) A legfontosabb változás annak megtapasztalása, hogy a társadalom intézményei megváltoztathatók, és "a társadalmi változás normális" (Wallerstein 1990b: 5). Ez azt is jelenti, hogy az évszázadokon át eleve elrendeltnek, megkérdőjelezhetetlennek és megváltoztathatatlannak tekintett egyenlőtlenségek csökkenthetők, az emberi szabadságjogok kiterjeszthetők. A 20. századtól formálódó családpolitikába először nem annyira az általános vagy gyermeki jólét, mint a demográfiai célok épültek be. A lassan kialakuló, gyermekekre vagy gyermekes családokra irányuló ellátásokat valószínűleg nem jogtalanul gyakran pronatalista indíttatásúnak minősítik. E családi ellátásokat a

születésszám csökkenéséből következő „negatív externáliák” (ha nincs elég gyerek, nincs elég társadalmat fenntartó kéz, stb.) közös kezelésének szükségessége hívta életre. A demográfiai cél azonban hamarosan kiegészült általánosabb célokkal. A gyermekek körében tapasztalható szegénység és a jövedelmi egyenlőtlenségek a szociálpolitika utolsó 100 évében, a munkások, általában az alkalmazottak, illetve a 5 gyermekes családok jövedelmi hátrányaként fogalmazódtak meg. A családtámogatások leggyakrabban deklarált célkitűzése a gyermekvállalás elősegítése mellett a gyermekvállalásból adódó anyagi hátrányok valamilyen szintű kompenzálása, a gyermeki szegénység csökkentése volt. Az anyagi hátrányok csökkentésének igénye a II. világháború után lassan kiegészült azzal a meggondolással, hogy e társadalmi beavatkozásokhoz a gyermekeknek joguk is van. A Gyermeki Jogok Nemzetközi

Egyezménye (1989) 27(1) pontja kimondja, hogy minden gyermeknek joga van a fizikai, értelmi, érzelmi, erkölcsi és szociális fejlődéséhez szükséges életszínvonalhoz. A 26 (1) pont tartalmazza a szociálpolitikai ellátásokon belüli támogatáshoz való jogot is, melynél a gyermek eltartásáért felelős személy, család körülményeit figyelembe kell venni. A 46 országot tömörítő Európa Tanács állásfoglalása (1998:7) a következőket tartalmazza: „a gyermekek helyzete egy speciális racionalitást képvisel a jóléti állam számára. A gyermekek nem saját választásuk alapján születnek és nőnek fel szegény szülők gyermekeként amennyiben a gyermek tehát nem okolható azért, mert szegény, az ok sem releváns, aminek a következtében a helyzet kialakult. Akár munkanélküliség, akár betegség, válás, vagy a szülő lustasága az ok, egyik esetben sem engedhető meg a teljes jogú állampolgárrá váláshoz szükséges esélyekben való

depriváció kialakulása.” 1 Az Európa Tanács ajánlásai konzisztensen az állásfoglalásban megfogalmazottakkal - a családi juttatások alapvető céljaként a gyermek jólétét és a család gazdasági stabilitását nevezik meg. Az ajánlás egyes pontjai alapján: 2. A családi juttatás magában foglal egy minden egyes gyermek javát megcélzó, rendszeres pénzbeli támogatást. 3. a tagállamok területén élő minden gyermek számára biztosítani kell családi juttatásokat 7. Minden tagállamnak garantálnia kell a családi juttatások finanszírozásának optimális teherviselését, különös kedvező tekintettel a legalacsonyabb jövedelmű csoportokra. 10. (a) Az alapszintű családi juttatásokat minden körülménytől függetlenül kell folyósítani (b) Az e feletti juttatások odaítélésénél lehet a körülmények vizsgálata mérvadó. Mind az ENSZ egyezmény, mind az Európa Tanács ajánlásai világossá teszik, hogy bár Európában az utóbbi

száz évben igen sok szociálpolitikai eszköz és eljárás intézményesült, a 1 The Crisis of the Welfare State (1998), Council of Europe’s, Steering Committee on Social Policy report 6 gyermekek szegénysége nem szűnt meg itt sem, s nem csak a harmadik világ problémája maradt. Az érintettek aránya országonként különbözik, de a gyermekek jelentős részénél a szociális helyzet több fejlett országban is, a kelet-európai országoknak pedig szinte mindegyikében veszélyezteti a szocializáció folyamatát. Az utolsó tíz évben Nyugat-Európa több országában és minden közép-kelet-európai országban a szegénység által érintett gyermekek számának jelentős növekedése tapasztalható. A deklarációk nem változtatták meg azt a helyzetet, hogy a gyermekkel kapcsolatos jogok és kötelességek, valamint a gyermeki jogok érvényesítése elsődlegesen a gyermeket nevelők (szülők) feladata. A gyermekek felnevelésének költségei – bár a

család tradicionális feladatai közül számosat átvett a közösség, illetve az állam – ma is alapvetően a családokat, a szülőket terhelik. A közösségi szerepvállalás mértékében jelentős eltérések vannak az egyes országok között a jóléti ellátásokat általában meghatározó alapvető ideológiák, értékrendek, tradíciók stb. következtében, s így az ellátásokra való jogosultság és annak színvonala, jelentősége is alapvető eltéréseket mutat. (A családi pótlék színvonalában az EU tagállamai között 1996-ban több mint hatszoros volt a különbség a legmagasabb és a legalacsonyabb színvonalú ellátás között a European Observatory of National Family Policy adatai alapján) A „szegény gyerek közügy”, a „gazdag gyerek magánügy” Nagy-Britanniában jellemző felfogásától a „minden gyerek közügy” pl. dán felfogásáig széles a spektrum Ennek megfelelően a kialakult család/gyermektámogatási rendszerek is

igen differenciáltak. Bár a fejlett országok mindegyikében (kivéve az USA-t, és az EU tag Görögországot) megtalálhatóak a családi ellátások alapvető elemei (családi pótlék, gyermeknevelési szabadság, kiegészítő támogatások, adókedvezmények, gyermekintézmények) , ezek deklarált célkitűzései és ennek megfelelően direkt és indirekt hatásai jelentősen eltérhetnek. Komoly különbségeket okoz az is, hogy milyen szociálpolitikai alapelvek mentén intézményesültek az ellátások. Szociálpolitikai közhelynek számít ma már, hogy a szigorúan célzott, csak szegényeknek nyújtott ellátások szegényesek, úgynevezett szegény-ellátások. Ez jellemző az ellátás színvonalára, ha jövedelmi transzferről van szó, és az intézményi működés tárgyi és személyi feltételeire, ha szolgáltatásról van szó. Ezzel szemben az állampolgári jogú, (olykor társadalombiztosítási keretek között nyújtott), de a középosztályt is

megcélzó támogatások színvonala többnyire elfogadhatóbb volt, vagy fokozatosan jó színvonalúvá vált. (Csak néhány a jelentős számú irodalomból: Ferge 1995 , Jordan 1989 /id.Haralambos et al 1991/, Atkinson 1992, Gans 1995, Kamerman 1998) 7 A gyermekszegénység egész társadalomra ható negatív externáliái a pszichológiaipedagógiai-szociológiai szakirodalomból jól ismertek. Az egészségi állapot kedvezőtlen alakulása, a nem megfelelő iskolai teljesítmény, a tanulási, magatartási és beilleszkedési zavarok, az iskolai lemorzsolódás a későbbi társadalmi beilleszkedés szempontjából kedvezőtlen előjelek. Igaz, a gyermek, mint a „jövő záloga, letéteményese” jelszóként, deklarált alapelvként több dokumentumban is megfogalmazódik. A humán tőkébe való befektetés szorgalmazása ugyancsak több helyen kiemelt hangsúllyal jelenik meg. Ennek ellenére a gazdasági recessziók idején szinte törvényszerűen napirendre

kerül a családtámogatások, a gyermekek helyzetét befolyásoló ellátások színvonalának csökkentése, a jogosultságok szűkítése. Ez különösen az utolsó tíz-tizenöt évben jellemző, amióta a „kisebb állam” jelszava van napirenden. A jelszó érvényesülése azonban nem mindenütt egyforma erejű. Nyugat-Európában általában jobban sikerült eddig a jóléti intézmények védelmezése, mint a közép-kelet európai régióban. A folyamatok eltérése nem csak annak tudható be, hogy az Európai Unió országai gazdagabbak, illetve hogy nem sújtotta őket a gazdaság mienkhez hasonló összeroppanása. A civil társadalom nagyobb ereje, a megvédendő intézmények jobb (és nem fenyegetett) színvonala, az egyenlőtlen esélyek javításának komolyabban vétele is szerepet játszhattak. Összefoglalva: A gyermekek fokozatosan váltak a modern szociálpolitika önálló célcsoportjává. A rájuk irányuló ellátások elsősorban az oktatás és

egészségügy területén váltak széleskörűvé és integráló jelentőségűvé. A társadalombiztosítási és egyéb pénzbeni szociális transzferek között viszonylag későn alakultak ki a kifejezetten gyermekekre irányuló ellátások. Ezek színvonala – minden retorika ellenére – a többi ellátáshoz viszonyítva az országok többségében alacsony maradt, s teljes összegük az állami összkiadásokon belül viszonylag alacsony részarányt képvisel. A gyermekszegénység leküzdése és a társadalmi integráció erősítése az utolsó 10-15 évben növekvő nyomatékot kapnak. Ennek ellenére a közkiadások csökkentésére irányuló nyomás sokszor érinti a csalásigyermeki ellátásokat is, s ez a nyomás különös erővel érvényesült a kelet-középeurópai országokban. * A nyugati országokban számos olyan kutatás, vizsgálat folyt az elmúlt időszakban, amely a szociálpolitika különböző területeit vizsgálva az országok közötti

összehasonlításra irányult. Az ezek alapján készült tanulmánykötetek, összefoglaló művek száma lenyűgöző. Közép- és 8 Kelet-Európa egy-egy ország szintjén néha felbukkan ezekben, de kimondottan ezekre az országokra irányuló összehasonlító átfogó elemzés tudomásom szerint eddig nem készült, a családi ellátásokra vonatkozó összehasonlító elemzés pedig biztosan nem. Lényegesen több ismerettel rendelkezünk az ún. fejlett országok családi ellátórendszereiről (EU, OECD 2), mint az ún. volt szocialista országok családpolitikai eszközrendszeréről és annak változásairól Ennek egyik oka, hogy ezekre az országokra vonatkozóan sokkal kevésbé állnak rendelkezésre egységes definíció alapján, szisztematikusan gyűjtött adatok, amelyek alapját képezhetnék az összehasonlító elemzéseknek. Az utóbbi években már folyamatosan készülnek összefoglalások, amelyek egy-egy közép- kelet európai országra, vagy a

régió több országára vonatkozóan az adott időpontban működő szociálpolitikai rendszereket vagy egyes ellátási formákat mutatják be (pl. MISSCEEC, Europen Comission kiadványai), illetve elemzik (UNICEF, Phare Consensus). A családi ellátórendszer elmúlt 10 év során bekövetkezett változásainak részletes leírása, és az ezek folyamán módosuló támogatási rendszer bemutatása és összehasonlító értékelése azonban nem történt még meg. Egy ilyen részletes helyzetelemzés azért is tűnik indokoltnak, mert az ellátórendszerre vonatkozó értékelések és a reform-javaslatok gyakran az egész térségre vonatkozóan általánosítanak. A valóságban azonban a sokszor viszonylag egységesként megjelenített régió egyes országainak szociálpolitikai gyakorlatában lényeges különbségek tapasztalhatóak. (Marklund 1993, Barr 1995, UNICEF 1995, 1997) Eredeti célomhoz a megreformált rendszerek statisztikai hatásvizsgálata is hozzátartozott

volna. Ezt azonban a különböző forrásokból származó adatok jelentős – és definíciós különbségekkel csak részben magyarázható – eltérései nem tették lehetővé. Ezért a tanulmány célját tudatosan arra korlátoztam, hogy az ellátórendszerek tényszerűen megismerhető szabályozó elemeit a lehető legpontosabb és legkorszerűbb forrásokból összegyűjtsem, továbbá összehasonlító módon rendezzem és elemezzem. 2 Bár Magyarország, Csehország, Lengyelország OECD tagországok, az összehasonlító elemzések során gyakran hiányosak még az ezekre az országokra vonatkozó alapvető munkaerőpiaci adatok is. (pl Employment Outlook, 1999, OECD). A családi ellátásoknál annyival nehezebb a helyzet, hogy ezekre nézve kevésbé alakult ki egy nemzetközileg „ standardizáltnak” tekinthető fogalom-és eszközrendszer. 9 I.1 Kérdések és hipotézisek A dolgozat célja: 1. A gyermekes családokra irányuló szociálpolitikai

ellátások alakulásának vizsgálata középkelet-európai országokban 2. A 90-es évek végére kialakult rendszerek bemutatása 3. Az elmúlt évek reformjai során érvényesülő tendenciák elemzése és összevetése az EU országokban lezajlott folyamatokkal A ún. szocialista országok családtámogatási rendszerének hátterében a pronatalista és az egyenlőtlenség csökkentő motiváció egyaránt szerepet játszott. Az előbbi nem bizonyult hatékonynak – mint ahogy a világ más országaiban sem -, az utóbbi révén - országonként eltérő mértékben – elérhetővé vált, hogy a gyermekvállalással nem feltétlenül lehetetlenült el a család helyzete. A családi ellátások legmeghatározóbb, legnagyobb hangsúlyú eszköze a családi pótlék volt (kivéve a Szovjetuniót), amely tulajdonképpen a családi bér filozófiája alapján a gazdaság preferált területein dolgozók számára nyújtott – általában a gyerekszámmal progresszíven

emelkedő – bérkiegészítést. Ez később, a 70-es évektől kezdődően fokozatosan kiterjedt a társadalom egyéb csoportjaira is, egyre inkább elvesztette bérjellegét, és demograntként (a társadalom egy meghatározott csoportja – a gyermekek – számára nyújtott jövedelemtranszferként) kezdett működni, bár a foglalkoztatáshoz kötése az időszak végéig minden országban jellemző volt. Az ellátások relatíve magas színvonala a bérek viszonylagos egyenlőségével és alacsony szintjével magyarázható. Azok az országok, melyek hasonló vagy megegyező történelmi és kulturális tapasztalatokkal rendelkeznek, nagyobb eséllyel alkalmaznak hasonló politikai megoldásokat, valamint a meghatározó történelmi tapasztalatok hosszú évtizedekre előre meghatározhatják, illetve befolyásolhatják a politikai megoldások lehetséges körét, súlypontjait. Az egyes országok között meglévő egyezőségek és a más országoktól való

eltérések legalább annyira tulajdoníthatók a történelemnek és a kultúrának, mint a közvetlen gazdasági, politikai és szociális hatásoknak.(Castles 1993:XV) A volt szocialista országok szociálpolitikáját a 10 nagyvonalakban való hasonlóság mellett valószínűleg a „reziduális sokszínűség” 3 jellemezte, amely elsősorban a tradíciók jelentőségével, a kulturális különbözőségekkel és a szociálpolitikai ellátások hatalom-legitimálási szerepével függ össze. A szakirodalom adatai alapján (Cornia 1991, Fajth 1995, Sipos 1995) a közép- és keleteurópai országok családi ellátórendszereik struktúrája, fejlettsége és színvonala alapján a 80as évek végén három típusba sorolhatók. Míg egyes országokban magas színvonalú és elsősorban jövedelem transzferekre épülő ellátások alakultak ki (pl. Magyarország, Csehszlovákia), más országokban a szolgáltatások (bölcsőde, óvoda, napközbeni ellátások) alkották

az ellátórendszer leghangsúlyosabb elemét (pl. Szovjetunió, NDK), illetve a gyermekes családokat támogató rendszer régión belüli viszonylag alacsony fejlettsége volt jellemző (pl. Lengyelország) A 90-es években elkezdődő szociálpolitikai reformfolyamatok egy fontos célcsoportját – viszonylag jelentős GDP felhasználásuk miatt - a nyugdíjak mellett a családi ellátások alkották. Bár az ellátások jelentősége és így a változtatások hatása is felmérhető volt, gazdasági kényszerekre hivatkozva jelentős megszorításokra került sor az egyes országok gyakorlatában. Az, hogy a szociálpolitika reformja során mikor történtek az első családi ellátásokat is érintő megszorító intézkedések valószínűleg szoros összefüggést mutat a megelőző rendszer fejlettségével – kiterjedtségével - jelentőségével. Az eddigi elemzések alapján (Fajth , Sipos) azokban az országokban, ahol a piacosítás korábban kezdődött el

(Magyarország, Csehszlovákia, Jugoszlávia), kiterjedtebbek és magasabb szintűek voltak a pénzbeni szociális ellátások. Feltételezésem szerint – a magyar történésekhez hasonlóan - a rendszerváltás első éveiben ezek az ellátások még hatottak és ezekben az országokban a "Bokros-csomagok" szociális megszorításai is csak egy későbbi időszakban születtek meg. A magyarországi "megkésettség" oka abban kereshető, hogy ezek az ellátások (viszonylag) jelentős tradíciókkal bírnak, valamint a "nemzeti büszkeségre" is okot adó ellátási formák átalakításakor jelentős társadalmi ellenállással lehet számolni, tehát ezeket csak akkor kezdi el "megreformálni" a hatalom, ha a gazdasági helyzet kikényszeríti a változtatásokat. (Tóth 1997) Mindezek mellett A kifejezést Wallersteintől és K.W Deutsch-tól kölcsönöztem: "A centrum -periféria kapcsolatok globálissá szélesedésével az ebben a

rendszerben elhelyezkedő társadalmak folyamatai és jelenségei egyre kevesebb elemükben függetlenülhettek a globális méretű hatásoktól, még ha ezeket regionális sajátosságok bizonyos mértékben továbbformálva is közvetíthették - az "eredendő sajátosságok" és ezeknek a sajátosságoknak a külső hatást módosító jellege azonban továbbra is életben tartja azt a jelenséget, amelyet Karl W. Deutsch "reziduális sokféleségnek" nevez." (idézi: Kulcsár 1987: 6) 3 11 azonban azt is hangsúlyozni kell, hogy ezeknek a megszorító intézkedéseknek a jellege, formája a gazdasági kényszeren túl, a szociális ellátásokat meghatározó új ideológiák, alapelvek megjelenését is tükrözi. Magyarországon a 90-es években több alapvető változás is történt az ellátások rendszerében. A jogosultságok, az ellátások struktúrája, az ellátások színvonala jelentősen változott. A változások nem egy átgondolt

társadalom- illetve szociálpolitikai koncepció alapján, hanem a politikai hatalom éppen aktuális célkitűzései és próba-szerencse típusú változtatásai mentén írhatóak le. Valószínűnek látszik, hogy ez nem magyar sajátosság, hanem a régió országaira jellemző társadalmi-politikai-gazdasági folyamatok, és a külső gazdasági kényszerek együttes hatásaként jelentkező tünet. A kialakuló rendszer bizonytalan jogosultságokkal és alacsonyszintű ellátásokkal jellemezhető. A jogosultsági feltételek változtatását a munkaerőpiaci változások mindenképpen indokolttá tették, hiszen a foglalkoztatottak számának radikális csökkenésével párhuzamosan egyre többen szorultak ki az eredetileg társadalombiztosítási alapon működő ellátásokból. A célzottság javítására irányuló kényszerek - IMF, Világbank – minden országot érintettek. A változások során feltételezésem szerint háttérbe szorult, hogy az átmenet

gazdasági nehézségeinek kezelésében a megfelelő szociális háló – és ezen belül a családi ellátások – meghatározó szerepet játszanak, előtérbe a ún. koraszülött jóléti állam leépítése került az államháztartási reform központi kérdéseként Azt, hogy az átmenet időszaka még nem a piacgazdaság bérviszonyait hordozza – a családi ellátások reformja nem veszi figyelembe. Az árliberalizáció, az ártámogatások megszüntetése a gyermekes családokat fokozottabban érinti, az egészségügyi és oktatási kiadások növekedése ugyancsak erőteljesebben sújtja a társadalomnak ezt a csoportját. Mindennek kompenzálására elsősorban a segélyezés kiterjesztése a válasz. Az ellátások struktúrájának jelentős változása – a demograntok szerepének visszaszorulása, a segélyezés szerepének növekedése – jelentősen befolyásolja a gyermekes családok helyzetének alakulását. A fő eszköz, a családi pótlék

értékvesztése egyre több gyermekes családot kényszerít a segélyezés igénybevételére. Mivel az elsődleges cél a kiadások visszaszorítása, a célzottság, a hatásosság növelése, az ellátórendszer változtatásai nem feltétlenül járnak együtt az alacsony jövedelmi helyzetű családok helyzetének javulásával. A gyermekes családokat, illetve a gyermekeket érintően a vizsgált országokban párhuzamosan két folyamat zajlik a szociálpolitikában a rendszerváltás óta. Egyik oldalról a családi autonómia iránti elkötelezettség jelentős kiterjedése tapasztalható (oktatási és gyermekvédelmi törvények és rendeletek), valamint ezzel a folyamattal egyidőben a 12 szociálpolitikában betöltött állami szerepvállalás folyamatos csökkenése. Úgy is fogalmazhatnánk, hogy miközben nőtt a gyermekes családok szabadsága abban, hogy hogyan neveljék gyerekeiket, milyen iskolát válasszanak számára, hova járjanak orvoshoz

stb., aközben csökkent az a fajta szociális biztonság, melyet a családpolitikai ellátások a 70-es, 80as években garantáltak. A közép-kelet-európai munkaerőpiaci változások és a csökkenő reálértékű társadalmi jövedelmek által előidézett növekvő jövedelmi egyenlőtlenségek következtében a családok nem képesek egyenlő esélyekkel élni a fokozatosan gyarapodó választási szabadsággal, így az ellátórendszerek (elsősorban az oktatási és egészségügyi intézményrendszer) differenciálódása egyben az egyenlőtlenségek növekedéséhez is vezetett. Végül is paradox a helyzet: miközben nő az autonómia, ugyanakkor a társadalom bizonyos rétegeinél csökken az autonómia érvényesítésének lehetősége. A relatív szegénység a közép-kelet-európai országokban a gyermekek körében az elmúlt évtizedben nőtt, aránya jelentősen meghaladja az OECD országok átlagát. A rendszerváltás vesztesei - az UNICEF legfrissebb

jelentései alapján is - a gyerekek. A nemzetközi szervezet felmérése szerint a legrosszabb helyzetben a korábbi Szovjetunió tagállamaiban vannak a gyermekek, majd Bulgária és Románia következik. Viszonylag jobb a helyzet Csehországban, Magyarországon és Szlovéniában. Az egyes közép- és kelet-európai országok jövedelmi adatai azt mutatják, hogy a gyermekes családoknak és a gyermekeknek népességen belüli arányukhoz képest többszörösen nagyobb az esélyük az elszegényedésre, mint a társadalom más rétegeinek. A családtámogatások között a legjelentősebb szerepet játszó családi pótlék a jövedelmi egyenlőtlenségek és a szegénység csökkentésének fontos és hatékony eszköze volt, elértéktelenedése és a családi ellátásokon belüli szerepének csökkenése hozzájárul az elmúlt években a gyermekes családok jövedelmi helyzetében tapasztalható negatív folyamatokhoz és ez további következményekkel jár a gyermekek

egészségügyi állapotára, oktatási karrierjére, a szocializációs folyamat egészére. A fentiekben megfogalmazott feltevések alapján a dolgozat az alábbi kérdésekre keresi a választ: • Mennyiben maradtak fenn a családi ellátásokat a 80-as években jellemző különbségek az egyes országok között? 13 • Történtek-e és, ha igen milyen jellegzetességek mentén írhatóak le a családi ellátások lényeges változásai Közép-Kelet-Európa egyes országaiban? • Mennyiben jellemezhető az egyes országok gyakorlata egy szociálpolitikai koncepció következetes megvalósítása mentén, illetve mennyiben jellemzőek a „próba-szerencse” típusú változtatások? • Milyen motivációk előtérbe kerülésére utalnak a családi ellátások, ezen belül elsősorban a családi pótlék változásai? • A változások mennyiben esnek egybe a nyugat-európai tendenciákkal? I.2 Módszerek A Mannheim-i nemzetközi családpolitikai projekt

munkatársai szerint a családokra irányuló szociálpolitikai ellátások (ők családpolitikaként definiálják) vizsgálatában hat alapvető területet különíthető el: 1. társadalmi értékek és normák 2. politikai szereplők, programok és célkitűzések 3. kormányzati és adminisztratív intézmények 4. szabályozás, ellátási formák 5. finanszírozás és szociális kiadások 6. a családokra gyakorolt hatás „Az ideális kutatási terv, mindezeket a dimenziókat tartalmazza, de mind koncepcionális, mind praktikus tényezők miatt a legtöbb összehasonlító vizsgálat csak egy-egy, vagy néhány dimenzióra terjed ki.” (Bahle et al 1998: 4) Munkám során messze nem törekedhettem a fentiekben felsorolt teljességre. Célkitűzésem az volt, hogy a szabályozási és ellátási formák (4. pont) részletes elemzésével, a vizsgált országok ellátórendszereinek összehasonlításával feltárjam azokat az alapvető jellegzetességeket, melyek

mentén leírhatóak azok a hasonlóságok és eltérések, amelyek a régió országait jellemzik. Ennek során természetesen megjelenik a többi terület is, de az elsődleges cél az ellátórendszerek szisztematikus összehasonlítása volt. A kérdés vizsgálata 14 történhetett volna más szempontok középpontba állításával is, a támogatási rendszer felől való közelítés választásában meghatározó tényező volt, hogy erre a területre vonatkozóan nem voltak szisztematikus ismereteink. Az elemzésbe bevont országok: Oroszország, Ukrajna, Litvánia, Lettország (Szovjetunió), Csehország és Szlovákia (Csehszlovákia), Lengyelország, Románia, Bulgária, Szlovénia (Jugoszlávia) és Magyarország. A vizsgált országok – Oroszország és Ukrajna kivételével – az Európai Unióhoz való csatlakozásra váró államok. A téma feldolgozásához az elsődleges források, valamint a másodlagos irodalmak feldolgozásán túl statisztikai és

kutatási adatok másodelemzésére volt szükség. Az egyes országok szociálpolitikai gyakorlatára vonatkozó másodlagos irodalmak köre bőséges, de ezek felhasználásakor figyelembe kell venni azt a társadalmi környezetet, melyben ezek a munkák születtek. A vizsgált időszakra vonatkozó statisztikai adatok, illetve az adott időszakokra vonatkozó kutatási eredmények felhasználása, az alapfogalmak eltérő definíciója, illetve különböző operacionalizálási technikák alkalmazása korlátokat szab az elemzési lehetőségeknek. Ezt a problémát részben csökkentheti olyan nemzetközi szervezetek adatainak felhasználása, melyek viszonylag egységes módszertannal közelítették az egyes országokat, azonban egyes jellegzetességek miatt ezek esetében is limitáltak a lehetőségek. Az OECD és az ILO nemzetközi adatbázisai, amelyek szociális ellátás szinte minden területét felölelik, nem alkalmasak a családi szempontú vizsgálatokra. Ezek az

adatbázisok meghatározott célok mentén alakultak ki, ezek között nem szerepel a családi támogatások összehasonlító elemzése. Nagyon sokszor problémát okoz az is, hogy az egyes országok adatai igen különböző időszakokból származnak, ami egy stabil régió vizsgálatánál is nehézséget okoz, a középkelet-európai országok esetében viszont szinte lehetetlenné teszi az összehasonlítást, hiszen ezekben az országokban az elmúlt 10 év a folyamatos változások mentén írható csak le. A nemzetközi adatbázisok következő hiányossága, hogy bár közölnek adatokat az egyes ellátásokhoz kapcsolódó kiadásokról, igénybevételről, de nem szolgáltatnak információt az ellátórendszer működéséről., vagy éppen fordítva: részletesen ismertetik az ellátórendszert, de nem bővelkednek összehasonlítható adatokban (l. European Observatory on Family Policies éves kiadványai). A rendszerváltás utáni időszak közép-kelet-európai

történései - elsősorban az UNICEF International Child Development Centre, Innocenti Occasional Papers és a MONEE Database 15 alapján vizsgálhatók. Ez az adatbázis 1989-től kezdődően tartalmazza a közép-kelet-európai régióra vonatkozó főbb gazdasági, demográfiai, foglalkoztatáspolitikai, egészségügyi, jövedelemelosztási, oktatási mutatók alakulását. Az ellátórendszerekre vonatkozó adatokat olyan országtanulmányok tartalmazzák, melyeket a történeti, intézményes és programadatok bősége jellemez, de az egységes szempontrendszer hiánya miatt összehasonlító elemzés céljaira csak korlátozott mértékben alkalmasak. A társadalombiztosítási ellátásokra és a családi pótlékra vonatkozóan viszonylag egységes szerkezetű adatbázissal rendelkezik az U.S Department of Social Security and Administration, amely a világ összes országára vonatkozóan immár évtizedek óta szolgáltat információkat. További forrást jelent az

Európa Tanács rendszeresen megjelenő kiadványsorozata (Comparative Tables of Social Security Schemes), amely a szervezet EU-n kívüli országainak társadalombiztosítási ellátásairól közöl adatokat (beleértve a szociális segélyezés legfontosabb adatait is). A Phare program keretében a MISSCEEC (Mutual Information System on Social Protection in the Central and Eastern European Countries) és a Consensus program (Change and Choice in Social Protection) kiadványai tartalmaznak szisztematikus, összehasonlítható adatokat A fentiek figyelembevételével munkám során a szakirodalomban fellelhető adatokon túl elsősorban a következő adatbázisokat, illetve kutatási eredményeket használtam fel: - U.S Department of Social Security and Administration adatbázisa - Phare MISSCEEC adatai - Phare Consensus program adatai - Európa Tanács adatai - OECD makrogazdasági adatai - UNICEF - TransMONEE adatbázis - UNICEF – Child Development Centre jelentései

és országtanulmányai - a Luxemburg Income Study adatbázisán alapuló jelentések és tanulmányok - a Világbank adatbázisai és országtanulmányai A családi ellátások elemzési szempontjainak meghatározásánál Kamerman és Kahn (1977, 1987, 1998), Gauthier (1996), Esping-Andersen és Micklewright (1991) munkái, valamint a 16 Mannheim-i Társadalomtudományi Központ családpolitikai kutatása (1998) jelentették a kiindulópontot. A fentiekben megfogalmazott célkitűzéseknek megfelelően a dolgozatban a 80-as évek végére kialakult családtámogatások rendszerét és a 90-es években bekövetkezett változásokat fogom elemezni. A 80-as évekre vonatkozóan célom annak a támogatási rendszernek a felvázolása, amely „örökségként” maradt az ún. rendszerváltó országokra, a 90-es években pedig a változásokat állítottam a középpontba, mivel elsősorban arra keresek választ, hogy ezek mennyiben tükröznek egy következetes koncepciót,

és milyen értékválasztásokat mutatnak. Az elemzésnél elsősorban azokra az adatokra támaszkodtam, amelyek az ellátásokra vonatkozó leírásokból ismerhetőek meg. Elsődleges szempontként azt vizsgáltam, hogy a családtámogatások (családi pótlék, anyasági ellátások, gyermeknevelési ellátások, segélyezés, adórendszeren keresztül érvényesített szociálpolitikai eszközök) mely elemeit tartalmazza a rendszer, milyen eszközöket alkalmaz, illetve melyeket nem. Mivel érdeklődésem elsősorban arra irányul, hogy a családtámogatások hátterében milyen motivációk és milyen értékválasztások húzódnak meg, a munka során a kiemelten vettem figyelembe az ellátások típusát, a jogosultság feltételeit, a támogatás színvonalát és annak alakulását, illetve hogy a rendszer kiket céloz meg, és összességében milyen családtámogatási és jóléti típus mentén írható le. 17 II. Fogalmi keretek II.1 A családtámogatások

rendszere, családi ellátások, családpolitikák – definíciók és tipológiák A családtámogatások alatt azokat a szociálpolitikai eszközöket értem, amelyek a társadalomnak a gyermekek felnevelésében való közös felelősségét fejezik ki, és az állami újraelosztás révén a gyermekekkel kapcsolatos költségekhez, illetve a gyermekek gondozásával kapcsolatos feladatokhoz biztosítanak közösségi hozzájárulást. Ezek az eszközök természetesen részét képezik vagy képezhetik egy családpolitikai koncepciónak, mint ahogy a szociálpolitika más intézményesült ellátásai is (nyugdíjrendszer, munkanélküli ellátások stb.), de nem fedik le a családpolitika teljes spektrumát Mindezek ellenére a fogalom definiálásakor a családpolitikai meghatározásokkal is foglalkozni kell, mivel a szakirodalom fogalomhasználata közel sem tekinthető egységesnek. A családi ellátásokra irányuló összehasonlító vizsgálatok az utóbbi évtizedben

virágkorukat élik. A Kamerman-Kahn szerzőpár 70-es évektől folytatott úttörő tevékenysége nyomán az utóbbi években számos vizsgálat történt ebben a témakörben. A megjelenő elemzésekben különböző fogalmak - családi ellátások, családi támogatások, családpolitika, családokra irányuló szociálpolitika - azonos értelemben vett használata és azonos fogalmak eltérő tartalmú definíciói egyaránt jellemzőek. A svéd családi ellátások kialakulásában meghatározó szerepet játszó Myrdal (1968) szerint a családpolitika maga a szociálpolitika. Bradshaw és munkatársai (1995) a családi ellátásokat vizsgálták az EU országokra kiterjedő kutatásukban. A családi ellátások fogalma alatt a pénzbeli ellátásokat értik, elemzésük ennek megfelelően a társadalombiztosítási ellátásokra, a demograntokra és az egyéb, elsősorban segélyezési jellegű szociális transzferekre, valamint az adórendszeren keresztül érvényesített

szociálpolitikai támogatások hatásaira terjedt ki. Az European Observatory on National Family Policies, amely már az elnevezésében is tartalmazza a családpolitika fogalmát 1989 óta kíséri figyelemmel és elemzi az EU országok családokra irányuló szociálpolitikai eszköztárát (családok alatt nem csupán a gyermekes családokat értve), a fontosabb adatokat, a változások tendenciáit, az egyes országokban folyó szociálpolitikai vitákat. Az általuk használt definíció alapján a családpolitika különböző 18 állami célkitűzések és eszközök összessége a család, mint szociális intézmény hatékony működésének biztosítására. Más szerzők ugyanezt a tartalmat azzal egészítik ki, hogy a családpolitika aktora nem csupán az állam: az egyházak, szakszervezetek és a voluntáris szféra minden olyan működése is a családpolitika körébe sorolható, amely a gyermekes családok jogi, gazdasági és szociális helyzetének

fejlesztésében szerepet játszik. (Lampert 1986, Fix 1996) Ettől eltérően Kahn és Kamerman (1978, 1981, 1991, 1994, 1998) immár évtizedek óta folytatott összehasonlító elemzéseikben kizárólag az állami beavatkozások különböző és ezen belül is konkrétan a gyermekekkel kapcsolatos formáinak alakulását vizsgálják ugyancsak családpolitika elnevezés alatt. A szerzők szerint egy többdimenziós, a családpolitikát meghatározó tipológiában a családpolitika jellege szerint explicit és implicit típusok különböztethetőek meg. Kamerman és Kahn (1978) definíciója alapján családpolitikának tekinthető minden családoknak nyújtott és a családok életét befolyásoló állami támogatás, program, intézkedés, beavatkozás. Ezek két alapvető típuson belül három formában jelennek meg: 1.a explicit családpolitika a családokkal kapcsolatos meghatározott célok érdekében 1.b explicit családpolitika, melynek esetében azonban a célok

tekintetében különböző nézőpontok léteznek 2. implicit családpolitika – olyan állami programok és politikák, melyek nem elsősorban a családokra irányulnak, de közvetett hatásuk van a családok életére. A szerzők a 70-es évek családpolitikáinak vizsgálata alapján átfogó, intézményesült jellegűnek minősítették például a francia, svéd, norvég, magyar és csehszlovák családtámogatási rendszert, explicit családpolitikát folytató, de kevésbé intézményesült rendszernek a dán, német, osztrák, lengyel és finn ellátásokat, explicit családpolitika nélkülinek Kanadát, Izraelt, nagy-Britanniát és USA-t. (Kamerman – Kahn, 1978) Kamerman és Kahn definícióját egészíti ki további dimenziókkal Zimmerman (1993) az USA államainak családpolitikáit összehasonlító könyvében. (1 táblázat) 19 1. táblázat: A családpolitikák jellegzetes típusai Kammerman és Kahn tipológiájában A családpolitika Explicit

családpolitika jellege szerint (napközi, családi pótlék, gyermekvédelem, családtervezés, adókedvezmények, lakáspolitikai kedvezmények stb.) Implicit családpolitika (emigrációs politika, útépítés, kereskedelmi szabályok) A családpolitika célja szerint A családpolitika következményei Speciális programok a családokkal kapcsolatos meghatározott célok elérése érdekében Nem specifikusan, illetve nem elsődlegesen a családoknak szóló programok, amelyeknek azonban van indirekt hatásuk a családokra Manifeszt családpolitika A gyerekek számára az optimális lehetőségek biztosítása Latens családpolitika A nők munkavállalásának ösztönzése Szándékosság Szándékolt családpolitikai hatások az állami beavatkozásokkal összefüggő externáliák (pl. egy építkezés kellemetlen környezeti hatásai stb.) Direktivitás Direkt családpolitikai hatások Nem szándékolt családpolitikai hatások Indirekt családpolitikai hatások

Konziszt Konzisztens encia Inkonzisztensek Ebből a szempontból nem számít, hogy a családpolitika egésze explicit vagy implicit, csak a kimenet a lényeges (pl. lakáspolitika) Az ellátások egyes elemeinek összhangja (pl. a francia pronatalista indíttatásúnak minősített családi pótlékrendszer és a mellette működő napközbeni ellátást biztosító intézményrendszer kimagasló fejlettsége Forrás: Kamerman-Kahn 1978, Zimmerman 1993 alapján Gauthier (1996) a szociális transzferek, a gyermekellátások és a családok életét befolyásoló jogszabályok történeti elemzése alapján, 22 OECD ország vizsgálata során négy családpolitikai modellt különít el, mely erőteljes hasonlóságot mutat Esping-Andersen jóléti állam tipológiájával. 20 2. táblázat: Családpolitikai modellek Gauthier elemzése alapján jóléti állam típusa fő célkitűzés példa ország natalista konzervatív a demográfiai folyamatok befolyásolása

Franciaország tradicionális konzervatív a család intézményének megőrzése Németország egalitariánus szociáldemokrata a női egyenjogúság elősegítése Svédország, Dánia nem-beavatkozó liberális a szükséget szenvedő családok támogatása USA, Nagy-Britannia családpolitika típus forrás: Gauthier 1996: 203-206 A Mannheim-i Európai Társadalomkutatási Központ egyik legújabb projektje európai családpolitikai adatbázis kialakítását célozza (Bahle et al. 1998) Az általuk alkalmazott családpolitika fogalom a szociális ellátások széles körét tartalmazza. Ide sorolják: 1. az ún direkt családtámogatásokat, mint a családi pótlék és gyermekgondozási ellátások 2. azokat a támogatási formákat, melyek a családi helyzettől függnek, például egészségügyi szolgáltatások 3. az elsődlegesen más funkcióval működő, de családhoz kötődő kiegészítéseket tartalmazó ellátásokat (munkanélküli ellátás,

nyugdíjellátások) 4. a szociális segélyezés családfüggő ellátásait (lakásfenntartási támogatások, szociális segélyek) 5. azokat az univerzális ellátásokat, amelyekben implicit módon megjelenik a családi dimenzió (pl. állampolgári jogon járó nyugdíjminimum) (Bahle et al 1998:8) A feminista szakirodalom a kérdést a nemi egyenlőtlenségek, a nők szerepének változása felől közelíti (Sainsbury 1994). A családpolitika és annak hatása női munkavállalásra a feminista közelítés jellegzetes vonulata. Lewis és Ostern nyugat-európai országokra kidolgozott, feminista közelítésű családpolitikai tipológiája az ellátások köre, a jogosultsági kritériumok, a társadalmi jövedelmek színvonala, a közkiadások nagyságrendje, valamint a nők és a férfiak munkaerőpiaci aktivitása alapján három modellt különböztet meg (strong male breadwinner, moderate male breadwinner és weak male breadwinner modell).(Lewis, Ostern 1994) 21 Lewis

(1992) kizárólag a nyugati társadalmakra irányuló elemzésében arra a következtetésre jut, hogy a modern jóléti ellátórendszerek leírhatóak annak mentén, hogy mennyire jellemzi őket az a családi ideáltípus, ahol a férfi a kenyérkereső, a feleség pedig otthon dolgozik. Lewis szerint ez a modell tiszta formában soha nem működött, különböző módokon és különböző fokban jellemzi a nyugati társadalmakat. Tiszta formában ugyanis ez eleve kizárná a házasságban élő nőket a munkaerőpiacról, alárendelné őket a férj jogán járó szociális ellátásoknak és elvárná tőlük az állami segítségnyújtás nélküli gondoskodást a gyermekekről, idősekről, betegekről. Lewis elméletét számos kritika érte Duncan (1995) szerint a modell leíró jellegű és nem analitikus, nem foglalkozik azokkal a feltételekkel melyek következtében az emberek bekapcsolódnak a munkaerőpiacra vagy a piacon kívüli gondozói rendszerekbe. Duncan szerint

a nemek közötti egyenlőtlenség több mint egyszerűen családpolitikai eredmény. Ez a jelenség egy a patriarchatus számos végeredménye közül Egy másik kritikai észrevétel Lewis modelljében és az ezen alapuló Sainsbury modellben azt a tendenciát látja megvalósulni, mely pozitív és negatív következmények összehasonlításával „jó” és „rossz” jóléti ellátórendszerek megkülönböztetéséhez vezet. (Daly 1994) Sainsbury (1994) Lewis elméletét továbbgondolva alakította ki a „breadwinner modell” ellentétpárját, az individuális modellt E szerint a házaspárok mindkét tagja saját maga a felelős sajátmaga fenntartásáért, az adózás és a szociális ellátások alanya is elsősorban az egyén és nem a háztartás vagy a család. Ez a modell együtt jár az állam jelentős részvételével a szociális gondozásban és ellátásban és a férfiak és nők egyenlő esélyeinek biztosításával a munkaerőpiacon. (3táblázat) 3.

táblázat: A szociálpolitika „breadwinner” és az individuális modelljének főbb jellegzetességei Dimenzió Családkép „breadwinner” modell Erőteljes szerep különbségek: Férj= kereső Feleség= gondozó Különbözőek Jogosultságok Kenyérkereső lét A jogosultság alapja A támogatást kinek folyósítják Háztartásfő Háztartás vagy család A támogatás egysége A hozzájárulás, járulékfizetés Háztartás Egysége Közös adózás – adókedvezmény Adózás az eltartottak után Foglalkoztatási és bérpolitika Előnyt nyújt a férfiak számára Elsősorban privát A gondozás hatásköre Nem fizetett munka A gondozó tevékenység Forrás: Sainsbury 1994: 153 Individualista modell Megosztott szerepek Férj = kereső/gondozó Feleség= kereső/gondozó Egyformák Más Személy Személy Személy Elkülönített adózás – egységes adókedvezmények Mindkét nemet célozza Erős állami részvétel Van fizetett összetevője 22 A nők

munkaerőpiaci helyzetét helyezi előtérbe Schmidt, amikor a tradicionális és a családi és munkahelyi feladatokat alternatív módon összeegyeztető családpolitikai modellt különíti el. (Schmidt 1993). Lényegében ezt a modellt alkalmazza Gornick és munkatársainak elemzése is, ahol azonban a két dimenzió - munkaerőpiaci politikák és a gyermekek nevelésében vállalt közösségi felelősség - mentén nem dichotóm minősítés történik, hanem három szint (alacsony, közepes, magas) különül el. (Gornick et al 1996) 4. táblázat: A családi és munkahelyi feladatok összehangolásának jellegzetességein alapuló családpolitikai modellek munkaerőpiaci politikák – a családi és munkahelyi szerepek Scmidt és Gornick modellje egyenlő kezelését segítő szociálpolitikai programok hiánya alacsony a gyermekek egyéni felelősséget követő felnevelésével, modell széles köre közepes magas alacsony gondozásával közepes kapcsolatos

állami felelősség szintje közösségi felelősséget követő magas modell forrás: Schmidt 1993:200, Gornick et al. 1996: fig4 Az utóbbi években megjelenő új irányzat az, amely a gyermeki jogokból kiindulva elemzi a családokra irányuló ellátásokat, illetve a gyermeki jogok fejlődése mentén vizsgálja az ellátások működését. (Therborn 1993, Alston et al 1992) Viszonylag nagy irodalma van azoknak az elsősorban összehasonlító elemzéseknek is, amelyek a gyermekintézmények (bölcsőde, óvoda) jellegzetességeivel foglalkoznak és ezek alapján jellemzik a vizsgált országok családpolitikai gyakorlatát (Rostgaard et al. 1998, Willemsen et al. 1996, Finch 1989, Kamerman et al 1991) Wennemo (1994) a 23 gyermekgondozás intézményének összehasonlító vizsgálatán keresztül helyezte el a különböző országok családpolitikáit az Esping-Andersen féle jóléti állam tipológiában. A családpolitikának jelentős szakirodalma van a

demográfia területén is, ahol azonban szélesebb értelemben definiálják a fogalmat, beleértve a családokra vonatkozó általános törvényi szabályozást és a népesedéspolitika születésszabályozással kapcsolatos eszközeit is. (Andorka-Vukovich 1983, Andorka 1987) „A családpolitika ambiciózus fogalom, amely eltérő tartalommal bír különböző emberek számára. Nincs közös koncepció, kialakult fogalomhasználat sem a tudományban, sem a politikában. Még az EU országai sem rendelkeznek közös családpolitikai elképzelésekkel vagy gyakorlattal.” (Bahle et al 1998:1) Bahle és munkatársai saját munkájuk során elsősorban egy sajátos nézőpontként definiálják a családpolitikát, mely lehetőséget nyújt arra, hogy sor kerüljön a jóléti állam egy eddig szerintük elhanyagolt szempontból, a családok felől történő elemzésére (Bahle et al. 1998:4) Ugyanilyen értelemben használja Zimmermann is a fogalmat - a családokkal kapcsolatos

intézkedések megértésének és elemzésének a kerete - az amerikai államok családpolitikáinak összehasonlítása során (Zimmerman 1992:3) értelmezve a fogalmat. A fogalomhasználat tehát közel sem egyértelmű. Alapvetően három megközelítés különíthető el. 1. Az intézményes megközelítésben konkrét ellátórendszerek (társadalombiztosítás, szociális szolgáltatások) vagy meghatározott ellátások (családi pótlék, gyermeknevelési szabadság stb.) kerülnek be az elemzésbe 2. A funkcionalista megközelítésben azok az ellátásoknak az elemzésére kerül sor, amelyek valamilyen hatással vannak a családok életére 4. Egyes szerzők kiterjesztik ezt a megközelítést a nem állami szektorra, illetve az összes társadalmi alrendszer működésére is. 3. A jóléti állam jellegzetességeinek, a szociálpolitikai ellátások működésének egy sajátos vonulatát mutatja a harmadik megközelítés, ahol a kiválasztott terület elemzése a

család szempontjából történik. E megközelítésekben sokszor szinonimaként jelenik meg a családpolitika, a családi ellátások és a családtámogatások fogalma. Megjegyzendő, hogy nehéz elképzelni olyan politikát, melynek ne lenne legalább indirekt hatása a családok életére 4 24 A különböző megközelítések fontos jellegzetessége, hogy a vizsgálatok, elemzések többségéből alapvetően hiányzik a gyermek szükségleteiből kiinduló megközelítés. A gyermekekre irányuló politikák, programok, ellátórendszerek vizsgálata általában a családpolitikai elemzések keretében kap helyet, de még a többszempontú elemzésre vállalkozó munkákban is csupán érintőlegesen jelenik meg a gyermekek szempontjából történő megközelítés. (Therborn 1993:243) Ez a jelenség Therborn szerint elsősorban azzal magyarázható, hogy a jóléti államra irányuló összehasonlító elemzések többsége a jövedelemelosztásra koncentrál és

kevésbé a humán reprodukció folyamatára és intézményeire. Korlátokat szab az ilyen típusú összehasonlító vizsgálatoknak, hogy az elmúlt évtizedekben kialakított nemzetközi adatbázisok és a nemzeti statisztikák sem bővelkednek a gyerekek helyzetének vizsgálatához szükséges adatokkal. Az European Observatory of Family Policies munkatársainak tapasztalatai alapján az EU országok többségében a gyermekekkel kapcsolatos állami tevékenység több minisztérium felelősségi körébe tartozik és ily módon a nem megfelelő koordináció miatt gyakran hiányoznak az átfogó stratégiai elképzelések és programok. A nemzeti statisztikákban a gyerekek sokszor „láthatatlanok” maradnak, így az összehasonlító elemzések alapvető feltételei hiányoznak (Ditch et al. 1998:32-33) Jelentős változást hozhat ezen a területen a gyermeki jogok utolsó évtizedekben bekövetkezett fejlődése, melynek során megfogalmazódtak a gyermekek polgári

szabadságjogai, és ezek között az autonómiához való jog. 5 Az ENSZ egyezmény aláírásához kapcsolódó kötelezettségek (országjelentések, beszámolók) egyik következménye lehet, hogy a családpolitikai elemzésekben hangsúlyosabban fognak megjelenni azok a dimenziók, amelyek a gyermek jólétének biztosításával mutatnak összefüggést. * Ebben a dolgozatban a továbbiakban alapvetően a Kamerman és Kahn, illetve a Mannheim-i Európai Társadalomkutatási Központ definícióját alkalmazom, azzal a megszorítással, hogy míg ők a gyermekes családokra irányuló ellátásokat és szolgáltatásokat összességükben családpolitikaként definiálják, én a családtámogatások fogalmát fogom használni ugyanezekre az ellátásokra a családpolitika jóval szélesebb értelmezési gyakorlata miatt. Az ellátások közül azokat fogom vizsgálni, melyeket a Mannheim-i Központ a direkt családi ellátások közé sorol, tehát a családi pótlék

rendszerét, az anyasághoz kapcsolódó ellátásokat, valamint a gyermeknevelési szabadságokat. 25 A családtámogatási rendszerek összehasonlító elemzésénél elsősorban azokat a szempontokat veszem figyelembe, amelyek alapján leírható az egyes országok családi ellátásainak alapvető célkitűzése, motivációja és felvázolható az eszközök és megoldások valamely meghatározó ideológia mentén történő módosítása. Therborn elemzése alapján a gyermeki jogok a Marshall-féle jogfejlődéshez viszonyítva ellenkező tendenciát mutatnak. A gyermekek esetében először az alapvető szociális jogok alakultak ki (életben maradás, gondozás, oktatás), ezt követték a politikai, majd legkésőbb a polgári jogok. (Therborn 1993:264) 5 26 II.2 A családtámogatások kialakulása és főbb jellegzetességei A szociálpolitika soha nem volt csupán a gazdaság, a piac, az anyagi jólét függvénye. A kezdetektől fogva a morális követelés és a

kulturális érdekeltség (stake) is szerepet játszott benne, az egész történet a szolidaritásról és a szociális integrációról is szól. (Swaan 1994: 3) Ahogy a társadalom fejlődése is multidimenzionális, a szociálpolitika alakulásában is együttesen jelentek meg a társadalmi, gazdasági, politikai és kulturális tényezők. Egyetlen szempont kiemelése nem elegendő a kialakulás, az intézményesülés és a létrejövő különbségek elemzéséhez. (Flora et al 1981, Esping-Andersen 1990, Ferge 1988) Egyes tényezők bizonyos időszakokban meghatározó jelentőségűek lehetnek (pl. gazdasági feltételek6 vagy a tudomány fejlődése 7), de a fejlődés alapvetően multidimenzionális, az egyes faktorok (gazdasági és demográfiai csoportok, társadalmi mobilitás különböző típusai, politikai fejlődés, kulturális változások, a nemzetközi gazdasági és politikai szabályozók transzformációja) közötti kölcsönös összefüggések, kapcsolatok

jellemzik (Flora et al. 1981) Szociálpolitikáról, a szociális problémák kezelésére irányuló állami beavatkozásról a XVI. század óta beszélhetünk. Az állam közvetlenül (munkajog, gyártörvények, kötelező biztosítás, közjavak elosztása) és közvetve (a privát jótékonyság segítése, az önkéntes biztosítások támogatása, a szakszervezetek kialakulásának támogatása) tud beavatkozni a társadalmigazdasági folyamatokba. A szociálpolitika kiterjedése eltérő ütemben, eltérő hangsúlyokkal, de a legtöbb fejlett európai és Európán kívüli társadalomban hasonló sajátosságokat mutat. A szegénypolitika időszakát (XVI.sz-tól a XIXsz végéig), az állami szociálpolitika intézményesülésének időszaka követi (XIX.sz végétől a XX sz közepéig), mely során A kapitalista fejlődést megelőzően nem voltak meg a jelentős mértékű társadalmi redisztribúció alapvető gazdasági feltételei, másrészt az elmúlt száz évben

vált gazdaságilag is értékké a munkaerő. "A tudományostechnikai forradalom a század első harmadában - az emberiség történetében az első olyan technikai forradalom, amely nem csökkentette, hanem növelte a munkaerő minőségével szembeni igényeket" (Kopátsy, 1986). 7 a francia forradalmat követően "a modern világ ideológiájában elfogadta a változás normális voltát, fontossá, sőt sürgőssé vált a változás tanulmányozása avégett, hogy szabályozható legyen ." (Wallerstein 1990a: 5) A tudományt ebben az időszakban a feltétlen hit "a fejlődés mint kívánatos, a fejlődés mint lehetséges, a fejlődés mint evolúciós jelenség, és a fejlődés mint elkerülhetetlen legfőbb érvényességében" (Wallerstein 1990b: 20), másrészt a tudományos - logikus, empírikus, számszerűsített - társadalomelemzés igénye jellemezte (Wallerstein 1990b: 19). Többek között ez az empirikus társadalomelemzés alapvető

változásokat indított el a szociálpolitika gyakorlatában. Az ugyancsak ebben az időszakban megjelenő különböző evolúció-elméletek hatása a szociális ellátások alakulására már nem volt ilyen egyértelműen pozitív hatású. A szociál-darwinizmus például azt a negatív tendenciát erősítette, mely szerint vannak "hasznos" és kevésbé "hasznos" emberek, a különbség pedig az öröklődéssel magyarázható. Spencer szerint "az az ember, aki nem teljesíti a kötelességét ebben a világban, sohasem lehet egyenlő azokkal, akik azt megteszik". Az antropológiának viszont egyértelműen pozitív hatása volt a szociális tevékenységre azáltal, hogy segítette az emberi viselkedés és kultúra hatásainak megértését. (Garvin - Tropman 1992) 6 27 jelentősen megnőtt a közkiadások aránya, sor került az első társadalombiztosítási ellátások bevezetésére, amelyek jelentős beavatkozást jelentettek a liberális

gazdasági működésbe. (Ferge 1998, Flora et al. 1981) Az ellátások fejlődésében a modernizáció (Flora et al. 1981) és a szegények és a gazdagok közötti, illetve a hatalommal rendelkezők és a hatalom nélküliek fokozódó egymásrautaltsága központi jelentőséggel bír (Swaan 1988). A modernizáció kulcsfontosságú elemei a társadalomgazdasági folyamatok (indusztralizáció /a munkafeltételek változása, a szabad munkaszerződés, a jövedelembiztonság, a közjavak elosztása/ és urbanizáció /társadalmi mobilitáshoz/) és a politikai folyamatok (egyesülések, szövetségek és pártok kialakulása, választójog politikai mobilitáshoz vezet). A társadalomgazdasági folyamatok elvezetnek egy objektív problémahalmaz megjelenéshez, a mobilitás pedig egy másodlagos nyomást jelent az állam számára – ezek a folyamatok vezetnek el a modern politikák, ezek intézményei és a jóléti ellátások kialakulásához. A

társadalombiztosítási ellátások kialakulásához a társadalmi - gazdasági folyamatok (indusztrializáció – urbanizáció), a munkásság politikai jogainak és érdekérvényesítési lehetőségeinek kiterjedése, valamint az alkotmányos szociális jogok fejlődése vezetett. (Flora et al 1981) Swaan (1988) szerint a társadalombiztosítási ellátások kialakulása nem a szervezett munkásság érdeme és nem is a kapitalisták konspirációja a munkásság kibékítése, lecsendesítése érdekében. „Minden egyes közös, együttes fellépés a gazdagok részéről az externáliák kontrolljára vagy a szegények által kínált lehetőségek kihasználására azokat is kedvezményezi, akik nem járultak hozzá a beavatkozáshoz, tehát a szegénység egyre erőteljesebben érvényesülő indirekt következménye a gazdagok közötti interdependencia növekedése is. Ebben az értelemben a szegény ellátás egyéni támogatást jelent a szegény számára, de a

gazdagok számára ez közös előny: megelőzése a fertőzésnek, a csavargók hadának, a lázadásnak, a bűnözésnek és/vagy tartalék hadsereg biztosítása munkaerőpiac számára, szavazók és vásárlók, fogyasztók biztosítása a másik oldalon. Kettős egymásrautaltság működik. A szegények és a gazdagok egymásrautaltsága a szegénység következményei révén, valamint a gazdagok egymásrautaltsága, mivel az externáliák kontrolljának érdekében együtt kell működniük egymással. A közösségivé válás folyamatának dinamikája a szegények segítésében, az egészségügyi ellátásban és az oktatásban az eliten belüli – a közjavak létrehozásával és a költségek elosztásával kapcsolatos, összefüggő - konfliktusokból származik” (Swaan 1988: 4). 28 A kötelező, országos szintű és közös, a jövedelem-kiesést kompenzáló biztosítási megoldások elképzelése a politikai reformerektől és az állami

bürokráciától indult ki, akiknek a megvalósításhoz szükségük volt a jelentős munkaadók és/vagy a reformokra kész szakszervezeti vezetők segítségére, támogatására. (Swaan 1988:8) A társadalombiztosítás a transzfer tőke kollektív és kötelező felhalmozását valósítja meg. Ez lehetőséget nyit arra, hogy minden kereső ellátásban részesüljön a kockázat bekövetkezése esetén: a legálisan kikövetelhető jövedelem transzfereknek a sorát biztosítja, amelyek önmagukban nem adhatóak át, nem ruházhatóak át, de amelyeket úgy lehet értékelni, mint egy bizonyos fajta tulajdont – transzfer tulajdont. A társadalombiztosítás, a transzfer tőke felhalmozása egy kollektivizált formát kínál a gondviselésszerű magán megtakarítások helyett. Ez az amiért olyan nehezére esett a független, tulajdonnal bíró középosztálynak elfogadnia ezt a programot és ez az, amiért ez a program alkalmas volt a rendszer reformereinek és a

nagytulajdonosaknak és/vagy a szakszervezeteknek a koalícióját létrehozni.(Swaan 1988: 9-10) A kötelező társadalombiztosítás gondolata azoknak a tapasztalatoknak a birtokában jelent meg a XIX. szvégén Európában (5 táblázat), amelyekkel a kereskedelmi biztosítások, a szakszervezetek és a munkássegélyező egyletek szolgáltattak a kockázatok elleni védelemről. A modern társadalombiztosítás jelentős előrelépésnek tekinthető. Minőségi változást hozott a szociálpolitika fejlődésében, egyrészt mert a társadalmi csoportok és a szociális kockázatok egyre bővülő körét fedte le és az ellátások az addigi szegényjogtól eltérően garantált jogosultságokká váltak (Hill et al. 1986, Ferge 1988) Meghatározó volt a jelentősége azért is, mert bevezette a szolidaritás alapelvét a jóléti ellátások finanszírozásába. (Hilscher 1928, Ferge 1988, 1995, Hill et al. 1986) Az országok között tapasztalható eltérések az iparosodás

ütemével, színvonalával, az állampolgári jogok kiterjedtségével (választójog), a politikai intézményrendszer fejlettségével, az állami bürokrácia kiépültségével egyaránt összefüggést mutatnak (Flora et al. 1981), valamint lényeges külső faktorként jelenik meg a folyamatban az ellátások kialakításában úttörő szerepet játszó országok gyakorlatának a környező országok által történő átvétele, adaptálása is. A szociális jogosultságok kiterjedésének szakaszában az ellátások az ipari munkásságra korlátozódtak. Csak egy következő lépcsőben történt meg a mezőgazdasági dolgozók biztosítása és a harmadik lépés volt az ellátások minden dolgozóra való kiterjesztése, az önállók bevonása a biztosítottak körébe. 29 5. táblázat: Társadalombiztosítási törvények Európában Ország baleseti Betegségi Nyugdíj Munkanélküliségi Családi pótlék Ausztria 1888 1888 1906 1920 1948 Belgium

(1903) (1894)* 1944 (1900)* 1924 (1907)* 1944 1930 Dánia (1898) 1916 (1892)* 1933 1891 (1907)* ? Finnország 1895 1963 1937 (1917)* 1948 Franciaország (1898) 1946 1930 1910 1914 1932 Németország 1884 1883 1889 1927 1954 Olaszország 1898 (1886)* 1928 (1898)* 1919 1919 1936 Hollandia 1901 1913 1913 (1916)* 1949 ? Norvégia 1894 1909 1936 (1906)* 1938 1946 Svédország (1901) 1916 (1891, 1910)* 1913 (1934) 1947 1931 Svájc 1911 (1911)* 1908 1911 1952 Nagy-Britannia 1906 1911 1908 1911 1945 Csehország 1888 1925 1924 1918 1945 Szlovákia 1888 1925 1924 1918 1945 Magyarország 1907 1891 1928 1957 1938 Lengyelország 1924 1920 1927 1924 1933 Szovjetunió 1918 1917 1917 1917 1948 Románia 1912 1912 1912 1991 1944 Bulgária 1924 1918 1924 1925 1942 * a munkaadó által finanszírozott önkéntes biztosítás forrás: Ferge (1982, 1987), Flora et al. (1981), Council of Europe (1995),

Hilscher (1928), Dixon et al (1992) alapján Az ipari forradalom nyomán számos olyan probléma jelent meg a társadalmak életében, amely fokozatosan központi feladatává vált a szociálpolitikának és azon belül a gyermekes családokra irányuló programoknak. A háztartás és a munka szétválása, a gyermekmunka, a nők munkavállalási kényszere, a lakásproblémák, a rossz egészségügyi feltételek, a gyermekek családon kívüli gondozásának és nevelésének megoldatlansága számos új 30 szükségletet hozott létre, melyekre különböző válaszok, megoldások születtek az egyes országokban. Az első családi ellátások a gyári törvények keretein belül jelentek meg és szorosan kapcsolódtak a kedvezőtlen körülmények között foglalkoztatott gyermekek és nők védelméhez. A gyermekmunka korlátozására irányuló intézkedések csak részben magyarázhatóak a gyermek szükségleteinek és érdekeinek védelmével. A gyermek- és

fiatalkorú munkavállalók – akik olcsó és fokozottan kiszolgáltatott munkaerőt jelentettek jelentősen korlátozták a felnőtt korúak munkalehetőségeit és a megfelelő színvonalú bérért folytatott küzdelmet. A gyermekmunka korlátozása már a XIX század utolsó évtizedeiben megkezdődött, az 1919-es Washington-i Munkaügyi Konferencia egyezménytervezete alapján pedig az iparban való foglalkoztatásnál a minimális életkort 14 évben határozták meg. (Hilscher 1928 (1991): 133) A női munkavállalók esetében – akik ugyancsak olcsó és kiszolgáltatott munkaerőt jelentettek – egyrészt az éjszakai alkalmazás tiltására történtek kísérletek, másrészt a terhesség, szülés és szoptatás idejére vonatkozóan születtek intézkedések, amelyek - országonként eltérő módon – magukban foglalták a szülés előtti és utáni szabadságot (eleinte fizetés nélkül), a munkahely védelmét, valamint a szoptatás idejére vonatkozó

munkaidő-kedvezményt. 8 Az 1919-ben megtartott egyezménytervezetben Washington-i nemzetközi munkaügyi foglalkozott a terhesség utolsó időszakának konferencia külön és a szülés utáni foglalkoztatásnak a kérdéseivel. Eszerint a szülést megelőző hatodik héttől az anya jogosult a betegszabadságra és a szülést követő hat hétben sem kötelezhető fizikai munka végzésére. „A nőknek mindkét esetben olyan összegű segély biztosítandó, amelyből maguk és az újszülöttjük teljes megélhetése biztosítottnak tekinthető. Ez a segély vagy állami, vagy községi terhet kell hogy képezzen, vagy a szociális biztosítás révén kell azt a nő rendelkezésére bocsátani.” (Hilscher 1928 (1991): 134) A terhességgel és a szüléssel kapcsolatos ellátások (egészségügyi ellátás, szülési szabadság) a családi ellátások tradicionális formáinak tekinthetők 9, az ellátásokon belül azonban folyamatosan elvesztették

meghatározó szerepüket. A családpolitika kezdetei, a század Magyarországon az 1884-es ipartörvény szerint az anyáknak „gyermekszülés esetén, a lebetegedéstől számított négy héten belül jogukban áll a munkától távol maradni anélkül, hogy emiatt munkaszerződésük felbontható lenne.” (Hilscher: 1928 (1991): 137) 9 1940-ben 24, 1949-ben 36, 1958-ban 59, 1969-ben 68, 1979-ben 75, 1989-ben 84, 1999-ben 112 országban működött a terhességgel és a szüléssel kapcsolatos társadalombiztosítási program (Social Security Throughout the World, 1999: xli) 8 31 húszas évei óta a gyermekkor folyamán biztosított jövedelemtranszferek – a családi pótlék típusú ellátások és az adókedvezmények - jelentik a családpolitika kulcseszközeit. Az első családtámogatási formák erőteljes egyházi támogatással a század első évtizedeiben jelentek meg. A családi munkabér gondolata már a XIX sz utolsó évtizedeiben megfogalmazódott annak

felismeréseként, hogy a családos munkás gazdaságilag hátrányos helyzetben van a nem házas és gyermektelen társaival szemben, miközben a gyermekek vállalásával fontos szerepet játszik a népesség újratermelésében. (Fluck, én) XIII Leó pápa enciklikája, a Rerum Novarum, mely szerint a munkabérnek olyan mértékűnek kell lennie, hogy elégséges legyen az egész család eltartására, erősítette a szociális szempontok figyelembevételének gondolatát a munkabér megállapításánál. A családi munkabérrel kapcsolatos elképzelések azonban éles vitákhoz is vezettek, melyekben két irányzat jelent meg: az egyik szerint a munkabér megállapításánál csak a munkateljesítménynek lehet szerepe, míg a másik elképzelés szerint a munkabér megállapításánál a család szükségleteit is figyelembe kell venni. „Az igazságosság elve azt kívánja ugyan meg, hogy a munkás által élvezett munkabér a teljesített munkának valódi

ellenértékeként alakuljon, azonban a társadalmi elv parancsolóan szükségessé teszi azt, hogy amennyiben a munkással szemben családi viszonyai magasabb szükségleteket támasztanak, ez esetekben az intézményes szociálpolitika gondoskodjék az egyensúly helyreállításáról.” (Hilscher, 1928:54) Hilscher a 20-as évek családi munkabér kísérleteit értékelve arra a következtetésre jut, hogy ez a megoldás nem alkalmas a családok megfelelő életszínvonalának biztosítására, mivel a munkaadó és a munkavállaló érdekei ebben az esetben élesen szembeállnak egymással és „avval kell számolni, hogy a munkaadó minden igyekvése arra összpontosul, hogy a maga profitját növelje, s erre sokkal nagyobb lehetősége van, ha gyermektelen, vagy minél kevesebb gyermekkel bíró munkásokat alkalmaz Így a szociális (családi) munkabér általános megvalósításának éppen az ellenkező eredménye mutatkoznék, mint amilyennek elérését célozza és

a sokgyermekes munkás munka nélkül maradna”. (Hilscher, 1928: 56-57) A családi munkabér fizetésére először Franciaországban került sor. A szociális vagy családi munkabér gondolata érvényesült a magyar és a holland közalkalmazottak családi pótlékában is, melyeket a század második évtizedében vezettek be. Több országban léteztek a gazdaság egyes területein is olyan munkabérek, melyek figyelembe vették a dolgozó eltartott gyermekeinek számát (Hollandiában a gyermekes mezőgazdasági munkások a munkaadótól meghatározott területű földet kaptak saját művelésre, Németországban a bányászatban, a 32 vegy-, papír-, fa- és fémiparban több olyan munkaadó is volt, akinél a dolgozók számára szerződésben volt garantált a gyermekpótlék, általában a gyermek 14 éves koráig). (Hischer, 1928) A franciaországi tapasztalatok rövid időn belül igazolták a rendszer fogyatékosságait: a munkaadók szociális érzékenysége nem

volt elegendő biztosíték a családi bér egységes bevezetésére, a rendszer csak szórványosan tudott működni és nem enyhítette a családos munkások anyagi nehézségeit. Az már a 20-as években is jól látható volt, hogy a biztosítás önkéntes formája a szociálpolitika szempontjából értelmezett kockázatok esetén nem megfelelő forma, mivel nem tudja a társadalom többsége számára garantálni az ellátásokat. (Hilscher 1928) A szociális bér gazdasági és igazságossági (munkabér – teljesítmény) problémáit felismerve és az önkéntes biztosítás korlátait tapasztalva jöttek létre az első kötelező társadalombiztosítási alapú családi pótlék rendszerek a 30-as években. A családi bér kudarca után, a szociális bér gondolatát, a munkaadók szövetségével létesített családi munkabér-pénztárak váltották fel először. Franciaországban 1919-ben hozták létre az első pénztárat, a 20-as években már több mint

200 önkéntes biztosító társaság működött, melyek a munkaadók által egy közös pénztárba befizetett hozzájárulásokból finanszírozták a gyermekek után járó havi támogatásokat. Az ellátás már egy gyermek után is járt, mértéke erőteljesen függött a gyerekek számától, a negyedik gyermekig erőteljes progresszivítás jellemezte a kifizetéseket. A közös pénztárak működtetésével a munkaadóra nézve közömbössé vált az a kérdés, hogy gyermekes vagy gyermektelen munkást alkalmaz-e. Az állam közvetve támogatta a pénztárak működését. Egy 1922-ben elfogadott törvény alapján csak az a vállalat teljesíthetett közmunkát, illetve 1923-tól közszállítást, mely tagja volt valamelyik családi bérpénztárnak. 1932-től már minden ipari, kereskedelmi és mezőgazdasági munkaadóra nézve kötelező volt a pénztárhoz tartozás (Fluck é.n), és ezzel megszületett az elsőként számon tartott 10 társadalombiztosítási

típusú családi pótlék ellátás. Franciaországon kívül Belgiumban és Olaszországban volt kiterjedt megoldás az eleinte önkéntes alapon szerveződő, majd később az államilag, törvények által kötelezővé tett részvétellel működő biztosító pénztárak rendszere. Belgiumban a pénztárak hálózata felett egy valójában először, 1930-ban Belgiumban született olyan törvény, mely a pénztárhoz tartozást kötelezővé tette a munkaadók számára 10 33 országos intézményt is létrehoztak, melynek egyrészt ellenőrző funkciója volt, másrészt kisebb mértékben – a feleslegek egy részének elvonásával és újraelosztásával - kiegyenlítette a pénztárak forrásai közötti különbségeket, valamint súlyos hiányok esetén állami hozzájárulással is segítette a pénztárak működését. (Fluck én) 1940-ben 7 országban működött ez az ellátás, 1949-ben 27, 1958-ban 38, 1969-ben 62, 1979ben 67, 1989-ben 63, 1999-ben 88 ország

szociális ellátórendszere tartalmazott családi pótlék jellegű támogatást a gyermekes családok számára. (Social Security Programs Thoughout the World, 1999: xli) Ferge (1987: 8) adatai alapján a családi pótlék törvények átlagos bevezetési éve Európában 1945-re tehető, de az európai országok többségében csak a 2. világháború utáni időszakban került bevezetésre ez az ellátás. A társadalombiztosítási törvények bevezetésében élenjáró Németországban nem működött a családi pótlék intézménye 1945 előtt, bevezetésére 1950-ben került sor a későbbi NDK-ban és 1954-ben az NSZK-ban. Magyarország ebben az esetben az európai élmezőnyben haladt 11, Belgiumot és Franciaországot csak néhány év különbséggel követte az ellátás bevezetésében. Az első családi pótlék rendszerek a társadalombiztosítás egy újabb ágát valósították meg az egészségvédelmen és a munkajövedelmeket helyettesítő társadalmi

jövedelmek után, a családi terheket kompenzáló társadalmi jövedelmeket. Ez a tendencia folytatódott később az idősek, a fogyatékos emberek, illetve a csökkent munkavégzési képességgel rendelkezők kockázatának társadalombiztosításon belüli kezelésével, majd a minimális létfenntartáshoz szükséges létfeltételek garantálásának jogával egyes országokban. A modern népesedéspolitikák a két világháború közötti időszakban kezdődtek. A termékenység növelését célzó, de elsősorban nem kényszerelemeket (abortusz tilalom, fogamzásgátlás tilalma) tartalmazó, hanem inkább a gyermekes családoknak nyújtott kedvezményekkel jellemezhető politikák a gyerekszám függvényében progresszív családi pótlék rendszereket alkalmaztak (Andorka-Vukovich, 1983) Franciaországban 1913-ban fogadtak el törvényt a szűkölködő nagycsaládosok segélyezésére, majd 1932-ben megszületett az első családi pótlék törvény, melynek

létrejöttében jelentős szerepet játszott katolikus egyház. " az 1913 július 14-i törvény - mely mindazon 3 vagy Magyarországon a családi pótlék először a közalkalmazottak körében jelent meg. Az állami, vármegyei és államvasúti alkalmazottak családi pótlékáról és egyéb intézkedésekről szóló 1912. évi XXXV tc meghatározott tényleges szolgálatban álló alkalmazottak részére családi pótlékra jogosultságot állapított meg. Az iparban (kereskedelemben), valamint a bányászatban és a kohászatban alkalmazott munkások gyermeknevelési pótlékáról szóló törvényt 1938. december 30-án fogadta el a magyar országgyűlés (1938: XXXVI tv cikk), a törvény végrehajtási rendeletét (50.000/1938 Ip M sz) pedig egy nappal később, december 31-én 1939 11 34 több gyerekes családnak, melynek nincs elegendő pénze a gyermekek felnevelésére, minden 13 év alatti gyerek után havi járadékösszeget biztosít - az első azon

natalista ösztökéltségű lépések sorában, amelyek végezetül - 1932-ben - elvezetnek a családi pótlékról szóló törvényhez." (Castel, 1995) Az ellátás jellegzetességei (a gyerekszámtól erőteljesen függő színvonal, 1944: két gyerek után a családi pótlék összege az átlagjövedelem 10%-a, 3 gyerek után 30%-a, 1946-ban 20, illetve 50%), valamint az azzal társuló egyéb intézkedések (az abortusz tiltása és fogamzásgátlók terjesztését tiltó rendelkezések, melyek egészen a 70-es évekig érvényben maradtak) egyaránt a natalista célkitűzést támasztják alá. Franciaországban a termékenység 1942-ben kezdett emelkedni, majd az egyszerű reprodukcióhoz szükséges szint felé emelkedett (Andorka-Vukovich 1983:193). Ugyanezt a népesedéspolitikai célkitűzést, valamint az egyenlőtlenségek csökkentését kívánta megvalósítani a munkásmozgalmi követeléseknek is hangot adó, kényszerintézkedéseket nem alkalmazó svéd

népesedéspolitika, melynek alapelveit a Myrdal házaspár 1934-ben fogalmazta meg. Ennek alapján a művi abortusz és a fogamzásgátló eszközök terjesztése nincs korlátozva. A családi ellátások alapelve, hogy minden megszületett gyermeknek a lehető legjobb feltételeket kell biztosítani. A társadalmi juttatások - családi pótlék 12, házassági kölcsön, adókedvezmények, óvodai ellátás, iskolai étkeztetés, orvosi ellátás stb. - célja a nagyobb gyerekszám és az egyenlőtlenségek csökkentése. A demográfiai adatok szerint Svédország 1967-re érte el az egyszerű reprodukcióhoz szükséges szintet. (Andorka-Vukovich 1983: 192) Röviddel az első családtámogatási ellátások bevezetése után, a 40-es évek elején két olyan dokumentum is megjelent, mely a családi pótlék esetében nem tartotta megfelelőnek a társadalombiztosítási kereteket, hanem költségvetési megoldásokat szorgalmazott. Az 1942-es Beveridge jelentés, mely a társadalmi

biztonság angol modelljét vázolta fel és az ILO 1944. évi, a létfeltételek garantálására vonatkozó ajánlása a társadalombiztosítást kiemelkedő fontosságú, de alárendelt technikaként kezeli, melynek területét fokozatosan korlátozzák „az egymást követő olyan törvényhozások, amelyek az univerzalizálás (egyetemesség, állampolgári jogosultság) és integráció alapvető elvei nevében alkalmaztak egyes technikákat” (Perrin, 1987:29). Mindkét jelentés a foglalkozási jövedelmek helyettesítésében látta a társadalombiztosítási keretekben történő ellátások elsődleges jelentőségét. A családi januárjában nyolc szakmai családpénztár kezdte meg működését, melyekhez a hónap végéig 120 ezer igénykérelem érkezett be. 12 az univerzális családi pótlékot Skandináviában a norvégok vezették be először (1946-ban), Svédország egy évvel később követte a norvég példát (Esping-Andersen, 1987) 35 pótlék típusú

ellátások esetében, az egészségügyi ellátásokhoz hasonlóan, a társadalmi szolidaritással összhangban álló költségvetési finanszírozást ajánlották, mely annak a célnak is jobban tud megfelelni, hogy az ellátás az egész népességre kiterjeszthető legyen. Az első univerzális jellegű, költségvetési finanszírozású ellátások a skandináv országokban és Angliában jelentek meg 1946 és 1948 között. A családi pótlék létrejöttének története illusztrálja azt is, hogy a folyamatban az egyház, a munkaadók, a szakszervezetek és az állam motivációi alapvetően különböztek. Az állami motiváció kezdetben két területen látható. Az egyik, hasonlóan az egyéb társadalombiztosítási ellátások bevezetéséhez a status quo fenntartásában, a szociális béke biztosításában, a másik pedig az iparosítás és a háborúk nyomán nyomán nem megfelelően alakuló demográfiai folyamatokban kereshető. Az állam elsődleges érdeke a

születésszám megfelelő alakulásának elérése volt. A családok pénzügyi támogatásában eleinte csak közvetve, a felügyelet biztosításával vett részt az állam, majd részleges finanszírozási feladatokat (a munkaadók közötti terhek kiegyenlítése) és felelősséget is vállalt, végül pedig a jogi szabályozás eszközeivel segítette elő a kötelező biztosítási forma létrejöttét. A munkaadók jelentős szerepet játszottak a folyamatban. A bérkiegészítések erőteljes támogatása részben azzal magyarázható, hogy a munkaadók mint stabil és megbízható munkaerőt, általában preferálták a házas férfiak és nők alkalmazását. (Therborn 1990: 186) A polgári pártok a rend biztosításának érdekében és a munkások szavazataiért versengve olyan szociális reformokért küzdöttek, amelyekkel a munkásosztályt „le lehetett kötelezni.” A munkásság képviselői, a szakszervezetek és a szociáldemokrata pártok élesen bírálták a

szociális bérre vonatkozó elképzeléseket, helyette olyan béreket követeltek, amelyek minden egyéb támogatás nélkül elegendőek a családfenntartáshoz. Minden más elképzelést a munkások életébe történő túlzott és jogosulatlan munkaadói beavatkozásként értékeltek. Esping-Andersen (1987) szerint a szociáldemokrata pártoknak a század első évtizedeiben nem volt egységes álláspontjuk a szociális kérdés megítélésében, időnként önmagukkal is ellentmondásba kerültek. A családpolitika kialakulásakor a vonatkoztatási csoport az a családtípus volt, amelyben a férfi, a férj, az apa volt a kenyérkereső, ő gondoskodott a feleségének és gyermekeinek eltartásáról. A szociálpolitika elsősorban a kenyérkeresőt, tehát a férfit segítette különböző eszközökkel ennek a feladatnak az ellátásában. A feminista irodalom alapján (Brown 1976, Leira 1993, Lewis 1992, 1993, Sainsbury 1994) a családi ellátások kezdetei, a „családi

bér” – 36 a férfiak, mint családfők keresete, mely figyelembe veszi az eltartottak számát szociális bér vagy családi pótlék formájában – az utolsó évtizedek szociálpolitikai változásait megelőzően a kapitalizmus és a patriarchatus közötti kompromisszumként kezelhető. A nők háztartásban végzett munkája a férfiakat tehermentesíti, a családi bér pedig biztosítja a nők függőségi helyzetének újratermelődését. „A családi bér hasznos a kapitalizmus számára is, amennyiben biztosítja a munkáscsalád újratermelését, amely egyben fogyasztója is a kapitalizmusban megtermelt áruknak, valamint a dominancia és alárendeltségi viszonyok indoktrinációjának a csatornája”. (Asztalos-Morell 1998: 1) A családi ellátásokkal foglalkozó szociálpolitikai irodalom alapján az ellátások kialakulásában és fejlődésében a következő motivációk és célkitűzések jelennek meg: • a Rerum Novárum és a családi bér

gondolata • a munkásmozgalom hatása • demográfiai célkitűzések • az életszínvonal emelése és ezen keresztül a termelés biztosítása • az egyenlőtlenségek csökkentése, a szegénység megelőzése • a horizontális igazságosság biztosítása • a női egyenjogúság elősegítése • a szociális béke biztosítása, a hatalom legitimálása. Az egyes országokban kialakuló családi ellátások e dimenziók mentén elemezhetők, de az ellátórendszer fejlesztésében és alakításában különböző időszakokban más és más célkitűzések kaphatnak szerepet. Esping-Andersen (1987:6) elemzése szerint például a szociáldemokrata jóléti államokban a családtámogatási rendszerek fejlődésében három szakasz különíthető el. A háború előtti időszakban az elsődleges cél a születésszám növelése volt, 1945 után azonban az egyenlőtlenségek csökkentése vált elsődleges célkitűzéssé. E mögött a cél mögött az

az elképzelés állt, hogy minden gyermek számára – függetlenül családjuk szociális helyzetétől – biztosítani kell az egyenlő esélyeket a felnevelkedésben és a fejlődésben. Mindez a társadalom közös felelőssége A harmadik szakasz a családtámogatási rendszerek fejlődésében a 70-es évek elején kezdődött a skandináv államokban. Ekkor jelent meg elsődleges szempontként a nemek közötti egyenlőség elősegítése, a családi és 37 munkahelyi kötelezettségek összehangolásának igénye, ekkor fogalmazódtak meg a jóléti állam e területen megvalósítandó feladatai. A támogatások manifeszt és látens célkitűzései lényegében változatlanok a század első fele óta, a 90-es évek végén – kisebb eltérésekkel – változatlanul a tradicionálisan ismert motivációk jelennek meg a családtámogatási rendszerekben. Új tényezőként értékelhető a növekvő figyelem a gyerekre per se, és kevésbé a családra, mint a

szociálpolitika célcsoportjára (Kamerman 1998). Az egyes motivációk természetesen nem feltétlenül jelentkeznek elkülönülten, az egyes ellátások bevezetése, illetve fejlesztése egyszerre több deklarált vagy nem-deklarált célkitűzést is képviselhet. Az első családi ellátások bevezetésére vonatkozóan viszonylag egyöntetű a témával foglalkozók álláspontja, mely szerint ezek elsősorban natalista indíttatásúak voltak, függetlenül attól, hogy egyházi vagy munkásmozgalmi követelések hatására jöttek létre és függetlenül attól is, hogy a termékenység alakulására gyakorolt hatásukra vonatkozóan a szakirodalomban nincs konszenzus. "A termékenység növelésére irányuló népesedéspolitikai intézkedéseknek nagy, már az ókorba visszanyúló múltja van. Már Hamurabi babiloni király törvényeiben is szerepelnek bizonyos natalista célú kikötések. Augustus római császár a Lex Julia és a Lex Papia et Poppea törvények

segítségével, a gyermekes családfőknek a hivatalviselésnél és az öröklésnél nyújtott előnyökkel, valamint a nőtleneket sújtó hátrányokkal próbálta a szenátori családok termékenységét növelni, kihalásuknak elejét venni. Későbbi császárok kiterjesztették ezeket az intézkedéseket más rétegekre is. A nagy halandósági válságok következtében stagnáló, sőt időnként csökkenő népességű XVII. századi Spanyolországban IV Fülöp, Franciaországban pedig Colbert, adómentességet adtak a nagycsaládoknak" (Andorka-Vukovich, 1983). A magyar történelemben is van előzménye a családi pótléknak: Mária Terézia 1767-ben vezette be ezt az ellátást a gyermekes katonák részére (Andorka, 1987). A szociálpolitikai szakirodalom adatai alapján a családi pótlék önmagában nem alkalmas eszköz a termékenység növelésére, közvetett hatásai - elsősorban a társadalmi értékrendszer változtatásán keresztül – azonban

lehetnek a népességszám növekedésére is. "A születési arányszám csökkenésének megállítására meg kell találni az eszközöket. A családi pótlék önmagában nem fordíthatja vissza ezt a folyamatot, nem fogja nyereségvágyból ösztönzi gyerekvállalásra azokat a szülőket, akik nem akarnak gyereket. Ennek ellenére segíthet azzal, hogy azoknak a szülőknek, akik szeretnék, lehetővé teszi több gyermek világra 38 hozását, anélkül, hogy lerombolnák már megszületett gyermekeik esélyeit. Ezen túl ez a lépés jelzés értékű is lehet, mely az ország elkötelezettségét mutatná egy gyermekközpontúbb társadalomért ." (Beveridge, 1942) A 2. világháború utáni gyerekszám növekedés a nyugat-európai országokban a népesedéspolitikán kívül a gazdasági fejlődéssel, a teljes foglalkoztatással és a társadalombiztosítás kiterjesztésével, tehát a biztonságérzet javulásával magyarázható. A

népesedéspolitikának ebben szerepe volt, de közel sem volt meghatározó jelentőségű (Andorka-Vukovich, 1983). Kamerman és Kahn (1978:4) kutatási eredményeik alapján arra a megállapításra jutottak, hogy a pronatalista koncepciójú családtámogatási rendszereknek nincs lényeges hatásuk a fertilitás alakulására. Amennyiben nem járnak együtt kényszerelemeket tartalmazó népesedéspolitikai eszközökkel (abortusztilalom), akkor „legfeljebb rövidtávú naptári következményekkel lehet számolni”. Hasonló következtetésre jutottak csaknem 20 évvel később a European Observatory of National Family Policies szakértői a családtámogatási rendszerek folyamatos monitorozása alapján. „A szociális és pénzügyi politikák nem túl hatékonyak a fertilitási arányszámok alakításában. Ezt a kelet-európai blokk országainak tapasztalatai is alátámasztják A francia tények sem biztatóak ebből a szempontból, pedig a pro-natalista politika

csaknem 80 éve működik náluk. Jelenleg a francia nők fertilitási rátája alacsonyabb, mint az angoloké, ahol pedig soha nem volt napirenden a pronatalista politika. Minden tény és tapasztalat arra utal, hogy a pronatalista politikák elősegíthetik, hogy a nők korábban szüljenek, 0,1 vagy 0,2 ponttal növelhetik a fertilitási rátát, de ezen túl elhanyagolható a hatásuk.” (Ditch – Barnes – Bradshaw, 1996: 5) A kelet-európai országok közül Románia családi ellátásait jellemezte a kényszerelemekkel is együtt járó népesedéspolitikai gyakorlat (kötelező nőgyógyászati vizsgálatok, abortusz teljes tiltása, válásra vonatkozó jogszabályok erőteljes szigorítása, házassági korhatár csökkentése a nők esetében), amelynek azonban tragikus hatásai voltak a halálozási (csecsemő- és anyai) trendekre, a fertilitási rátát számottevően nem befolyásolták. Magyarországon Coelen és McIntyre (idézi Andorka, 1987) az 1950 és 1975

közötti adatok elemzéséből arra a következtetésre jutottak, hogy a családi pótlék emelései és a gyermekgondozási segély bevezetése, majd emelése pozitívan, bár gyengén hatott a termékenységre, de ebben a két ellátórendszert együttesen vizsgálták, a családi pótlék hatásait 39 nem tudták elkülöníteni. A családi pótléknak az egyéb családi ellátásokhoz képest kisebb ilyen jellegű hatására utal, hogy az 1975 után Magyarországon bekövetkezett születésszám csökkenés idején a családi pótlék más jövedelmekhez viszonyított értéke a gyerekszámtól függően, de nőtt (a két gyermekeseknél kevésbé, a három gyermekeseknél jelentősebb mértékben), míg a GYES összege folyamatosan visszaesett. „A családnagyság inkább az általános gazdasági helyzet, a munkanélküliség, az életszínvonal, a széles értelemben vett társadalmi és kulturális folyamatok következménye, mint válasz bizonyos ösztönzőkre vagy

ellenösztönzőkre.” (Kamerman – Kahn 1978:4) Összességében úgy tűnik, hogy a pénzügyi feltételek nem játszanak meghatározó szerepet a családtervezésben. A családi ellátások inkább a jövedelmek egyenlőbb elosztását szolgálják, mint népesedéspolitikai célokat. (Swaan, 1990) A gyerekek száma és a szegénység kockázata szorosan együtt jár 13 , így a családi támogatások és köztük a családi pótlék a szegénység megelőzésének egyik fontos eszköze, mely egyrészt csökkentheti a költségesebb adminisztrációjú szociális segélyezés iránti igényeket, másrészt mentes annak nemkívánatos jellemzőitől Wennemo (1994) az OECD országokat vizsgálva az 1950 és 1985 közötti időszakban, arra a következtetésre jutott, hogy a szegénység, a jövedelmi egyenlőtlenségek és a szociális ellátások nagyobb hatással vannak a csecsemőhalálozás alakulására, mint a gazdaság helyzetének alakulása. A magas munkanélküli ráta

alacsony színvonalú munkanélküli ellátásokkal együtt kivételesen magas csecsemőhalandósági arányokkal jártak együtt, míg az univerzális és magas színvonalú családi ellátások alacsony halálozási rátákkal jártak együtt. Amikor a szociális kiadások csökkentése napirendre kerül, akkor általában a jövedelemvizsgálathoz nem kötött családi pótlék az érdeklődés középpontjába kerül, mint kevéssé jól célzott ellátási forma. Az elmúlt években több európai országban felmerült a családi pótlék jövedelemfüggővé tételének gondolata, a szűkös források hatékonyabb felhasználása érdekében. Bizonyítható azonban, hogy amennyiben az egységes jogosultsági kritérium – a gyermek léte – korrelációt mutat az alacsony jövedelemmel, akkor egy univerzális juttatás célzottsága hatékonyabb is lehet, mint a jövedelemigazoláshoz kötött ellátásé. Az univerzális módon működő családi pótlék rendszerek

nagyon hatékony redisztributív jövedelemnek minősülnek, amelyek egyrészt kifejezik a gyermekkel kapcsolatos alapvető kiadásokban a társadalom felelősségét, másrészt közvetlenül a 40 gyermekek felneveléséért elsősorban felelőshöz, a családokhoz kerülnek. (Ditch et al 1995, Jarvis et al. 1994) Családi pótlék rendszerek jellegzetességei önmagukban nem adnak választ arra, hogy mennyiben szolgálnak szűken értelmezett népesedéspolitikai és mennyiben jövedelmi egyenlőtlenségeket csökkentő eszközként. Az, hogy az európai országok jelentős többségében a családi pótlék összege a gyerekek száma, illetve a gyerekek családon belüli sorrendje szerint differenciált, még nem bizonyítja a termékenység növelésére irányuló célkitűzéseket. Ennek a jellegzetességnek oka lehet az a tapasztalat is, hogy a nagyobb gyerekszám nagyobb mértékben valószínűsíti a családok kedvezőtlen jövedelmi helyzetbe kerülését. A fejlett

országok jelenlegi gyakorlata arra utal, hogy az utolsó időszakban ismét változás következett be a motivációkban és a gyermek, mint közügy definiálódik. Erre utal, hogy az európai országok többségében a családi pótlék univerzális ellátásként működik, melynek értékét lehet csökkenteni, de megszüntetése, illetve szelektív ellátássá alakítása sehol sincs napirenden. Ez természetesen nem jelenti azt, hogy párhuzamosan ne működnének jövedelemigazoláshoz kötött, célzott ellátások. A gyermekek jóléte nem csupán, mint a társadalom erkölcsi kötelessége jelenik meg, hanem a gyermek, mint humán tőke, a jövő legfontosabb forrása értékelődik. (Bradshaw 1993, Kammerman 1999, Forssen 1999) A változás a elsősorban a hangsúlyok áthelyeződésében és a gyermek per se megjelenésében érhető tetten. Ez sok országban összhangban van azzal a társadalmi-politikai vitával, hogy a gyermek esetleg ne csak a családot jogosítsa a

gyermekpótlékra, hanem ő is kapja azt. Az európai országokban ezzel összefüggő tendencia, hogy a gyermekek rangsorától független átalányként működjön a családi pótlék rendszer. (Ezt a formát először Dániában vezették be) Ugyanezt az elképzelést fogalmazta meg az a dokumentum is, amely a rendszerváltás idején született a magyar szociálpolitika átalakítására vonatkozóan. " a mai gyermekek ’gazdasági hasznát’ a mai felnőtt nemzedékek minden tagja élvezni fogja. Ugyanakkor a gyermekek felnevelési költségei túlnyomó részben a szülői családokban jelentkeznek, a szüleik teremtik elő ezeknek a költségeknek a fedezetét. Tehát a gyermekeket ’közjavaknak’ is tekinthetjük, amelyeknek a hasznából a társadalom minden tagja részesül, a költségeik viszont a társadalom egyes meghatározott tagjainál, családjainál merülnek fel. A közjavak előállításának költségeit indokolt a társadalom összes tagjai között

megosztani. A gyermek születési sorszámától függetlenül és a szülők jövedelmétől függetlenül megállapított, állampolgári jogon járó 13 Booth és Rowntree XIX. század végi és XXsz eleji vizsgálatai többek között azt bizonyították, hogy a szegénység nem a lakosság egy véletlenszerű mintáját sújtja, hanem fokozott mértékben veszélyezteti a 41 családi pótlék nyilvánvalóan a legjobb eszköz a családok eltérő gyerekszámából származó jövedelem egyenlőtlenségek mérsékelésére. Az így megállapított családi pótlék elvi alapja az lenne, hogy a társadalom átveszi a gyermeknevelési költségek nagyon jelentős részét a családoktól." (Útkeresés, 1989) „A családi juttatások jelentős adóterhekkel járnak, s mint minden adókból finanszírozott ellátás, a közösség ellenőrzése alatt állnak a demokratikus társadalmakban. Így a családi juttatásoknak a köz szempontjait kell tükrözniük. Az értékek

országonként és kultúránként eltérnek a gyermekekkel, a családokkal, a nők szerepével kapcsolatos attitűdöktől függően. Az olyan társadalmak, amelyek a gyermekeket inkább magán, mint közösségi jószágnak tekintik, érzéktelenebbek a horizontális méltányosságra és a közösség kevésbé hajlandó osztozni a gyermeknevelés költségeiben. Az olyan országokban, ahol a nők jogait fontosnak tartják, nyomatékot kaphatnak a gyermeküket egyedül nevelő anyáknak járó ellátások. A nemek közötti egyenlőség hangsúlyozása a családi ellátásokhoz való hozzájutás egyenlőségében is tükröződik. Az apák is megkaphatják az anyasági, valamint a gyermekgondozási juttatásokat és az anyák is a családi pótlékot. Ha kívánatos a nők magasabb munkaerőpiaci részvétele, rendszerint több gyermekgondozási szolgálatot hoznak létre. Végezetül a natalista ösztönzők is – indítékaiktól és hatékonyságuktól függetlenül – a

közösségi választás kategóriájába tartoznak” (Sipos 1995: 283-284) A családtámogatások a szociálpolitikai ellátások különböző típusain (társadalombiztosítási ellátások, demograntok, segélyezés, adókedvezmények) belül jelennek meg. A társadalombiztosítási ellátások általában a foglalkoztatottsághoz kapcsolódnak, tehát a munkaviszonytól, esetenként annak időtartamától függenek és egyben a munkajövedelmek alternatívájának tekinthetőek, a munkajövedelmet pótolják vagy egészítik ki. Az ellátások többségénél a kifizetés igazodik a korábbi munkajövedelemhez és nem veszi figyelembe a kedvezményezett aktuális jövedelmi helyzetét. Az ellátások finanszírozása elsősorban a jövedelem meghatározott százalékát jelentő munkavállalói és munkaadói járulékokból történik. A családtámogatási eszközök történetileg a társadalombiztosítás keretében jelentek meg a nem foglalkozási eredetű fizikai

kockázatok (anyaság) következtében fellépő kereset- vagy jövedelemcsökkenés és a tehernövekedéssel járó megélhetési kockázatok (családnagyság) nyomán bekövetkező életszínvonal változások kezelésére. (Balogh – Szűcs 1998: 91) Ezeknek munkával nem rendelkezők, az idősek, a betegek, a fogyatékosok, a sokgyermekesek körét. 42 az ellátási formáknak a kiterjesztéseként értékelhető az ún. gyermeknevelési szabadság megjelenése is. Univerzális ellátások / demograntok – az ellátásoknak ez a típusa annak figyelembevételén alapul, hogy a társadalom meghatározott csoportjainak jövedelmi helyzete hasonlóságot mutat. Az ellátásra való jogosultság alapja az adott csoporthoz tartozás, nem játszanak szerepet benne egyéb tényezők, mint pl. jövedelmi helyzet, munkaerőpiaci státusz, családszerkezet. Finanszírozása általános adóbevételekből történik A családtámogatások közül a családi pótlék az az

ellátás, amely a kezdeti társadalombiztosítási ellátásból a fejlett országok többségében demogranttá alakult az elmúlt évtizedek során. Segélyezés – a jövedelemfüggő segélyezések legfontosabb ismérve, hogy a jogosultság és az esetek egy részében a támogatás összege is függ az ellátásban részesülő jövedelmi helyzetétől. A finanszírozás általános adókból történik, az ellátásra való jogosultság megállapítása pedig – a szabályozás jellegétől függően változó mértékben – a helyi kormányzat hatáskörébe tartozik. A családtámogatások közül elsősorban az univerzális támogatások mellett meglévő, elsősorban a gyermekes családokra vagy a gyermekre irányuló, célzottan szegénységcsökkentő szabad-felhasználású általános (rendszeres pénzbeli segély) vagy kategoriális (egyszülős családok), illetve a kötött-felhasználású (étkezési támogatás) és rendkívüli segély formái

jelennek meg.14 A három alapvető ellátási forma mellett a személyi jövedelemadó-rendszernek is lehetnek szociálpolitikai elemei. A családi adózás, illetve a splitting (házaspárok közös adózása), valamint az eltartottak utáni kedvezmények (adóalapból vagy a számított adóból levonható kedvezmény), és a gyermekek nevelésével összefüggő költségekre vonatkozó kedvezmények is a családtámogatások közvetlen eszközrendszeréhez tartoznak. A finanszírozás az általános adókból történik. Az egyes támogatási típusoknak eltérő a funkciója és különböző mértékben és módon valósítják meg a szociálpolitika redisztribúciós célkitűzéseit. A szociálpolitikai ellátások a vertikális és a horizontális újraelosztást valósíthatnak meg. A horizontális elosztás során hasonló jövedelmű, de más tekintetben (gyerekszám, gyermek egészségi állapota, családszerkezet stb.) eltérő helyzetű egyének vagy családok között

történik, eredményeképpen 43 a horizontális igazságosság érvényesül. A vertikális újraelosztás a jövedelmi helyzetben meglévő különbségeket csökkenti oly módon, hogy a társadalom magasabb jövedelmű csoportjaitól történik meg az átcsoportosítás az alacsonyabb jövedelmű csoportok felé. (Zombori 1997: 126-128) Azt a dilemmát, hogy ez egy valódi vagy részben látszólagos átcsoportosítás, jól tükrözik azok a számítások, amelyek az adófizetési terhek különböző csoportokra érvényes szintjét vizsgálják, hiszen a jóléti kiadások jelentős hányada az adóbevételekből finanszírozott ellátás. (pl Sinfield én) Amennyiben a személyi jövedelemadó összességéhez jelentősebb az alacsonyjövedelmű családok hozzájárulása, az újraelosztás során ez a jövedelem kerül ismét vissza az érintett személyekhez, családokhoz, a pozitív értelemben vett vertikális újraelosztás tehát csak részben valósul meg. Negatív

újraelosztás történik, ha a jóléti ellátások kedvezményezettjei kizárólag a magasabb jövedelmi helyzetű csoportok. Erre nem sok példa van a szociálpolitikai ellátások között: elsősorban az adózás keretében történő szociálpolitikai célzatú ellátásokra jellemző, amennyiben azok adóalapból érvényesíthető, illetve vissza nem igényelhető kedvezményeket tartalmaznak, valamint azok a támogatások sorolhatóak még ide, melyek társadalombiztosítási jogviszonyhoz kapcsolódnak, de nem kötődnek járulékfizetéshez, finanszírozásuk teljes mértékben15 a központi költségvetésből történik. Az ellátások igénybevételének feltételei, a jogosultság kritériumain keresztül vizsgálható, hogy milyen célcsoportokra irányul elsődlegesen az ellátás, kiket kedvezményez a támogatásokkal, illetve kiket zár ki azokból. Az ellátás színvonala és az ellátás színvonalának alakulása fontos jelzőszám arra vonatkozóan, hogy az

adott támogatási típus szerepe hogyan változik gazdasági- társadalmi és politikai változások és döntések következtében. A családi ellátások esetében az egyes támogatástípusok egymáshoz viszonyított aránya, és ezeknek az arányoknak a változása a támogatásokhoz fűződő alapvető célkitűzésekről adhatnak képet. Az egyes támogatásfajták színvonalának meghatározásában szerepet játszó tényezők (családnagyság, családtípus, a kedvezményezett munkaerőpiaci helyzete, a család jövedelme) a rendszert meghatározó motivációkat tükrözik. Az ellátások színvonalához szorosan kapcsolódik, hogy milyen módon történik az ellátások értékének megőrzése, indexáltak-e az ellátások, és ha igen, milyen technikával történik ez. 14 A tipológia alapja: Ferge 1996 A teljes mértéket azért kell hangsúlyozni, mert a társadalombiztosítási ellátásokban is megjelenik az állam, mint finanszírozó – országonként és

ellátási típusonként különböző mértékben 15 44 III. A családtámogatások jellegzetességei a vizsgált országokban a 80-as évek végén 1. A szociálpolitika általános jellemzői a volt szocialista országokban a rendszerváltás előtt A vizsgált térség országai eltérő történeti háttérrel rendelkeznek. Önálló államisággal, demokratikus hagyományokkal rendelkező országok és ezeket nélkülözők egyaránt találhatóak a régióban. A közép- és kelet-európai országok nem csupán a nyugati országokhoz képest mutatnak eltéréseket, hanem a régión belül is a heterogenitás magas szintje jellemző. A jóléti államok nyugat-európai fejlődését vizsgáló Castles következtetései, mely szerint „azok az országok, melyek hasonló vagy megegyező történelmi és kulturális tapasztalatokkal rendelkeznek, nagyobb eséllyel alkalmaznak hasonló politikai megoldásokat, valamint a meghatározó történelmi tapasztalatok hosszú

évtizedekre előre meghatározhatják, illetve befolyásolhatják a politikai megoldások lehetséges körét, súlypontjait. Az egyes országok között meglévő egyezőségek és a más országoktól való eltérések legalább annyira tulajdoníthatók a történelemnek és a kultúrának, mint a közvetlen gazdasági, politikai és szociális hatásoknak” (Castles 1993: XV), Közép-Kelet-Európára is érvényesek: a keleti és a közép-európai régió strukturális különbözőségeit a szocialista blokkon belüli együttműködés részben csökkentette, de nem szüntette meg. Az eltérések egyrészt a tradicionálisan meglévő különbözőségekkel (pl. a protestáns, illetve a katolikus egyház meghatározó szerepe), másrészt az 1945 utáni időszakban jellemző kollektív fogyasztást a 60-as években felváltó gazdasági stratégiák, az 1945 és 1989 közötti időszakban jelentkező gazdasági és politikai kihívások, válságok kezelésének

eltéréseivel, valamint a politikai megoldások különbözőségeivel magyarázhatóak (Fischer-Levendel 1992, Wintersberger 1991, Castles 1993, Tamás, 1992, Hankiss 1989, Berend T. 1994) A társadalmi-kulturális eredetű eltérést később tehát tovább differenciálta a politikai megoldások és a gazdaságpolitikai próbálkozások viszonylagos sokszínűsége, és ezek a tényezők a szociális problémák kezelésében is sajátos megoldási formákat, intézményeket hívtak életre. Az ún. volt szocialista országok szociálpolitikájára vonatkozóan számos elemzés található a szociálpolitikai szakirodalomban. (Marklund 1993, Deacon 1992, Ferge 1991, Kornai 1995, Rupp 1992, Fajth 1994, 1996, Cornia 1991, Standing 1996) Ezek egy része a nyugati-európai modellekhez viszonyítva próbálja meg értékelni a rendszer jellegzetességeit, mások az 45 ezekben az országokban megvalósuló szociálpolitikai gyakorlat azonosságait helyezik a középpontba vagy a

szocializmus 40 évének szociálpolitikai eszköztárát vizsgálják. Ezeknek az elemzéseknek alapján a következő jellegzetességek fogalmazhatóak meg. 1. Az egyes országok szociálpolitikai gyakorlatát jelentősen befolyásolták a történelmi hagyományok. A térség több országában a betegségre, balesetre, öregségre, családi ellátásokra irányuló kormányzati szociális programok már a század elsõ felében megjelentek (6. táblázat) és ezek 1945-re már jelentõs szerepet játszottak a társadalom egyes meghatározott csoportjainak szociális védelmében. (Fajth 1996:4-6) Csehszlovákia és Magyarország az európai fejlődés élvonalában volt, még akkor is, ha tudjuk, hogy ezek az első törvények a lakosságnak csak igen kis részére terjedtek ki. Bulgáriában, Lengyelországban, Romániában is pár évtizedes tradícióval rendelkeztek ezek az ellátások a 40-es évekre. A Szovjetunió ebben a tekintetben jelentősen eltér a többi országtól,

mivel itt az első társadalombiztosítási ellátások megszületését követően rövid időn belül sorkerült a szocialista típusú szociálpolitika megvalósítására, így a társadalombiztosításhoz kötődő német-típusú fejlődés tradíciói nem játszottak szerepet. 2. Az ideológia a produktív szférát helyezte a középpontba, minden a gazdaságon kívül eső alrendszer másodlagos jelentőségű volt és a költségvetésben is reziduálisan kezelt – ebben a szociális ellátások rendszere az első helyen állt (Ferge 1991) A jóléti politikák és a gazdasági rendszer más dimenzióinak (termelés, árrendszer, vállalatvezetés) komplex összefonódása miatt „a szociálpolitika nem képes a társadalmi problémák megoldásának hatékony eszközévé válni” (Ferge 1991: 438). Az ideológiai alapelvek (egyenlőség, női egyenjogúság, szociális és egészségügyi ellátás biztosítása) részben elősegítették a szociálpolitikai ellátások

kiterjesztését. Deacon szerint ennek köszönhető, hogy néhány – “legalábbis látszólagos” - előnye volt a rendszernek az egyenlőbb esélyek, az igazságosabb redisztribúció, a női egyenjogúság, a munkanélküliség alacsony szintje és a források területi elosztása tekintetében. (Deacon, 1992: 101 ) Ferge (1991:72) ezt a szociálpolitika rendszert ideológiailag konstruált rendszerként helyezi el tipológiájában, melynek célja a szocialista országok szociálpolitikájának mélyebb elemzése. 46 6. táblázat A társadalombiztosítási, munkanélküli és családi ellátásokra vonatkozó törvények bevezetésének éve a vizsgált országokban és a jelenleg érvényes törvények Ország Bulgária Csehország Magyarország Lengyelország Románia Szlovákia Oroszország Szlovénia Litvánia Lettország Ukrajna Nyugdíj Betegség Baleset Munkanélküliség Családi ellátások 1924 1918 1924 1925 1942 az 1995-1999- 1957 ben

érvényes tv 1951, 1973, 1995 1951, 1957 1989 1968 az első tv. 1888 1887 1991 1945 az 1995-1999- 1995 ben érvényes tv 1956, 1968, 1992 1956, 1990, 1995 1992, 1996, 1997 1995 az első tv. 1891 1900, 1907 1957 1938 az 1995-1999- 1975, 1997 ben érvényes tv 1975, 1997 1975, 1997 1991 1990, 1998 az első tv. 1920 1884 1924 1947 az 1995-1999- 1982, 1991, ben érvényes tv 1998 1974, 1998 1975, 1991 1991, 1994 1994 az első tv. 1912 1912 1991 1944 Az 1995-1998- 1977, 1990, ben érvényes tv 1991, 1992, 1995 1958, 1965, 1968, 1990, 1992, 1997 1965, 1966, 1968, 1990, 1991, 1992, 1996 1994 1970, 1993, 1995, 1997, 1998 az első tv. 1888 1887 1991 1945 az 1995-1998- 1988, 1990, ben érvényes tv 1994, 1995 1956, 1968, 1994 1956, 1988, 1990, 1994 1991 1994, 1995 az első tv. 1912 1903 1921 1944 Az 1995-1999- 1990, 1992, ben érvényes tv 1993, 1994, 1995, 1996, 1997, 1998 1955, 1984, 1990, 1992 1955, 1984, 1990, 1992, 1993, 1995,

1998 1991, 1992, 1994, 1996 1993, 1995 az első tv. 1922, 1949 1922 1927 1949 az 1995-1999- 1992, 1996, ben érvényes tv 1998 1992, 1993 1992, 1996 1991, 1992, 1993 1993 az első tv. 1925 1991 1919 1991 az 1995-1999- 1956, 1990 ben érvényes tv 1991 1991 1990, 1996 1995 az első tv. 1927 1991 1990 az 1995-1999- 1995 ben érvényes tv 1995, 1996 1993, 1994, 1995 1995 az első tv. 1912 1912 1921 1944 1955, 1990, 1992, 1993 1955, 1990 1992 1992, 1993 az első tv. 1906, 1924 1928 1927, 1933 1912 1906, 1924 1922 1922 1925 1922 1922 az 1995-1999- 1992 ben érvényes tv 1997 forrás: U.S Department of Social Policy and Administration, Social Security Programs Throughout the World, 1999 47 A szükséglet orientált (a szociálpolitika alakítása demokratikus politikai folyamatok során az állampolgárokkal való egyeztetésen alapul) és a pragmatikus (a politikai döntéshozók célja a társadalmi konfliktusok elkerülése)

rendszerekhez képest ebben a rendszerben a szükségletek köre az ideológiával való megegyezés mentén körvonalazódik. „Ebben az esetben a közösségi támogatások meg is egyezhetnek és el is térhetnek attól, amit az állampolgárok valóban szükségesnek tartanak, de a végső megoldások többségükben inkább formálisak, mint valódiak. A cél nem a szükségletek kielégítése, hanem az ideológiai elvárások teljesítése” 3. A hatalom saját legitimációja biztosításának eszközeként használta a szociálpolitikát A kezdetek idején a szociálpolitika területén olyan intézkedések születtek, olyan ellátásokat hozott létre vagy fejlesztett tovább a politika, amelynek valódi gyökerei voltak a háborút megelőző időszak szakszervezeti, szociáldemokrata és civil mozgalmaiban (a munkához való jog, a jobb fizetések, az ingyenes oktatáshoz és egészségügyi ellátáshoz való jog explicit követelésként jelentek meg). Így – a többi

alrendszertől eltérően – ebben az esetben nem “mesterségesen kigondolt modellek társadalomra való ráerőltetéséről volt szó a szocialista ideológiával összefüggő szociálpolitikai célkitűzések többsége már artikulált népszerű követelés volt és egy részük már helyi tradíciókkal is rendelkezett Mindezek mellett azonban a rendszer fejlődésvonalát az ideológia felsőbbsége és a hatalmi struktúra totalitarianus jellege megtörte.” (Ferge 1991: 72-73) A szociális ellátásokat állami paternalizmus jellemezte. Az ellátások mint a párt adományai deklarálódtak, ennek következtében a szociálpolitika legitimációja folyamatosan erodált. A paternalizmus feltételezte a teljes központi irányítást, más szereplők részvételének kizárását. „Mindezek következményeképpen a jóléti politika végül is nem volt kivétel. A szociálpolitika és a gazdaság organikus integrációja, a hatalom totalitariánus természetével együtt

az összes alrendszer – a jóléti alrendszer kríziséhez vezetett.” (Ferge 1991:77) Ugyancsak a paternalista jelleget erősítette, hogy „a ’szocializmus’ kelet-európai modelljéből teljesen hiányzott a nyugati jogfejlődés egésze. A polgári társadalmak ’normális’ kialakulása azt jelentette, hogy a sorra kivívott polgári (civil) és politikai jogokra épültek rá a szociális, kulturális és hasonló jogok. A kelet-európai politikai rendszerek tagadták a civil és politikai jogokat Ezek nélkül azonban a szociális ellátások (bármennyire széleskörűek, sok esetben népszerűek voltak is) sem válhattak jogokká. Megmaradtak a pártállam ’kegyének’, adománynak” (Ferge 1991a) 4. A szociális ellátásokra való jogosultság alapja a foglalkoztatottság volt, amelynek az országok egy részében már voltak a bismarck-i társadalombiztosítási hagyományokból táplálkozó hagyományai, másrészt a szovjet ideológiának is meghatározó

tételét képezte. A 48 gazdaság egyes szektorainak megkülönböztetett szerepe miatt azonban a gazdaság különböző ágazataiban csak a korszak második felében váltak egyenlővé a szociális jogosultságok. „A fizetett munka mint az egyetlen társadalmilag értékes aktivitás befolyásolta az emberek minősítését – az ember értékét munkaerőpiaci helyzete határozta meg – még a gyerekek voltak a munkaerőpiacon nem résztvevő rétegből a leginkább elfogadottak, mint jövőbeni munkavállalók – ebből a perspektívából a munkával összefüggő elosztás tekinthető csak igazságosnak – társadalombiztosítási ellátásra tehát csak az volt jogosult, aki dolgozott (ez a gyerekekre is igaz – szülők) Ez az ideológiai meggyőződés addig is elment, hogy szociális segélyre sem tartotta jogosultaknak azokat a gyermekes családokat, ahol a szülők nem dolgoztak.” (Ferge 1991:) A teljes körű foglalkoztatottság és a foglalkoztatáshoz

kötődő szociálpolitika hatékonyan működött a szegénység csökkentésében és megelőzésében, a szociális biztonság garantálásában és a jövedelemelosztásban. Standing szerint a jóléti rendszerek különböző funkcióit számbavéve a szocialista országok szociálpolitikája a szegénység megelőzésében, a szociális biztonság garantálásában, és a jövedelemelosztásban „relatíve jól szerepelt” (a munkaerőpiaci mobilitás és a gazdasági hatékonyság elősegítésében azonban kimondottan gyengén). (Standing, 1996) 5. Az állam meghatározó szerepet játszott a szociális programok szabályozásában, finanszírozásában, adminisztrációjában és a szolgáltatásokban is. A szociálpolitika történetileg kialakult munkamegosztásában korábban (a század első felében) országonként különböző, de semmiképpen nem elhanyagolható szerepet játszó egyházi, szakszervezeti és civil megoldásoknak nem volt legális működési

terük.16 Az ipari vállalatok és a szakszervezetek szerepet kaptak ugyan a szociális ellátások adminisztrációjában és magában az ellátásban, de a szociálpolitika ezen szereplői az állam direkt utasításai alapján működtek, nem tekinthetők a szociálpolitika önálló szereplőinek. " központosítottuk és államosítottuk, majd egyre inkább személytelenül, automatikusan és szinte észrevétlenül működő gépezetté tettük a szociálpolitikai teendők ellátását. S ezzel - miközben sok évtized mulasztását pótoltuk egyben - az emberek és közösségek tevékenységének és felelősségtudatának köréből kivettük a szociális kérdések csaknem teljes együttesét." (Hankiss, 1982: 29) 6. A szociális segélyezés szerepe marginális volt, melynek hátterében a szegénység létének tagadása állt. Ennek következtében a társadalom marginális csoportjai és a szocialista 49 szektoron kívül maradók ellátása nem volt

megoldott A szociálpolitikának, mint a politikai ellenőrzés és támogatás eszközeként való alkalmazásának velejárója volt, hogy hátrányos helyzetbe hozta, illetve marginalizálta azokat a népességcsoportokat, akik kedvezőtlen helyzetben voltak a munkaerőpiacon, illetve akik politikai, társadalmi vagy vallási szempontból nemkívánatosnak minősültek. (Rupp 1993:438) A szociális segélyezés megszűnésének másik oka az ideológiának abból a jellegzetességéből adódott, amely az egyéni szükségleteket –a közösségi érdekek elsőbbsége címén – teljes mértékben figyelmen kívül hagyta. „Mivel a szociális segélyezés nem illeszkedett az ideológiához, ezért visszafejlesztették a XIX. századi formáknak megfelelően: ahol működik, ott diszkrecionális és stigmatizáló és csak az ún. érdemes szegények számára nyújt támogatást” (Ferge 1991: 75) 7. A rendszerek a korszak elején előnyben részesítették a természetbeni

ellátásokat, egyrészt a korlátozott források miatt, másrészt ezek inkább álltak összhangban az ideológiával, mint az egyéni fogyasztást elősegítő jövedelmi transzferek. A fogyasztói döntésekbe való nagymértékű paternalista beavatkozás a hatékonyság romlásával járt együtt. (Rupp 1993) Így az egyéni fogyasztói szabadságot erősítő pénzbeni juttatások felé történő elmozdulás a korai elvekhez képest fontos változást hozott. „ nem véletlen, hogy azokban az országokban, ahol piacorientált reformok eresztettek gyökeret, vagy a civil társadalom erősebbnek mutatkozott, a pénzbeni juttatások is kiterjedtebbek voltak. A pénzbeni juttatások csak részlegesen és késlekedve alakultak ki a szocialista társadalom erősebben ortodox felfogását valló országokban.” (Sipos 1995: 269) A 80-as évek végére kialakuló jövedelmi transzferek a viszonylag alacsony és egyenlő bérek kiegészítését szolgálták és a gazdasági

mutatókhoz képest magas színvonalúak voltak. Ennek értékelésében már nem egységes a szakirodalom. Kornai szerint például “Magyarországon évtizedek alatt az egész lakosságot átfogó paternalista "jóléti állam" épült ki. A törvénybe iktatott jogosultságok köre és a szociális kiadások részaránya a GDP­ben vetekszik a legfejlettebb skandináv országokéval, holott az egy főre jutó termelés csupán egyhatoda­egynyolcada az ottaninak. Noha hasonló tendencia bontakozott ki annak idején valamennyi kelet­európai országban, Magyarország ment a legmesszebbre, s ebben a tekintetben egyedülálló az egész régióban.”(Kornai 1995: 1097) Ennek ellentmondanak Therborn adatai, melyek alapján a 60-as években még valóban szinte megegyezett a nyugat és Ebből a szempontból Lengyelország kivételnek tekinthető, mivel itt a katolikus egyháznak viszonylag jelentős szerepe volt a szociális ellátásban. Csehszlovákiára – bár

jóval kisebb mértékben – szintén jellemző volt a magánjótékonyság és az egyházi részvétel a szociális ellátásokban. (Marklund 1993) 16 50 a kelet-európai országok szociális célú GDP felhasználása (10,5, illetve 11,0%), azonban a 80-as évekre a kelet-európai országok „lemaradtak”.17 Például az eleve magasabb szintről induló Svédországban 1980-ban 16%-kal fordítottak többet szociális kiadásokra, mint 1960ban, Magyarországon a növekedés csupán 9,5%-os volt. Összességében míg a nyugat-európai országokban ezalatt a két évtized alatt 11,3%-kal nőtt a szociális kiadások aránya a GDP-n belül, addig a közép-kelet-európai országokban csupán 4,3%-kal. (Thernborn 1995: 93, table 5.1) Az ellátások színvonala nem a GDP-hez viszonyítva, hanem sokkal inkább a jövedelmek arányában tekinthető relatíve magasnak és egyes szerzők éppen ezzel magyarázzák a szocialista szociálpolitika viszonylagos vívmányait. (Standing

1996, Deacon 1991, Sipos 1991) A fenti jellegzetességek mentén történtek azok a kísérletek is, amelyek az ún. volt szocialista országokat próbálták meg elhelyezni különböző jóléti tipológiákban. Az alapvető ismérvek (az állam szerepe, az ellátások kiterjedtsége és az ellátásokra való jogosultság alapja, az ellátások színvonala) alapján elsősorban az intézményesült redisztributív jóléti államhoz ítélik hasonlónak a kialakult rendszert, amelyben felfedezhetőek a koorporatista-konzervatív elemek (elsősorban a hosszú bismarck-i társadalombiztosítási tradíciójú országokban), valamint a reziduális jóléti rendszer egyes jellegzetességei is (például Lengyelországban, ahol elsősorban az egyházi szerepvállalásnak viszonylag jelentős szerepe volt az egész időszak alatt). ( Deacon – Szalai 1990, Marklund 1993, Deacon 1992) Egyes országok (elsősorban Csehszlovákia és Magyarország) ellátórendszerei mutatnak némi

hasonlóságot az északi országok szociáldemokrata megoldásaival, az eltérések azonban lényegi és meghatározó különbözőségek. A leglényegesebb ezek közül, hogy a szociális ellátásokra való jogosultságok partikulárisak maradtak, szemben az észak-európai univerzalizmussal. „A skandináv (svéd) modellben a szociális ellátások és a munka összekapcsolása sosem vált olyan ideologikussá, hogy tagadták volna azok léthez való jogát, akik valamilyen oknál fogva nem tudtak a munkaerőpiacra belépni” (Ferge 1991a:5). A közép-kelet-európai országokban „az univerzális ellátások inkább kivételek, mint szabályok” voltak (Thernborn 1995: 97). „A szabadságjogok és az egyéni autonómiák tagadása miatt a kelet-európai szociálpolitikákból hiányzott a skandináv szociáldemokrata dominanciájú szociálpolitika liberális dimenziója” (Ferge 1991a: 7) . Friedman szerint már a 60-as években sem érték el a szocialista országok az

egyes nyugati –elsősorban a skandináv – országokra jellemző elosztási színvonalat (Friedman 1996 (1962)): Kapitalizmus és szabadság. 17 51 Ferge szerint „a közép-kelet-európai államszocialista szociálpolitika - noha intézményeiben és bizonyos elveiben ’európaibb’ maradt, vagy európaibbá vált az utolsó két évtizedben, mint bármelyik más alrendszer és intézmény - egyik létező európai modellhez sem hasonlítható. Ha minden áron címkézni akarjuk, akkor antiliberális - etatista - szocialista modellként ihatnánk le.” (Ferge 1991a: 7) A rendszerváltás, a társadalmi-gazdasági átalakulás több szinten vetette fel a szociálpolitika reformjának szükségességét. Egyrészt a kialakult rendszer működésének jelentős hiányosságai, másrészt a rendszerváltással párhuzamosan jelentkező új szociális problémák, valamint a gazdasági szerkezet átalakításával és a munkaerőpiaci helyzettel kapcsolatos

változások miatt. A jóléti alrendszer általános krízise (elsősorban az ideológiai meghatározottság miatt számos szükségletre nem válaszolt), a jóléti vegyesgazdaság kialakításának szükségessége, a 80-as évek végén, 90-es évek elején, rohamosan növekvő számban megjelenő munkanélküliség, a csökkenő reáljövedelmek, az ártámogatások megszűnése, az egészségügyi és oktatási ellátások részleges piacosítása, valamint a szociális biztonság garantálásában jelentős szerepet játszó univerzális vagy demogrant típusú ellátások és a segélyezési rendszer fejletlensége mindenképpen szükségessé tette a szociálpolitika struktúrájának, irányításának, munkamegosztásának, eszközrendszerének jelentős változtatását. A rendszerváltás kezdetekor nem volt kétséges, hogy ebben a folyamatban az emberek szociális biztonsága sokkal sérülékenyebb lesz, mint előzőleg. Megszűnik a munkahely és a jövedelem

biztonsága, új alkalmazkodási stratégiákat kell találni és tanulni, az érdekérvényesítés új formáit kell gyakorolni. A szociális háló szükségleteknek megfelelő kialakítása a veszteségek csökkentése érdekében alapvető jelentőséget és elsődlegességet kapott párhuzamosan a jóléti rendszer újjáalakításával. Nyilvánvaló, hogy ezt a folyamatot nem segítette, hogy ugyanez az időszak Nyugat-Európában a jóléti állam nyújtotta szociális biztonság újraértelmezésének időszaka18, jelentős és kevésbé jelentős megszorításokkal, visszalépésekkel, a neoliberalizmus értékrendszerének előretörésével. Az sem elhanyagolható jelentőségű, hogy a gazdasági átalakulásban meghatározó szerepet játszó ún. nemzetekfölötti szervezetek hatékonyan tudtak nyomást gyakorolni az érintett országokra és ez a konkrét ellátások szintjén is érvényesült. A 90-es években elkezdett szociálpolitikai reformok természetesen nem

indulhattak "tiszta" lapokkal, hiszen a szociális ellátórendszer struktúráját, hatókörét a gazdasági feltételeken túl Akadémiai Kiadó, Budapest) 18 amiben nem az egyetlen, de mindenképpen fontos tényező volt az ún. létező szocializmus válsága 52 meghatározzák az adott ország történeti, kulturális és szociálpolitikai tradíciói, az uralkodó értékrend és ideológia, valamint a különböző csoportok érdekérvényesítési lehetőségei is. Igy az ellátások történetének és az alakító tényezőknek a feltárása választ adhat egyes - a szociálpolitikai ellátórendszer változtatásával összefüggő - kérdésekre. A történelmi örökség, melyet az intézmények, a szociális kérdések megközelítési módjai, a szociálpolitikával kapcsolatos attitűdök és az állami szerepvállalás testesítenek meg, a "kényszerek" egy olyan együttesét képzik, mely a szociálpolitika jövőjének tervezésekor nem

hagyható figyelmen kívül. (Towards a Competitive Society 1993) 53 2. Az örökség - Családtámogatások a rendszerváltás idején A szociálpolitikának ez a szelete, elsősorban az ellátások struktúráját tekintve egyértelműen jó minősítést kapott a rendszerváltás idején. A családi és gyermekellátásokra fordított kiadások GDP-hez viszonyított arányának és a rendszer hatékonyságának és hatásosságának megítélésében azonban már nem egységes szakirodalom. A 90-es évek elején született elemzések és a szociálpolitika reformkérdéseivel foglalkozó dokumentumok egy része a rendszerváltás előtti időszakra kialakult családi ellátásokat szinte kivétel nélkül igen nagyvonalú, a fejlett ipari országokhoz viszonyítva jelentős kiadásokat igénylő, bár alapvetően pronatalista indíttatású, de hatásukban jövedelem egyenlőtlenséget és szegénységet csökkentő politikaként minősítik. A tervgazdaságok több okból is

fokozottan építettek a családtámogatásokra: a nők munkába állásának ösztönzése, a dolgozók kompenzálása az alacsony bérekért és a gyors iparosítás kedvezőtlen demográfiai és szociális következményeinek csökkentése egyaránt szerepelt a célok között. Az ellátórendszer kritikája elsősorban a kiadások nagyságrendje és a célzottság hiánya, illetve elégtelensége, valamint az ellátások kiterjedtsége mentén fogalmazódtak meg. A társadalombiztosítási ellátásokhoz hasonlóan a családi ellátások sem fedték le megfelelően a marginális csoportokat, különösen az állami szektoron kívül dolgozókat. Az anyasági ellátások majdnem minden fejlett országban járulékfizetéshez kötöttek, ez jellemezte Középés Kelet-Európában is az ellátásokat. Ennek következtében a mezőgazdasági népesség nagy tömegei és az önállóak kimaradtak a juttatásokból vagy jóval kisebb összeghez jutottak. A mezőgazdasági népesség

számának csökkenése és a jogosultak körének fokozatos bővülése javulást hozott, de néhány országban, például Lengyelországban és Romániában az időszak végéig jelentős csoportok maradtak ki az ellátásokból. Ezeknek a csoportoknak a helyzete különösen az anyasági ellátások és a családi pótlék esetében jelentett problémát. (Barr 1995) A keresetek szóródása meglehetősen kicsi volt, a családnagyság okozta eltéréseket a családi ellátások kisebb vagy nagyobb mértékben csökkentették és az ellátások sok családot „megóvtak” az elszegényedéstől, valamint lehetővé tette a nők számára, hogy dolgozzanak, némi jövedelemmel otthon maradjanak munkahelyük megőrzésével, vagy részidős munkát vállaljanak, segítette a nemek közötti egyenjogúság megvalósulását, mely később határozott politikai céllá is vált (Ferge 1993, Fong 1993, Fong és Paul 1992, Neményi 1990 munkáira hivatkozva állapítja meg Sipos

1994:269). 54 A családtámogatások első formái, az anyasággal kapcsolatos társadalombiztosítási ellátások az európai átlagtól kevéssé megkésett módon, a XIX. utolsó és a XX sz első évtizedeiben kialakultak. (45 oldal 6 táblázat) Az anyasági és családi ellátások hagyományos eszközei minden vizsgált országban jelen voltak a 80-as évek végén (7. táblázat), kivéve a családi pótlék típusú ellátást, amely a Szovjetunióban 1990-ig nem működött. Ezt az ellátást többfajta – különböző családtípusokra irányuló, költségvetésből finanszírozott és alapvetően a segélyezés ismérveivel leírható – támogatás helyettesítette. Külön ellátás működött a nagycsaládosok részére (ez a Szovjetunióban a 4 és többgyermekes családokat jelentette), az egyedülálló anyák számára, a rossz jövedelmi helyzetű gyermekes családokra és a fogyatékos gyermeket nevelő családokra. 7. táblázat Családtámogatási

ellátások a vizsgált országokban a 80-as évek végén19 Ország Szülési Szülési Fizetett Családi Gyermek- Adó- segély szabadság gyermek- pótlék ápolási kedvezmény táppénz * nevelési szabadság Bulgária + + + + + - Csehszlovákia + + + + + + Jugoszlávia + + - + + n.a Lengyelország + + + + + n.a Magyarország + + + + + + Románia + + - + + - Szovjetunió + + + - + - * a Romániában és a Szovjetunióban hosszú ideje működő gyermektelenségi adó elsősorban „büntetésként” és nem a horizontális egyenlőtlenségeket csökkentő tényezőként lehet értékelni, ezért nem szerepelnek a táblázatban 19 Az egyes ellátásokra vonatkozó, az ebben a fejezetben felhasznált adatok forrásai : Barr (1995), Fajth (1996), Baló – Lipovecz (1993), UNICEF (1995), UNICEF (1997), UNICEF MONEE adatbázis, valamint Szovjetúnió: Berki (1983), Wiktorow (1992), Riazantsev – Sipos – Labetsky

(1992), Nell – Stuart (1992), Imbrogno (1990), Románia: Zamfír (1995), Towards 1998, Bulgária: Nouncheva (1995), Chermozemski (1991), Jugoszlávia: Ferge (1983), Ruzica (1992), Lengyelország: Wiktorow – Miercewski (1991) Les (1992), Csehszlovákia: Kroupova – Huslar (1991) Federal Ministry of Labour and Social Affairs (1992) 55 Az anyasággal összefüggő ellátások közül a szülési szabadság minden országban a társadalombiztosítás keretein belül működött. Időtartamában a csehszlovák ellátás a 70-es évektől kezdődően, a nyugat-európai országokhoz képest is kimagasló színvonalú volt. Bár az ellátás uniformizáltnak tűnik, a részletes szabályozás több eltérésre is rámutat. A csehszlovák rendszerben az egyedülálló anyák 9 héttel hosszabb ideig vehették igénybe ezt az ellátást, mint a házasságban élő nők. Bulgáriában az ellátás időtartama progresszíven emelkedett a harmadik gyermek születéséig (1. gyerek után

120 nap, 2 gyerek után 150 nap, 3. gyerek után 180 nap, a negyedik gyermek születésétől kezdve ismét 120 nap) Magyarországon abban az esetben, ha minimum hat hónap munkaviszonnyal rendelkezett a szülő nő, jogosult lett az ellátásra, de a jövedelempótlás mértéke csökkent, a segély összege az előző kereset 65%-val volt egyenlő. A Szovjetunióban csak a szakszervezeti tagok voltak jogosultak a 100%-os jövedelemkompenzációra. 8. táblázat A szülési szabadság (terhességi-gyermekágyi segély) jellegzetességei a 80-as évek végén ország Időtartam (hét) Bulgária* Csehszlovákia 18 28 Jugoszlávia Lengyelország 24 16 Magyarország 24 Románia Szovjetunió na 16 Jövedelempótlás Jogosultság a szülést megelőző kereset %-ban 100 Előzetes munkaviszony 90 Munkaviszony, 270 nap biztosítási idő 100 100 Munkaviszony a szülés idején, tekintet nélkül annak jellegére és időtartamára 100 270 nap biztosítási idő a szülést

megelőző két éven belül na na 100 Előzetes munkaviszony * az első gyermek születésekor A gyermek születésekor folyósított egyszeri szülési, anyasági segélyre való jogosultság feltételeinek akkor is megfelelt a család, ha a nő nem állt munkaviszonyban a férj biztosítási ideje alapján. Az ellátás mértéke országonként jelentősen különbözött Eltérések voltak abban a tekintetben is, hogy ezt pénzben vagy természetben folyósították a szülőknek. 56 Lengyelországban a családi pótlék kétszeres összegével megegyező egyszeri segélyben részesült a család, Bulgáriában az ellátás mértéke a gyerekszámtól függött. 9. táblázat A szülési segély jellegzetességei a 80-as évek végén ország Jogosultság ellátás Bulgária Foglalkoztatottság, valamint külön rendszer keretében: diákok, egyedülálló anyák fix összegű ellátás a gyerekszámtól függően 1. gyermek – x 2. gyermek – 2,5x 3. gyermek – 5x

4. és további gyermek – x Csehszlovákia Foglalkoztatottság (egyedülálló anya gyermekenként fix összeg esetében félidős foglalkoztatás esetén is) Jugoszlávia Foglalkoztatottság, valamint a diákok (a mezőgazdaságban dolgozó önállóak számára speciális rendszer) összegét az egészségbiztosító társaság határozza meg Lengyelország Előzetesen alkalmazásban álló nők, illetve munkaviszonnyal rendelkező férfiak munkanélküli felesége a családi pótlék kétszerese Magyarország Foglalkoztatottság egyszeri fix összeg (ikerszülés esetén emelt összeg) Románia Foglalkoztatottság a 3. és további gyermekek után fix összegű ellátás Szovjetunió Foglalkoztatottság a 3. és további gyermekek után a gyermekek számával növekvő ellátás: 50 és 250 Rbl között (a 11. és további gyermek születése után folyó-sították a legmagasabb összeget) Munkaviszony hiánya esetén speciális rendszer a munkaviszonnyal nem

rendelkező családok esetében egységesen 30 Rbl A családtámogatások meghatározó eszköze minden vizsgált országban – kivéve a Szovjetuniót - a családi pótlék volt. (10 táblázat) Ez az ellátás is a társadalombiztosítás keretein belül működött, a jogosultság meghatározó feltétele a foglalkoztatottság volt. Ez jelentős eltérés a fejlett országok 80-as évek végén alkalmazott megoldásaihoz képest, ahol ez az eszköz már nem mint társadalombiztosítási ellátás, hanem – a dél-európai országok kivételével – mint univerzális ellátás, demogrant működött minden, az adott ország területén élő gyermekre kiterjedően. A támogatás gyerekszám szerinti erőteljes differenciálása és a családszerkezet, valamint a gyermek egészségi állapotának figyelembevétele az ún. volt szocialista országok gyakorlatát egyaránt jellemezte. 57 10. táblázat A családi pótlék jellegzetességei a 80-as évek végén ország

Bulgária Jogosultság Foglalkoztatottság (diákoknak és egyedülálló anyáknak külön rendszer) életkori határ A gyermek 16 (tanuló esetén 18) éves koráig ellátás A gyerekszámtól függően differenciált összeg, progresszív a 3. gyerekig, a 4. gyermektől kezdve az első gyermek után járó ellátásra jogosult a család Csehszlovákia Foglalkoztatottság a gyermek 15 éves koráig (illetve a gyermek fogyatékossága, valamint nappali tagozaton való továbbtanulás esetén 26 éves korig) A gyerekszámtól függően differenciált összeg, progresszív az 5. gyermekig, a gyermek fogyatékossága esetén magasabb színvonalú ellátás Jugoszlávia Foglalkoztatottság és alacsony jövedelem A gyermek 18, tanuló esetén 27 éves koráig a gyerekszám alapján differenciált ellátás a nem dolgozó egyedülálló gyermekes nők (jövedelemigazoláshoz kötötten) Lengyelország Foglalkoztatottsághoz és jövedelemigazoláshoz kötött a

jövedelemigazolásnál alkalmazott jövedelemhatár, valamint az ellátás színvonala köztársaságonként különböző 16 éves korig, illetve a tanulmányok befejezéséig, max. a gyermek 20 éves koráig. A család jövedelmétől és a gyerekszámtól függő az ellátás mértéke, színvonala Fogyatékos gyermek esetén a családi A gyermek fogyatékossága esetén pótlék korra való tekintet nélkül fixösszegű kiegészítő támogatás folyósítható Magyarország Románia Foglalkoztatottság Foglalkoztatottság, 16 (18) év alatti gyermekek (egy gyermekes kétszülős családok esetében a gyermek 6 éves koráig, utána meghatározott összegű jövedelempótlék) 16 éves korig (a gyermek fogyatékossága esetén 18 éves korig) a nem fizikai munkakörben dolgozók esetében jövedelemigazoláshoz kötött Szovjetunió a gyerekek számától (a 3. gyermekig progresszív), a családstruktúrától, a gyermek egészségügyi állapotától függ az

ellátás színvonala a gyermekek számától függő, a 9. gyermekig progresszíven növekvő ellátás az ellátás is differenciált a család jövedelmi helyzetének függvényében A családi pótlék mértéke városokban magasabb volt, mint a falvakban a 11. gyermekig progresszíven emelkedő ellátás (1948 óta változatlan összeg, 4 és 15 Rbl között) 20 Rbl havonta 4 vagy több gyermekes családok a gyermek a gyermek 1 és 5 éves kora között Fogyatékos gyermekek támogatása a gyermek 16 éves koráig Egyedülálló anyák támogatása 16 éves korig, illetve ösztöndíjjal 20 Rbl havonta tanulmányokat folytató gyerek esetében 18 éves korig Elsősorban ennek, illetve az ellátás viszonylag magas színvonalának következtében a „családi pótlék – abszolút értelemben – határozottan a szegények javát szolgálta - Oroszország 58 kivételével - minden közép- és kelet-európai országban. Ez azt jelenti, hogy a szegény háztartásoknak

nem csupán relatíve jut több belőle de az abszolút értékét tekintve is. A kelet-európai országokban a családi pótlék az egyetlen olyan jövedelemforrás, amely egyszerre fontos és erősen a szegényekre koncentrált. Szignifikánsan mérsékli az egyenlőtlenségeket. Az össznépességre vonatkozó Gini-koefficienst mintegy 3 százalékponttal csökkenti Magyarországon és Csehszlovákiában, illetve körülbelül fél ponttal Bulgáriában, Lengyelországban és Oroszországban. Összehasonlításképpen, Franciaországban (ahol nagyságrendjét tekintve összevethető a közép-európai országokkal) a jövedelmi egyenlőtlenségeket 1,3 Gini-százalékponttal csökkenti, az Egyesült Királyságban pedig 0,8 ponttal.” (Milanovic 1992 idézi: Sipos 1995: 270) A Szovjetunióban működő rendszer a többi ország gyakorlatához képest jelentős eltéréseket mutatott. A 10 táblázatban közölt három ellátás (többgyerekesek, fogyatékos gyermekek,

egyszülős családok ellátása) univerzális ellátásként működött, elvileg minden, a kritériumoknak megfelelő család – munkaviszonytól függetlenül – jogosult volt ezek igénybevételére. Ennek ellenére az ellátásban részesülők száma folyamatosan csökkent, ami a támogatások igen alacsony színvonalával és az adminisztrációs nehézségekkel egyaránt magyarázható. Az egyedülálló anyák támogatása például olyan alacsony volt, hogy sokan nem is igényelték azt, erre utalnak azok az adatok, melyek szerint az egyszülős családok száma jelentősen emelkedett a 70-es években, miközben az ellátásban részesülők száma csökkent. (Wiktorow 1992) A családtámogatásokra fordított kiadások alacsony szintje (1989ben a GDP 0,9%-a) ugyancsak azt támasztja alá, hogy a látszólag igen differenciált rendszer nagyon alacsony hatékonysággal működött. A volt szocialista országok családtámogatási eszközei között a gyermeknevelési

szabadságok különleges jelentőségűek. (11 táblázat) A gyermekek első években történő otthoni nevelését elősegítő ellátásokat elsőként Kelet-Európában vezették be (Magyarországon 1967-ben). Folyamatosan növekvő időtartamukkal és viszonylag magas színvonalukkal jelentősen eltértek a nyugat-európai országokban alkalmazott támogatási formáktól. A vizsgált országokban a 60-as 70-es években a gazdaság munkaerőigényének mérséklődése vezetett ennek az ellátásnak a bevezetéséhez. Az elsődleges – nem deklarált - cél a nők munkaerőpiactól való időszakos távoltartása volt, az addig az intézményes nevelés előnyeit hangsúlyozó szemléletet pedig a nők családi szerepének hangsúlyozása váltotta fel. 59 11. táblázat A gyermeknevelési szabadság jellegzetességei a 80-as évek végén időtartam ország Jogosultság ellátás Bulgária Foglalkoztatottság az első időszakban 100%-os, azt követően 70-90%-os

keresetpótlás Foglalkoztatottság, az ellátás a 2. Gyermektől vehető igénybe, ha az 1. Gyermek még nem isk.korú 1 gyerek esetén a gyermek 1 éves koráig 600 KCS, több gyermek esetén Jugoszlávia Foglalkoztatottság csökkentett (50%) munkaidőben való foglalkoztatásra való jogosultság A gyermek 1 éves koráig(amennyiben a gyermek különleges ellátást igényel, akkor 3 éves korig) Lengyelország Foglalkoztatottság A támogatás mértéke jövede-lemfüggő a család egy főre jutó jövedelme alapján 24 hónapon keresztül folyósítják, kivéve: speciális gondozást igénylő gyermekek, ikerszülés és egyedülálló anya esetén - 36 hónapos korig, amennyiben a gyermek különleges gondozást igényel, további 3 év a gyermek 3. évének betöltéséig igénybevehető ellátás (4 éves korig meghosszabbítható, illetve a gyermek fogyatékossága esetén 6 éves korig) a gyermek 2. évének betöltéséig vehető igénybe (bevezetés éve:

1980) Csehszlovákia (bevezetés éve: 1970) 1981-ben vezették be 1968-tól 4 éves korig fizetés nélküli szabadság Magyar gyermekország gondozási segély 1963-tól fizetésnélküli szabadság a gyermek 3 éves koráig egyedülálló anyáknak fix összegű kiegészítő ellátás (illetve ennek 50%-a, amennyiben az anya dolgozik) a gyermek 2 éves koráig munkavállalás nem engedélyezett Az egyedülálló anyák a kétszülős családoknak járó támogatás kétszeresére jogosultak Foglalkoztatottság a gyerekszámot figyelembevevő havi fix összegű ellátás Foglalkoztatottság 75%-a a megelőző fizetésnek Foglalkoztatottság fizetés nélküli szabadság (1967) GYED (1985) Románia 1988-tól 3 éves korig fizetés nélküli szabadság (egyedülálló anya, a gyermek fogyatékossága, illetve örökbefogadás esetén 1 gyermek esetén is) GYES gyermekgondozási díj egyéb jellegzetességek gyerekszámtól függően differenciált ellátás (16

hónap az első gyermek, 22 hónap a harmadik gyermek esetében, a negyedik gyermek esetében 18 hónap) A gyermek 3 éves koráig limitált részmunkaidős munkavállalás lehetséges Az ellátás az apa által is igénybevehető volt az első évben nem lehet munkát vállalni, a további időszakban meghatározott heti óra-szám mellett folyósítható, 1985 után az apa is igénybevehette a munkavállalás nem engedélyezett 1986-tól az első év után az apa is igénybevehette 60 Szovjetunió (bevezetés éve: 1981) Foglalkoztatottság, ill. diákok (spec. Rendszer a mezőgazdasági szövetkezetek dolgozóinak) 35 Rbl, északon, Szibériában és a Távol-Keleten 50 Rbl A gyermek 1 éves koráig további 1 év fizetés nélküli szabadság 2.1 Az ellátásokra való jogosultság feltételei Mivel az ellátások jelentős része a társadalombiztosítási ellátások keretén belül fejlődött ki, az ellátásokra való jogosultság legfontosabb és leggyakoribb

kritériuma a biztosítási jogviszony volt, mely a legtöbb esetben a foglalkoztatottsághoz kötődött. Ez az időszak elején - 40-es, 50-es évek - elsősorban az állami szektorban és elsősorban az iparban dolgozókra terjedt ki. Az egyes ellátások fejlődésében a jogosultságok kiterjesztése hasonló módon, de időben eltérően ment végbe. A bismarck-i társadalombiztosítási hagyományoknak és a szovjet ideológia munkához való viszonyának egyaránt jelentős szerepe volt abban, hogy az ellátások csak a 45 és 89 közötti időszak második felében terjedtek ki a lakosság nem állami szektorban dolgozó csoportjaira. Jugoszláviában például, ahol a családi pótlékra vonatkozó törvény 1945-ben született, az ellátást csak 1984-ben terjesztették ki a szocialista szektoron kívül dolgozó családokra, Lengyelországban és Romániában az időszak végéig jelentős különbségek maradtak fenn a családi ellátásokra való jogosultságban és az

ellátás színvonalában. A Szovjetunióban az alapvető egészségügyi ellátásokra való jogosultságot 1964-ben terjesztették ki a mezőgazdaságban dolgozókra. Magyarországon 1953-ban kezdődött el a családi pótlék kiterjesztése a mezőgazdasági dolgozókra és 1975-ben vált egységessé az ellátás. Csehszlovákiában az időszak végéig speciális ellátásra voltak jogosultak a mezőgazdasági termelőszövetkezetek alkalmazottjai, az önállóak és az önálló gazdálkodók az időszak végéig kívül maradtak a rendszeren. A jogosultságok tekintetében további eltéréseket a szükséges biztosítási idő hossza, illetve egyes csoportok esetében különleges feltételek meghatározása jelentett. Míg Romániában és Bulgáriában a kockázat bekövetkeztének idején teljes munkaidőben foglalkoztatottak váltak jogosulttá az ellátásra, a térség más országaiban – Magyarország, Csehszlovákia – az anyasági ellátásokra az igénybevételt

megelőző meghatározott időszakban meghatározott időtartamú biztosítási jogviszony volt az elsődleges szempont. Érdekes jellegzetesség, hogy a családi pótlék esetében, amelyre csak a teljes foglalkoztatás tett 61 jogosulttá Csehszlovákiában, az egyedülálló szülők részmunkaidős foglalkoztatás esetén is jogosulttá váltak. A jogosultság megállapításánál alkalmazott másik szempont a jövedelem volt. (12 táblázat) Az ellátásra való jogosultságnak a családok jövedelmi helyzetétől való függővé tétele a vizsgált országokban elsősorban a családi pótlék, illetve a gyermeknevelési szabadság alatt folyósított ellátás esetében figyelhető meg. Jugoszláviában ez az eszköz komoly szerepet kapott a 80-as évek gazdasági nehézségeivel összefüggő kormányzati politikában. A jövedelemigazolás feltételeinek szigorítása után több mint 1 millióval csökkent az ellátásban részesülő családok száma, a legtöbb

köztársaságban csak a szegénységi küszöb alatt élők váltak jogosulttá az ellátásra, a gyermekellátásokra fordított költségvetési kiadások jelentősen csökkentek. (Ruzica 1992: 225) 12. táblázat A jövedelmi helyzet szerepe az egyes társadalombiztosítási ellátásokra való jogosultság megállapításánál, 1980-as évek vége ország Jövedelemigazoláshoz kötött családi ellátások Bulgária Nincs Csehszlovákia Nincs Jugoszlávia Családi pótlék, szülési szabadság esetén járó kiegészítés az egyszülős családok számára Lengyelország Gyermeknevelési szabadság alatt folyósított ellátás színvonala, családi pótlék Magyarország Nincs Románia Családi pótlék Szovjetunió Átalány összegű szülési segély, alacsony jövedelmű családok segélye A régió általános jellemzésekor megjelenő értékelésekhez képest a családtámogatások esetében a hét ország közül négyben (Jugoszlávia,

Lengyelország, Románia és Szovjetunió) megjelentek a jövedelemigazoláshoz kötött ellátások. Ennek hátterében valószínűleg országonként más-más tényező áll. Lengyelország esetében feltételezhető az egyházi 62 segélyezés tradícióinak részleges továbbélése, Jugoszláviában a szociálpolitika reziduális szerepe és a többi országtól lényegesen eltérő gazdaságpolitika. A családtámogatások csaknem teljes körére jellemző segélyezési jelleg a Szovjetunióban részben valószínűleg azzal magyarázható, hogy a vállalati, munkahelyhez kötődő, elsősorban természetbeni ellátások, szolgáltatások játszották a döntő szerepet a szociális ellátásokban, a jövedelemtranszferek jelentősége nem volt meghatározó. Románia esetében a rendelkezésre álló adatok alapján nem látható a családi pótlék jövedelemigazoláshoz kötésének motivációja, de mivel a román ellátások sok szempontból hasonlóságot mutatnak

a szovjetunióbeli ellátásokkal (sokgyermekes anyák külön támogatása, szülési segély folyósítása csak a 3. gyermek megszületésétől, gyermeknevelési szabadság fejletlensége), lehetséges, hogy a szovjetunióbeli megoldások adaptálásáról van szó. Magyarországon, Bulgáriában és Csehszlovákiában a családtámogatások alapvető eszközeként ugyan nem jelent meg a segélyezés, de mind a három országban működtek olyan ellátások, amelyek az ellátásokból kimaradó, illetve az alacsony jövedelmű gyermekes családokat célozták meg. A Magyarországon 1974-ben bevezetett rendszeres nevelési segély (RNS) a jövedelemigazoláson túl számos egyéb feltétel megléte esetén biztosított településenként igen változó ellátást. Bulgáriában és Csehszlovákiában elsősorban a társadalombiztosítási ellátásokból kimaradó családok részesültek segélyben. 2.2 Az ellátások színvonala A vizsgált országokban igen elétérően

alakult az ellátások színvonala és azok igénybevétele. (13. táblázat) Jugoszláviában az ellátások relatíve magas szintűek voltak, de a lakosság ebből kimaradó, jelentős számú része (parasztok, munkanélküliek, önállóak, alacsony béren alkalmazottak) ellátásai viszont alig érték el a létminimum szintjét. Az időszak végén, a 80-as években a társadalombiztosítási keretében nyújtott ellátások színvonala is jelentősen csökkent, 1980 és 1984 között 18,8%-ról 13,1%-ra csökkent a szociális kiadások GDP-hez viszonyított aránya, majd az 1980-as évek második felében ismét lassú növekedés indult meg. A szociális kiadásokon belül a gyermekellátásokra fordított összegek GDP-n belüli aránya először a felére csökkent (1980:1,7%, 1984:0,9%), majd rövid időn belül ismét növekedett, de így is jelentősen elmaradt a közép-európai országok színvonalától (1986:1,5%). (Ruzica 1992) 63 Csehszlovákiában az 1968 utáni

jelentős családi pótlék emelések történtek, az 1970-es években itt volt a legmagasabb ennek az ellátástípusnak a színvonala egész Európában, az ezt követő két évtizedben a családi pótlék átlagbérhez viszonyított aránya nem változott jelentősen. (Vergeiner 1978, Deák 1983, Kroupova – Huslar 1991, Dixon – Macarov 1992, Barr 1995) A 80-as években a családi pótlék emelései az élelmiszerárak jelentősebb növekedéséhez kapcsolódtak (1982, 1985), valamint nagyobb teret kapott a szociális segélyezés rendszere, jelentősen növekedtek az ún. gyermekélelmezési és az állapotos anyák részére folyósított segélyekre fordított kiadások. (Krupova – Huslar 1991) 13. táblázat Egyes ellátások színvonala és igénybevétele a vizsgált országokban 1989-ben ország A családi pótlék aránya az átlagkeresethez viszonyítva, 1989 Családi pótlékra és anyasági ellátásokra fordított kiadások a GDP %-ban, 1989 Igénybevételi

adatok Családi pótlék Igénybevétel – szülési szabadság Gyermeknevelé si szabadság Bulgária 12,8 2,7 76,7 n.a 34,0 Csehszlovákia 10,4 2,8 95,4 95,5 40,0 Jugoszlávia (15,0)* 1,5 (1986) n.a n.a n.a Lengyelország 2,6 2,1 n.a 64,7 41,4 Magyarország 20,5 3,9 84,3 82,8 65,8 Románia 10,5 2,8 63,8 n.a - Szovjetunió - 0,9 - n.a n.a Forrás. UNICEF, MONEE adatbázis * a minimálbér %-ban Bulgáriában 1986-ban vezették be a társadalombiztosítási ellátásra nem jogosultak számára a segélyezés rendszerén belül működő párhuzamos ellátásokat, amelyek alanyi jogosultságon alapultak, nem kötődtek jövedelemvizsgálathoz, de ezek az ellátások színvonalukban jelentősen elmaradtak a biztosítási alapú ellátásoktól. (Noncheva 1995:38) A segélyezési rendszeren belül ugyanilyen rendszer működött Csehszlovákiában is az anyasági, illetve a családi pótlék típusú ellátásokból kimaradók számára. Az

ellátások 64 jövedelemigazoláshoz kötődtek, és igen alacsony színvonalúak voltak. (Krupova – Huslar 1991) A Szovjetunióban kialakult családtámogatási rendszert értékelve Wiktorow (1992) a következő megállapítást teszi: „Nemzetközi mércékkel mérve az ellátások kiterjedtsége magas színvonalú, de az ellátások szintje és a támogatások minősége nagyon messze van a kívánatos szinttől.” (Wiktorow 1992: 187) A családi ellátásokra fordított kiadások a SZU-ban 1980-ban nem érték el az 1 %-ot (0.6%), és 1989-ben is csak megközelítették ezt a szintet (0.9%) (Cornia 1995:5) Jellemző a rendszerre, hogy az ellátások színvonalának emelése elmaradt, 30-40 évig nem módosították az egyes támogatások értékét. Ami a bevezetéskor még hatékony eszközként működött, a 90-es évek elejére elvesztette jelentőségét. Ez még akkor is igaz, ha ismert, hogy a Szovjetunióban az alapvető élelmiszerek, az energia vagy a

lakásbérleti díjak változása is elhanyagolható volt.20 Az ellátások a bevezetés, illetve a színvonal utolsó meghatározása idején is alacsonyak voltak, értéküket az átlagbérekhez képest viszonylag jól őrizték, a nyugdíjminimumban bekövetkezett változások mértékétől azonban jelentősen elmaradt az értékük. 14. táblázat A nyugdíj és a családi ellátások színvonalának alakulása a Szovjetunióban 1981 1986 Nyugdíjminimum/átlagkereset % 12,0 25,6 Alacsonyjövedelmű családok gyermeknevelési pótléka / átlagkereset % 6,9 6,0 Alacsonyjövedelmű családok gyermeknevelési pótléka / nyugdíjminimum % 46,0 24,0 Forrás: Wiktorow 1992, Berki 1983 Imbrogno (1990) szovjetunóbeli kutatásai alapján a szociális problémákban és az ezek kezelésére irányuló megoldásokban számos hasonlóságot állapított meg a gazdaságilag és politikailag eltérő ideológiájú vezető szocialista hatalom és az USA között. Elemzésében a

Szovjetunió családpolitikáját – az USA-belihez hasonlóan - összhang és konzisztencia nélküli politikának minősítette. „Annak ellenére, hogy a SZU-ban magas szinten centralizált a politikai döntéshozási folyamat, a családpolitika csak épphogy ’keresztül vergődik’ (muddle 20 A kenyér, a liszt és a tojás árát 1955-ben állapították meg, a hús, a tej és a cukor árát 1962-ben, a lakás bérleti díjak 1928 és 1990 között változatlanok voltak. Egyes iparcikkek és ruházati termékek árai is több éven keresztül változatlanok voltak. (Wiktorow 1992: 190) A rendszerváltás előtti időszakban az élelmiszerek ártámogatása önmagában a GDP 10%-át tette ki. (Clarke 1999:121) 65 through) a szükségleteken, további szociális és pszichés problémákat hagyva maga után.” (Imbrogno 1990:164) 2.3 Az ellátások színvonalának alakulásában szerepet játszó tényezők A családi ellátások – ezen belül is elsősorban a

családi pótlék típusú ellátások – jelentősen különbözhetnek aszerint, hogy mennyiben jelenik meg az ellátás színvonalának szabályozásában a gyermekek száma, életkora, a szülők családi állapota, illetve a gyermek tartós betegsége vagy fogyatékossága. A vizsgált országokra vonatkozóan további jellegzetesség a területi, illetve települési eltérések megjelenése, mint az ellátások színvonalát meghatározó tényező. A gyerekszám szerint differenciált ellátásokat általában, mint a pronatalista motiváció megjelenését értékelik a szociálpolitikai elemzések. Önmagában a családi pótlék gyerekszám szerinti progresszivitása azonban utalhat annak a szociológiai ténynek az ellátásokban megjelenített felismerésére is, hogy a gyermekek számának növekedésével nő a szegénység kockázata. Ennek ellenére a vizsgált országok egy részénél (Bulgária, Románia és Szovjetunió) – elsősorban az ellátások

többségénél megjelenő gyerekszám szerinti progresszivitás mentén, illetve a Romániában és a Szovjetunióban külön ellátás keretében megjelenő, a többgyermekes (Románia – 3 és több, SZU – 4 és több gyermek) családokra irányuló kiemelt támogatás mentén – fokozottan jelennek meg a népesedéspolitikai célkitűzések a családi ellátások rendszerében. Bulgáriában az időszak végére jelentősen csökkent a családi pótlék gyerekszám szerinti progresszivitásának mértéke, mivel a 80-as években nagyobb mértékben emelték az első gyermek után járó ellátást, mint a további gyermekek után járót, valamint 1985-től a második gyermek születése után az első gyermek is a második után járó összegre jogosult. A szülési segély esetében ugyancsak csökkent a progresszivitás, de ennek ellenére még mindig jelentős maradt (1970-ben 25-szörös volt a különbség a 3. és az 1 szülés utáni kifizetés között, 1990ben

ötszörös) A gyermeknevelési szabadságban is megjelent ez a jellegzetesség: az igénybevehető szabadság hossza a család gyerekszámától függött (az első gyermek esetén 6 hónap volt, a harmadik esetén 8 hónap). 66 Jugoszláviában a családi pótlék megállapításhoz szükséges jövedelemigazolásnál alkalmazott jövedelemhatár és az ellátás összege köztársaságonként különböző volt. A Szovjetunió 15 államában a szociálpolitika egységes volt, de a kiemelt területeken (az Ural vidéke, Szibéria és a Távol-Kelet) az ellátásokra való jogosultság kritériumai és az ellátások színvonala kedvezőbb volt, mint az ország más területein. 15. táblázat Az ellátások időtartamának és színvonalának meghatározásában szerepet játszó tényezők ellátás Progresszivitás gyerekszám szerint Emeltszintű ellátás egyszülős családoknak Emeltszintű Területi ellátás a különbségek gyermek fogyatékossága esetén

Településtíp us szerinti különbségek Szülési segély Bulgária, Szovjetunió - - - - Csehszlovákia (időtartam – 37hét) - Szovjetunió (ellátás összege) - Csehszlovákia, Magyarország, Jugoszlávia Csehszlovákia, Magyarország, Lengyelország Jugoszlávia Románia Csehszlovákia (időtartam) Lengyelország (időtartam) Bulgária (időtartam) Bulgária (366), Családi pótlék Lengyelország (a 3. gyerek után járó (296), Csehszlovákia csp. / az 1 gyerekre érvényes összeg =100) (280), Románia (134), Magyarország (129) Szülési szabadság Fizetett gyermeknevelési szabadság időtartama Bulgária Lengyelország (3é) Lengyelország (3é), Magyarország, Jugoszlávia - - Fizetett gyermeknevelési szabadság alatt nyújtott ellátás szintje Csehszlovákia, Magyarország Lengyelország (2x) - Szovjetunió - Romániában a 60-as évek végétől, a születésszám drasztikus csökkenése nyomán a családi pótlék színvonala és

gyerekszám szerinti progresszivitása nőtt, az ellátás összege a demográfiai folyamatoknak és a népesedéspolitikai célkitűzéseknek megfelelően a városokban magasabb volt, mint a falvakban. 67 2.4 A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézmények A családtámogatási rendszerek fontos elemét képezi, hogy milyen államilag garantált formái működnek a gyermekek napközbeni ellátásának, milyen alternatívái vannak a gyermeknevelési szabadság igénybevételének, illetve annak lejárta után a gyermek napközbeni elhelyezésének. A vizsgált országokban ezeknek az ellátásoknak a köre és az érintett korosztályok által történő igénybevétele – elsősorban a 0-2 éves korosztály tekintve jelentős különbségeket mutatott a 80-as évek végén. 1. ábra: Bölcsőde és óvoda igénybevétele a vizsgált országokban 1989-ben21 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 bölcsődés gyermekek aránya a megfelelő korú népességhez

viszonyítva (%) aj na U kr sz Le ág ng ye lo rs zá M g ag ya ro rs zá O g ro sz or sz ág * Ro m án ia Sz lo vá ki Ju a go sz lá vi a* * Cs eh or Bu lg ár ia óvodás gyermekek aránya a megfelelő korú népességhez viszonyítva (%) Forrás: UNICEF 1995 és 1999, Lengyelország Wiktorova-Mierzewski 1991:217-218 *jelentős területi eltérések voltak, a balti államokban a 3-6 évesek megközelítőleg 60%-a járt óvodába, jellemző volt még az óvodák túlzsúfoltsága, a 33-35 fős óvodai csoportok (Cornia-Sipos 1991) * Jugoszlávián belül Szlovéniában a gyermekellátások kiemelkedő színvonalúak voltak: 1985-ben az 1-7 éves gyerekek 14,9%-ának napközbeni ellátása történt családon kívül (bölcsőde, óvoda) – Koszovóban a megfelelő korú gyerekek 2,5%-a, Vojvodinában 27%-a, Szlovéniában 52%-a részesült napközbeni ellátásban. A falvakban ez az ellátás lényegében nem működött, a városokban pedig jelentős területi

egyenlőtlenségeket mutatott. (Ruzica 1992: 225) A gyermekek családon kívüli napközbeni elhelyezése központi eszköznek tekinthető a Szovjetunióban, ahol a gyermeknevelési szabadság kialakulatlansága volt jellemző, jövedelemtől függően az állam ingyenes bölcsődei, óvodai és bentlakásos iskolai ellátást biztosított az egyedülálló és a sokgyermekes anyáknak járó juttatások keretében. 21 az ábra alapjául szolgáló táblázatot l. a mellékletben (melléklet 1 táblázat) 68 A bölcsődei ellátás alacsony kiépítettsége elsősorban Romániát és Bulgáriát jellemezte, ez összhangban áll a tradicionális családi szerepek erősítésével és az elsősorban a születésszámot befolyásolni kívánó családtámogatási rendszer egyéb jellegzetességeivel. xxx A vizsgált országokban működő családtámogatási rendszer a hasonlóságok mellett, a konkrét ellátások szintjén, azok kiterjedtsége, színvonala és az ellátások

domináns formája szerint jelentős eltéréseket mutatott. A már sokat idézett Kamerman – Kahn szerzőpáros a 70-es évek végén végzett összehasonlító vizsgálatához, mint explicit és magas színvonalú családi ellátásokkal jellemezhető országot választotta ki Magyarországot és más elemzésekben is Magyarország és Csehszlovákia kiemelt szerepet kap, az ellátások struktúráját és színvonalát a skandináv, illetve az ugyancsak kiemelkedően magas színvonalú francia ellátórendszerekhez hasonlítják. Az NDK, mint a közösségi megoldásokat (intézményes nevelést) előnyben részesítő típus jelenik meg az elemzésekben. Romániát a legerőteljesebben natalista motivációjú családtámogatási megoldásokkal rendelkező, a Szovjetuniót pedig explicit családpolitikával nem rendelkező országként. (Kammerman – Kahn 1978, Cornia 1995) Összességében az ún. volt szocialista országokban elsősorban az ideológiai

meghatározottságból levezethető egyezőségek jelentősen meghatározták a szociálpolitika struktúráját, irányítását és működését, az egyes ellátórendszerek mégsem uniformizálódtak. Annak ellenére, hogy a családtámogatás eszközei lényegében megegyeztek, ezek struktúrájában nem volt jelentős különbség a vizsgált országok között, az ellátásokra való jogosultság kritériumai, az ellátások kiterjedtsége és differenciáltsága alapján azonban jelentősen eltértek az egyes országok gyermekes családokra irányuló szociálpolitikai megoldásai. (16 táblázat) Az előzetesen megfogalmazott hipotézisekhez képest nem csupán a jövedelemtranszferek és a természetben nyújtott szolgáltatások (bölcsőde, óvoda) fejlettsége vagy fejletlensége okozta az eltéréseket. A viszonylag magas színvonalú jövedelemtranszfereket nyújtó országokban – Magyarország, Csehszlovákia, Bulgária, Románia – az óvodai mutatók is magasak

voltak. Csak a Szovjetunió esetében látszik igazolódni az a feltételezés, hogy az intézményes nevelés kiterjesztése háttérbe szorította az egyéb ellátásokat. 69 Az ellátások jellegzetességei alapján az a hipotézis sem igazolható, hogy a piacorientált reformok megjelenésének időpontjával mutatna szorosabb összefüggést az ellátások formája és színvonala. Bulgáriában és Romániában ugyanúgy jellemző a jövedelemtranszferek meghatározó szerepe, mint Csehszlovákiában és Magyarországon. 16. táblázat A 80-as évek végén működő családtámogatások főbb jellegzetességei ország színvonal (a) jövede- családlemtípus igazolás (c) (b) Gyerme k állapota (d) gyerekszám (e) bölcsőde óvoda (f) (g) GDP felhasználás (h) Bulgária + - - - ++ - + + Magyarország Csehszlovákia Lengyelország Románia ++ - + + +- + + ++ + - + + + + + + - + + + + - - - + +- - - +- - + + Jugoszlávia

Szovjetunió +- + + +- - - - - - ++ + - + ++ + -- a – a családi pótlék ellátás színvonala (13. táblázat) (++: kimagasló, +: magas, +-: közepes, -: alacsony) b – a rászorultság vizsgálatának szerepe – (12. Táblázat) (++: meghatározó, +: igen, -: nem, +-: vegyes) c – egyszülős családok támogatása – (15. táblázat) (+: igen, -: nem) d – kiemelt támogatás a gyermek fogyatékossága esetén – (15. táblázat) (+: igen, -: nem, +-: vegyes) e – progresszív ellátások a gyerekszámtól függően – (15. táblázat) (++: meghatározó, +: igen, -:nem, +-: vegyes) f – bölcsődei ellátás (melléklet 1. táblázat) (++: kimagasló, +: magas, -: alacsony) g – óvodai ellátás (melléklet 1. táblázat) (+magas, -: alacsony) h – családtámogatások (13. táblázat) - az UNICEF ajánlásainak megfelelően (UNESCO 1995:95) a demográfiai és gazdasági mutatóknak megfelelő szintű ellátás javasolt mértéke a GDP 2.5 és 35%

-a között mozog, ennek megfelelően minősítettem alacsonynak vagy magasnak a GDP felhasználást (++: 3,5% felett, +: 2,5 és 3,4% között, - 1,5 és 2,4% között, --: 1,4% alatt) A jogosultsági feltételek közel sem voltak egységesek, a foglalkoztatottságon túl igen jelentős szerepet játszott a családi jövedelmi helyzete (Jugoszlávia, Szovjetunió, Románia, Lengyelország), amely egyrészt a tradíciók különbözőségeivel, másrészt a családtámogatási rendszer szerepének eltéréseivel magyarázható. 70 Az eredmények alapján nem lehet típusokat alkotni, az egyes országok elég egyedi mintázatot mutatnak a vizsgált szempontok mentén. Leginkább a magyar és a csehszlovák rendszer mutat hasonlóságokat, ahol egy differenciált, magas színvonalú és a segélyezés jellegzetességeit nem mutató ellátórendszer működött. Hasonlóságok jellemzik ezen túl a romániai és a bolgár ellátásokat, amelyeket azonban elsősorban a családi

ellátások natalista motivációjú felhasználása jellemez, amely viszonylag magas színvonalú és Bulgáriában az ellátások többségének a gyerekszám szerint erőteljesen differenciált, progresszív ellátásokkal jellemezhető, Romániában pedig az a speciális ellátás, melynek keretében a sokgyermekes anyák (5 és több gyermek) a gyermek életkorától függetlenül havi rendszeres járadékban részesültek. Lengyelországot a családtámogatások erőteljesen differenciált struktúrája jellemezte, amely elsősorban a rosszabb anyagi helyzetű családokat célozta, viszonylag alacsony színvonalon. A Szovjetunióban működő rendszer az ellátások részleges kialakulatlansága, a natalista célkitűzések és a gyermekek családon kívüli napközbeni ellátásának hangsúlya mentén írható le. Jugoszláviát az ellátások viszonylag alacsony és területileg és településtípusonként jelentősen eltérő színvonala, az alacsony GDP felhasználás és a

rászorultság szempontjának érvényesítése jellemezte. 71 IV. A családi ellátások változásai a 90-es években A 90-es években a szociálpolitika célkitűzéseit, eszközrendszerét, struktúráját, munkamegosztását tekintve jelentősen átalakult. Ezeket a változásokat egyértelműen szükségessé tették a gazdasági- társadalmi változások, valamint a működő rendszer diszfunkciói és hiányosságai. A már működő ellátórendszerek jelentősen átalakultak, új ellátási formák jöttek létre, jelentősen bővült az addig igen fejletlen szociális szolgáltatások köre, a szociális ellátásokban egyre hangsúlyosabb szerephez jutottak a helyi önkormányzatok, új szolgáltatóként jelent meg a non-profit szektor. Ezek a változások fokozatosan mentek végbe Ütemükben és tartalmukban igen változó módon, amit a társadalmi – gazdasági változások ütemén és jellegzetességein túl egyéb – kulturális, történelmi,

politikai stb. - tényezők is befolyásoltak Az elmúlt tíz év - a családtámogatások alakulását is befolyásoló – társadalom- és szociálpolitikai folyamatainak feltárása és az azokban meghatározó szerepet játszó tényezők, intézmények és motivációk teljes körének bemutatása nem célkitűzése a dolgozatnak. A következő fejezetekben arra vállalkozom, hogy három tényező – a gazdasági, elsősorban munkaerőpiaci változások, a külső kényszerek és elvárások, valamint a szegénység növekedése – mentén bemutassam azokat a főbb tendenciákat, amelyek a vizsgált országokban a családtámogatásokra való jogosultság változásaihoz, új ellátási formák megjelenéséhez vezettek és meghatározó szerepet játszottak az ellátások színvonalának alakulásában. Természetesen a történet így közel sem teljes, de számos adalékkal szolgálhat ahhoz, hogy értelmezhető és elemezhető legyen a 90-es évekre kialakult

családtámogatási rendszer. A folyamat meghatározott elemeinek és az egyes országokban megvalósult főbb változásoknak az ismerete teszi lehetővé a jelenleg működő ellátások bemutatásán túl, azok értékelését és összehasonlítását. 1. A 90-es évek társadalmi-gazdasági folyamatai – a családtámogatások szerepének változásai: jogosultságok és színvonal „A rendszerváltás gazdasági hatásai az első pillanattól jelentkeztek. Hatásuk a mai napig érezhető, és leginkább a gyermekek – a társadalom legsérülékenyebb tagjai által. Bár vannak már jelei a gazdasági növekedésnek, a régió gazdasági ’tortája’ jóval kisebb, mint 1989-ben 72 volt. Ennek elosztása kevésbé egyenlő, mint volt, és - ami még ennél is rosszabb jel -, a gyermekeknek jutó szeletet a folyamatos fogyatkozás veszélyezteti.” (UNICEF 1999: 3) A rendszerváltást követő időszakot, a GDP visszaesése (2. ábra), a reálbérek drasztikus

csökkenése (4. ábra), a munkanélküliség növekedése (3 ábra), a foglalkoztatottak számában bekövetkező jelentős változás (18. táblázat) jellemezte Az átmenet első éveiben jelentős mértékben növekedett a szegénység – elsősorban a GDP, a reálbérek és a reáljövedelmek jelentős csökkenése következtében -, utána a szegénységi ráták többé-kevésbé stabilizálódtak. A második hullámot a szegénység növekedésében az egyenlőtlenségek növekedése jelentette. Ezt az árliberalizáció, a privatizáció és a bérek differenciálódása hozta magával. 2. ábra: A GDP értéke 1999-ben (1989=100)22 Ukrajna Szlovénia Szlovákia Románia Oroszország Magyarország Litvánia Lettország Lengyelország Csehország Bulgária 0 20 40 60 80 100 120 140 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A GDP visszaesése és a reálbérek és jövedelmek csökkenése országonként különböző mértékben

jelentkezett. Oroszországban és Ukrajnában, valamint a balti országokban jelentősebb volt a nemzeti össztermék csökkenése, mint a közép-európaiakban, de míg Litvániában és Lettországban már a 90-es évek közepén megkezdődött a növekedés, Ukrajnában és Oroszországban az időszak végéig jellemző a visszaesés. A vizsgált országok Az ábrák és a táblázatokban közölt adatok forrása az UNICEF Monee adatbázisa, amely 1989 óta gyűjt információkat a térség országairól. A más adatbázisokból (Világbank, Luxemburg Income Study, WHO stb) megismerhető adatok nem minden esetben egyeznek meg ezekkel az adatokkal (ez a jellegzetesség a többi adatforrásnál is jelentkezik a fogalmak definiálásának eltérései, a mérési eszközök különbözőségei, az adatgyűjtés céljainak és módszereinek változatossága következtében). Mindezek figyelembevételével az alapvető tendenciák bemutatására törekedtem, mivel összehasonlító

elemzésre az előbb említett okok miatt az adatok nem alkalmasak. (Az ábrák alapjául szolgáló részletes adatokat a melléklet táblázatai tartalmazzák) 22 73 közül Lettországban, valamint Romániában és Bulgáriában a 90-es évek végén még igen jelentős az elmaradás az 1989-es szinttől. 17. táblázat Recesszió és növekedés 1989-1999 Ország Bulgária Csehország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Oroszország Románia Szlovákia Szlovénia Ukrajna Hány évre volt jellemző a GDP csökkenése Volt-e a növekedést követően visszaesés 1999 GDP index (1989 = 100) 7 Igen 65,9 4 2 4 5 4 8 6 4 3 10 Igen Nem Igen Nem Nem Igen Igen Nem Nem Nem 95,0 121,2 60,2 79,5 98,1 55,9 73,0 101,4 107,6 35,7 A rendszerváltás óta a vizsgált országokban jelentősen csökkent a gazdaságilag aktív népesség és a foglalkoztatottak aránya. A közép-európai országokban a munkahelyek döntő többsége az időszak első felében szűnt

meg, Oroszországban az adatok szerint később kezdődött el ez a folyamat. Standing szerint az Oroszországra jellemző magas foglalkoztatottsági arányszámok és az alacsony munkanélküliségi ráta mesterségesen alakul ki, ennek egyik eszköze az alacsony bér melletti alkalmazás az állami nagyvállalatokban (Standing 1995). Romániában és Lettországban az időszak második felére jellemző a munkahelyek számának jelentősebb csökkenése. 10 év után az 1989-es szinthez viszonyítva Bulgáriában, Magyarországon és Lettországban a legalacsonyabb a foglalkoztatottság. 74 18. táblázat A foglalkoztatottság alakulása, 1989-1998 (1989=100) ország 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Bulgária 100 93,9 81,6 75,0 73,8 74,3 75,2 75,3 73,3 71,2 Csehország 100 99,2 90,0 87,7 87,9 88,5 90,9 Lengyelország 100 95,8 90,1 86,3 84,3 85,1 86,7 88,3 93,3 93,4 Lettország 100 Litvánia 100 97,3 99,7 97,5 93,4 88,0 86,4 87,2 87,7 87,0

Magyarország 100 99,3 96,0 86,1 77,7 73,7 72,1 71,1 70,8 71,2 Oroszország 100 99,6 97,6 95,4 93,8 90,6 87,9 87,3 86,4 84,1 Románia 100 99 98,5 95,5 91,9 91,5 86,7 85,7 na 82,1 Szlovákia 100 97,4 85,9 86,8 84,6 83,7 85,7 84,5 na 82,0 Szlovénia 100 96,1 88,7 83,8 81,3 79,3 79,1 78,7 78,1 Ukrajna na 92 na 88,2 100 99,3 92,0 85,6 77,0 74,3 72,4 73,7 74,1 na na na na na na na na na na forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy Magyarországon a foglalkoztatottak száma 1987 és 1997 között összesen több mint másfél millióval csökkent. (KSH 1999: 39) „ úgy tûnik, hogy a foglalkoztatási szerkezetben a drámai változások 1993 õszéig lezajlottak, a változások azóta mérsékeltebbek: a munkanélküliség csökkenése, a vállalkozók és az eltartottak arányának növekedése mellett a többi kategóriára a stabilitás, vagy az igen enyhe változás a jellemzõ. A stabilitás azonban egy igen kedvezõtlen

foglalkoztatási szerkezetben állt be, a tényleges keresõk a népességnek alig több mint egyharmadát teszik ki, ami az úgynevezett eltartási ráta igen magas szintjét jelenti.”(Kolosi – Bedekovics – Sík 1997) A legkisebb csökkenés a foglalkoztatottak számában Csehországot jellemzi. 1990 és 1996 között a gazdaságilag aktívak aránya a megfelelőkorú népességhez viszonyítva 7,2%-kal csökkent. Az állami foglalkoztatáspolitika 1997-ig képes volt megbirkózni a gazdasági átalakulást kísérő munkaerőpiaci változásokkal. Az 1990 és 1996 között jellemző alacsony munkanélküliségi rátákhoz képest 1998 végére 7%-ra emelkedett ez a mutató és a munkanélküliek számának további növekedése volt prognosztizálható az 1999-es és 2000-es évekre, a lelassult gazdasági növekedés és az ipari szerkezetváltás felgyorsult ütemének következtében. (State of Population and Development of the Czech Republic 1999 ) 75 3. ábra: A

munkanélküliség alakulása a vizsgált országokban 1992-ben és 1998-ban Ukrajna* Litvánia Lettország Oroszország* Románia 1998 1992 Bulgária Szlovénia Szlovákia Lengyelország Magyarország Csehország 0 2 4 6 8 10 12 14 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy *Oroszország és Ukrajna (1997-es adatok) esetében az adatok valószínűleg jelentősen eltérnek a probléma valódi nagyságrendjétől A munkanélküliség nagy aránya volt és jelenleg is ez a tényező az átmenet legjelentősebb szociális problémája. „Ezt a szürke gazdaság nem tette kevésbé fájdalmassá –ahogy ezt sokan gondolják.” (Topinska 1997:9) Úgy is fogalmazhatnánk, hogy a nem legális munkavállalás elterjedése egyrészt valóban ad egy nagyon törékeny túlélési lehetőséget, de ennek választása általában kényszerből történik és kiszolgáltatottsággal, bizonytalansággal és az alapvető jogosultságok hiányával párosul.

A munkanélküliség szorosan kapcsolódik a szegénységhez. A szegénység és a munkanélküliség kapcsolatának elemzésével az elmúlt időszakban több vizsgálat is foglalkozott, ezek eredményei alapján a poszt-szocialista országokban a munkanélküli ellátások viszonylag gyors és időtartamukat és színvonalukat tekintve a 90-es évek elején még „bőkezű” támogatások csak kisebb mértékben voltak képesek az érintettek szegénységi kockázatát csökkenteni. (Milanovic 1996, Szulc 1996)23 Szlovákiában, Szlovéniában és Bulgáriában viszonylag tartósnak tekinthető a 10%-on felüli munkanélküliségi ráta, 76 ugyanezekben az országokban a tartós munkanélküliség 50% körül mozog. Ez utóbbi jellemző Magyarország, Lengyelország, Románia esetében is igaz. A foglalkoztatottak számában bekövetkezett csökkenés, a munkanélküliség növekedése mellett a jövedelmi helyzetet jelentősen befolyásoló tényező volt a bérek jelentős

értékvesztése és az a tény, hogy a munkahelyek számának csökkenése miatt sokszor igen kedvezőtlen bérfeltételek mellett, kényszerként jelentkezik a munkavállalás. 4. ábra: A bérek reálértékének alakulása 1990-ben és 1998-ban (1989=100%) 120 100 80 60 1990 1998 40 20 M Cs e h K öz tá r s ag aság ya ro Le r ng szág ye lo rs z Sz ág lo vá ki a Sz lo vé ni Bu a lg ár Ro ia m án O ia ro sz or sz ág Le tto rs zá g Li tv án ia U kr aj na 0 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A szociális támogatásokra való jogosultság változásai a rendszerváltás első éveiben A rendszerváltást megelőző időszakban az ellátások jelentős része a társadalombiztosítás keretein belül működött. Figyelembevéve a közép-kelet-európai országokban végbemenő jelentős gazdasági átalakulást és az ezzel együtt jelentkező változást a gazdaság szerkezetében és a foglalkoztatásban (a

munkanélküliek számának jelentős növekedését az időszak kezdetén, a tartósan munkanélküliek fokozatosan növekvő arányát a későbbiekben és az aktív korúak foglalkoztatásában bekövetkező jelentős csökkenést, valamint a nem állami szektorban dolgozók számának fokozatos emelkedése), az ellátásokra való jogosultság változatlanul hagyása jelentős számban zárta ki a gyermekes családokat az egyes ellátási formák igénybevételéből. 23 a 90-es évek második felétől az országok többségében csökkent a munkanélküli járadék időtartama és az 77 A foglalkoztatottságban bekövetkezett változásokat nem minden országban és nem minden ellátás esetén követte a jogosultság kritériumainak változása. Néhány országban az ellátások egy része univerzálissá vált (pl. családi pótlék: Romániában 1994-től, Magyarországon 1990től), de ez semmiképpen nem tekinthető általános megoldásnak Lengyelországban például,

ahol az ellátásra való jogosultság feltétele a foglalkoztatottság, csak 1994 után vált egységessé az ellátás mértéke a különböző ágazatokban dolgozók számára. Azokban az országokban, ahol az egyes ellátások változatlanul a társadalombiztosítás keretében, foglalkoztatáshoz kötődően működnek az ellátásokban részesülők köre jelentősen csökkent. Bulgáriában a családi pótlék társadalombiztosítási, foglalkoztatottsághoz kötött ellátás maradt, melyre csak a teljes munkaidőben foglalkoztatottak voltak jogosultak. Így a munkanélküliek, az alkalmi munkából élők, illetve a részmunkaidőben foglalkoztatott alacsony jövedelmű családok fokozatosan kiszorultak az ellátásból és a segélyezés keretében működő ellátásra sem váltak jogosulttá 1993-ig, mivel eddig az időpontig csak az egyedülálló anyák vehették igénybe a családi pótléknak ezt a formáját. Az UNICEF adatai alapján az igénybevétel 60%-ra

csökkent 1995-re, és a párhuzamosan belépő segélyezési rendszeren belül működő ellátást igénybevevőkkel együtt is több mint 10%-kal elmarad a rendszerváltás idején érvényes szinttől. (UNICEF 1997: 6) Romániában 1990 és 1993 között a privát szektorban dolgozók és az önállók továbbra sem voltak jogosultak a családi pótlékra, valamint a nem regisztrált munkanélküliek is kiszorultak az ellátásból. Lengyelországban a regisztrált munkanélküliek 1992-ben elvesztették a családi pótlékra való jogosultságukat, majd 1993-tól a feltételek módosításával a regisztrált munkanélküliek a munkanélküli járadék utáni időszakban ismét jogosulttá válnak az ellátásra. Oroszországban 1992-ben a terhességi-anyasági ellátást kiterjesztették a terhesség alatt munkanélkülivé vált nőkre. Speciális helyzetben voltak azok az országok, ahol egyes ellátások a 90-es éveket megelőzően nem működtek. A Szovjetunióban 1990-ben

vezették be a családi pótlékot, majd az utódállamok folyamatosan korrigálták az öröklött új ellátási formát. Az 1990-es bevezetés idején univerzálisan járt az ellátás az 1,5 éven aluli gyermekek után és az egyszülős és a három és többgyerekes családokban nevelkedő 6 éven aluli gyermekek után, valamint ellátás színvonala is, hangsúlyosabbá váltak a különböző feltételekhez kötött segélytípusú megoldások 78 jövedelemigazoláshoz kötötten a 1,5 és 6 év közötti gyermekeknek. Az ellátásra való jogosultság további feltétele volt az egy éves munkaviszony. A családi pótlékra való jogosultság kiterjesztése 1991-ben kezdődött el, amikor az árliberalizáció hatásainak részbeni kompenzálására jövedelemigazoláshoz kötötten kiterjesztették az ellátást a 6-16 éves kor közötti gyermekekre. Az ellátás a minimálbér 25% -val egyezett meg A 6 éven aluli gyermekek esetében univerzálissá vált az ellátás,

amely a minimálbér 45%-val egyezett meg. A 1,5 éven aluli gyermekek esetében a minimálbér 60%-val egyezett meg a családi pótlék, amennyiben az anya a gyermek születése előtt legalább egy éves munkaviszonnyal rendelkezett. Egyedülálló anya a gyerek 16 (18) éves koráig 6 éves kor alatt 45%, felette 60% (egyedülálló apák nem vehetik igénybe). Az árnövekedések miatt minden alacsonyjövedelmű család negyedévenkénti támogatásban részesül – a gyermek életkorától függően a minimálbér 30-40% -nak megfelelő támogatás – a helyi kormányzat költségvetéséből. Litvániában 1991-ben egy lépcsőben terjesztették ki univerzális ellátásként a családi pótlékot a gyermekek 16 éves koráig, de a bevezetést követő évben, 1992-ben finanszírozási problémák miatt meg is szüntették. A jogosultság speciális kiterjesztését jelentette a Magyarországon 1993 és 1995 között az egyszeri anyasági támogatást felváltó, új ellátási

formaként bevezetett várandósági pótlék, amely a terhesség 4. hónapjától a családi pótlékkal megegyező színvonalú támogatást biztosított. 19. táblázat A 0-18 évesek családi pótlékban való részesedése, 1989-1993 ország 1989 1990 1991 1992 1993 Csehország 99,5 99,4 97,1 92,1 na Magyarország 84,3 91,1 93,1 93,7 93,1 Románia* 63,8 71,0 66,3 65,0 na Oroszország na na na 28,8 26,3 Szlovákia 92,4 92,0 89,5 89,0 na Ukrajna na na na 55,0 na forrás: Fajth (1994:32) (függetlenül a jogosultsági korhatártól) * a 16 éven aluliak %-ban 79 A gyermek születéséhez kapcsolódó ellátások (szülési segély, szülési szabadság) lényegében változatlanok maradtak az időszak elején. A Szovjetunió volt tagállamaiban növekedett a szülési szabadság időtartama (pl. Oroszország 1990-ben 126 napra, 1992-ben 140 napra, valamint 1992-től a terhesség ideje alatt munkanélkülivé vált nőkre is

kiterjesztették az ellátást). Szlovéniában egy 1993 decemberében életbe lépő törvény alapján (Törvény a családi jövedelmekről: 65-2371/1993) az anyasági szabadság a gyermek 1 éves koráig vehető igénybe 100%-os jövedelempótlás mellett, amely nem lehet alacsonyabb a minimál bérnél, valamint ún. szülői kiegészítő ellátásban részesülnek az anyasági szabadságra nem jogosult nők Esetükben az ellátás mértéke a minimálbér 52%-ával egyezik meg. (Second Report of the Republic of Slovenia 1999) A jogosultságok változásának egy rendhagyó formájaként értékelhető, hogy Bulgáriában 1991 és 1993 között szüneteltették a szülési szabadság alatti ellátást. (Noncheva 1995) Részben a munkanélküliség egyre növekvő megjelenésével, részben pedig a konzervatív értékek térhódításával magyarázható, hogy a gyermeknevelési szabadságok24 rendszerében, az ellátásra való jogosultságban jelentős változások történtek

az időszak elején. Romániában 1990-ben vezették be a társadalombiztosítási alapú gyermeknevelési szabadságot, melynek keretében a teljes munkaidőben foglalkoztatottak jogosulttá váltak a megelőző fizetés 65%-nak megfelelő ellátásra a gyermek 1, majd 2 éves koráig, de az alkalmazásban állók számának csökkenésével egyre kevesebben voltak jogosultak az ellátásra, mivel az alkalmazásban állók száma csökkent. A foglalkoztatottság bizonytalanná válásával megjelenő másik tendencia, hogy az anyák egyre inkább arra kényszerültek, hogy csak a legszükségesebb időre vegyék igénybe a gyermeknevelési szabadságot. (Zamfír 1995) Csehszlovákiában módosították a jogosultság kritériumait és így 1990-től az egygyermekes családok is a gyermek 3 éves koráig vehették igénybe az ellátást, viszont az addig a gyerekszámtól függően akár 7 éves korig igénybevehető ellátás is maximum 3 évre csökkent., 1995-ben terjesztették ki

a gyermek 4 éves koráig Lehetővé vált a gyermeknevelési szabadságon lévő anyák maximált óraszámban (napi két óra) és maximált kereset (átlagfizetés 30%-a) mellett történő munkavállalása. (Fajth 1994:46) gyermeknevelési szabadság alatt azokat a pénzbeli ellátásokat értem, amelyek a gyermek első évei alatt vehetőek igénybe a szülő gyermek otthoni gondozásának biztosítása érdekében igénybevett szabadsága idején 24 80 Lengyelországban változatlanul a gyerekszám határozta meg az igénybevehető hónapok számát: 1 gyerek esetében 24 hónap, 2 vagy több gyermek esetén 36 hónap. (Fajth 1994:60) A nők jelentős része számára azonban megszűnt a biztosíték arra, hogy a gyermeknevelési szabadság igénybevétele után ismét munkába állhat, illetve sokszor már az alkalmazás feltételévé is az arra vonatkozó nyilatkozat vált, hogy meghatározott időn belül nem szül a nő. A nevelési ellátás ennek ellenére igen magas

igénybevétele elsősorban az egyéb megoldások hiányával magyarázható. A gyermekek napközbeni ellátásának biztosítása központi kormányzati hatáskörből a helyi önkormányzatokhoz került. Ennek következményeként sok bölcsőde bezárt, a vállalati bölcsődék megszűntek, s a 80-as évek végére jellemző igen alacsony bölcsődei ellátottságot (a 3 éven aluliak 5%-a) is alulmúlták a 90-es évek elején jellemző adatok. Lettországban 1990-ben a fizetett gyermeknevelési szabadságot a gyermek 1,5 éves koráig hosszabbították meg, a fizetés nélkülit pedig a 3 éves korig. 1991-től további kiterjesztés történt, a társadalombiztosítás által finanszírozott ellátás a gyermek három éves koráig vehető igénybe. (Family Policy Latvia 1998) Magyarországon a tradicionálisan működő gyermeknevelési szabadság és díj mellett bevezetésre került a gyermeknevelési támogatás (1993), mely előzetes munkaviszonyhoz és

jövedelemigazoláshoz kötötten azoknak a három és többgyerekes családoknak nyújt további gyermeknevelési ellátást, akiknél a legkisebb gyermek 3 és 8 éves kor között van. Az ellátás mellett (amennyiben a munkavégzés a lakáson kívül történik, akkor korlátozott óraszámban) lehetséges a munkavállalás. Az ellátások színvonalának alakulása a 90-es évek elején A rendszerváltást követő első években jelentős különbségek voltak a családi pótlék reálértékének megőrzésében. Az UNICEF adatai alapján az 1989 és 1994 között időszakban az országok többségében csökkent az ellátás reálértéke, kivétel Lengyelország, ahol az 1989es családi pótlék ellátáshoz viszonyítva 1992-ig jelentősen nőtt az ellátás reálértéke (1992/1989: 183,3), utána viszont jelentős csökkenés jellemezte az ellátást, de 1994-ben még így is kicsit meghaladta a 89-es reálértéket (102,0). (UNICEF 1995:67) Csehszlovákiában, majd

később Csehországban és Szlovákiában a családi pótlék reálértéke az időszak elejétől kezdve erőteljesen csökkent (1991-re 58,1% illetve 56,2%), de elsősorban az 81 1990-ben bevezetett árkompenzációnak köszönhetően a két ellátás együttes reálértéke 1994-re – a jövedelemtől, illetve a gyermekek életkorától függően – a legrosszabb helyzetben lévő csoportok esetében elérte a 80-90%-ot. (UNICEF 1995:67) Bulgáriában 1990 és 1994 között az ellátások nominálértéke 560%-kal nőtt, de a jelentős, illetve 1991 során háromjegyűvé emelkedő infláció következtében az ellátások reálértéke drasztikusan, 75%-kal csökkent. (ugyanebben az időszakban az átlagbér reálértéke 57%-kal, a nyugdíjak reálértéke 20%-kal csökkent). 1990-ben családi ellátásokra a GDP 2,7%-át, 1994ben 1,4 %-át fordították Az árkompenzáció akadályozta meg a bolgár családi pótlék teljes elértéktelenedését is (1991-ben a családi

pótlék reálértéke az 1989-es szinthez viszonyítva 18,4% volt, 1994-ben 3,5%, az árkompenzációval kiegészítve azonban 1992-ig 60% körül mozgott UNICEF 1995:67) Magyarországon, Romániában és Lengyelországban nem alkalmazták az árkompenzáció eszközét. Romániában az első időszakban, 5 év alatt egyötödére esett vissza a családi pótlék reálértéke, Magyarországon ennél kevésbé volt jelentős az értékcsökkenés (1994: 61,8%). Ha az átlagkeresetekhez viszonyítva vizsgáljuk az ellátás első években történő alakulását (21. táblázat), akkor is az tapasztalható, hogy Lengyelország kivételesen viselkedik. Ennek alapvető oka, hogy nagyon alacsony szintről indult az ellátás (1989-ben az átlagkereset 2,6%a). Az első évek során ez az 1992-es 6,7%-os csúcs után 1994-re 4,0%-ra csökken Ez a szint még a romániai 4,2-es szintnél is alacsonyabb. 20. táblázat A családi pótlék és az árkompenzáció reálértékének alakulása

Bulgáriában, a Cseh Köztársaságban és Szlovákiában 1989 és 1993 között ország 1989 Bulgária a családi pótlék reálértéke 100,0 a családi pótlék és az árkompenzáció 100,0 együttes reálértéke Csehország a családi pótlék reálértéke 100,0 a családi pótlék és az árkompenzáció 100,0 együttes reálértéke Szlovákia a családi pótlék reálértéke 100,0 a családi pótlék és az árkompenzáció 100,0 együttes reálértéke forrás: Fajth 1994:37 1990 1991 1992 1993 80,8 80,8 18,4 68,3 10,3 61,6 6,0 44,0 91,0 110,6 58,1 92,6 52,3 87,7 n.a n.a 90,7 101,6 56,2 85,9 51,2 77,4 44,4 67,1 82 Az átlagkeresetekhez viszonyított legnagyobb csökkenés Romániában következett be, ahol 1994-ben az átlagos kétgyerekes család családi pótléka a keresetek 4,2%-ával egyezett meg. (Utána a legjobb helyzetből induló magyar családi pótlék csökkenése volt a legdrasztikusabb, itt 20%-ról 1994-re 14,6%-ra csökkent az arány,

ami ebben az időben még mindig kimagasló ellátási szintet jelentett a vizsgált országokhoz képest.) Romániában „a családi pótlék erőteljes elértéktelenedése egy minimális védelmet nyújtó rendszer kialakulásához vezetett és a sokgyermekesek támogatásának végéhez. Mindez a költségvetési megszorítások keretében ment végbe, a közkiadások csökkentése érdekében, amelyet túl bőkezű ellátásnak minősítettek. Eközben a jogosultak száma jelentősen nőtt az ellátás univerzálissá tétele révén, az alacsonyjövedelmű családok szelektív módon történő speciális támogatása helyett. Az ellátás színvonalának csökkenése révén a következmény: sokaknak juttatott alacsonyszintű támogatás. Ez túl kevés volt az alacsony jövedelmű családoknak, és nem volt releváns a jobb helyzetű családok számára.” (Human Development Report – Romania, 1998) 21. táblázat A családi pótlék az átlagbér százalékában

(1989-1995) ország 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 Bulgária 12,8 9,8 13,8* 10,7* 9,0* 6,7* 5,8* Csehország. 10,4* 11,9* 13,2* 11,7* 9,4* 10,7* 9,9* Lengyelország 2,6 5,8 6,5 6,7 5,4 4,0 3,6 Lettország na na 21,3 23,9 20,6 13,6 10,9 Litvánia na na na na na na na Magyarország 20,5 21,8 19,9 18,1 17,0 14,6 12,6 Oroszország na na 26,4 10,2 5,4 5,5 4,5 Románia 10,5 9,7 7,2 5,8 4,8 4,2 3,6 Szlovákia 10,5* 12,1* 13,2* 12,2* 10,4* 11,9* 11,5* Szlovénia na 9,5 9,0 8,1 9,2 8,2 7,5 Ukrajna 7,4 14,0 21,3 na 7,4 6,7 5,6 forrás: Cornia 1994:15, UNICEF 1997: 143 alapján *árkompenzációval együtt 83 Csehország és Szlovákia nagyon hasonló módon alakították az ellátásokat, melynek következtében az árkompenzációval kiegészülő családi pótlék 1994-ben a legrosszabb helyzetben lévő családok esetében az 1989-es szintnek megfelelő arányokat mutatja. (UNICEF 1995:67)

Az ellátás értékének folyamatos karbantartása különösen azokban az országokban okozott nehézséget, ahol a jelentős mértékű infláció ellenére sem indexált az ellátás, és így az emelés ténye és mértéke politikai döntések függvénye. Ezt nagyon jól illusztrálják az orosz adatok, ahol az ellátás bevezetését követően viszonylag jelentős transzferjövedelemmé vált a családi pótlék, majd egy-két év alatt szinte teljesen elvesztette a jelentőségét. (22 táblázat) Lettországban egy minisztertanácsi rendelettel (No.238/1991) 1991-ben új családtámogatási rendszert vezettek be és egyidejűleg megszüntették az addig érvényben lévő támogatásokat (egyedülálló anyák, sokgyermekes és alacsony jövedelmű családok segélye). Ezt követően két év alatt hatszor emelték az ellátások színvonalát, így 1991-ben és 1992-ben értékük a minimálbér 24 és 60%-a között mozgott, majd 1993-tól nem történt további emelés.

(Family Policy Latvia 1998) Figyelembevéve az infláció alakulását (1993: 951%, 1994: 108%25) ezek az ellátások nagyon rövid idő alatt elvesztették jelentőségüket. 22. táblázat A családi pótlék értékének alakulása Oroszországban 1991 és 1996 között (az átlagkereset %-ban) 1,5 év alatti gyerekek 1,5 és 6 év közötti gyerekek 6 és 16 év közötti gyerekek egyszülős család – 6 éven aluli gyerek egyszülős család 6 és 16 év közötti gyerek 1991 ápr. 26,4 1992 jan. 13,0 1994 szept. 5,5 3,5 5,5 1996 dec. 6,2 1993 jún. 6,0 1995 aug. 10,2 4,5 4,5 6,8 6,8 18,7 8,8 6,8 3,7 4,0 2,3 - - - - 11.9 7.7 5.6 3.2 1.4 8.5 7.7 - - - - - - 3,6 7,3 7,3 - forrás: UNICEF 1997: 99 25 forrás: TransMonee, UNICEF 1999 84 Az UNICEF ajánlásai alapján (4. ábra - UNICEF 1997) a jövedelmek csökkenése idején a szociális transzferek relatív nagyságának meg kellene haladnia a stabil gazdasági helyzetben elégséges

szintet. A vizsgált országokban egy ellenkező tendencia figyelhető meg Éppen a termelékenység csökkenése, a háztartások rendelkezésére álló jövedelmek mérséklődése, a több országban is jelentkező hiperinfláció, az ugrásszerűen megnövekedett munkanélküliség idején, amikor ezeknek a transzfereknek a jelentősége a háztartások bevételein belül növekedett, a családi ellátások és más szociális támogatások színvonala jelentősen csökkent. A 4. ábrában szereplő mértékeket sem a minimálbér, sem az egyéb szociális ellátások nem érik el, több országban meg sem közelítik. Magyarországon például a minimálbér átlagkeresetekhez viszonyított aránya 1989 óta 31-35% között mozog, jelenleg 32%. Romániában 39% (2000), Litvániában 37% (1998), Szlovákiában 33% (1998), Oroszországban 10% (1999). A minimálbér több országban is (Bulgária, Oroszország, Szlovénia, Ukrajna) meghatározza a szociális ellátásokra

való jogosultságot és azok színvonalát, így mértéke a jövedelemtranszferek szempontjából is alapvető jelentőségű. A nyugdíjminimum – amely például Magyarországon és Lengyelországban több szociális ellátás színvonalát is befolyásolja – ugyancsak alacsony színvonalú (a nettó átlagbérekhez viszonyítva Magyarországon 1989-ben 41%, 2000-ben 32%, Lengyelországban 1999-ben 39%).26 23. táblázat Egyes ellátásokra való jogosultság megállapításánál, illetve az ellátás színvonalának meghatározásánál alkalmazott mérőszám ország az alkalmazott minimum Bulgária minimálbér Csehország megélhetési minimum27 Lengyelország átlagbér, nyugdíjminimum Lettország megélhetési minimum Litvánia megélhetési minimum Magyarország nyugdíjminimum Oroszország minimálbér Románia a minimumoktól függetlenül meghatározott Szlovákia megélhetési minimum Szlovénia minimálbér Ukrajna minimálbér forrás:

Social Security 1999, MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999 adatai alapján 26 az adatok forrása: l. 23 táblázat, valamint az orosz és a lengyel statisztikai hivatal (Goskomat és GUS) adatai a nyugdíjminimum meghatározása Csehországban és Szlovákiában ehhez kötődik, a többi ország esetében ez a rendelkezésemre álló adatok alapján nem állapítható meg 27 85 4. ábra: Ajánlás a jövedelmek és a szociális transzferek arányaira (UNICEF, 1997) – 1 Átlagos körülmények között 100 % átlagjövedelem 80 % Szociális jövedelmek 45 % minimálbér 40 % Munkanélküli járadék 35 % Öregségi nyugdíjminimum, munkanélküli segély, szociális segély 20 % 10 % Szegénységi küszöb Családi pótlék Ajánlás a jövedelmek és a szociális transzferek arányaira (UNICEF, 1997) – 2. A jövedelmek csökkenése idején

átlagjövedelem 100 % 85 % Szociális jövedelmek 53 % minimálbér 50 % Munkanélküli járadék 47 % Öregségi nyugdíjminimum, munkanélküli segély, szociális segély 40 % Szegénységi küszöb 20 % Családi pótlék 86 A családi pótlék színvonala 1995-ben már egyik országban sem közelítette meg az UNICEF által javasolt színvonalat. Még azokban az országokban is, ahol viszonylag (a többi országhoz képest) magas színvonalú volt ez az ellátás, csaknem 50%-kal elmaradt a gazdasági – munkaerőpiaci körülmények által indokolt szinttől (Csehország, Lettország, Magyarország, Szlovákia). 5. ábra: A családi pótlék értéke az átlagbér %-ban, 1995a) Ukrajna Szlovénia Szlovákia* Románia Oroszország Magyarország Lettország Lengyelország Csehország*. Bulgária* 0 5 10 15 20 forrás: UNICEF, 1997 a) Litvániára vonatkozóan nincsen adat, * árkompenzáció nélkül Az egyes országok ellátórendszereit elemző munkák

egybehangzó következtetése, hogy a családi pótlék elértéktelenedése elsősorban az alacsonyabb jövedelmi helyzetben lévő családokat sújtotta. Az ellátás színvonalának csökkenése minden gyermekes családot érintett, de ez a hatás fokozottan jelentkezett a többgyermekes családokban, illetve azokban a háztartásokban, ahol nem állt rendelkezésre megfelelő színvonalú munkajövedelem. Más tényezők mellett ez a tendencia is hozzájárult a szegénységi ráta többgyermekes családok körében tapasztalt növekedéséhez. (UNICEF 1995, 1997, 1999; Noncheva 1995, Fajth 1994, 1996, Zamfír 1998) 87 2. A nemzetek feletti szervezetek hatása - a családi támogatások célzottságának és a kiadások csökkentésének megjelenése a családtámogatások reformja során A rendszerváltás időszakában a családi ellátásokkal kapcsolatban kibontakozó vita során két nézet fogalmazódott meg. Az egyik felfogás szerint a széleskörű családpolitikai

ellátások a tervgazdaság természetes velejárói voltak (viszonylag alacsony és egyenlő bérek, jelentős társadalmi juttatások) és a piacgazdaságra való áttérés megkérdőjelezi ezek létjogosultságát. A piacgazdaságra történő átmenet szükségszerűen a családi pótlék bérekhez viszonyított arányának csökkenésével jár. A másik nézet szerint a nyugat-európai gyakorlat azt igazolja, hogy a családpolitikai ellátások kiterjedtsége alapvetően értékválasztás és politikai döntések függvénye, nincs összefüggésben a gazdasági működés jellegzetességeivel. Az alacsonyszintű ellátások nem a piacgazdaság természetes velejárói. Következésképpen az ellátások szinten tartása nem mond ellent a piacgazdaságra való áttérésnek. A gazdasági visszaesés viszont érveket szolgáltat arra, hogy a juttatásokat a leginkább rászorulók körére koncentrálják, így javítva az ellátás célzottságát, hatásosságát és

hatékonyságát. (Jarvis – Micklewright 1994, Barr 1995) A juttatások célzásának javítása, mint a korlátozott források elosztásának hatékonyabb módja a családi ellátásokkal kapcsolatos viták állandó eleme az elmúlt évtizedben Nyugaton és Keleten egyaránt. Ez a törekvés több szinten jelenik meg A vertikális célzás előtérbe helyezése a jövedelemigazoláshoz kötött ellátások arányának növelését jelenti. „A családi pótlék célzottsága javul minden olyan reform során, amely csökkenti az eloszlás felső részeire jutó kiadások részarányát. Ezt elérhetjük akár a magasabb jövedelmű háztartások részére folyósított családi pótlék kifizetések csökkentésével, vagy akár az alacsonyabb jövedelmű háztartásokra jutó kiadások növelésével, illetve a két módszer kombinációjával. A különbségtétel fontos: ha ugyanis a célzottság/célzás egy olyan definícióját használnánk, amely a szegénység

csökkentéséhez kapcsolódik, akkor a magas jövedelmű háztartások részére nyújtott támogatások csökkentése semmivel sem javítaná a célzottságot.” (Jarvis – Micklewright 1994:20) Ugyanezt a célt szolgálja az ellátások személyi jövedelemadó-rendszer alá vonása és így az ellátások egy részének visszaáramoltatása a magasabb jövedelemmel rendelkező családoktól. 88 A célzottságot javítja a horizontális célzás előnyben részesítése, mely abból a szociológiai tényből indul ki, hogy a családi pótlékra való jogosultság kritériuma – a gyermek léte – jelentős szerepet játszik a jövedelmi egyenlőtlenségek alakulásában, így a demogrant típusú ellátás ebben az esetben célzottabb és hatékonyabb lehet, mint a jövedelemigazoláshoz kötött segélyezési jelleggel bíró családi pótlék. „egy univerzális alapon nyújtott családi pótlék a gyermeknevelés magánköltségeinek olyan figyelembevételét jelenti,

amely tekintettel van különböző méretű háztartások közötti, a méretből fakadó fogyasztási különbségek kiegyenlítésére. alacsony adminisztratív költséggel és az igénybevétellel (a segély felvételével) kapcsolatos problémáktól csaknem teljesen mentesen biztosít támogatást.” (Jarvis – Micklewright 1994:26) A horizontális célzottság javításának eszköze az univerzális családi pótlék növelése mellett az adórendszeren keresztül nyújtott támogatások csökkentése. Az ún. nemzetek fölötti szervezetek közül az ILO az univerzális családi ellátásokat támogatta, az OECD az univerzalitás mellett az ellátások megadóztatására tett több ország esetében javaslatot. A Világbank és a Nemzetközi Valutaalap, az egyes országokra irányuló elemzésekben és javaslatokban már konkrét megoldási formákat fogalmazott meg, amelyek elsősorban a kiadások csökkentésére és a juttatások célzottságának javítására

irányultak. A kiadások GDP-hez viszonyított csökkentésének igénye egy olyan időszakban, amikor az érintett országok gazdasági teljesítménye jelentősen csökkent és jelentős szintű infláció volt jellemző, egyben az ellátások reálértékének csökkentését is jelentette, miközben a 80-as évek végén jellemző reálértékek megtartása a gazdasági növekedés beindulásával automatikusan csökkentette volna az ellátások GDP-hez viszonyított arányát. (Csáki – Orosz 1995:41-42) A rendszerváltás idején a Világbank elemzése szerint Magyarországon: • a szociális kiadások GDP-hez viszonyított aránya túl jelentős; • a magyar családtámogatási rendszer túl bőkezű, az ellátások színvonala meghaladja a nyugat-európai országokban működő szociális transzferekét; • a családi ellátások a szocializmus idején bérként funkcionáltak, így a gazdasági rendszerváltás révén, a bérek jövedelmeken belüli szerepének

változásával megszűnik ezeknek a támogató programoknak a szükségessége. Mindezek alapján a Világbank 1990-es Magyarországról szóló szociálpolitikai jelentése három lehetséges variációt vázol fel, melyek a családi pótlékra fordított összes kiadás csökkentésével párhuzamosan javítanák az ellátás célzottságát. 89 a) az összeg differenciálása a család nagysága szerint, egyrészt a kisebb családoktól a nagyobb családok felé történő átcsoportosítással, illetve a gyerekszám szerinti erőteljesebb differenciálással, valamint az egygyermekes családok támogatásának megszüntetésével, vagy a részükre megállapított ellátás csökkentésével valósítható meg; b) egyéni helyzetfelmérésen alapuló ellátás bevezetése, amelynek elsődleges nehézségét a jövedelemvizsgálat jelenti; c) a családi pótlék adóztatása, amely a magasabb jövedelmű családok esetében csökkenő ellátást eredményezhet. (Kessides –

Davey – Micklewright – Smith - Hinayon 1991) A Világbank 1996-os magyar országtanulmánya szerint: „A családi pótlék a gyermekek közötti szegénység megelőzésére irányuló legfontosabb transzferprogram; az utóbbi években nyilvánvalóan jelentősen hozzá is járult e cél megvalósításához. a családi pótlék még többre is képes lenne egyedül a családi pótlék hatásosabb célzásával gyakorlatilag majdnem el lehetne tüntetni a szegénységet az átlagkiadások kétharmada által meghatározott szegénységi küszöb alól.”(Magyarország – Világbank Országtanulmány 1996:65-66) A jelentés pozitívan értékeli a Bokros-csomag keretén belül megvalósított reformokat, bár az így megvalósítható kiadáscsökkentés tekintetében szkeptikus. Továbbra is a jómódú csoportok jogosultságának megszűntetését látja megoldásnak és az így megtakarított összegekből az alacsonyjövedelmű családok fokozott támogatását, valamint a

családi pótlék értékmegőrzését, mivel „az infláció folyamatosan erodálja a családi pótlék értékét, mérsékelve ezáltal a legrászorulóbb családok esetében a szegénység mérséklésére gyakorolt hatását” (uo.: 66) Ugyanerre a problémára vonatkozóan a TÁRKI a következő megállapítást tette: „noha a családi pótlékban való részesedés incidenciája a jövedelemfüggővé tétel előtt inkább a középső jövedelmi csoportoknak kedvez, a családi pótlék eróziója mégis inkább az alacsonyabb jövedelmi helyzetben lévőket érintette”. (TÁRKI 1997) A többi közép-kelet-európai országra vonatkozóan is hasonlóak voltak az alapvető célkitűzések: a kiadások csökkentése, illetve megfelelő szinten tartása mellett a célzottság javítása. 90 24. táblázat A Világbank értékelése a magyarországi családtámogatásokról 1990-ben és 1996-ban ellátás családi pótlék gyermekek utáni adókedvezmények

gyermekgondozási támogatások bölcsődei ellátások 1990 kritika 1. célzottság alacsony szintje 2. költségesség (GDP 3%-a) a legtöbb hasznot a legmagasabb adósávban adózóknak jelenti, semmilyen előnyt nem jelent a nem adózóknak 1. pronatalista eszköz 2. csökkenti a munkaerőpiaci részvételt (a GYED a legmagasabb jövedelmi kategóriákban) 3. GYED: ha a gyermek jólétéhez való hozzájárulás, összege nem függhet az anya jövedelmétől egységes díjak ezek a költségek csekély hányadát fedezik az állami támogatás megszüntetése miatt jelentős a kimaradás felsőoktatási intézméhallgatói ösztöndíjak nyek diszkrecionális joga az ösztöndíj elbírálásában iskolai étkeztetés 1. 2. 3. 1996 javaslat jövedelemigazolá shoz kötés megadóztatás családnagyság szerinti erőteljesebb differenciálás megszüntetés és a felszabaduló források felhasználása a 3. és további gyermekek családi pótlékának növelésére egységes

összegű segélyezés, a megtakarítások átcsoportosítása a bölcsődék fenntartására 1. differenciált díjstruktúra 2. eleinte az önkormányzat által működtetett ellátás fenntartása, majd a magánszektor bevonása 3. jövedelemigazoláson alapuló készpénz-segély/ intézmények működtetőinek támogatása állami támogatás visszaállítása egységes szelekciós kritériumok, valamint kölcsönök és kereseti lehetőségek biztosítása kritika értékvesztés a 3 és többgyerekes családoknál - javaslat kül. kritériumok kombinálásával (gyerekszám, munkanélküli felnőtt, iskolai végzettség) jelentős szegénységcsökkentő hatás (-1,7%) - GYET: jövedelemhatár túl magas GYET: jövedelemhatár csökkentése GYED megszüntetése növelni fogja a szegénységi küszöb alatt élők számát az új támogatás (GYES) összegének növelése 91 forrás: Kessides – Davey – Micklewright – Smith – Hinayon (1990): Szociálpolitika

és az elosztási rendszer. Esély, 2 47-60, Magyarország – Szegénység és szociális támogatások. Világbank országtanulmány, Budapest, 1996 Ukrajna esetében a családi pótlék ellátásnak az alacsonyjövedelmű családokra való célzottságának javítására tett javaslatot a Világbank 1993-ban, amelynek eszközét a jövedelmek megállapításának bizonytalansága miatt elsősorban a csoportos célzásban látta, például az egyszülős családok és a három és többgyermekes családok fokozott támogatásában. (Deacon – Hulse – Stubbs 1997) Bulgária és Lengyelország esetében egyértelműen a jövedelemigazoláshoz kötött ellátások bevezetését és a megtakarítások demográfiai ismérvek szerint differenciált felhasználását szorgalmazták. (Deacon – Hulse – Stubbs 1997) Bulgáriában a Világbank értékelése alapján szükséglet alapú családi pótlék rendszer bevezetése ajánlott, az univerzális jogosultságot szűkíteni

szükséges, mivel a családi pótlékra fordított kiadásoknak csak kis százaléka (1993 - 20%) jut a szegénynek minősített csoportoknak. (Safety Nets – World Bank) Ennek alapján a jövedelemteszt bevezetését ajánlották, ezzel szemben az ILO ajánlása költségvetésből finanszírozott univerzális családi pótlék ellátást szorgalmazott. Bulgária nagyon tartózkodóan fogadta a nemzetközi szervezetek ajánlásait, amelynek egyik oka a szakszervezetek változatlan hatalma volt. (Noncheva 1995) A Világbank az időszak elején (1992) a lengyel családi pótlék rendszer legnagyobb hiányosságának annak foglalkoztatáshoz kötését és így az ellátásból kimaradók jelentős számát tartotta. Ugyanezt a kritikát fogalmazták meg a román ellátórendszerrel kapcsolatban, ahol a rossz jövedelmi helyzetű családok jelentős százaléka nem rendelkezett az állami nagyvállalati szektorban munkaviszonnyal, és így nem volt jogosult a családi pótlékra.

(Safety Nets – World Bank) Egy későbbi, 1996-os lengyel vizsgálat alapján a Világbank a gyerekszám szerinti differenciálást tartja szükségesnek. A vizsgálat eredményei szerint a három és többgyermekes családok családi pótlékának megkétszerezése jelentősen, 43%-ról 28%-ra csökkentené az ezekben a családokban élő gyermekek szegénységi rátáját. (Clarke 1998) A Világbank ugyanebben az anyagban felvetette a jogosultság életkori határának csökkentését is (20 évről 18 évre) és ezzel párhuzamosan a fiatalabb gyermekek napközbeni ellátásának jövedelemigazoláshoz kötött támogatását, mely véleményük szerint ugyancsak csökkentené, az iskoláskoron aluli és az alapfokú oktatásban résztvevő gyerekek körében jelentős szegénységi rátát. 92 Ugyancsak a rászorultságon alapuló családi ellátások bevezetését szorgalmazta a Nemzetközi Valutaalap, amely mind a magyar, mind az ukrán ellátórendszer reformjának

megoldásaként a családi támogatások jövedelemigazoláshoz kötését javasolta. Magyarország esetében a túl magas költségvetési kiadások, Ukrajna esetében a népesség túl nagy részére kiterjedő, de viszonylag alacsony színvonalú ellátások hatékonyságával kapcsolatos problémák miatt. (Deacon – Hulse – Stubbs 1997) Az egyes országokra vonatkozó konkrét javaslatokhoz képest eltérő képet tükröz a Világbank egy szakértőcsoportjának véleménye, melynek alapján az átmenet országaiban az ellátások lassú és körültekintő átalakítására van szükség, a struktúra viszonylagos megőrzését az átmenet során történeti okok, a jövedelmek fenntartása, a szegénység enyhítése és a közösségi választás indokolja, és ugyanezen indokok alapján a családi juttatások relatíve magas szintjét is célszerű fenntartani. Ennek alátámasztására a következő érveket fogalmazták meg: (Barr 1995) • az ellátások történeti

tradíciói; • a családi ellátások a nehéz időkben stabilizálják az ellátásban részesülők fogyasztását; • a családi ellátások nem számolhatók fel anélkül, hogy az átmenet költségeit ne a családokra hárítanák; • a gyermekek nem várhatnak jobb időkre fizikai növekedésükkel és képességeik kifejlesztésével; • a jövedelem-fenntartó programok hiánya – személyes szinten – visszafordíthatatlan folyamattá válhat; • az ártámogatásoktól és sok természetbeni juttatástól eltérően – költségeik adókulcsra gyakorolt hatásától eltekintve - nem okoznak jelentős torzulásokat; • az adott gazdasági körülmények között a családi juttatások felszámolása erős politikai ellenállással találkozhat vagy a demokratikus intézményrendszerből történő kiábránduláshoz vezethet; • bár a társadalom kész arra, hogy a gazdasági növekedés megindulásával a magasabb bérekből nagyobb részt

vállaljon a gyermeknevelés költségeiből, de az inga valószínűleg sohasem fog a családi juttatások teljes megszüntetése felé kilengeni. A horizontális méltányosságot – úgy tűnik – a közép- és kelet-európai országok többségében fontosnak tartják. 93 Valószínűleg a családi ellátások komoly politikai legitimációs szerepének következményeként a 90-es évek elején nem történtek jelentős változások a családi ellátások rendszerében. Ebben a tekintetben kivételt képeznek a Szovjetunió volt tagállamai, amelyekben a függetlenség megvalósulásával szinte egyidőben elkezdődött az öröklött ellátások reformja. A családi pótlékra és az egyéb pénzbeli ellátásokra vonatkozó javaslatok többsége a célzottság javítását, az alacsony jövedelmű családokra koncentrálását is tartalmazta. Ennek ellenére az ellátások jövedelemigazoláshoz kötése nem jelentkezett tendenciaként az átalakulás első éveiben,

csak Csehország és Szlovákia tett ebben az irányban lépéseket, ahol 1993-ban bevezették a jövedelemtől függő családi pótlék ellátást. A többi országban az ellátások kiterjesztése figyelhető meg az első években (Magyarországon 1990-ben vált univerzális ellátássá a családi pótlék, Romániában 1993-ban, Litvániában 1991-ben vezették be ezt az ellátást, de költségessége miatt a következő évben meg is szüntették), más országokban a lakosság, illetve a gyerekek egyre növekvő részére terjedt ki az ellátás (pl. Oroszország). Lengyelországban 1994-től úgy módosult a családi pótlék ellátás, hogy az átlagjövedelem 50%-nál magasabb jövedelemmel rendelkező családok esetében a jövedelem növekedésével párhuzamosan csökkent az ellátás mértéke. Nem véletlen, hogy a családtámogatásokkal kapcsolatos javaslatok elsősorban a családi pótlék típusú ellátásokra irányultak, hiszen ezek alkották a kiadások

meghatározó részét. Az egyéb ellátásokat tekintve a célzottság javítása által motivált jövedelemigazoláshoz kötés a gyermeknevelési szabadságok esetében két országban figyelhető meg: Szlovákiában a 90-es évek közepén rövid ideig (Consensus 1999: 120), Magyarországon 1996 és 1998 között. Összességében, míg a szociális kiadások GDP-hez viszonyított aránya a 90-es évek elején nőtt (25. táblázat), a családtámogatásokra fordított kiadások reálértéke és az országok többségében a GDP-hez viszonyított aránya is csökkent (26. táblázat) Bár a szociális ellátások értékvesztése nem csupán a családtámogatások esetében jelentkezett, az ellátórendszerben megjelenő új ellátási formák (munkanélküliség, segélyezés szerepének növekedése) kiadásai miatt és a GDP jelentős csökkenése következtében a szociális kiadások néhány országban az időszak elején – országonként jelentősen különböző

mértékben növekedtek is. 94 25. táblázat A vizsgált országok szociális kiadásai a GDP %-ban, 1989 és 1994 Ország 1989 1994 Bulgária 20,3 21,0 Csehország 21,5 25,5 Lengyelország 20,2 (1990) 29,4 (1993) Lettország 18,0 26,2 Litvánia 14,8 19,3 Magyarország 22,5 32,3 Oroszország 10,1 (1990) 9,0 Románia 14,2 16,5 Szlovákia 24,4 26,0 (1993) Szlovénia na 28,6 Ukrajna 10,8 27,1 Forrás: UNICEF 1997 A családi pótlék és az anyasági támogatások GDP-hez viszonyított aránya viszont az országok többségében csökkent a 90-es évek első felében (26. táblázat) és 1994-re - három ország kivételével (Szlovákia, Magyarország és Csehország) - nem érte el a GDP 2,5-3,5%-át, amelyet az UNICEF (1995) a gazdasági átalakulás jellegzetességeihez igazodó szintként határozott meg ajánlásában. 6. ábra: A családtámogatásokra fordított kiadások a GDP %-ban 1994-ben Ukrajna Szlovénia Szlovákia Románia*

Oroszország Magyarország Litvánia Lettország Lengyelország* Csehország Bulgária 0 0,5 1 1,5 forrás: UNICEF, 1997 (*1993-as adat, 1995-ös adat) 2 2,5 3 3,5 4 95 A vizsgált országok többségében az első években – a GDP csökkenése mellett – először nőtt a családtámogatásokra fordított kiadások aránya, majd 1992 és 1994 között két ország kivételével (Oroszország és Szlovénia, amelyek esetében a 90-es évek elején igen alacsony volt a családtámogatásokra fordított GDP felhasználás) csökkent, illetve változatlan maradt (Csehország) a kiadások aránya. Az első években tapasztalható növekedés elsősorban a jogosultságok kiterjesztésének (Magyarország, Csehország, Szlovákia) új ellátások bevezetésének (Oroszország, Ukrajna, Lettország, Litvánia), illetve a jelentős színvonal emelésnek (Lengyelország esetében) eredménye volt. Az 1992 és 1994 között bekövetkezett csökkenés, illetve stagnálás

alapvetően az ellátások értékvesztésével, az indexálás hiányával magyarázható, illetve kisebb mértékben azzal a több országban is jelentkező tendenciával, melynek során a jogosultság feltételei folyamatosan újabb elemekkel egészültek ki, így csökkentve az ellátásra jogosultak számát. 26. táblázat A családi pótlék és az anyasági ellátások kiadásai a GDP %-ban, 1990-1992-1994 ország Bulgária Csehország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Oroszország Románia Szlovákia Szlovénia Ukrajna 1990 2,7 2,8 1,6 0,4 0,5 3,9 0,3 2,7 3,8 1,4 (1991) 0,1 1992 2,6 3,8 2,0 2,1 2,0 4,1 0,6 1,1 3,0 1,2 1,0 1994 1,6 3,8 1,5 (1993) 2,0 1,2 3,3 0,8 0,8 (1995) 2,5 1,5 0,6 forrás: UNICEF 1997 Fajth (1995) négy tényező - a családi pótlék reálértéke és az ellátásban részesülők aránya, a 2 éven aluli gyermekkel gyermeknevelési szabadságon lévők aránya, valamint az óvodai arányok – alapján kísérelte meg egy ún.

gyermektámogatási index kialakítását és ennek a 90es évek első felében bekövetkezett változásait vizsgálta Adatai ugyancsak azt támasztják alá, hogy a gyermekjólét legfontosabb családtámogatási eszközeinek szerepe a 90-es évek elején a vizsgált országokban csökkent. (7 ábra) 96 7. ábra: A gyermektámogatási index* alakulása 1990 és 1994 között28 10 8 6 4 2 0 B Cs ulg e ár Le hor ia ng szá ye g. lo Le rszá tto g rs zá M Lit g ag vá ya ni a r O ors ro z á sz g or s Ro zág m Sz áni a lo vá U ki a kr aj na 1990 1992 1994 forrás: Fajth 1995 (*az index maximális értéke= 10) Érdekes módon az index csökkenése a vizsgált országok többségében szinte azonos mértékben következett be, így az egyes ellátórendszerek közötti eltérések nem változtak, csak alacsonyabb szinten jelentkeztek. Azt is fontos kiemelni, hogy mivel az index kialakításánál a gyermeknevelési szabadság és az óvodák igénybevétele is szempontként

szerepelt, itt nem csupán a pénzbeli jövedelemtranszferek színvonalának alakulásáról van szó. Több ország esetében is a GDP felhasználás növekedésével párhuzamosan csökkent az index értéke. Ennek hátterében több tényező is állhat. A munkahely biztonságának megrendülése következtében valószínűsíthető, hogy a gyermeknevelési szabadságokat a nők nem teljes időtartamban veszik igénybe. A másik tényező a gyermeknevelési intézmények férőhelyeinek drasztikus csökkenése, ami elsősorban a Szovjetunió volt tagállamaiban következett be. A GDP felhasználás (25. és 26 táblázat) és a gyermektámogatási index alakulása alapján látható, hogy a szociálpolitikának erre a területére tradicionálisan sokat költő országok (Csehország, Szlovákia, Magyarország) és az alacsonyszintű ellátásokkal jellemezhetőek (Oroszország, Lengyelország) változatlanok a 90-es évek elején. Az előbbi országokban a szociális kiadások

csaknem 10%-át fordították a kilencvenes évek első felében családtámogatásokra. Ugyanez volt jellemző Oroszországra is, ahol azonban a szociális kiadások összességének GDP-hez viszonyított aránya jelentősen elmaradt a többi országot jellemző szinttől. Lengyelország és Szlovénia esetében – a vizsgált időszakban - jóval alacsonyabb (5% körüli) volt a családtámogatások részesedése a szociális kiadásokból, Romániában pedig ugyanez a szint a családtámogatási kiadások GDP-hez viszonyított 28 az index 1989 és 1994 közötti alakulását tartalmazó táblázatot lásd a mellékletben (melléklet 6. táblázat) 97 arányának a vizsgált országok közül legdrasztikusabb csökkenésével párosult (1989: 2,7; 1994: 0,8). 98 3. A szegénység növekedése – a segélyezés szerepének erősödése A rendszerváltás kezdete a szegénység növekedését idézte elő. Ennek legfontosabb háttértényezői a foglalkoztatottak

számának csökkenése, a munkanélküliség növekedése, a tartós munkanélküliség megjelenése, a jelentős infláció, valamint hogy a bérek, a szociális transzferek változásokhoz történő hozzáigazítása elmaradt, a reáljövedelmek csökkentek. A családtámogatásokra fordított kiadások a GDP-hez viszonyítva minden országban csökkentek abban az időszakban, amikor a munkanélküliség növekedése, a reálbérek csökkenése, a szociális biztonság elemeinek megrendülése volt jellemző. Az eredmény: ma több gyerek él szegénységben, mint 1989-ben, még a jobb helyzetű országokban is. (UNICEF 1999: 6) A relatív szegénység a közép-kelet-európai országokban a gyermekek körében az elmúlt évtizedben nőtt, aránya jelentősen meghaladja az OECD országok átlagát. A rendszerváltás vesztesei - az UNICEF legfrissebb jelentései alapján is - a gyerekek. A nemzetközi szervezet felmérése szerint a legrosszabb helyzetben a korábbi Szovjetunió

tagállamaiban vannak a gyermekek, majd Bulgária és Románia következik. Viszonylag jobb a helyzet Csehországban, Magyarországon és Szlovéniában. Az egyes közép- és kelet-európai országok jövedelmi adatai azt mutatják, hogy a gyermekes családoknak és a gyermekeknek népességen belüli arányukhoz képest többszörösen nagyobb az esélyük az elszegényedésre, mint a társadalom más rétegeinek. Az első hullám a szegénység nagyságrendjében az átmenet első éveiben tapasztalt jelentős növekedés volt, utána a szegénységi ráták többé-kevésbé stabilizálódtak. A második hullámot – az árliberalizáció, a privatizáció és a bérek differenciálódása következtében - az egyenlőtlenségek növekedése és a szegénység mélyülése jelentette.29 A legnagyobb egyenlőtlenségek Oroszországot és Ukrajnát jellemzik (7. ábra), de az egyenlőtlenségek növekedése minden országban megfigyelhető. Magyarországon például az 1990-es

5,8-as szinthez képest 1997-ben 9,3 volt a felső és az alsó tized közötti kereseteloszlás egyenlőtlenségét jelző mutató (Civil jelentés 2000). 29 statisztikai és kutatási adatokon alapuló összehasonlító elemzésre a rendelkezésre álló források által alkalmazott különböző szegénységdefiníción és mérőeszközön alapuló adatok csak korlátozottan alkalmasak (l. erről: Andorka – Ferge – Tóth 1997) 99 7. ábra: Jövedelmi egyenlőtlenségek 1997-ben a vizsgált országokban 60 50 40 30 20 Alsó kvintilis részesedése a jövedelmekből Felső kvintilis részesedése a jövedelmekből 10 Bu lg Cs ária eh or Le sz ng ág ye lo rs zá Le g tto rs zá g Li t vá M ni ag a ya ro rs zá O ro g sz or sz á Ro g m án ia Sz lo vá ki a Sz lo vé ni a U kr aj na 0 Forrás: 1999 World Development Indicators CD-ROM, World Bank A szegénység által érintett csoportok között első helyen a gyerekek találhatóak. A szegénységnek és a

demográfiai jellemzőknek ez az összefüggése minden országban tapasztalható volt. Az általános tapasztalat az, hogy a szegénység veszélye egyértelműen az életkor függvénye. A szegénység gyakoribb a gyerekek, mint általában a felnőttek, illetve az idősek körében. A szegénység a gyerekek körében gyorsabban nő, mint más csoportok körében. Minél fiatalabb a gyermek, annál inkább jelentkezik a szegénység kockázata Ezek a tapasztalatok összefüggést mutatnak a családok helyzetével. A sokgyermekes családokban az egy főre jutó jövedelem alacsony. A kisgyermekek szülei általában fiatalok, akiknek a fizetése és így a család egy főre jutó jövedelme alacsony. Közép-európai országok viszonylag jobb helyzetben vannak, mint a többi vizsgált ország, de a gyermekek körében tapasztalt szegénységi ráták itt is meghaladják az OECD országok átlagát. (Förster – Tóth 1999) 100 28. táblázat: A szegénység gyakoriságának

mutatói a gyermekek és a gyermekes családok körében a kilencvenes években - Csehország, Lengyelország, Magyarország 16,4 kockázati mutató 0,68 gyermekes családok arány kockázati mutató 33,2 0,61 nagycsaládok arány kockázati mutató 5,4 0,71 egyszülős családok arány kockázati mutató 10,2 3,81 27,5 1,27 52,0 1,06 14,3 2,16 15,7 5,52 23,1 0,90 43,4 0,74 21,4 1,95 8,4 2,22 26,0 1,30 26,0 1,30 56,9 1,18 15,9 1,95 36,1 1,10 67,8 0,98 37,4 1,67 2,6 0,94 37,6 1,32 77,1 1,18 35,9 1,95 5,0 1,76 gyermekek arány Csehország 1992 Csehország 1996 Magyarország 1991 Magyarország 1997 Lengyelország 1992 Lengyelország 1995 forrás: Förster – Tóth 1999:17 *a szegénységi ráta a rendelkezésre álló jövedelem 50%-nál alacsonyabb jövedelmű családokban élők aránya, a kockázati mutató az adott csoport szegények közötti arányának és a szegények teljes népességen belüli arányának hányadosa, az arány a

társadalmi csoportok aránya a szegények között A 28. táblázat adatai alapján a 90-es években mind a gyerekek, mind a gyermekes családok szegénységi rátái növekedtek. A gyermekes családok közül elsősorban a többgyerekes és az egyszülős családok szegénysége nőtt. Lengyelországban – nem meglepő módon - a szegénység elsődleges oka az alacsony bér. A szegény háztartások kétharmadában a gazdaságilag aktív családtag(ok) egyszerűen nem keresnek eleget ahhoz, hogy maguknak és a családban élő eltartottaknak a megfelelő életszínvonalat biztosítsák. (Clarke 1997) A Világbank 1994-es jelentése a nyugdíjminimumban határozta meg a létminimum értékét, ennél kevesebb jövedelemmel a népesség 14,4%-a rendelkezett. Több lengyel szakértő szerint azonban a jövedelemhatárt a minimálbér jelenti és ezt a mérőszámot alkalmazva a népesség 30-40%-a rendelkezik a létminimum szintnél alacsonyabb jövedelemmel. (The Social

Dimension of Enlargement 1998) Lengyelországban a nagyobb háztartások azok, amelyek a legmagasabb szegénységi kockázattal néznek szembe: „a sokgyerekes családokban élõknek majdnem egyharmada, a legalább ötfõs háztartásokban élõknek pedig valamivel több, mint egynegyede szegény. A gyermek nélküli, valamint fiatal háztartásokban a szegénységi ráta az országos átlag alatt van.” (Förster – Tóth 1998) Magyarországon az idősek és gyermekek szegénysége a rendszerváltás előtt is ismert volt, de a 90-es években a gyermekek esetében jóval nagyobb a 101 szegénnyé válás esélye, mint más demográfiai csoportok esetében, s a relatív szegénység kockázata a 18 éven aluliak körében az elmúlt évek során folyamatosan nőtt. A Tárki legújabb háztartás-monitorvizsgálatának eredményei alapján megállapítható, hogy „a gyermekek magas szegénységkockázata szembetűnő, ezen belül is a 0-2 éveseké, ahol a szegénység

mértéke majdnem négyszerese az átlagosnak.” (TÁRKI – Monitor 1999: 63) A Magyar Háztartás Panel megismételt vizsgálatai azt is jelzik, a gyermekek szegénysége nem átmeneti jelenség. Más demográfiai csoportokhoz képest a gyermekek esetében sokkal jellemzőbb a több éven keresztül vagy tartósan fennálló szegénység. „Csehországban és Szlovákiában ugyanazok a népességi csoportok vannak veszélyben: az egyfõs és az idõs háztartások (ez utóbbi csoport nagy része a nyugdíjasok csoportját fedi le), a fiatalok és különösen az egyszülõs háztartások. Ugyanis Csehországban a szóban forgó csoportokban négyszer magasabbak a szegénységi ráta értékei, mint a teljes népességre vonatkozó, Szlovákiában pedig háromszor nagyobbak ezek az értékek. Ugyanakkor ebben a két országban a nagycsaládokban élõk és a sok gyereket nevelõ családok tagjai nincsenek az átlagosnál nagyobb veszélyben.” (Förster – Tóth 1998) Az

egyenlőtlenségek növekedése a legerőteljesebben Romániában, Bulgáriában, a balti országokban, Oroszországban és Ukrajnában jelentkezett. (UNICEF 1999) A gyermekes és elsősorban a többgyermekes családok helyzete ezekben az országokban a népesség átlagos helyzetéhez képest jelentősen kedvezőtlenebbül alakult. 29. táblázat A családok szegénységi rátája a gyermekek száma szerint, Bulgária, 1996 Gyerekszám Szegénységi ráta Nincs gyerek 32,1 % Egy gyerek 36,5 % Két gyerek 40,9 % Három és több gyerek 69,7 % összesen 36,5 % forrás: Noncheva 1997 102 Romániában az 1989-es változásokat követően szignifikáns javulás történt a lakosság életszínvonalában, amelyet azonban rövid időn belül, az 1990-es év végétől a lakosság elszegényedésének gyors folyamata követett. A gazdaság teljesítményének visszaesése nem csak az örökölt strukturális krízissel volt magyarázható, jelentős szerepet játszott a

folyamatban a rendszerváltással együtt járó dezorganizáció is. 1991 és 1993 között jelentősen megnőtt a szegénység. Azok a családok, amelyek rendelkeztek kisebb-nagyobb megtakarításokkal egy ideig kompenzálni tudták a jövedelmek csökkenését. Sok család azonban – elsősorban az 1990 előtt is szegény családok és a fiatalok – tartós szegénységgel szembesült. Jelentős gazdasági polarizáció ment végbe a gyermekes és a gyermektelen családok között, valamint az 1-2 gyermekes és a három és több gyermekes családok között. 1996-ban egy kétszülős családban, ahol mindkét szülő dolgozott és az egyik fél átlagjövedelemmel, a másik minimálbérnek megfelelő jövedelemmel rendelkezett, a második gyermek megszületése a létminimum alattiak csoportjába sodorta a családot. A harmadik gyermek megszületése az anyagi helyzet további drasztikus romlását vonta maga után. (Zamfír 1995, 1997) 30. táblázat A gyermekek

megoszlása a családi jövedelmek alapján képzett jövedelmi decilisekben – Románia 1996 A gyermekek aránya (%) Kumulált gyakoriság (%) 1. dec. 22,2 2. dec. 15,4 3. dec. 12,1 4. dec. 10,4 5. dec. 9,8 6. dec. 7,4 7. dec. 6,8 8. dec. 5,7 9. dec. 4,6 10. dec. 5,3 22,2 37,6 49,7 60,1 69,9 77,3 84,1 89,8 94,4 100 forrás: Toward a Child-Centered Society, Bucarest, 1997, p.27 Oroszországban egy 1992-es felmérés alapján a szegénységi küszöb alatt élt a 3 és több gyerekes családok 72%-a, a kétgyerekes családok 47%-a, az egygyerekes családok 34%-a. Az egyedülálló szülők körében 55%-os volt a szegénységi ráta. (Nell – Stuart 1994) A 16 éven aluliak 46%-a élt létminimum alatti jövedelemmel rendelkező családban.30 Oroszországban a 80-as években az alacsony életszínvonal tradicionális szegénycsoportokat érintette: egyszülős családok, sokgyermekes családok, egyedülélő nyugdíjasok, fogyatékos felnőttek. A

munkaképeskorú népesség megközelítőleg 30%-a volt szegény. Vidéken a szegénység a 30 szegénységi küszöb - az orosz Munkaügyi Minisztérium által számított létminimum 103 városokban tapasztalható mérték kétszeresét érte el. Ez a heterogenitás a 90-es években fokozódott. A szegények számának növekedése együtt járt a foglalkoztatottak körében megjelenő szegénységgel, tehát a szegénység a gazdaságilag aktív népesség körében is megjelent. Növekszik a szegények körében a nem dolgozó felnőttek aránya is és ennek belső struktúrája is változik: míg a 80-as években főleg a szülési vagy gyermeknevelési szabadságon lévő nőket érintette, a 90-es évek második felében inkább a munkanélküli vagy időszakosan nem dolgozó felnőtteket. (Mikhalev 1997) 31. táblázat A szegény populáció belső szerkezete (%) – Oroszország, 1995-1996 Alkalmazottak és dolgozó nyugdíjasok Nem dolgozó aktívkorúak Nem

dolgozó nyugdíjasok 16 éven aluli gyermekek 16 és 18 év közötti ösztöndíjasok összesen 1995 40,6 12,0 6,9 39,0 1,5 100 1996 42,7 13,0 10,5 32,8 1,0 100 forrás: Mikhalev 1997: appendix 8 . Ukrajnában a jövedelmi egyenlőtlenségek fontos jellegzetessége, hogy nincs jelentős különbség az alsó kilenc jövedelmi decilis jövedelmének nagyságában, a területi és települési egyenlőtlenségek meghatározóak, az alacsony jövedelmek, nyugdíjak és más jövedelemtranszferek mellett a legnagyobb jelentőségű „kompenzáló” jövedelmek forrása a saját termelésből (mezőgazdasági) származó termék és a vidéki rokonok által biztosított „ingyenes” ellátás a városiaknak. Viszonylag új jelenség a bérek, a nyugdíjak és egyéb transzferjövedelmek késedelmes, gyakran hónapokkal elmaradó kifizetése. (Revenko 1997) Litvániában egy 1997-ben végzett kutatás tapasztalatai alapján a tartós szegénység a

sokgyermekes családokban, az elsősorban mezőgazdaságból származó jövedelemmel rendelkező háztartásokban és azokban a háztartásokban jellemző, melyek jövedelmében a meghatározó bevételeket a szociális transzferek alkotják. A szegénység kockázata a gyermekszám növekedésével erősödik és a gyermekes családok fogyasztása jelentősen elmarad a nem gyerekes háztartásokra jellemző szinttől. (Social Report 1999) Lettországban a gyermekes családok szegénységi rátája a gyerekek számának növekedésével nő, a szegénység mélységére vonatkozóan fontos adat, hogy a kétszülős többgyermekes 104 családok fogyasztásában 65%-ot, az egyszülős többgyerekes családok esetében pedig több mint 70%-ot az élelmiszerkiadások jelentenek. A legjobb jövedelmi helyzetben a két felnőttből álló háztartások és a kétszülős egygyerekes családok vannak. (Social Report 1999: 104-105) 32. táblázat Szegénységi ráták* különböző

szerkezetű családokban, Lettország, 1996 családszerkezet szegénységi ráta gyermek nélküli háztartások 2 tagú háztartás 56,8 3 tagú háztartás 63,7 kétszülős gyermekes háztartások egy gyerek 66,7 két gyerek 74,9 három és több gyerek 89,2 egyszülős gyermekes háztartások egy és több gyerek 73,8 forrás: Social Report – Latvia, 1999: 105 *szegénységi ráta: a Szociális Minisztérium által meghatározott létminimum szint alatt élő családok aránya A 80-as évek végére kialakult, differenciálatlan és fejletlen segélyezési rendszer nem volt alkalmas a problémák kezelésére, így a szociálpolitikai reformok alapvető feladataként jelentkezett a segélyezési rendszer reformja. Ezek a támogatási formák a családi ellátásokon belül is megjelentek. Egyrészt a tradicionálisan társadalombiztosítási ellátásként működő juttatások jogosultsági feltételeinek változásával jelentek meg a segélyezési elemek

(Csehország és Szlovákia, valamint Magyarország 1996 és 1998 között). Másrészt a szociális támogatások reformja és a szegénység növekedése a térség országaiban az addig fejletlen segélyezési rendszer jelentős bővítését és átalakítását és a szociális ellátásokon belüli arányának növekedését vonta maga után. A deklarált célkitűzés a leszakadó rétegek fokozott támogatása volt, a segélyezés típusú ellátásoknak arra a jellegzetességére támaszkodva, hogy 105 ezek az ellátások a legjobban célzottak és ily módon biztosítható a legszegényebb családok ellátása. Milanovic (1999) 1993 és 1995 között a régió öt országában vizsgálta a segélyezési rendszert. Főként mennyiségi adatok alapján különített el néhány típust: - A koncentrált rendszerek relatíve bőkezű segítséget adnak, de csak igen kevés családnak. (Lengyelországban a családok 4, Észtországban 3%-a kapott segélyt – viszonylag

magas, havi 30-50 USD értékben, ami a segélyezettek kiadásainak 15-20%-át fedezte.) - A szórt rendszerek viszonylag sok háztartásnak adnak kevés segélyt. (Magyarországon a családok közel negyedében, Oroszországban 13 %-ában talált Milanovic segélyt – de az összeg a kiadások 5%-át sem fedezte.) - Az irreleváns, majdnem fölösleges rendszerek, amelyek keveseknek keveset adnak, azaz nem segítenek a szegénységen. (Ide Bulgáriát sorolta Milanovic) A segélyezési rendszer átalakítására vonatkozó adatok alapján más szempontból két csoport látszik elkülönülni. Csehországban, Szlovákiában és Szlovéniában a szociális ellátásokban a minimális jövedelem és a jövedelemigazolás viszonylag hamar (1991, 1992) meghatározó szerepet kapott és - országonként eltérően - kialakult az a segélyezési rendszer, amely életkor és családszerkezet által differenciált szinten, meghatározott jövedelem alatt garantált jövedelmet biztosít

a háztartások számára. A különbség elsősorban abban jelentkezik, hogy míg Csehországban a megélhetési minimum összege indexált, addig a másik két országban annak szintje politikai döntések függvényében alakul. A többi ország segélyezési rendszere változatlanul elsősorban az egyénekre koncentrál és – bár egyes országok (például Bulgária, Litvánia) szociális törvényei ezt már célként deklarálják, forráshiányok és adminisztrációs nehézségek miatt - nem biztosít garantált jövedelmet. Magyarországon a segélyezési rendszer jelentősen átalakult az elmúlt tíz évben. A jövedelmi transzferek szerkezetében bekövetkezett változások - melyek deklarált célkitűzése a juttatások célzottságának növelése volt - a segélyezési rendszer jelentős bővítését és átalakítását (Szociális Törvény – 1993, Törvény a gyermekek védelméről – 1997) és a szociális ellátásokon belüli arányának növekedését

vonta maga után. A kialakuló új segélyezési 106 rendszert a nagyon sokféle, különböző jogcímen járó ellátás jellemzi31, melynek előnyeként sokan azt fogalmazzák meg, hogy ezek az ellátások a legjobban célzottak és íly módon a legszegényebb családok részesülnek benne elsősorban. A segélyezési gyakorlatra irányuló vizsgálatok a Magyarországon kialakult segélyezési gyakorlat hátrányaként fogalmazzák meg, hogy • alanya minden esetben az egyén, a háztartást, mint fogyasztási egységet nem képes kezelni; • az önkormányzatok eltérő rendeletei, a jogosultság különböző értelmezései és a jelentős forrás-különbségek miatt jelentős regionális különbségek alakultak ki a segélyezési gyakorlatban; • az átmeneti segélyek túlsúlya és funkcióvesztése (nem a rendszeres ellátásokhoz kapcsolódó kiegészítő ellátás a deklarált célkitűzés, hanem a rendkívüli élethelyzetekben vagy ideiglenesen

fennálló létfenntartási gondok esetén igénybevehető önkormányzati támogatás) a rendszer differenciálatlanságára, a „lefedetlen” problémákra utal; • a segélyek alacsony színvonala miatt ezek az ellátások nem bizonyulnak elég hatékonynak, nem változtatnak jelentős mértékben az ellátásban részesülő helyzetén (ezt mutatják azok a kutatási eredmények is, amelyek a különböző ellátások feltételezett hiányának hatásait vizsgálva arra következtetésre jutottak, hogy a segélyezés „nemléte” esetén az egyes társadalmi csoportok szegénységi kockázata sokkal kisebb mértékben növekedne, mint például a családi pótlék vagy a nyugdíj hiánya esetén); • ennek ellenére a társadalom egy jelentős részét (egyedülálló időseket, tartós munkanélkülieket, a mezőgazdaság privatizációja nyomán megélhetés nélkül maradt idős embereket, a korlátozott munkalehetőséggel rendelkező aprófalvas települések

lakóit, a lakhatás nélkül maradt volt ingázókat, az aktív keresővel nem rendelkező sokgyermekes és egyszülős családokat és a cigány népesség egy jelentős részét) a megélhetés minimális szintjének biztosítása érdekében arra kényszeríti, hogy lemondjanak az autonómiára való jogukról; • mindezekkel párhuzamosan viszont jelentős mértékben játszhatnak ellenösztönző szerepet a munkavállalás tekintetében is, hiszen viszonylag alacsony állandó jövedelem esetén is elesik 31 A legfontosabb segélyezési formák jelenleg Magyarországon: rendszeres szociális segély, munkanélküliek jövedelempótló támogatása, átmeneti segély, rendszeres gyermekvédelmi támogatás, lakásfenntartási támogatás, közgyógyellátás, ápolási díj 107 az egyén az ellátástól. (Ferge 1996, Semjén 1996, Tóth I Gy 1998, Szalai J 1995, Horváth Á 1995) Bár az egyes országok segélyezési formáinak részletes megismeréséhez viszonylag

kevés adat áll rendelkezésre, a tendenciák és a segélyezési gyakorlat jellegzetes problémái a többi országban is nagyon hasonlónak tűnnek. A legsúlyosabb probléma a legrosszabb helyzetben levő családok és személyek megtalálása, a jogosultság kritériumainak meghatározása. Többek között ezzel magyarázható, hogy az országok egy részében (Oroszország, Lengyelország, Bulgária, Magyarország) változatlanul a tradicionálisan szegény csoportokat célozzák meg a programokkal: az egyszülős és a sokgyermekes családok gyermekeit, a fogyatékos személyeket, az egyedülálló időseket, az állapotos nőket. A segélyezés adminisztrációjában és gyakorlatában való tapasztalatok, tradíciók hiánya, az informális gazdasági aktivitás (és az ezen belül a vidéki háztartások jövedelmében jelentős szerepet játszó kistermelés) és támogatás (pl. a vidéki családtagok élelmiszertámogatásai a városiak részére Oroszországban és

Ukrajnában, a különböző jótékonysági alapok által folyósított segélyek Lengyelországban) sokrétűsége miatt nehéz a jövedelmek pontos mérése. Azokban az országokban, ahol működnek szabad-felhasználású általános segélyek, nagyon eltérőek a jövedelemhatár megállapításának módjai. A szegénység meghatározásának nincs hivatalos mérőszáma például Romániában, ami elsősorban azzal magyarázható, hogy az életszínvonal drámai csökkenése idején egy ilyen hivatalos szegénységi küszöb a források hiányában nem lenne alkalmazható a szociális ellátások során. Amikor 1995-ben bevezették a jövedelemigazoláshoz kötött ellátások új rendszerét, a jövedelemhatárt – a Világbank javaslata alapján – azon a szinten állapították meg, amely alatt a lakosság 10%-a él. Az ellátások ezt a réteget célozzák. Az igénybevételi adatok alapján azonban jóval kevesebben részesülnek az ellátásban, amelynek hátterében a

jövedelemhatár inflációt figyelembevevő folyamatos kiigazításának elmaradása, a hiányos információk és adminisztrációs nehézsége, problémák állnak. (Zamfír 1995, 1997) Lettországban egy 1993 november 18-i rendelettel vezették be a szegénységi küszöb meghatározását: a minimális vásárlói kosár 57%-ában meghatározott szint mellett, a család akkor számíthatott segélyre, ha az utolsó 3 hónap során az egy főre eső jövedelem ennek 75%-a alatt maradt. Az ellátás felülvizsgálata 6 hónaponként történik, illetve, ha van munkaképes korú és a munkavállalásban egészségi okok miatt nem akadályozott felnőtt, 108 akkor 3 havonta. (Lettországban a megélhetési minimum összege magasabb, mint az átlagos nyugdíj.) Litvániában 1995. május 1-én vezették be a szegénység új mérőszámát, amely az ún államilag támogatott jövedelem, a segélyezés összege a tényleges jövedelem és az e közötti összeg 90%-ának megfelelő

összeg. A jogosultság kritériumainak nehéz értelmezhetősége és a diszkrecionális elemek folyamatos bővülése egyaránt jellemzi az országok gyakorlatát. Szlovákiában a szegénység kialakulásában szerepet játszó okok objektív vagy szubjektív tényezőként való minősítésétől függ az ellátás mértéke. (Social Policy 1999) A magyar ellátórendszerben a rendszeres gyermekvédelmi támogatásra való jogosultság megállapításánál környezettanulmány alapján dönthetnek a jogosultságról. Bulgáriában 1995-ben, az energia árak privatizációja után kétfajta, a háztartásokat segélyező, jövedelemigazoláshoz kötött ellátást vezettek be. (Fűtés és világítás számlák, valamint rendszeres szociális segély, illetve rendkívüli segély maximum 6szor egy évben.) A bevezetést követő évben a költségvetési megszorítások és a források hiánya miatt jelentősen csökkent az igénybevétel, a jogosultság megállapítása

ettől az évtől kezdve a szociális munkások diszkrecionális döntésén alapult. A bolgár segélyezési rendszer fontos eleme a társadalombiztosítási ellátásokból kimaradók jövedelemigazoláshoz nem kötött támogatása. Ennek folyamatosan nő az igénybevétele (1996 – ban a gyermeknevelési szabadságon lévők 40%-a, a családi pótlékban részesülők 12%-a ebből a keretből kapott ellátást, az összes segélyezési kiadás 60%-át fordították ezekre az ellátásokra. 1998-tól a Szociális törvény alapján (mely szabadon felhasználható és kötött felhasználású segélyeket, valamint átmeneti/krízis segélyeket tartalmaz) ezek az ellátások is jövedelemigazoláshoz, vagyoni helyzethez, családi állapothoz, egészségi állapothoz, foglalkoztatáshoz és életkorhoz kötődnek (Bulgaria 2000). Az eltérő helyi rendeletek, a jogosultság különböző értelmezései és a jelentős forráskülönbségek miatt több országban is jelentős

regionális különbségek alakultak ki a segélyezési gyakorlatban. Oroszországban a 90-es években a legtöbb szociális program irányítása a központi kormányzattól a helyi hatóságokhoz került és a szociális kiadások többsége mostmár a helyi költségvetésből kerül kifizetésre. Ugyancsak a helyi kormányzat a felelős az oktatási és az egészségügyi szolgáltatásokért. A helyi szociális kiadások legfontosabb eleme a lakástámogatás. Tradicionálisan ezek a támogatások a szolgáltatókhoz jutnak. 1994-ben ezek a kiadások a GDP-hez viszonyítva 4,7%-ot jelentettek, és 27%-át a helyi költségvetési kiadásoknak. Ezeknek a kiadásoknak a növekedése elsősorban a 109 nagyvállalatok szociális funkcióinak megváltozásával magyarázható. A tradicionális munkahelyi szociális ellátások (lakás, óvoda, egészségügyi ellátás, utazás, pihenés, stb.) jelentős csökkenése a feladatokat a helyi hatóságokra helyezte át, de a régi

rendszer összeomlása sokkal gyorsabban ment végbe, mind az új létrehozása. (Mikhalev 1997) Oroszországban soha nem működött országos szintű jövedelemigazoláshoz kötött segélyezési program. Jelenleg minden jövedelemigazoláshoz kötött szociális segély a helyi hatóságok hatókörébe tartozik, a központi kormányzat csak az általános irányvonalakat határozza meg. A helyi ellátórendszer feladata a jogosultság kritériumainak és az ellátás formájának meghatározása is. Ennek következtében igen jelentős eltérések tapasztalhatóak: 16 régióban működik pénzbeli segélyezés, 41 régióban élelmiszer – ruha és üzemanyag jegyeket biztosítanak az alacsonyjövedelműek számára, 30 régióban pedig a lakásfenntartási költségekhez, illetve a telefon-kiadásokhoz járul hozzá a helyi hatóság. (Mikhalev 1997) Ezek a programok jelentős szerepet játszanak a szegénység csökkentésében, de a szegényes pénzügyi feltételek a

programok többségének hatékonyságát megkérdőjelezhetik, miközben a költségvetési különbségek jelentős régiók közötti különbségeket hozhatnak létre a jövedelmi egyenlőtlenségekben és a szegénységi rátákban. Bulgáriában a szociális segélyezés a helyi kormányzat feladata, a finanszírozás kisebb részben a központi költségvetésből történik az előző év kiadásai alapján, nagyobb részben helyi adók és egyéb bevételek jelentik az ellátások forrását. A helyi önkormányzat dönt a szociális célokra rendelkezésre álló összeg felhasználásának módjáról (oktatás, eü, segélyezés stb.) (Noncheva 1997) A rendszeres segélyek alacsony hatékonyságára, illetve a rendszer nem megfelelő differenciáltságára utal, hogy az országok segélyezési gyakorlatában az átmeneti segélyekben részesülők száma jelentősen meghaladja a rendszeres segélyben részesülők számát. Lengyelországban a szociális segély nagyon

alacsony színvonalú és megítélése a szociális munkások diszkrecionális döntésén alapul, maximális mértéke nem haladhatja meg a nyugdíjminimum 80%-át. 1995-ben összesen 176 ezer személy vált jogosulttá erre a rendszeres ellátásra, ugyanekkor 2 millió személy részesült rendkívüli segélyben. (Social Dimension1998) Romániában a jövedelemigazoláshoz kötött segélyezések közül 1989 és 1995 között csupán a rendkívüli segélyezés létezett, de az ebben az ellátásban részesülők száma és az ellátás színvonala folyamatosan csökkent. 1995-től kezdődően ez a segélyezési forma egyre inkább a kivételes, krízishelyzetben lévő családok támogatására szolgált. Ennek következtében a tartós 110 szegénységben élő családok egyre kevésbé részesültek ebből az ellátásból. A szegénység csökkentését célzó 1995 őszi törvény alapján került bevezetésre a rendszeres szociális segély, amelynek színvonala 1996

és 1998 között jelentősen romlott és az igénybevétel is jelentősen csökkent. 1996-ban - amikor még nem minden településen működött ez a segélyezési forma a háztartások 2%-a részesült ebben az ellátásban, 1998-ban már csupán a háztartások 0,6%-a A segélyezési kiadások a GDP-hez viszonyítva az 1996-os 0,14%-os szintről 1998-ra 0,03%ra csökkentek. (Zamfír 1997, OECD, 2000: 117-118) Bulgáriában egy 1991-es rendelet révén az alacsony jövedelmű családok helyzetének javítására bevezetett rendszeres szociális segély reálértéke 1996-ig 81%-kal csökkent, a kiadások GDP-hez viszonyított aránya az 1991-es 0,13%-ról 1996-ban 0,07%-ra csökkent. Mivel a segélyezési keretekből finanszírozzák a nem biztosítottak családtámogatási ellátásait is, az alacsony jövedelmű családok havi rendszeres és rendkívüli segélyezésére 1996-ban csupán a segélykeretek 10%-át fordították a helyi hatóságok (Labour market 1998: 59) A

segélyezési színvonal alacsony szinten való meghatározása, valamint a források szűkössége miatt a segélyezés nem biztosít valódi támogatást, nem teszi lehetővé a jövedelmek megfelelő szintű kiegészítését. Az átmenet országainak többségében a szegénység ellen folytatott küzdelem egy olyan struktúra segítségével, alkalmazásával történik, amely nem tűzi ki céljaként valamennyi állampolgára jövedelmének a szegénységi küszöbre való emelését. A létminimum alatti egyfőre jutó jövedelem szükséges, de nem elégséges feltétele a jogosultságnak és a juttatások mértéke nem garantálja a jövedelem létminimumnak megfelelő szintre való emelését. Ezzel párhuzamosan azonban a segélyezésre való jogosultság érdekében a társadalom egy jelentős részénél csökken az autonómiára való jog. Szlovákiában például a szociális segélyek aszerint differenciáltak, hogy a segélyezést szükségessé tevő helyzet mennyiben

magyarázható objektív vagy szubjektív okokkal. A szubjektív okok miatt kialakuló helyzet esetén az ellátás révén a létminimum 50%-ra egészítik ki a jövedelmet, különben annak 100%-ra. A segélyezés munkavállalásra gyakorolt negatív hatásának csökkentésére többféle eszközt alkalmaznak a vizsgált országokban. Érdekes jellegzetessége a szlovák segélyezési rendszernek, hogy amennyiben objektív okok állnak a kialakult helyzet hátterében és a háztartásban van aktív felnőtt, az ellátás mértéke 20%-kal magasabb. (Social Policy in Slovakia 1999) Bulgáriában a munkaerőpiaci részvétel ösztönzése érdekében a bérjövedelem 20%-át nem vonják be a jogosultság megállapítása során a kalkulációba. (Noncheva 1997) 111 33. táblázat Gyermekes családokat is érintő segélyezési formák országok Románia az ellátás jellege rendszeres szociális segély (1995) finanszírozás helyi önkormányzat az ellátás mértéke

Csehország gyermekes családok szociális segélye33 (1995) garantált jövedelem (1991, 1995) központi költségvetés a család jövedelmének növekedésével csökken Szlovákia szociális segély (1991, 1998) központi költségvetés és helyi kormányzat Szlovénia Szociális Törvény központi (1992) költségvetés Litvánia szociális segély egyszülős és és sokgyermekes családoknak (1995) szociális segély (1995) Lettország Magyarország Lengyelország Bulgária 32 rendszeres gyermekvédelmi támogatás (1997) szociális segélyezés34 (1991) szociális segélyezés (1998) központi költségvetés egyéb jellegzetességek a helyi hatóságnak nincs ellátási kötelezettsége, a rendelkezésre álló források alapján dönthet az ellátásokról alacsony: egyedülálló: átlagjövedelem 10%-a, 6 tagú család: 50% (1998-as adat)32 indexált ellátás a család nagyságától és a gyermek életkorától függően differenciált ellátás A

segély mértéke: az egyfőre eső jövedelem és a szociális minimum szintek közötti különbség (a minimumszint az életkorral nő) parlamenti határozattal meghatározott minimum (pl. 6 éven aluli gyermek akkor jogosult, ha a jövedelem nem éri el a szociális minimum 29%-át, 15 éven felüli tanuló esetében 42%-át, felnőtteknél 52%-át) központi költségvetés és a helyi önkormányzat központi költségvetés és a helyi önkormányzat központi költségvetés és a helyi önkormányzat központi költségvetés központi költségvetés és helyi önkormányzat a legkisebb öregségi nyugdíj 20%-a pl. egyedülálló felnőtt: 100%, a család első tagja: 90%, 15 éven aluli gyermek: 45,6% a jövedelem kiegészítése a megélhetési minimumnak megfelelő összegre a helyi segélyezési iroda határozza meg a segély formáját: készpénz, szolgáltatás, étkeztetés, lakhatási támogatás stb. a törvény által garantált mérték a legkisebb

öregségi nyugdíj összegéhez kötődik, melynek megállapítása politikai döntés függvénye meghatározott összegű támogatás, indexált, évente egyszer igazítják az inflációhoz, illetve 10% feletti infláció esetén többször garantált jövedelemként kívánták működtetni, de jelenleg még nem minden jogosultnak biztosított, valamint a rendelkezésre álló forrásoktól függően a helyi hatóságnak lehetősége van a meghatározottnál kisebb összeg kifizetésére, természetbeni juttatással való helyettesítésére35 a bevezetés évében (1995) a segély az átlagbér 18 (egyszemélyes háztartás), illetve 72 (hatszemélyes) százalékának feleltek meg - OECD, 2000: 118) 33 elsősorban egyszülős, valamint sérült gyermeket nevelő családok számára 34 a jogosultság megállapítása során különböző jövedelemhatárokat alkalmaznak egyedülélők, házaspárok és 15 éven aluli gyerekek számára 35 alacsony színvonalú: 1997 végén egy

egyedülélő felnőtt esetében a szegénység mérésénél hivatalos mérőeszközként nem alkalmazott megélhetési minimum 34, ill. a minimálbér 59%-ának megfelelő összeg, 2 felnőtt és 3 gyermek esetében a segély teljes összege a megélhetési minimum 140, a minimálbér 240%-a, a források elégtelensége miatt gyakoriak a késedelmes kifizetések is (Labour Market 1998: 57) 112 forrás: MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report - Lithuania 1999, OECD, 2000 – Románia, OECD, 1999 – Poland, Labour Market – Bulgaria, 1998 Az ellátásokra vonatkozó irodalmak alapján a segélyezési rendszer részletekre is kiterjedő jellegzetességei (a jogosultság megállapításának módja, felülvizsgálatok szerepe, munkavállalási kényszer stb.) csak korlátozottan ismerhetőek meg Különösen nehéz a gyermekes családokra irányuló segélyek elkülönítése, így a 33. táblázatban –

Ukrajna és Oroszország kivételével – a segélyezési rendszer legáltalánosabb jellegzetességeit kíséreltem meg összefoglalni. Az adatok azt mutatják, hogy a problémára – szegénység – eltérő módon és ütemben reagáltak az egyes országok és a kialakult rendszer még nem tekinthető stabilnak. Egyes országokban viszonylag gyorsan, a kilencvenes évek elején megszülettek a szociális segélyezést egységes keretbe foglaló törvények (Szlovénia, Csehország, Szlovákia, Lengyelország), máshol ezek csak a vizsgált időszak végén jelentek meg (Bulgária). A gyermekes családok segélyezése az országok többségében a segélyezés általános rendszerén belül történik, csak Magyarország és Csehország esetében jelenik meg az alacsony jövedelem esetén igénybevehető külön ellátási forma. A segélyezés finanszírozása az országok többségében a központi költségvetés és a helyi önkormányzat között megosztott, Romániában

teljes mértékben a helyi források függvénye, Lengyelországban, Szlovéniában és Csehországban viszont független a helyi forrásoktól és így kiküszöböli a többi országra jellemző regionális eltéréseket. Összességében a segélyezés hangsúlyosabbá vált a szociális támogatások rendszerében, növekedett a szerepe a szegény háztartások jövedelmi struktúrájában, de jelenleg sem játszik lényeges szerepet a szegénység csökkentésében, illetve a szegénységből való kiemelkedés folyamatában. A segélyezési programok sikertelenségei egyaránt magyarázhatóak költségvetési és adminisztratív nehézségekkel. A központi szabályozás helyi végrehajtásának nem megfelelő ellenőrzési mechanizmusai, a monitorozás hiányai, a helyi források szűkössége, az ellátások alacsony színvonala, a több országban is igen bonyolult megállapítási procedúrák mind megkérdőjelezik a jelenleg működő ellátások hatékonyságát. 113

4. A családtámogatási rendszerek átalakításának főbb tendenciái az egyes országokban Az egyes országokban különböző időpontokban és különböző módon kezdődött el a családtámogatások rendszerének átalakítása. A reformok jellegét és ütemét – többek között – befolyásolta a 80-as évek végére kialakult ellátások jellege és a 90-es évek gazdasági folyamatai is. A következőkben a szociálpolitikai „örökséget” és a rendszerváltást követő időszakot jellemző gazdasági folyamatokat tekintve hasonlóságot mutató csoportosításban foglalom össze az egyes országok családtámogatási rendszereinek 90-es évekbeli változásainak legalapvetőbb tendenciáit és a fejlesztésre, a további reformokra vonatkozó terveket. a) Bulgária - Románia36 Bulgária és Románia családtámogatási rendszerét az 1980-as évek végén az ellátások viszonylag magas színvonala mellett a natalista motiváció hangsúlyossága jellemezte. A

90-es évek gazdasági folyamatai mindkét országban igen kedvezőtlenül alakultak.37 8. ábra: Az inflációs ráta alakulása Bulgáriában és Romániában, 1989-1998 között38 (%) 1200 1000 800 Bulgária 600 Románia 400 200 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy 36 források: Noncheva 1995, 1997, Bulgaria 2000, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Fajth 1994, Cornia 1995, Chermozemski 1991, Topinska 1999, Social Security 1999, European Comission 1999, Phare Consensus 1999, Zamfír 1995, 1997, Towards 1997, Labour market 1998 37 az országonkénti részletes adatokat a melléklet I-XI. táblázatai tartalmazzák 38 az egyes évekre jellemző inflációs ráta jelentős szórása miatt nem tartalmazza az ábra az átlagos szintet 114 A családtámogatás változtatásában nincsenek határozott reformok, az ellátások rohamos elértéktelenedését az időszak második felében

különböző eszközökkel próbálták meg kezelni, de az ismételten jelentősen emelkedő infláció következtében a 90-es évek végére a családtámogatások elvesztették tényleges jelentőségüket. A rendszerváltást követő évtizedben a tömeges munkanélküliség állandósult Bulgáriában. Az 1996 végén, 1997 elején jelentkező pénzügyi krízis további visszaesést eredményezett a gazdaságban. Az időszakra jellemző demográfiai tendenciák és a jóléti mutatók alakulása is kedvezőtlen: a fertilitási ráta rohamos csökkenése után a 90-es évek végén Bulgária a legalacsonyabb termékenységű országok közé tartozik Európában, hasonló fertilitási ráták Spanyolországban és Portugáliában jellemzőek (l. 1 táblázat) A születéskor várható élettartam mind a férfiak, mind a nők esetében csökkent az elmúlt évtizedben, a csecsemőhalandóság (9. ábra) és az anyai halálozások aránya az EU átlaghoz képest39 magas szinten

állandósult, ezeket a kockázati tényezőket az elmúlt 10 év során nem sikerült lényegesen csökkenteni. 9. ábra: Az 1 éven aluli gyermekhalandóság alakulása Bulgáriában és Romániában 1980 és 1998 között (1000 élveszületésre) 35 30 25 Bulgária 20 Románia 15 10 a vizsgált országok átlaga 5 19 80 19 85 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 0 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A GDP értéke folyamatosan csökkent, 1994-ben az 1989-es szint 60,8%-nak felelt meg, majd egy kisebb növekedés után ismét csökkenés következett és 1998-ban 78,1%-ot ért el. Az egy főre jutó GDP 1998-ban 1695 USD-nek felelt meg, amely a régió más országaihoz viszonyítva alacsony (Csehország: 5479, Lengyelország: 3887, Magyarország: 4730, Szlovákia 3793, Bulgária: 1315) A munkanélküliség először 1994-ben érte el a csúcspontját 39 6,6 illetve 11,0 a WHO 1999-es jelentése alapján 115

(10,4%), majd 1997-ben az új és elég radikális reformhullám hatására (melynek során számos veszteséges nagyvállalat működését szüntették meg) ismét hirtelen megugrott a munkanélküliek száma és 1999-ben 13,5%-os munkanélküliségi ráta jellemezte az országot. 10. ábra: A munkanélküliségi ráta alakulása 1992 és 1998 között 18 16 14 12 10 Bulgária 8 Románia 6 4 2 0 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 Bulgáriában és Romániában40 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy Az alkalmazásban állók száma folyamatosan csökkent, miközben a mezőgazdaságban dolgozó kistermelők aránya jelentősen nőtt (1990 és 1994 között csaknem 30%-kal). A foglalkoztatottság az 1989-es állapothoz viszonyítva 1995-ben 75,5%-os volt. 11. ábra: Az átlagbérek alakulása 1989 és 1998 között Bulgáriában és Romániában (1989=100) 120 100 Bulgária 80 Románia 60 40 20 a vizsgált országok átlaga

(Ukrajna nélkül) 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 az Oroszországra és Ukrajnára vonatkozó adatok bizonytalansága miatt nem jelenítettem meg az országok átlagát 40 116 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy Bulgáriában a szociálpolitika komoly nehézségekkel nézett szembe a rendszerváltás első éveiben, a források alapvető hiánya, a gazdasági recesszió, a szükségben lévő emberek növekvő száma, a szakszervezetek nyomása, valamint az IMF és a Világbank elvárásai mentén. A háromszámjegyű infláció mellett az ellátásokat csak egy jelentős emelés menthette volna meg a teljes elértéktelenedéstől, ez azonban ellentétes volt a Világbank kiadáscsökkentésre irányuló elvárásaival. Az első években elsősorban a szakszervezetek érdekérvényesítő-képességének következtében az ellátások kisebb mértékben veszítettek értékükből, de 1992 után a folyamat felgyorsult, a

szociális transzferek reálértéke és bérekhez viszonyított aránya egyaránt rohamosan csökkent. A családi pótlék reálértéke 1990 és 1992 között csaknem 40%-kal csökkent, 1996-ban – az újabb gazdasági és pénzügyi krízist megelőző időszakban – az ugyancsak csökkenő reálértékű bérekhez viszonyított aránya csupán 4,8% volt. Különlegesen nehéz helyzetbe kerültek az egyszülős és a sokgyermekes családok. A részükre megállapított kiegészítő támogatás elvben változatlanul megmaradt, ezeknek az emelése azonban nem történt meg, így például az egyedülálló anyák kiegészítő támogatása, mely 1990-ben még a minimálbér 19%-nak felet meg, 1997-re annak 0,06%-át jelentette. Az egyszülős családokat érintő további nehézség, hogy bár a törvények szerint gyermekük 3 éves korának betöltését megelőzően jogosultak lennének a rugalmas munkaidőben történő, illetve az otthoni munkavégzésre, ennek

érvényesítése nem lehetséges, így az egyedülálló anyák és apák jelentős százaléka munkanélküli. A sokgyermekes családok – amelyek szegénységi kockázata Bulgáriában is jelentős (az extrém szegénységben élő családok 21%-a három és többgyerekes család41, míg a családok közötti arányuk csupán 4,5%) – helyzetét rontotta a családi pótlék gyerekszám szerinti differenciálásának erőteljes csökkentése, melynek következtében egy egységes ún. gyerekbónus és egy azt kiegészítő, jóval kisebb értékű, gyerekszám szerint differenciált kiegészítő ellátás került bevezetésre 1991-ben. A változás elsődleges okai valószínűleg a bolgár családtámogatási rendszert natalistaként értékelő kritikák voltak. Bulgáriában a változások fontos eleme, hogy a tradicionálisan társadalombiztosítási ellátásként működő eszközök fokozatosan bővülő köre jelent meg párhuzamosan a segélyezési rendszeren belül is.

Bulgáriában 1986 óta a társadalombiztosítási ellátásokból Elgondolkodtató, hogy a „Bulgaria – 2000” című dokumentum ennek kapcsán felhívja a figyelmet arra, hogy az elmúlt években a férőhelyek számát tekintve jelentősen kiszélesedett intézményes gyermekvédelmi hálózat (nevelőotthonok stb.) lehetőséget nyújt arra, hogy a sokgyermekes családok – anyagi nehézségek esetén – „intézetbe adják” gyerekeiket, bár ezt az anyag szerzői sem tartják a gyermek érdekeit egyértelműen szolgáló megoldásnak. 41 117 kiszorulók számára a szociális segélyezés rendszerén keresztül biztosítják a családi ellátások fokozatosan bővülő körét. 1991 és 1993 között, mivel a családi pótlék változatlanul társadalombiztosítási, foglalkoztatottsághoz kötött ellátás maradt, az alacsony jövedelmű családok fokozatosan kiszorultak az ellátásból, a magasabb jövedelmű társadalmi csoportok részesedése egyre

jelentősebbé vált a családi pótlék összkiadásból, a segélyezési keretből a biztosítással nem rendelkezők közül csak az egyedülálló anyák részesülhettek az ellátásban. 1993-ig az ellátások szintje elmaradt a társadalombiztosításon keresztül folyósított mértéktől, 1994 óta a két rendszer ellátásainak mértéke megegyezik. Ugyanettől az évtől a szociális segélyezés keretében működő árkompenzációra jogosult gyermekes családok is jogosulttá váltak a családi pótlékra A gyermeknevelési segélyben részesülőknek 3%-a már 1989-ben ebből a forrásból kapta az ellátást. 1996-ra ez az arány jelentősen megnőtt, az ellátásban részesülők egyre jelentősebb része már a szociális segélyezés keretében jogosult az ellátásra, a családi pótlékra fordított kiadások 20%-a helyi szinten jelentkezett. Ezeknek a programoknak a finanszírozása és adminisztrációja teljes mértékben a helyi hatóságok feladata, így az

ellátások folyósítása erősen függ a helyi priorításoktól és a rendelkezésre álló források alakulásától. A probléma kezelésére 1997-től külön költségvetési alapot hoztak létre a családtámogatások finanszírozására. A családtámogatásokra fordított kiadások jelentős értékvesztése és a szociális kiadásokon belüli arányának jelentős csökkenése egyaránt jellemzi a bolgár ellátórendszert. Míg 1991-ben az összes szociális kiadás 34%-a a gyermekes családok támogatását célozta, addig 1996-ban az ezekre az ellátásokra fordított összeg aránya 14%-ra csökkent. Ugyanebben az időszakban a családtámogatások reálértékének csökkenése 89%-os volt (az összes szociális ellátásé 76%). (Labour Market Bulgaria, 1998) Romániában a tradicionálisan alkalmazott családi ellátások csaknem teljesen összeomlottak a 90-es évek első felében. A szociális kiadások reálértékének jelentős csökkenésével párhuzamosan,

a kiadások struktúrájában is lényeges változások történtek. Míg a pénzbeli és természetbeni ellátások aránya az oktatási és egészségügyi kiadások részesedésének megnövekedése miatt jelentősen változott az időszak elején (1989-1990), addig a jövedelemtranszferek aránya az 1990-es kiugrásától eltekintve lényegében változatlan maradt (9,5% körül). Ennek belső struktúrája azonban ugyancsak változott: az 1989 és 1995 közötti időszakban a társadalombiztosítási kiadások arányai nőttek, míg a szociális ellátás egyéb jövedelem-transzfereinek részesedése csökkent. A családtámogatásokra fordított GDP 118 felhasználás 1998-ban - a 90-es évek közepén elért mélypont után, az anyasági támogatásokat kivéve – az 1991-es szintet közelíti, az ellátások struktúrája lényegében változatlan maradt. 34. táblázat A legjelentősebb családtámogatásokra fordított kiadások alakulása a GDP%-ban, Románia – 1991

és 1998 között Ellátás 1991 1995 1998 családi pótlék 1,2 0,7 1,1 többgyermekes családok kiegészítő ellátása 0,2 - 0,2 anyasági és gyermeknevelési támogatások 0,4 0,1 0,2 forrás: Labour Market Romania, 2000 A családi pótlék értékvesztése jelentős volt, a sokgyermekes családok kiegészítő támogatása 1995-ben hivatalosan is megszűnt, de az értékvesztés következtében ténylegesen már ezt megelőzően sem működött (1994-re az ellátás reálértéke 1989-hez viszonyítva 1,2% volt). Az adórendszerben megjelenő kedvezmények szintén nem jelentettek jelentős támogatást a szegényebb családok számára. Az 1990-ben bevezetett és 1993-ig érvényben lévő adóalapkedvezmény, amely egységesen (gyerekszámtól függetlenül) 20% kedvezményre jogosító ellátás volt, természeténél fogva nagyobb ellátást biztosított a magasabb jövedelmű csoportok számára. Romániában „A szociálpolitikai ellátások

átalakítása során a gyermekekkel és a gyermekes családokkal kapcsolatos ellátások voltak a legkevésbé átgondoltak és egymással összhangban állók, mind az irányok, mind az eszközök tekintetében. Bár a kormányzat a rendszerváltás első hét évében sok eszközt alkalmazott a gyermekek támogatásában, az általános benyomás a koherens stratégia, a koordináció és a perspektíva hiánya. Az 1990 és 1996 közötti – nagyon nehéz - időszak a gyermekekre irányuló adekvát szociális védelemre való valódi politikai akarat hiányával jellemezhető.” (Toward 1998:29) 1997-ben a gazdasági megszorító intézkedésekkel párhuzamosan jelentős emelés történt a családi pótlék ellátásban (az ellátás összegét ötszörösére emelték), valamint bevezették a sokgyermekes családok kiegészítő támogatását. Az alapellátást 1998ban ismét emelték, azóta azonban változatlan szintű 119 Az általános segélyezés formái egyik

országban sem működnek hatékonyan. Bulgáriában 1991-ben, Romániában 1995-ben született meg a segélyezésekre vonatkozó új szabályozás, de a források szűkössége és az adminisztrációs problémák következtében egyik országban sem tölti be a célkitűzésként megfogalmazott szerepet. A szakirodalomban megfogalmazott értékelések alapján Bulgáriában nem történt reform a szociálpolitika területén. A jogosultságok változatlanok maradtak, nem igazodtak a megváltozott munkaerőpiaci helyzethez, az ellátások finanszírozása és adminisztrációja változatlan, az ellátások hatékonysága csökkent. Ami növekedett, az a szegények függősége, mivel a bolgár szisztémának számos eleme a segélyezési rendszerhez kapcsolódik, melynek célja nem a kieső jövedelem pótlása, hanem – feltételekhez kötötten - egy minimális jövedelem biztosítása. A következő évek szociálpolitikai célja: védő háló kialakítása a legszegényebb

rétegek számára, a gyerek bónus értékének jövedelemtől függő meghatározása és kétszintűvé alakítása (központi és helyi támogatás), valamint egy nemzeti program kialakítása a születésszám növelésének elősegítése érdekében. 2000-ben négy új törvény elfogadása várható ezen a területen (Beijing Platform 2000). A családi pótlék törvény tervezete alapján a családi pótlék, a tankönyvtámogatás és az utazási kedvezmények feltétele a rendszeres iskolalátogatáshoz fog kötődni. Előkészítés alatt áll a családtámogatási törvény és a társadalombiztosítási törvény, az új családjogi törvény parlamenti vitája már megkezdődött. A rendszerváltás szociálpolitikájának kritikus részét képezik Romániában a gyermekekre irányuló ellátások. Minden eddigi változtatás, reform és ezek hatásainak vizsgálata azt mutatja, hogy a gyermekjólét területén folyó átalakulás különböző elemei igen eltérő

módon és hatékonysággal valósultak meg. Az egészségügy és az oktatásügy területén történt változások, és az ezekre az ágazatokra irányuló költségvetési kiadások növekedése reményt kelthet a jobb színvonalú univerzális ellátásokhoz való hozzáférés területén. Az eddigi tapasztalatok alapján azonban úgy tűnik, hogy az egészségügyi és oktatási ellátásoknak csak egy meghatározott részéből részesül minden gyermek, az ellátások más típusaiból azonban csak a társadalom jobb jövedelmi helyzetű családjai részesülnek. Erre mutat, hogy az alacsony jövedelmű családok gyermekeinek körében nő az iskolából való kimaradás, lemorzsolódás és az egészségügyi szolgáltatásokat is sokkal kevésbé veszik igénybe ezek a családok. A szociális szolgáltatásoknak az a része, amely a súlyosan veszélyeztetett helyzetben lévő gyermekek ellátására létesült (nevelőotthonok, fogyatékos gyermekek otthonai), ugyancsak

kiemelt szerepet kapott az elmúlt években. 120 A családi ellátások reformkísérleteinek legfőbb dilemmája Romániában a sokgyermekes családok támogatásának megoldása. Egyrészről széleskörű konszenzus alakult ki arra vonatkozóan, hogy a legsürgetőbb feladat a gyermekes családok helyzetét ténylegesen javító ellátások késedelem nélküli bevezetése, másrészt viszont a sokgyermekes családok támogatására vonatkozóan gyakran megfogalmazódó nézet, hogy az a meggondolatlan szülések számát növeli és erősíti a szülők gyermekellátásoktól való függőségét. Ezt a paradoxont az 1997-es reformok előtt meglehetősen passzív, illetve negatív módon kezelte az állami szociálpolitika: nem tartotta karban a sokgyermekesek ellátásait, s így azok fokozatosan elértéktelenedtek. „A sokgyermekes családokban felnövő gyermekeknek megengedhetetlen módon való büntetését fejezi ki ez a reakció, amely a társadalmi kirekesztéshez

vezet. Meg kell törni azt az ördögi kört, amely ezen a területen jelentkezik, és ki kell alakítani azokat a konstruktív eszközöket, amelyek válaszolnak az ezekben a családokban megjelenő szükségletekre és amelyek minimalizálják a negatív hatásokat.” (Towards . 1998: 47-48) b) Közép-európai országok: Csehország, Szlovákia – Szlovénia – Lengyelország Magyarország Lengyelországtól eltekintve a közép-európai országok magas színvonalú és kiterjedt családtámogatásokkal voltak jellemezhetőek a 80-as évek végén. A rendszerváltást követően – a többi posztszocialista országhoz képest – ezekben az országokban kedvezőbben alakultak a gazdasági mutatók. Bár itt is bekövetkezett a GDP visszaesése, csökkent a foglalkoztatottság és növekedett a munkanélküliség, jelentős infláció kísérte az átmenet első éveit – ezeknek a mutatóknak az alapján a folyamatot nem jellemezték a növekedést követő jelentős

visszaesések, az első évek után hiperinfláció sem jelentkezett, ellentétben a többi vizsgált országgal. 121 12. ábra: A GDP alakulása 1989 és 1999 között (1989=100) 130 Szlovákia 120 110 Szlovénia 100 Magyarország 90 80 Csehország 70 60 Lengyelország 50 40 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 19 99 a vizsgált országok átlaga forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A családtámogatások változásainak szempontjából az országok közel sem egységesek. Lengyelországban – rendhagyó módon – az időszak elején jelentős mértékben emelték az ellátások színvonalát, de az első évek szociálpolitikai reformja később lelassultak és a mai állapot nem tér el lényegesen a 80-as évek végi helyzettől. Csehország és Szlovákia még együtt kezdte a reformokat, amelyek határozottan egy erőteljesen célzott, segélytípusú ellátásokkal operáló rendszer kialakulása

felé mutatnak, Csehországban nagyobb garanciákkal. Szlovénia kevésbé határozottan (az időszak első felében többször változott a jogosultságok feltétele, a támogatásokat hol univerzálisan, hol szigorú jövedelemteszthez kötötten biztosították), de ugyanezt az utat követi, elsősorban az alacsonyjövedelmű családok támogatására és az egyéb ismérvek (családszerkezet) alapján veszélyeztetett családokra koncentrálja az ellátásokat. Magyarországon – Csehországhoz és Szlovákiához viszonyítva sokkal kevésbé tapasztalható egy hosszútávú építkezés Az időszak elején a tradicionális családi szerepeket erősítő új támogatási formák jelentek meg (várandósági pótlék, gyet). Az időszak közepén egy sem a költségvetési megtakarítások, sem az alacsonyjövedelmű családok helyzetének javítása szempontjából sikeresnek nem tekinthető változtatás lépett életbe, melynek során az ellátások segélyezési jellege

erősödött. Az utolsó években (1998 óta) a reformok iránya teljesen megváltozott és egy olyan, deklaráltan a középosztályt célzó, a rossz anyagi helyzetű csoportokat reziduálisan kezelő programcsomag kialakítása kezdődött el, amelyhez hasonló megoldások sem a vizsgált országokban, sem az OECD tagállamokban nem lelhetők fel. 122 Csehország és Szlovákia42 A két ország függetlenné válása utáni időszakot hasonló tendenciák jellemzik, de a Csehországban bekövetkezett változások egy konzekvensebben építkező, elsősorban a célzottság javításának szempontját és az ellátások értékállóságának megőrzését garantáló rendszer kiépítését mutatja. A gazdasági mutatók a 90-es évek közepéig Csehországban kedvezőbben alakultak, mint a rendszerváltó országok többségében. A GDP pár éves visszaesés után ismét növekedett, a foglalkoztatottságban nem volt jelentős csökkenés, a reálbérek 1992-től emelkedni

kezdtek, a munkanélküliség sem emelkedett a többi országhoz hasonló mértékben. Az 1997-ben kezdődő gazdasági recesszió nyomán azonban ismét csökkent a GDP, és jelentősen nőtt a munkanélküliek aránya. A jóléti mutatók tekintetében jelentős a fejlődés, a várható élettartam jelentős növekedése, az anyai és a csecsemőhalandóság EU tagállamok átlagának megfelelő szint, az óvodai és iskolai ellátottság magas szinten tartása jellemző. 13. ábra: A csecsemőhalandóság alakulása 1980 és 1998 között (1 éven aluli halálozások száma 1000 élveszülésre) 30 Csehország 25 Szlovákia 20 15 Szlovénia Lengyelország 5 Magyarország 0 a vizsgált országok átlaga 19 80 19 85 19 89 19 90 19 91 19 92 19 93 19 94 19 95 19 96 19 97 19 98 10 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy 42 Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, Social Security 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Council of

Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, Vecernik 1997, Kroupova – Husler 1991, European Parliament 1998, Social Policy of Slovak Republic 1999, Towards a Child-Friendly Society 1999 123 Szlovákiában a 90-es évek végén jelentkező gazdasági nehézségek kezelésére 1998-ban vezették be a jelentős költségvetési megszorításokkal járó „szlovák Bokros csomagot” és ennek hatása a szociális ellátásokra való jogosultsági feltételek szigorításában és színvonalának kisebb csökkenésében is jelentkezett. A gazdasági előrejelzések alapján Szlovákia a 2000-es évek elején a térség legmagasabb munkanélküliségével és jelentős reálbércsökkenéssel kénytelen szembenézni. A családtámogatások rendszere – bár elemeiben igen hasonló a 80-as évek végén jellemző állapothoz – jelentősen változásokon ment keresztül a 90-es évek folyamán. Első lépésként Csehszlovákiában 1991-ben bevezették az állami kompenzációs

támogatást, amelynek célja az adó- és árrendszer változásaiból következő kiadásnövekedés részleges kompenzálása volt és havonként fix összegű ellátást biztosított minden állampolgár számára. Ezt a támogatást 1991-től differenciálták és annak figyelembevételével, hogy az árliberalizáció hatásai egyes demográfiai csoportokat erőteljesebben érintenek, emelték a nyugdíjasok és az eltartott gyermekek után járó kompenzációs támogatások összegét. 1992től, a reálbérek jelentősebb növekedésével párhuzamosan a kompenzációból kimaradt a gazdaságilag aktív népesség. A következő évben, 1993-ban jelent meg a jogosultság jövedelemigazoláshoz kötése, ami ettől az időponttól kezdve meghatározó tendenciája a támogatások átalakításának. Az áremelkedéseket kompenzáló jövedelemkiegészítés jövedelemvizsgálathoz kötése és a jövedelmi plafonnak a megélhetési minimum kétszeresében történő

meghatározása 20%-kal csökkentette Csehországban a jogosultak számát. Az árkompenzációs támogatás a 90-es évek első felében jelentős szerepet játszott a családi pótlék értékmegőrzésében, a kiegészítés nélkül a családi pótlék reálértéke 1992-ben már csak az 1989-es szint 52%-nak felelt meg. (l 17 táblázat) Ezt az ellátást 1996-ig a társadalombiztosítási alapokból finanszírozták és az ellátásra való jogosultság feltétele továbbra is a foglalkoztatottság volt, de jellege 1993-tól jelentősen változott: az ellátás mértéke függővé vált a gyermek életkorától (négy életkori csoport, az ellátás életkorral párhuzamosan nő), az ellátás gyerekszám szerinti differenciálása megszűnt, az ellátás szintjét az életkornak megfelelő megélhetési minimum 1/3-ban állapították meg. A családtámogatásokra vonatkozó leglényegesebb változás Csehországban 1996-ban történt, amikor az állami szociális

támogatásokról szóló törvény keretében meghatározásra kerültek a gyermekes családoknak biztosított támogatások új feltételei. Az új szabályozás egyesítette a családi pótlékot és az ártámogatást. Az ettől az időponttól kezdve költségvetési forrásokból 124 finanszírozott ellátásra a megélhetési minimum háromszorosa alatti egyfőre jutó jövedelemmel rendelkező családok váltak jogosulttá, ezen belül három jövedelmi sávban három különböző színvonalú ellátást nyújtanak, mely a gyerekek életkora szerint is differenciált. Az újonnan bevezetett ellátás deklarált célkitűzése a célzottság javítása és a szegénységi csapda elkerülése volt. A jogosultsági feltételek változását követően 5%-kal csökkent a jogosultak száma. A családi pótlékra fordított kiadások 1995-ben és 1996-ban megegyeztek, tehát az alacsonyabb jövedelmi helyzetű családok helyzetét ez a változás nem érintette. Ugyanez a

törvény vezette be a gyermekes családok esetében azt a segélyezési formát, amely a megélhetési minimum 1,6-szorosánál kevesebb egyfőre eső jövedelemmel rendelkezők családok esetében kiegészítő ellátást biztosít (a jogosultság megállapításánál alkalmazott jövedelemhatár magasabb az egyszülős, a két három évnél fiatalabb gyermeket nevelők és a fogyatékos gyermeket nevelő családok esetében). Az ellátás a család összetétele és a gyermekek életkora szerint differenciált. A segélyezésre fordított kiadások 1995 és 1997 között kisebb mértékben (13%-kal) növekedtek. A cseh rendszer fontos jellegzetessége, hogy a megélhetési minimumot, amelyhez 1993 óta több ellátás jogosultsági feltételei, illetve az ellátás mértéke is kötődik, folyamatosan hozzáigazítják a fogyasztói árindexhez (5%-os növekedés esetén automatikus emelés). A családtámogatásokra fordított kiadások belső szerkezete a 90-es években

jelentősen megváltozott. Miközben a családtámogatások összességét tekintve nominálértéken az 1990-es szint kétszeresének felel meg az 1998-as kiadások nagyságrendje, addig a családi pótlékra fordított kiadások csak kis mértékben növekedtek, jelentősen emelkedtek viszont a gyermeknevelési és a segélyezési kiadások. 35. táblázat A családtámogatások fordított költségvetési kiadások struktúrájának változása 1990 és 1998 között Csehországban (millió CSK/CZK) 1990 1998 változás 1990 és 1980 között (1990=100) költségvetési családtámogatások összesen 17360 34348 197 10481 (60,4%) 11493 (33,5%) 109 ebből családi pótlék 125 gyermeknevelési szabadság 1504 (8,7%) gyermekes családok segélyezése 2340 (13,5%) 7781 (22,6%) 517 6273 (18,3%) 268 forrás: Cseh Statisztikai Hivatal, (http://www.czsocz) adatai alapján végzett számítások Szlovákiában az addig társadalombiztosítási finanszírozású

családi pótlék 1994-től az állami szociális támogatások egyik formája lett, melyek célja: az állam részvállalása meghatározott események, történések miatt kialakuló, a megélhetési feltételek romlásával együttjáró kedvezőtlen helyzetek csökkentésében.43 Családi pótlék jövedelemigazoláshoz kötött, a gyerekszámtól független, a család jövedelmétől és a gyerekek életkorától függő ellátás (2 jövedelemsáv, négy életkori csoport). A tartósan beteg, illetve fogyatékos gyermekek számára kiegészítő ellátást vezetett be a törvény, melynek összege 600 SKK, ha a gyermek speciális gondozása szükséges, és 1000 SKK, ha fokozottan speciális ellátás szükséges. 1994-től az áremelkedéseket kompenzáló jövedelemkiegészítés megszűnt, helyébe egy új ellátás lépett, amelyet ugyancsak két jövedelemsávban (a megélhetési minimum 1,5, illetve 2-szerese alatti jövedelem) és a gyermekek életkorától függően

állapítanak meg. Az ellátásokra fordított kiadások 1994 és 1998 között szinte állandóak voltak (2,7 milliárd és 2,6 milliárd SKK között), az ellátásra jogosultak száma 1994 óta folyamatosan csökkent (1994: 86252 gyermek, 1997: 71124 gyermek), 1998-ban azonban ismét növekedett az év során az ellátásba újonnan bekerülő családok száma. Szlovákiában az utolsó években a szociális ellátások között jelentős hangsúlyt képviselő segélyezésre vonatkozóan az elmúlt években több törvény is született (A szociális segélyezés formáiról szóló törvény - Act.No195:1998, a megélhetési minimumra vonatkozó törvény - Act. No125:1998, a szociális és gyermekvédelmi ellátásokat egységes jogszabályba foglaló törvény - Act. No389:1998) A szociális segélyezés célja az alapvető megélhetési feltételek biztosítása. Az ellátás aszerint differenciált, hogy a helyzet kialakulása mennyiben vezethető vissza objektív vagy

szubjektív tényezőkre. Amennyiben a család helyzetének vizsgálata alapján szubjektív okokat találnak, az ellátás révén a megélhetési minimum 50%-ra egészítik ki a család jövedelmét, amennyiben objektív tényezőket feltételeznek, a megélhetési minimum 100%-ra történik a kiegészítés. Ez utóbbi esetben, ha a háztartásban van aktív foglalkoztatott, a kiegészítés a minimum jövedelem 120%-ra történik. 43 Social Policy of the Slovak Republic, Ministry of Labour, Social Affairs and Family of the Slovak Rebublic, Bratislava, 1999, p.53 126 Szlovákiában a szociális transzferek többségénél a minimálbérhez viszonyítva történik az ellátás összegének meghatározása. A minimálbér nem indexált, módosítása háromoldalú egyeztetések eredménye. A szakirodalmi értékelések alapján a csehországi szociális ellátások rendszere az elmúlt évtizedben kiegészült jogi, intézményes és szervezeti szempontból. Néhány ellátás

(p családi pótlék) reformja elsősorban arra irányult, hogy annak célzottsága javuljon és íly módon részlegesen kompenzálja a gazdasági folyamatok átalakulása révén okozott veszteségeket. A szociális segélyezési rendszer folyamatosan bővül, valamint a szociális ellátások, szolgáltatások köre is egyre kiterjedtebb. Ebben jelentős szerepet kapnak a civil kezdeményezések és a nonprofit szektor. A cseh szociálpolitikát tényleges reformok jellemzik, az öröklött rendszer leépítése megtörtént, ezek a változások azonban nem jártak együtt költségvetési megtakarításokkal, ennek a problémának a kezelése a következő időszak feladata. A jövedelemteszt alkalmazásának problémái és az állami szociális támogatások deklarált célkitűzéseinek (az ellátások elsősorban a vesztesekre irányulnak) jobb érvényesítése miatt az 1999-es kormányzati tervek az ellátások hatásosságának további javítása érdekében a

jövedelemteszt hatékonyabbá tételét tervezik. Az ennek szellemében készülő törvénymódosítás lehetővé tenné a jövedelemigazolások vizsgálatát és ellenőrzését. A szlovák Munkaügyi, Szociális és Családügyi Minisztérium megállapítása szerint a szociális ellátások területén történt változások a munkaerőpiaci viszonyok és a szociális biztonsági rendszer konzekvens és komplex újjászervezésén alapulnak. Ennek megvalósítása érdekében a Szlovák Köztársaság a szociális biztonságot a társadalombiztosítás, az állami szociális támogatások és a szociális segélyezés irányában kívánja átalakítani, melynek megvalósítása folyamatosan történik. A rendszerváltás előtti szociális ellátásokat a mindenki számára biztosított, differenciálatlan szociális biztonsággal jellemzi, melyből teljes mértékben hiányoztak a költség-haszon elemzések. A jelenlegi átalakulási folyamatban ennek megjelenítésén

túl az államtól való szociális függőség leépítése, az eszközök és források pluralitása, a szociális segélyezés személyközelivé és professzionálissá tétele a cél. Mindezek révén – többek között – fokozni kívánják az érintettek aktív részvételét szociális helyzetük javításában, és a saját életfeltételek alakításáért érzett egyéni felelősséget.44 44 Social Policy in Slovak Republic 1999: 92 127 Szlovénia45 Szlovéniában a volt Jugoszlávián belül kiemelkedőek voltak a családtámogatás keretében nyújtott ellátások, de lényegesen kevésbé kiterjedtek, eszközeikben szegényesebbek és alacsonyabb színvonalúak, mint a többi közép-európai szocialista országban. Így az elsődleges feladat a családtámogatások eszközrendszerének kialakítása volt. Az ellátórendszer 90-es évekbeli története nem tekinthető teljes mértékben konzisztensnek. Az időszak elején több új ellátást vezettek be, de

megtartották az alapvető ellátások szelektív, segélyezési jellegét, majd a 90-es évek közepén ezeket univerzális ellátások váltották fel, melynek következtében ugrásszerűen nőtt az igénybevételi arányszám. A 90-es évek végén ismételten egy többszempont alapján differenciált (jövedelem és gyerekszám) jövedelemigazoláshoz kötött családi pótlék típusú ellátás került bevezetésre. Az első családtámogatási ellátásokat érintő törvény a Törvény a családi jövedelmekről 652371/1993, amely 1993 decemberétől lépett életbe. Ennek és az ezt kiegészítő rendeleteknek (71/1994 és 73/1995) alapján a családi jövedelmek öt típusa különült el: az anyasági szabadság idején nyújtott jövedelemkompenzálás (100%-os jövedelempótlás, amely nem lehet alacsonyabb a minimál bérnél és a gyermek 1 éves koráig vehető igénybe), az ún. szülői kiegészítő ellátás (az anyasági szabadságra nem jogosultak

számára, az ellátás ugyancsak 1 évig vehető igénybe, az ellátás a minimálbér 52%-ának felel), szülési segély segítség a gyermekszületésével kapcsolatos felszerelések beszerzéséhez: (egyszeri három természetbeni-csomag-típus vagy pénzbeli segély, amely alanyi jogon jár), gyermek kiegészítés (családi pótlék), mely 1994 és 1996 között jövedelemigazoláshoz kötött ellátás volt, majd ezt 1996-tól alanyi jogosultság váltotta fel, ennek következtében 1997-re az 1995ös szinthez képest több mint kétszeresére nőtt az ellátásra jogosult családok száma és 83%-kal nőtt az ellátásban részesülő gyerekek száma.1996 május 1-én vezették be a súlyosan beteg, illetve fogyatékos gyermekek után járó ellátást (73/1995), amely alapján a gyermek 18 éves koráig jár kiegészítő ellátás (ha a gyermek nem részesül intézményes nappali ellátásban, a támogatás összege a minimálbér 30%-ával egyezik meg, különben a

minimálbér 20%-nak megfelelő összeg). 45 Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, Social Security 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Council of Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, European Parliament 1998, Towards a ChildFriendly Society 1999, 128 1998 júliusában elkészült és 1999-ben bevezetett családi jövedelmekre vonatkozó új törvény célja a gyermekellátások növelése, az univerzális jelleg megszüntetése. A szelektív ellátások ismételt bevezetése segítségével az alacsony jövedelmű családok helyzetét kívánják javítani, a célzottság javítása érdekében a jövedelmek figyelembevételén túl a gyerekszám szerint differenciált ellátásokat alkalmaznak. Az új törvény megszüntette az ellátás minimálbérhez kötését és a megélhetési költségek változásához igazítja azt. Annak alapján, hogy a családi pótlékot igénybevevők 13%-a egyedülálló szülő, akik nagy valószínűséggel tartoznak a

legalacsonyabb 3 jövedelmi decilisbe, az ezeknek a családoknak folyósított ellátást a jövőben az átlagbér max. 100%-ig kívánják emelni (ez a max ellátás 3 gyermek esetén járna) Ezen felül a törvénytervezet bevezetne egy új ellátási formát is, a sokgyerekes (3 vagy több) családok évi egyszeri, fix összegű támogatását. A 2000-re tervezett változtatások fontos eleme a gyermeknevelési szabadságok fejlesztése, melynek két alapvető célkitűzése van: a munkavállalás és a gyermeknevelés összehangolásának fokozott támogatása, valamint az apák erőteljesebb motiválása a gyermekgondozásban való szerepvállalásra. Ennek érdekében – a mindkét szülő által igénybevehető gyermeknevelési szabadság 45 nappal történő meghosszabbítása mellett – 45 napos apasági szabadsággal is nő az ellátás időtartama. Ezzel egyidőben kerül bevezetésre a gyermekgondozásra igénybevehető voucherek rendszere is, amelyet azok a

szülők használhatnak fel a gyermekintézmények díjainak részleges fedezésére, akik a szülői szabadság teljes idejét nem veszik igénybe. (Towards Slovenia, 1999) Lengyelország46 A lengyel gazdaság nagy veszteséget szenvedett el az 1980-as évek közepe és 1991 között, amely a bérek azonnali jelentős reálérték-csökkenését hozta magával. A mezőgazdasági jövedelmek az addigi felére csökkentek. A szegénységi ráta megkétszereződött (kb 15%), a tradicionálisan szegény csoportok voltak a legnagyobb vesztesek. 46 Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, Social Security 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Council of Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, European Parliament 1998, Clarke 1995, Towards a Child-Friendly Society 1999, Okrasa 1998, Initial Reports – Poland,1994 129 14. ábra: A munkanélküliségi ráta alakulása 1990 és 1998 között47 18 16 14 Csehország 12 M agyarország 10 Lengyelország 8 Szlovákia 6

Szlovénia 4 2 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A 1989-91-es recesszió az 1978-82 közötti gazdasági visszaeséssel volt hasonlítható, így ez a tapasztalat nem számított újdonságnak Lengyelországban.48 A munkanélküliség igen magas szinten stabilizálódott, a munkanélküliek körében jelentős (1997 - 44,3%) a munkaerőpiacról tartósan kiszorulók aránya. A rendszerváltás első éveiben a szociális kiadások jelentősen növekedtek Lengyelországban. Ez a növekedés egyrészt az új ellátási típusok bevezetéséből (munkanélküli ellátások, segélyezési rendszer reformja), másrészt viszont az ellátások színvonalának jelentős emeléséből adódott. A 90-es évek elején többek között a családi pótlék értéke is jelentősen (több mint 80%-kal) emelkedett. 1992 után azonban az ellátások színvonalának meghatározásában új számítási módokat

vezettek be, és ezek következtében azok értéke csökkent. A lengyel családtámogatások az elmúlt 10 évben nem változtak jelentősen. Az eszközrendszer változatlan maradt, a jogosultságok 1995 előtt nem módosultak. A segélyezések szerepe nem növekedett számottevően, bár a Szociális törvény már az időszak elején megszületett (1990. november 29) és jelentősen bővítette a célcsoportok és a támogatások körét. (Segélytípusok: lakástámogatás, rendszeres és rendkívüli szociális segély, állapotos anyák segélye, gyermeket nevelő családok segélye, egyéb segélyek) 47 az Oroszországra és Ukrajnára vonatkozó adatok bizonytalansága miatt nem jelenítettem meg az országok átlagát 48 Clarke, Simon: Poverty in Poland. World Bank (www) 130 Egy 1994 decemberi törvény alapján 1995 márciusától célzott családi pótlék rendszer került bevezetésre, megváltozott az ellátás finanszírozása (társadalombiztosítási források

helyett költségvetési finanszírozás), a jogosultság jövedelemigazoláshoz kötött lett, az átlagjövedelem 50%-a alatti jövedelemmel rendelkező családok váltak jogosultak az ellátásra. Ennek következtében 1994 és 1995 között több mint 1 millióval csökkent a jogosult családok száma 4893000-ről 3749000-re, a gyermekekre vonatkozóan nincs pontos adat, becslések szerint 25%-uk veszítette el jogosultságát. A szociális transzferek közül Lengyelországban a családi pótléknak igen kicsi a szegénységcsökkentő hatása, a munkanélküli ellátások szerepe jelentősebb, mint a családi pótléké, melynek színvonalát. a minimálbér 7%-ában határozta meg a törvény. Az ellátás a gyermekek száma és egészségi állapota szerint differenciált A családtámogatások közül a gyermeknevelési szabadság jövedelemigazoláshoz kötése két lépcsőben került bevezetésre. Először az egyedülálló szülők által igénybevehető,

emeltszintű ellátásra való jogosultság megállapításánál, majd a gyermeknevelési szabadságot igénybevevő összes szülőre kiterjesztették. Ez utóbbi szigorítással párhuzamosan az ellátás igénybevételének feltételeit úgy változtatták, hogy a gyermek 4 éves korában határozták meg azt az időpontot, ameddig a 24 hónapos szabadság (egyedülálló szülőknél 36 hónap) igénybevehető. Az ellátások nem mindegyike indexált, viszont a jelentős inflációra való tekintettel a társadalombiztosítás ellátások megállapításánál nem az utolsó év, hanem az utolsó negyedév figyelembevételével állapítják meg az ellátás összegét. „A család a társadalom alapja A családorientált politika bevezetése az egyik legfontosabb számomra és a kormányom számára és ezalatt nem az időszakos megoldásokat értem, mint például egyes szociális támogatások növelését. Arra van szükségünk, hogy az egész rendszert

megváltoztassuk, és főleg a sokgyermekesek és az egyedülálló anyák helyzetét javítsuk. „ Jerzy Buzek, miniszterelnök49. Mivel a családpolitikával kapcsolatos kérdések több minisztériumot is érintenek, a miniszterelnök egy speciális teamet alakított ki, amely kidolgozza a lehetséges alternatívákat, megfogalmazza a javaslatokat, és elősegíti az egyes ágazati minisztériumokban a bevezetést és az alkalmazást. 49 forrás: www.hvghu 131 Magyarország50 A magyar gazdasági, demográfiai és jóléti mutatók alakulásának tendenciái nem térnek el jelentősen a többi vizsgált közép-európai országban tapasztaltaktól. Lényeges eltérésként értékelhető azonban a foglalkoztatottság alakulásának mind a közép-európai, mind a többi vizsgált országhoz képest kedvezőtlen alakulása (15. ábra) és az aktív korú népesség körében tapasztalható jelentős inaktivítási arány (1997: 24,1; nők: 32,8; férfiak: 15,0). 15. ábra: A

foglalkoztatottság alakulása 1989 és 1998 között (1989=100) 110 Csehország 100 Lengyelország 90 Magyarország 80 Szlovákia 70 Szlovénia 60 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 a vizsgált országok átlaga forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy Magyarországon a rendszerváltás óta a családi támogatások rendszere jelentősen megváltozott. 1993-ban bevezetésre került a három és többgyerekes anyák által – jövedelemtől függően - igénybevehető gyermeknevelési támogatás (GYET), valamint a várandósági pótlék, mely a terhesség 4. hónapjától alanyi jogon járt A rendszer következő lényegi változását jelentette az 1995-ös ún. Bokros-csomag51, amely jövedelemfüggővé tette a családi pótlékot és a gyermekek 3 éves koráig igénybevehető gyermekgondozási segélyt (GYES), valamint megszüntette a kétéves időtartamú és keresetfüggő gyermekgondozási díjat (GYED) és a

várandósági pótlékot, amely helyett visszaállította az egyszeri anyasági támogatást. A Bokros-csomag elfogadása nyomán megszûnt az alanyi jogon járó családi pótlék, és átalakult a gyermeknevelési támogatás rendszere is. Folyamatosan megszünt a gyermekgondozási díj (1998-ban történt ennek a törvénynek nyomán az utolsó kifizetés), a gyermekgondozási segély jövedelemigazoláshoz kötött ellátás lett. 50 források: TÁRKI és KSH adatok, a családtámogatásokra vonatkozó törvények, Gyorsjelentés 2000, Civil jelentés 2000 51 ezen a néven él a köztudatban az 1995-ös gazdasági konszolidációs program 132 36. táblázat: A legfontosabb családtámogatási eszközök igénybevételének és színvonalának alakulása 1990 1998 családi pótlék az ellátásban részesülők száma (1000 fő) 2498 1950 a kifizetett összeg (milliárd Ft) 64,3 120,2 az egy főre jutó átlag reálértéke 100 46 a kifizetett összeg a GDP %-ban

3,09 1,19 az ellátásban részesülők száma (1000 fő) 155 10 a kifizetett összeg (milliárd Ft) 9,7 1,1 az egy főre jutó átlag reálértéke 100 118 a kifizetett összeg a GDP %-ban 0,47 0,01 az ellátásban részesülők száma (1000 fő) 95 234 a kifizetett összeg (milliárd Ft) 3,8 38,5 az egy főre jutó átlag reálértéke 100 80 a kifizetett összeg a GDP %-ban 0,18 0,38 az ellátásban részesülők száma (1000 fő) 101 806 a kifizetett összeg (milliárd Ft) na. 23 a kifizetett összeg a GDP %-ban na. 0,22 gyermekgondozási díj (GYED) gyermekgondozási segély (GYES) rendszeres gyermekvédelmi támogatás forrás: Civil jelentés 2000: 44-46, KSH 1998 A 36. táblázat adatai jól tükrözik, hogy a családi pótlék kiadások GDP-hez viszonyított aránya igen jelentősen csökkent 1990 óta, a gyermeknevési szabadságok és a segélyezés ezzel egyidőben jóval hangsúlyossabbá vált. 1999-től az új kormány által

beterjesztett családtámogatási törvény alapján a családi pótlék, a GYES és a GYET univerzális, jövedelemtől független ellátás lett, ismét bevezetésre került az 1994-ig már működő, a gyermekek után igénybevehető adókedvezményt és 2000-től ismét igénybevehető a GYED. A családok pénzbeli támogatására fordított összegek az 1994 és 1995 között történt visszaesést követően alig-alig növekedtek, majd jelentősebb változás 1997 és 1998 között következett be. 1997/98-ban a családi pótlék és a GYES színvonalát jelentősen emelték A kormányváltást követően elfogadott törvény alapján e két ellátás 1999-től ismét alanyi jogon jár, megszűnt a családi pótlék jövedelemtől való függősége, nőtt a GYES összege, míg a családi pótlék összege változatlan maradt. Tehát a növekmény elsősorban nem az ellátás színvonalának emeléséből, hanem a jogosultak körének kiterjesztéséből adódik. Annak ellenére,

hogy az univerzális családi pótlék ismételt bevezetése önmagában a köz gyermekek iránti felelősségérzetét kifejeződését és társadalmi egyenlőtlenségek csökkentésének motivációját tükrözi, a konkrét helyzetben mégis igaz: a jogosultak körének kiterjesztéséből 133 származó előnyöknek 1999-ben a legjobb helyzetű gyermekes családok voltak a kedvezményezettei Magyarországon. Ennek a tendenciának a folytatása látható 2000-ben is, amikor tovább nőtt (30%-kal) a gyermekek utáni adókedvezmény összege, ismételten bevezetésre került a GYED, a családi pótlék értéke változatlan maradt, a rendszeres gyermekvédelmi támogatás folyósítása további feltételekhez lett kötve és összege is csak kisebb mértékben nőtt (8%). Az 1999-es családpolitikai koncepció és kormányzat azóta megfogalmazott tervei alapján a következő években a családi pótlék további értékvesztése (és egy részének természetbeni támogatás

formájában – iskolai étkezés – folyósítása), a normativítása miatt az 1997-es bevezetésekor igen jelentős eredményként értékelt rendszeres gyermekvédelmi támogatásra való jogosultságnál a diszkrecionális elemek erősítése és az adórendszeren keresztül érvényesített családtámogatások jelentős emelése, valamint a GYED maximális értékének emelése várható. A jelenlegi szabályozás alapvető hátránya, hogy a családi pótlék ellátás szintjének meghatározását továbbra is az Országgyűlés mindenkori döntésére bízza, semmiféle módon nem garantálva a reálérték megtartását, vagy esetleg növelését, miközben a szociális jövedelmek, a gyermekes családok esetében a családi pótlék, jelentős részét képezi az összjövedelemnek. c) Lettország és Litvánia, Oroszország és Ukrajna 52 A Szovjetúnió volt tagállamai egy – a térség többi országához képest – fejletlen családtámogatási rendszert

örököltek. Az új eszközök (családi pótlék, gyermeknevelési szabadságok) gyors bevezetése jellemezte az első éveket és az ellátások fenntarthatóságának megkérdőjeleződése az azt követőeket. 16. ábra: A bérek reálértékének alakulása 1989 és 1990 között (1989=100) 120 Oroszország 100 Lettország 80 Litvánia 60 Ukrajna 40 52 források: Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, a vizsgált országok 20of Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, Clarke 1998, Initial Reports Council – Ukrajna,1994, Initial report – átlaga Russia – 1998, Social Report - Latvia 1999, Social Report – Lithuania 1999, Lazutka – Sniukstiene 1995 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 134 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy A balti országok – viszonylag jobb gazdasági helyzetüknek köszönhetően – a 90-es évek végére többé-kevésbé stabilizálták az

ellátásokat, Oroszországban és Ukrajnában viszont teljesen elvesztették jelentőségüket ezek az ellátások, egyrészt az értékvesztés, másrészt a jogosultságok érvényesíthetőségi problémái és a központi jövedelemtranszferek kifizetésében jelentkező elmaradások miatt. A kisgyermekes családokat érintő speciális jellegzetesség ezekben az országokban, hogy a napközbeni ellátások szocialista időszak alatt jellemző kiterjedtsége után pár év alatt összeomlott a gyermekintézmények (bölcsőde, óvoda) rendszere, jelentősen csökkentek az igénybevételi lehetőségek. 135 17. ábra: Az óvodai arányok változása 1989 és 1998 között 90 Litvánia 80 70 Lettország 60 50 Oroszország 40 Ukrajna 30 20 a vizsgált országok átlaga 10 0 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 forrás: TransMONEE database 2000, 3.0/*EBRD UNICEF ICDC, Florence, Italy Lettország és Litvánia53 Lettországban az időszak kezdetén jelentős

változásokat vezettek be a családtámogatások körében, eltörölték az addig elsősorban segélyezési típusú ellátásokat és helyettük a gyermekes családoknak nyújtott demogrant típusú, meghatározott ellátásokat vezettek be. Ezeknek a színvonalát az első években megkísérelték megőrizni (1991 és 1992 során hat alkalommal emelték az ellátások összegét -a minimálbérhez képest 24 és 60% között mozgott az arányuk), 1993 és 1998 között nem történt emelés, ennek következtében jelenleg inkább szimbólikus családtámogatásnak tekinthetők, mint a gyermeknevelés költségeihez való hozzájárulásnak. 1999-tól fokozatosan kezdték el az ellátások értékének emelését, amely évenként meghatározott százalékkal növekszik és különböző színvonalú támogatást biztosít a különböző években született gyermekeke számára. A segélyezés szerepe – részben a családtámogatások elégtelen színvonala miatt – jelentősen

kiterjedt. Rendszeres szociális támogatásra azok a családok jogosultak, amelyekben a jövedelem nem haladja meg a krízis megélhetési minimum 75%-át. Az ellátás összegét a helyi hatóságok állapítják meg a család helyzetének vizsgálata alapján. 53 források: Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Council of Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, Social Report - Latvia 1999, Social Report – Lithuania 1999, Lazutka – Sniukstiene 1995 136 Litvániában 600000 gyermeket nevelő család van, 945000 18 éven aluli gyermek, akiknek 80% kétszülős, 20% egyszülős családban él (130000 gyerek az anyával, 15000 az apával). Az addig elsősorban segélytípusú ellátások megszüntetése után 1991-ben egy lépcsőben terjesztették ki univerzális ellátásként a családi pótlékot a gyermekek 16 éves koráig, de a bevezetést követő évben, 1992-ben finanszírozási problémák miatt meg is szüntették az

ellátást. A többi ellátás reálértéke az első években jelentősen csökkent – az infláció és az inadekvát kompenzáció miatt. Az infláció stabilizálása után a szociális alapokban jelentkező hiányok akadályozták az ellátások fejlesztését. 1998-ban kezdődött el a legrosszabb helyzetben lévő csoportok anyagi feltételeinek javítása és ezzel párhuzamosan a szociális költségvetés hiányainak csökkentése. 1999-től a gyermekes családok állami támogatásáról szóló törvény keretébe tartozó ellátások kifizetése a helyi speciális célzatú alapokból történik, melyek központi támogatásában meghatározó szerepe van a település pénzügyi helyzetének. A gyermeknevelési támogatás ugyanezekből az alapokból, de teljes mértékben költségvetési forrásokból kerül kifizetésre. A szociális segélyekkel és a rendkívüli ellátásokkal kapcsolatos kiadások a helyi alapokat terhelik. Ennek következtében a szociális

segélyezés kiterjedtsége nagymértékben a helyi önkormányzatok pénzügyi feltételeinek függvénye, de a családi pótlék korlátozott alkalmazása miatt a gyermekes családok támogatásának így is meghatározó formáját jelenti. 1998-ban a családok 31%-a részesült szociális segélyben és 29%-a családi pótlékban (amely a 3 éven aluli gyerekek és a 4 és több gyerekes családokban nevelkedő gyerekek számára univerzális ellátásként működik, a 3 gyerekes családok esetében jövedelemigazoláshoz kötött ellátás). 1998 óta azoknak a gyerekeknek a segítése kapott priorítást az ellátórendszer fejlesztése során, akik nem a saját családjukban nevelkednek. Hosszútávú cél: meghatározott és korlátozott szintű központi támogatással azokra irányítani az ellátást, akik a legveszélyeztetettebbek és olyan színvonalú támogatást biztosítani, amely az érintettek számára biztosítja a megélhetéshez minimálisan

szükséges forrásokat. A segélyezés célkitűzése nem a hosszútávú gazdasági és szociális biztonság megteremtése, hanem az egyén átsegítése a krízishelyzeten és ezzel párhuzamosan a társadalmi integráció elősegítése. 137 1997-től kezdődően – egy kormányrendelet alapján – az alacsony jövedelmű családok gyermekei ingyenes ebédben részesülnek, 1998-tól ingyenes reggelihez is hozzájutnak a legrászorultabb tanulók A gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézmények a bölcsődék és óvodák rendszere összeomlott a függetlenség első éveiben. Az 1990-ben működő óvodák 54%-át átalakították, bezárták, más célra használták, így 1990 és 1996 között a városi óvodák száma 815-ről 500ra, vidéken 868-ról 229-re csökkent. Az 1-6 éves gyerekek bölcsődei és óvodai részvétele városokban 50-ről 44%-ra csökkent, vidéken 21-ről 9%-ra. Az 1990-ben működő 2400 bölcsőde helyett 1996-ban 800

intézmény biztosított ellátást a 3 éven aluli korosztálynak, a bölcsődés gyerekek száma 28000-ról 10000-re csökkent. Litvániában jelenleg készítik elő a nagycsaládosok segélyezési programját és az egyszülős családok támogatási tervét.54 Oroszország és Ukrajna55 A kedvezőtlen gazdasági folyamatok következtében az 1990-es szociálpolitikai reformok nagyon kevéssé érvényesültek. Az infláció, a bérek rohamos értékvesztése nyomán a minimálbér és a szociális jövedelmek értékmegőrzése lehetetlenné vált. Ukrajna helyzetét a gazdasági mutatók folyamatos romlása jellemzi. 1996-ra a GDP az 1990es szint 43%-ra esett vissza, a nyílt és a rejtett munkanélküliség folyamatosan nőtt, a gazdasági visszaesés hiperinflációval párosult, 1990 és 1996 között a fogyasztói árindex 165,000-szeresére nőtt, míg az átlagbérek csak 56,000-szorosukra.56 A családi pótlék 1990-es bevezetését követően Ukrajnában 1992-ben új

családi pótlék törvényt fogadtak el, melynek célja az összes addigi ellátás közös ellátásban való egyesítése és egy központilag meghatározott összegű, a család összetételét és jövedelmét, a gyerek életkorát és egészségi állapotát figyelembevevő ellátás kialakítása volt. A törvény értelmében az ellátást a minimálbér 50%-ban állapították meg. 1993-ban a minimálbér reálértékének drasztikus csökkenése nyomán a családi pótlék mértékét a minimálbér 90%-ban határozták meg és az alacsony jövedelmű családok további kiegészítő ellátásra váltak jogosulttá, 54 Equal Opportunities – National Policy of Lithuania, 1999 források: Phare Consensus 1996, Phare Consensus II 1999, UNICEF 1995, UNICEF 1997, UNICEF 1999, Council of Europe 1999, Fajth 1996, Cornia 1995, Clarke 1998, Initial Reports – Ukrajna 1994, Initial report – Russia – 1998 55 Equal Opportunities – National Policy of Lithuania, 1999 55 138

melynek értelmében minden alacsonyjövedelmű család számára a helyi kormányzat, saját költségvetéséből negyedévenként folyósított segélyt biztosított a minimálbér 30-40%-nak megfelelő összegben, a gyermek életkorától függően. 1996 óta az ellátás emelése teljesen esetlegessé vált, nem igazodik semmilyen szociális indikátorhoz. Ukrajnában 1993-ban született törvény a gyermekes családok állami segélyezéséről, melynek elsődleges célja az ellátások összehangolása volt. A törvény egységes keretben tárgyalja a társadalombiztosítási, központi és helyi költségvetési támogatásokat. Az ennek keretében bevezetett ún. minimális jövedelmet garantáló segélyből 1995-ben a gyermekes családok 1/3a részesült 1996 végére a szociális segélyezésre való jogosultság adminisztrációjának bonyolultsága miatt az érintettek jelentős része kimaradt az ellátásból. A gyermekes családok helyzetét a korábban nagy számban

rendelkezésre álló bölcsődék és óvodák férőhelyeinek csökkenése is érzékenyen érintette, amely elsősorban a nem városi gyerekek elhelyezésében okoz nehézségeket. A 90-es évek elején pár év alatt több mint 20%kal csökkent az óvodások aránya a 3-6 éves gyermekek körében A kormányzat szociálpolitikai reformokra vonatkozó koncepciója alapján az Ukrajnában jelenleg működő széttagolt programokat egységesíteni kell, meg kell szüntetni az átfedéseket, el kell érni a kiszorulók minél nagyobb arányú bevonását a programokba, az univerzális ellátásokat kell előnyben részesíteni a segélyezés arányának csökkentése mellett. A családi pótlék típusú ellátásoknál a cél a gyermekek érdekeinek előtérbe helyezése és egy minden 16 éven aluli gyerek számára egységes ellátás bevezetése. Oroszországban 1996 őszén a minimálbér reálértéke az 1991-es szint 20%-nak felelt meg és az átlagbérek 9%-át közelítette, a

megélhetési minimum 20%-át sem érte el. A minimálnyugdíj a létminimum 50%-ának felet meg, a munkanélküli járadék színvonala a létminimum 31%-ának felet meg. Ezekben az években a családi pótlékra való jogosultság – jövedelemigazoláshoz kötött, illetve univerzálisan biztosított ellátás - szinte évről évre változott. 1991 és 1994 között az ellátást árkompenzációs támogatás egészítette ki, de ez sem tudta hatékonyan biztosítani az ellátás értékállóságát. A minimális szociális ellátások elvesztették az elsődleges funkciójukat, a megfelelő jövedelem biztonságának biztosítását, a megélhetési minimum költségeinek fedezését – így nem játszanak szerepet a szegénység növekedésének megelőzésében. 56 Revenko, Andrej: Poverty in Ukraine. World Bank 139 A családi pótlék és a munkanélküli támogatások kifizetése 1996 óta nem rendszeres. A munkanélküli ellátásokat kifizető Foglalkoztatási Alap

forrásai a bérfizetések problémái miatt csak nagyon szűkös forrásokkal rendelkeznek. A családi pótlékot 1996 októberében a jogosultak kétharmada nem kapta meg az előző hónapra járó ellátást, ez a helyzet azóta sem javult számottevően – Clarke 1999: 117). A nyugdíjak kifizetésével 1997 közepe óta vannak komoly nehézségek, mivel a járulékok befizetése jelentősen elmarad a kifizetésekhez szükséges szinttől. Ennek ellenére a nyugdíjak még ma is fontos szerepet játszanak a háztartások jövedelemstruktúrájában, egy 1998-as kutatás szerint egy orosz háztartás jövedelmi helyzetében a nyugdíjas háztartástag léte csaknem olyan meghatározó jelentőségű, mint a munkával rendelkező háztartástagé. (Clarke 1999: 131) A nem rendszeres kifizetések miatt különlegesen nehéz a helyzetük azoknak, ahol a háztartás jövedelmének meghatározó része a munkanélküli ellátásból és a családi pótlékból tevődik össze. Bár a

munkaadók társadalombiztosítási és egyéb szociális jellegű kötelezettségeit és a munkavállalók szociális jogosultságait törvények garantálják, a munkaadó jellege szerint jelentős eltérések tapasztalhatóak. Elsősorban az új privát cégek azok, amelyek csak részben tesznek eleget a fizetett szabadsággal (az itt dolgozók 59%-a részesült ebben az ellátásban, a teljes mintára jellemző adat 90% volt), a táppénzzel (52%, 90%), az egészségügyi biztosítással (57%, 87%) és az anyasági szabadsággal (39%, 88%) kapcsolatos kötelezettségeiknek. (Clarke 1999: 95) Az oroszországi helyzet szakirodalmi elemzései alapján elsősorban a szociálpolitikai reformok során figyelembevett pénzügyi megfontolások dominanciája vezetett a nyugdíjra és az egyéb támogatásokra vonatkozó olyan radikális reformelképzelésekhez, amelyeknek „nem az elképzelésekhez igazodó működése pusztító következményekhez vezethet.” (Clarke 1999: 240) A

szociálpolitika elosztási hatásainak elsősorban a legkevésbé privilegizált népességet kellene megcéloznia, tehát a krízis veszteseit. Ennek nem megfelelő eszköze a segélyezés, mivel a kiugróan magas szegénység ráta és a rendelkezésre álló újraelosztási források ezt nem teszik lehetővé. Az a tény, hogy nagyon sok háztartás függ az időskori nyugdíjtól és, hogy a keresők többsége egy eltartottat sem képes támogatni, a nyugdíjak reálértékének megőrzését és a családi pótlék reálértékének visszaállítását és folyamatos folyósítását teszi szükségessé, mivel ezek a leginkább költséghatékony szegénységelleni eszközök egy olyan helyzetben, amikor egy jövedelemfüggő segélyezési rendszer bevezetése egyáltalán nem reális.” (Clarke 1999: 240) Ennek a véleménynek ellentmond az a szövetségi törvény, - melyet 1998-ban 140 fogadtak el, de bevezetését még halasztják - amely jövedelemigazoláshoz köti a

családi pótlék folyósítását. (Towards Russia, 1999) Oroszországban változatlanul nagyon jelentős különbségek vannak különböző foglalkozási csoportok szociális ellátásában, változatlanul privilegizált helyzetben vannak a katonaság, a rendőrség, a vámhatóságok, az adóhatóság alkalmazottjai. Ezek eltörlését már hosszabb ideje fontolgatja az orosz parlament, de döntés még nem született. 141 5. A 90-es évek végére kialakult családtámogatási rendszerek főbb jellegzetességei A támogatási rendszer szerkezetében az alapvető ellátási formák mindegyike megjelenik. Azokban az országokban, ahol a rendszerváltás idején nem működött a családi pótlék, illetve a gyermeknevelési szabadságok rendszere, a hiányzó ellátási formák még az időszak elején bevezetésre kerültek. A támogatások típusában jelentős változások történtek, háttérbe szorultak a társadalombiztosítási ellátások, egyes országokban

elterjedtebbé váltak a demogrant típusú megoldások, más országokban pedig a társadalombiztosítási ellátások szerepét a jelentősen bővülő segélyezési formák vették át. A hagyományos társadalombiztosítási ellátásként működő szülési szabadságnak az országok többségében nem változott a jellege (37. táblázat), de néhány országban (Szlovénia, Ukrajna, Oroszország) itt is megjelenik a jogosultságok kiterjesztése és ezzel párhuzamosan a finanszírozás megosztása a biztosítási alapok és a központi költségvetés között, illetve Bulgáriában az ellátások finanszírozása részben a helyi kormányzat feladatává vált. A költségvetési forrásokból finanszírozott ellátások színvonala általában elmarad a biztosításon alapuló ellátásoktól. 37. táblázat A szülési szabadság jellegzetességei az 1990-es évek végén ország jogosultság ellátás időtartama Bulgária biztosítási alapú és segélyezés 45 nap

a szülést 100%-a a megelőző megelőzően + 120 – 150 – fizetésnek 180 nap a gyerekszámtól függően Csehország foglalkoztatáshoz kötött 28 hét (min. 6 hét a szülést megelőzően), ikerszülés, illetve egyedülálló anya esetében 37 hét az 1. szülés esetén 16 hét, minden további szülés esetén 18 hét, ikerszülés esetén 26 hét 112 nap (56+56), amely ikerszülés, komplikáció esetén 14 nappal hosszabbítható. Ugyancsak 14 nappal hosszabbítható, ha a Lengyelország foglalkoztatáshoz kötött Lettország foglalkoztatáshoz kötött az ellátás színvonala az előző fizetés 69%-a (van felső max.) finanszírozás biztosítási alapok, központi és helyi költségvetés biztosítási alapok a megelőző fizetés 100%-a biztosítási alapok az előző fizetés 100%-a biztosítási alapok 142 kötelező vagy önkéntes biztosítás keretében biztosítottak Magyarország a szülést megelőző két éven belül legalább 180 nap

biztosítási idő Litvánia Oroszország foglalkoztatottsághoz kötött, valamint külön ellátás diákoknak és munkanélkülieknek Románia foglalkoztatottsághoz kötött Szlovákia foglalkoztatottsághoz kötött Szlovénia Ukrajna foglalkoztatottak, diákok és munkanélküliek speciális feltételek teljesülése esetén terhességi ellátás a 12. hét előtt megkezdődött) 70+56 nap 24 hét (168 nap) (négy hét a szülés várható időpontja előtt, 20 hét a szülést követően) 140 nap (komplikáció esetén 156 nap, ikerszülés esetén 180 nap) a megelőző három hónap átlagkeresetének 100%-a biztosítási alapok 70% -a a korábbi fizetésnek biztosítási alapok az előző fizetés 100%-a munkanélküliek számára: a minimálbér 50%-a, diákok részére az ösztöndíj 100%-a 52+60 nap 6 hónapnál rövidebb folyamatos munkaviszony: az előző fizetés 50%-a, 6-12 hónapos folyamatos munkaviszony: 65%, 12 hónapnál hosszabb foly.

munkaviszony: 85%, a 3. gyermek születése után a munkaviszony hosszától függetlenül: 94% 28 hét (min. 6 hét a szülést az előző fizetés 90%-a megelőzően), ikerszülés, illetve egyedülálló anya esetében 37 hét 105 nap (28 a szülést az előző fizetés 100%-a megelőzően) +260 nap, (a nem foglalkoztatottak valamint ikerszülés és esetében a minimálbér fejlődési zavarok esetén 52%-a) további 3 hónap, koraszülés esetén a 365 nap annyi héttel hosszabbítható, ahány héttel a 37. terhességi hetet megelőzően történt a szülés 70+56 nap (14 nappal 100% hosszabbítható ikerszülés, diákok: az ösztöndíj valamint komplikáció 100%-a esetén) minimum 10 hónapja regisztrált munkanélküli anya: minimálbér 100%-a a vállalat megszűnése, felszámolása miatt munkanélkülivé vált anya: az utolsó bér 100%-a katonai szolgálatát töltő férfi felesége: a férj fizetésének 100%-a biztosítási alapok, valamint központi költségvetés

biztosítási alapok biztosítási alapok biztosítási alapok, valamint központi költségvetés biztosítási alapok és központi költségvetés a táblázat a következő források felhasználásával készült: Social Security 1999, MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999, Labour Market , OECD, 2000 143 A szülési szabadság egyéb feltételei lényegében változatlanok maradtak, a keresetpótlás mértéke az országok többségében 100%-os, Csehországban és Magyarországon történt meg ennek csökkentése 1993-ban, illetve 1994-ben. A romániai ellátás jellegzetessége, hogy a család gyerekszáma szerint differenciálja a keresetpótlás mértékét, a harmadik és további gyermek születése esetén – a munkaviszony időtartamától függetlenül – 94%-os keresetpótlást biztosít. A hagyományosan ugyancsak biztosítási alapokon működő,

a gyermek születésekor nyújtott egyszeri támogatás Lengyelországot, társadalombiztosítási, hanem Ukrajnát és Bulgáriát kivéve már nem állampolgári jogon alapuló univerzálsi ellátás a vizsgált országokban. (38 táblázat) Változásként értékelhető még, hogy alapvetően csökkent az ellátás gyerekszám szerinti differenciálása, bár a bolgár ellátórendszerben még mindig hangsúlyos ez a jellegzetesség, Romániában pedig csak a második gyermektől jár az ellátás. 38. táblázat A szülési segély jellegzetességei az 1990-es évek végén ország jogosultság Bulgária foglalkoztatáshoz kötött, valamint külön ellátás a segélyezésen belül a diákok és az egyedülálló anyák számára Csehország univerzális Lengyelország biztosítási alapú Lettország univerzális Litvánia univerzális Magyarország univerzális Oroszország Románia biztosítási alapú, valamint külön ellátás a regisztrált

munkanélkülieknek és a diákoknak univerzális a 2. gyermektől ellátás finanszírozás 1. gyerek után a minimálbér 100%-a biztosítási 2. gyerek után a minimálbér 200%-a alapokból, (segélyezés: 3. gyerek után a minimálbér 250%-a központi 4. és további gyerek után a költségvetés minimálbér 100%-a ből) a gyermekek megélhetési minimumának központi 400%-a költségvetés az átlagfizetés 15%-a egészségbiztosítási alap fix összeg, ha a terhesgondozás a központi terhesség 12. hete előtt kezdődött, akkor költségvetés az alapösszeg 200%-a a minimális megélhetési költség 600%-a helyi költségvetés (az általános adókból) a nyugdíjminimum 150%-a központi költségvetés a minimálbér 500%-a, valamint 50% központi és kiegészítő ellátás a terhesgondozás korai helyi megkezdése esetén költségvetés fix összeg (271,000 lej, 24,5 euro)57 központi költségvetés az ellátás 1995 előtt az átlagbérhez viszonyítva

jelentéktelen színvonalú volt, az akkor bekövetkezett emelést követően az átlagbér 35%-ának felelt meg, az összeg változatlan maradt, így 1998-ban ez az átlagbér 25%-a (OECD, 2000: 122) 57 144 Szlovákia univerzális Szlovénia univerzális Ukrajna biztosítási és segélyezési alapú programok párhuzamosan működnek: foglalkoztatottak, valamint munkanélküliek és nem dolgozó anyák fix összeg központi költségvetés fix összeg (136 euro), illetve központi természetbeni ellátás költségvetés minimálbér 400%-a, valamint kiegészítő biztosítási ellátás (200%), amennyiben az anya alapok és részt vesz az előírt terhességi központi gondozáson) költségvetés a táblázat a következő források felhasználásával készült: Social Security 1999, MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999 Az ellátás színvonala

országonként eltérő, de fontos változásnak tekinthető, hogy az összeg alakulása más szociális jövedelmek változásához kötődik, bár ez önmagában természetesen nem jelenti a támogatás automatikus indexálását. Szlovénia az egyetlen ország ahol a szülők választhatnak a pénzbeli támogatás és a természetbeni ellátás (a csecsemő részére szükséges termékekből összeállított csomag) között. A terhesség alatti orvosi ellátás igénybevétele a 90es éveket megelőzően fontos feltétel volt a támogatásra való jogosultság megállapításánál Ez az ismérv a mai ellátásokban inkább egy speciális prémiumként jelenik meg Lettországban, Oroszországban és Ukrajnában. A támogatások típusaiban bekövetkezett változások szorosan összefüggnek az ellátások finanszírozásának módosulásával is, amelyre a központi költségvetésből történő finanszírozás hangsúlyossá válása és a helyi kormányzatoknál rendelkezésre

álló források fokozott igénybevétele jellemző. Az ellátásokra való jogosultság kérdései ugyancsak a támogatás jellegének változásához kötődnek. Míg a demogrant típusú megoldások növelték az ellátások igénybevételének lehetőségét, a segélyezési jelleg erősödése a gyermekes családok növekvő részét zárja ki a támogatásokból. A családi pótlékra vonatkozó igénybevételi adatok is azt mutatják, hogy egyre kevesebben részesülnek ebben az ellátásban (a 90-es évek második felében Lettországban 5,7%, Litvániában 17,6, Lengyelországban 9,5, Romániában 6,1, Csehországban 5, Szlovákiában 11,658, Magyarországon 14,6%-kal csökkent az igénybevevők száma, amit elsősorban az ellátás jövedelemigazoláshoz kötése magyaráz és csak kisebb százalékban a csökkenő gyerekszám. 1997-ben a 16 éven aluli gyerekek 10-től (Litvánia) 83,5%-a (Szlovénia) részesült családi pótlék jellegű ellátásban a vizsgált

országokban. 58 Consensus II 1999: 140 145 39. táblázat Családi pótlék típusú ellátások az 1990-es évek végén ország az ellátás típusa társadalombizto Bulgária sítási ellátás + segélyezés (diákok, egyedülálló anyák, mindkét szülő munkanélküli) állami Csehország támogatás Lengyelország állami támogatás Lettország állami támogatás Litvánia állami támogatás Magyarország állami támogatás Oroszország állami jogosultság az ellátás főbb jellemzői 16 (18, ha diák) fix összegű ún. gyerek bónus és ezt kiegészítő gyerekszámtól függő kisebb mértékű ellátás59 tanuló, max. 26 éves korig 16 év (20, ha diák) (fogyatékosság esetén nincs korhatár) 15 (20, ha középiskolai diák) a gyermek megélhetési minimumának 14 és 32 %-a közötti összeg 60 gyermekszámtól függően növekvő ellátás 35,30 és 54,60 Zl között61 a gyerek születési idejétől függően változó összeg (az 1999

január 1 előtt születettek ellátása kisebb, mint a később született gyerekeké)62 3 év megélhetési minimum (3 és több 75%-a (3 gyerekes családokban: megélhetési gyerekes min. 100%-a, 4 és többgyerekes családok esetében 16 év) családokban gyerekenként 1,3 MM+ az 5. gyerektől 0,3MM gyerekenként)63 16 (20, ha egy gyermekes család: 3800 forint; közoktatási egy gyermekes egyszülős család: intézményben 4500 forint; diák) két gyermekes család esetén (gyermekenként) 4700 forint; két gyermeket nevelő egyszülős család: (gyermekenként) 5400 forint; három vagy többgyermekes család: (gyermekenként) 5900 forint; három vagy több gyermeket nevelő egyszülős család: (gyermekenként) 6300 forint; tartósan beteg, illetve súlyosan fogyatékos gyermek esetén 7500 forint64 16 (18, ha diák, 0-6 év: minimálbér 70%-a, 7-16 év: finanszírozás biztosításai alap, valamint központi költségvetés központi költségvetés központi költségvetés

központi költségvetés helyi költségvetés központi költségvetés központi és 1998-ban a fix összegű bónus 8540 leva volt, ez a gyermekszámtól független ellátás egészítette ki az első gyermek esetén 15, a második gyermeknél 30 és a harmadik gyermeknél 55 levának megfelelő családi pótlékot. 60 Csehország – 1999: a gyermek megélhetési minimumának összege: 6 éven aluli gyermek: 1560 CZK, 6-10 év: 1730 CZK, 10-15 év 2050 CZK, 15 év felett: 2250 CZK (felnőtt: 2130 CZK) (MISSCEEC 1999) 61 Lengyelország 1998: a havi átlagbér 1598,5 Zl. (MISSCEEC 1999) 62 a családi pótlék Lettországban a segélyezési rendszeren belül működő univerzális ellátás, melynek összege igen alacsony, ennek emelése lépcsőzetesen – évente - történik, az utolsó emelés 2000. január 1-e után történt, az ezután születő gyerekek ellátása már magasabb szintű, mint 1999-ben született gyerekek után folyósított ellátás (Social Report 1999)

63 Litvánia - 1998 december (LTL): átlag bruttó bér: 1152,2, minimálbér: 430,0, állami alapbér: 105, átlagnyugdíj: 300,35, minimális megélhetési szint: 125,0 (Social Report Lithuania 1999) 64 Magyarország – 2000 – átlag bruttó bér: 79800 (KSH), minimálbér 22500 Ft, nyugdíjminimum: 16600 Ft 59 146 támogatás Románia állami támogatás Szlovákia állami támogatás Szlovénia állami támogatás Ukrajna állami támogatás ill. a gyermek minimálbér 60%a fogyatékossága egyszülős család: +50% esetén) gyermek fogyatékossága + min.nyd 100%-a 16 (18, ha diák, Gyermekenként megegyező fix összegű illetve a ellátás (65,000 lej/gyermek)65 A gyermek fogyatékossága esetén az gyermek fogyatékossága alapösszeg kétszeresével megegyező ellátás esetén) A gyerekszámtól függő fix összegű kiegészítő juttatás (2 gyermek után: 40,000 lej, 3 gyermek után: 80,000 lej, négy és több gyerek után: 100,000 lej)66 15 (28, ha diák)

A jövedelem a megélhetési minimum67 1,36-szorosa alatt 640 SKK, 790 SKK, 840 SKK A jövedelem a megélhetési minimum 1,36 és 1,99-szerese között: 420 SKK, 520 SKK, 550 SKK (a 3 életkori csoport: 0-5, 6-05, 16+ éves gyerek) 15 (26, ha diák, a gyerekek számától és a jövedelemtől ill. ha a függő ellátás (24 kategória) (az gyermek átlagjövedelem 99%-a alatti jövedelem fogyatékos) esetén folyósítják az ellátást) az ellátás színvonala 1 gyerek esetén 2600 és 15000 SIT, 2 gyerek esetén 6200 és 31500 SIT, 3 gyerek esetén 10800 és 39500 SIT között változik 16 (18, ha diák) 16 éven aluli gyermek: a minimálbér 50%-a három 16 éven aluli gyerek: minimálbér 100%-a családonként, négy 16 éven aluli gyerek: a minimálbér 200%-a családonként helyi költségvetés központi és helyi költségvetés központi költségvetés központi költségvetés a táblázat a következő források felhasználásával készült: Social Security 1999,

MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999, Benefit Systems , OECD, 1999 mellékletei (www.oecdorg/els/spd/benefits), Labour Market , 2000 A családi pótlék – szemben az 1980-as évek végén jellemző állapottal – ma már nem társadalombiztosítási ellátásként, hanem az országok többségében az állami szociális támogatások, vagy a szociális segélyezési rendszer részeként univerzális (Lettország, Oroszország, Románia, Magyarország, Litvánia) vagy jövedelemigazoláshoz kötött utolsó emelés 1998-ban, a kiegészítő támogatást az 1997-es bevezetés óta nem emelték (Social Report 1999) Romániában 2000-ben a minimálbér: 750000 lei, az átlagbér: 1900000 (Gyorsjelentés a gyermekszegénységről Magyarországon és Romániában, kézirat) 67 Szlovákia: 1998-ban az átlagbér 10,003 SKK, a minimálbér: 3000 SKK, a munkanélküli

járadék minimuma: 4860 SKK, a gyermeknevelési támogatás: 2740 SKK. A megélhetési minimumok összegei: egyszülős család 1 gyerekkel (10-15 éves): 4350 SKK, kétszülős család 2 gyerekkel (10-15 éves): 7800 SKK, nyugdíjminimum (egyedülállók): 3000 SKK, nyugdíjminimum (párok): 5610 SKK. (Social Policy 1999) 65 66 147 (Csehország, Szlovénia, Szlovákia, Lengyelország, Ukrajna) ellátásként, illetve a társadalombiztosítás és a segélyezési rendszer részeként, vegyes rendszerként (Bulgária) működik. Új elem a 80-as évek végéhez képest a gyerek életkorát figyelembevevő differenciálás, amelynek két formája is megjelenik a vizsgált országokban: az életkorral növekvő (Csehország, Szlovákia) és az életkorral csökkenő (Oroszország) ellátás. A gyerekszám szerinti differenciálás változatlanul jellemzi az ellátásokat, de ennek mértéke jelentősen csökkent (Bulgária, Magyarország) Ez a szempont egyre inkább a

különböző kiegészítő ellátásokban, illetve az ellátásra való jogosultság feltételeként jelenik meg az egyes országok gyakorlatában (Litvánia, Románia). 40. táblázat A családi pótlék típusú ellátások jellegzetességei az 1990-es évek végén gyermek egyszülős fogyatékossága család kiemelt támogatása nem a jogosultság az ellátás jövedelemiga- színvonala zoláshoz kötése függ a jövedelemtől nem nem progresszív igen degresszív (4 életkori csoport) (a megélhetési minimum 300%-a alatt) (3 jövedelmi sáv) a fogyatékosság súlyosságától függő meghat. összegű kiegészítés nem igen nem (az átlagjövedelem 50%-a alatt) nincs nem ország gyermekszám gyermekek életkora Bulgária igen (min. mértékben) nem Csehország Lengyelország igen68 Lettország igen nem Litvánia igen nem Magyarország igen 200% +100% +100%69 jelentős kiegészítés kiegészítő ellátás nem nem nem nem (csak a 3 gyerekesek

kiegészítő ellátásnál) nem nem emeltszintű igen igen (+50%) igen Oroszország nem degresszív nem nem Románia igen (a kiegészítő ellátásban70) nem nem nem nem jelentős kiegészítés +100% progresszív igen degresszív a fogya- Szlovákia (gyakorlatilag) nem nem nem nem 1998. január 1-től, előtte gyerekszámtól független volt a családi pótlék az OECD 1997-es adatai szerint nem volt kiegészítő ellátás egyedülálló szülők számára, bevezetése az azóta eltelt időszakban történt 70 az 1997-es bevezetés egyik deklarált célkitűzése a gyermekvállalás ösztönzése volt (OECD, 2000:123) 68 69 148 (3 életkori csoport) Szlovénia Ukrajna igen igen (a megélhetési minimum 199%-a alatt) nem nem (2 jövedelmi sáv) igen degresszív (az átlag jövedelem 99%-a) (8 jövedelmi sáv) igen nem tékosság súlyosságától függő, meghat. összegű kiegészítés az igénybevett igen szolgáltatásoktól függő

kiegészítés: 20% - a gyermek ingyenes napközbeni ellátásban részesül, 30% amennyiben nem +100% igen (+50%) a táblázat a következő források felhasználásával készült: Social Security 1999, MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999, Benefit Systems , OECD, 1999 mellékletei (www.oecdorg/els/spd/benefits), Labour Market , 2000 Az ellátások színvonalában megszűntek a 80-as évek végén tapasztalt jelentős országonkénti eltérések, a folyamatos elértéktelenedés úgy tűnik jobban érintette a magasabb szintről induló családi pótlékokat. (41 táblázat) Az adatok arra utalnak, hogy az országok közötti különbségek csökkentek, és viszonylag alacsony szinvonal vált jellemzővé, a 80-as évek végén még nagyvonalúnak minősített családi pótlék ellátások szintje ma már elmarad az EU országok többségétől. (42 táblázat) 41.

táblázat Az ellátások színvonala néhány vizsgált országokban (a kétgyermekes családokban egy gyermek után folyósított családi pótlék a bruttó átlagbér %-ban) ország családi pótlék az átlagbér %-ban Bulgária Csehország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Románia Szlovákia Ukrajna 4,9 8,8 2,5 3,8 8,1 5,9 3,9 6,4 9,6 (1997) (1997)* (1998) (1999) (1998) (2000) (2000) (1999) (1997)* forrás: saját számítások, valamint * Kangas 1999 Az értékállóság biztosítása a vizsgált országok többségében jelenleg sem biztosított. A több országban az időszak végén is jelentős infláció mellett az értékmegőrzés változatos technikái 149 vannak jelen: a leggyakoribb forma az ellátások politikai döntésekhez kötött emelése. Az automatikus indexálás csak Csehországban valósult meg (a megélhetési minimum értéke nő, ha a fogyasztói árindex növekedése meghaladja az 5%-ot, a szociális ellátások ehhez vannak

igazítva) Litvániában van közös referenciaskála, de az ellátások értékének ehhez való igazítása nem automatikus. Az értékállóságot tovább csökkenti, hogy több országban az adminisztrációs és a gazdasági nehézségek miatt késedelmesek a kifizetések (Romániában a munkaadók/munkahelyek küzdenek fizetési nehézségekkel, Lettországban, Oroszországban, Ukrajnában általános gazdasági-pénzügyi problémák vezetnek ide) Összehasonlításképpen az EU 15 tagállama közül 10-ben volt a család jövedelmétől független univerzális családi pótlék ellátás 1997-ben (O’Donoghue - Sutherland 1998). 42. táblázat A családi pótlék néhány jellemzője az EU tagállamaiban Ország típus Ausztria univerzális életkori színvonal* határ (diák) 19 (diák) 9,8 Belgium társbizt. 18 (25) 11,0 Dánia univerzális 17 8,3 Egyesült Királyság univerzális 16 (19) 6,6 Finnország univerzális 16 11,0 Franciaország univerzális

18 (20) 14,4 Görögország társbizt. 18 (22) 0,3 Hollandia univerzális 18 (25) 7,5 Írország univerzális 16 (19) na. Luxemburg univerzális 18 (27) 11,0 Németország univerzális 18 (27) 9,6 Olaszország társbizt. 18 10,1 Portugália társbizt. 15 (25) 7,0 Spanyolország társ.bizt 18 3,8 Svédország univerzális 16 (20) 7,5 forrás: O’Donoghue - Sutherland 1998, Kangas 1999 * kétgyerekes kétszülős családban az egy gyermekre jutó családi pótlék a bruttó átlagbér %-ban Az EU országok családtámogatási rendszereit már a 80-as évek végén is a jövedelemtranszferek, az adókedvezmények és a szolgáltatások kombinációja jellemezte. A személyi jövedelemadórendszeren keresztül megvalósított gyermektámogatás a vizsgált országok közül a 80-as évek végén csak két ország gyakorlatában jelent meg. A 90-es évek 150 végére a helyzet nem változott jelentősen, bár az elmúlt 10 év alatt több

országban is bevezették rövidebb-hosszabb időre a gyermekek utáni adókedvezményeket (pl. Románia, Lettország), de az időszak végére ezek meg is szűntek. 43. táblázat Szociálpolitikai szempontok érvényesítése a személyi jövedelemadóban, illetve az általános forgalmi adóban csökkentett mértékű forgalmi adó a gyermekkel kapcsolatos kiadások után71 nincs ország közös adózás adóalapkedvezmény adókedvezmény Bulgária nincs, de a tulajdonból származó jövedelem közösen adózik nincs nincs nincs nincs nincs nincs Lettország egyéni adózás, de választható a splitting nincs gyermek72, illetve alacsonyjövedelmű házastárs esetén nincs nincs Litvánia Magyarország nincs nincs Oroszország Románia Szlovákia nincs nincs nincs Szlovénia nincs Ukrajna van van, de mértéke után nincs ítélve inkább szimbólikus jelentőségű73 nincs nincs nincs gyerekszámtól függő, fogyatékos gyermek esetén magasabb

kedvezmény nincs nincs nincs nincs gyerek, illetve alacsonyjövedelmű házastárs esetén (a gyerekek esetében max. 4 gyerekig) az első gyerek után nincs magasabb kedvezmény (10%), utána 5-5% gyermekenként, valamint speciális kedvezmény fogyatékos eltartott után nincs nincs Csehország Lengyelország 71 van nincs nincs van nincs nincs nincs nincs az oktatással kapcsolatos szolgáltatásokat a vizsgált országok mindegyikében alacsonyabb forgalmi adó terheli vagy adómentesek 72 a gyermekszámtól független, gyermekenként egységes összeg (18000 CZK /év/gyermek, fogyatékos gyermek után kétszeres összeg) (Towards Czech Republic, 1999) 73 gyermekenként 10,5 lat (Consensus II, 1999: 130) 151 a táblázat a Deloitte cég 1999. áprilisi országonkénti összefoglalásai (http://taxdeloittecom/guides ), valamint Benefit Systems and Work Incentives, OECD, 1999 mellékletei (www.oecdorg/els/spd/benefits) alapján készült Az EU országokban O’Donoghue

- Sutherland (1998) vizsgálatai alapján az általános trend az, hogy az elmúlt 20 évben az EU országok adórendszerei a közös, családi adózástól az egyéni adózás felé mozdulnak el, és az adóalapkedvezmények helyett inkább az adókedvezményeket alkalmazzák a gyermekes családok támogatásában. A 15 tagállam közül 8-ban működött gyermekek után járó adókedvezmény 1997-ben. 44. táblázat A személyi jövedelemadó rendszeren keresztül érvényesített támogatások az EU országokban Ausztria A gyermekek után igénybevehető adóalapked adókedvez-vezmény mény 1990 1997 1990 1997 + + Belgium + - - + Dánia + - + + Finnország na - na - Franciaország + - + - Németország + + + - Görögország + + - + Írország + + + - Olaszország - - + + Luxemburg + + - - Hollandia + + + + Portugália + - - - Spanyolország + - - + Svédország + - - - Nagy-Britannia - - + + ország

forrás: O’Donoghue - Sutherland 1998 A gyermeknevelési ellátások először az ún. volt szocialista országokban jelentek meg a 60-as évek végétől kezdődően a társadalombiztosítási ellátásokon belül. Az 1990-es évek során az ellátások nem módosultak jelentősen, a legjelentősebb változást az jelenti, hogy több országban is kiterjesztették az ellátást a nem foglalkoztatott nők meghatározott csoportjaira 152 (elsősorban a diákokra, és a munkanélküli nőkre, illetve Bulgáriában az egyedülálló anyákra is). 1997 júliusától Romániában mindkét szülő jogosult a gyermeknevelési szabadság igénybevételére a gyermek 2 éves koráig, de míg a szülési szabadság (16 hét) igénybevétele esetén jogi garanciák működnek a munkahely megtartásában, addig a gyermeknevelési szabadság igénybevétele esetén ilyen garanciák nincsenek, így az igénybevétel általában és a 24 hónapra kiterjedő igénybevétel nem jellemző. (1999

első hat hónapjában a 2 éven aluli gyermeket nevelő szülők megközelítőleg 80%-a vette igénybe az ellátást – Labour Market Romania 2000: 115-116) 74 45. táblázat A gyermeknevelési szabadság főbb jellemzői a 90-es évek végén Gyermeknevelési szabadság a jogosultság feltételei időtartam Bulgária foglalkoztatottság (6 hónap), valamint diákok, kevesebb, mint hat hónapja nem foglalkoztatottak, egyedülálló anyák 2 év (+ 1 év a minimálbérrel fizetésmegegyező összeg nélküli szabadság) Csehország univerzális Lengyelország jövedelemigazoláshoz kötött a szociális segélyezési rendszeren belül működő Lettország 74 az ellátás színvonala a nem biztosítottak esetében az ellátás a szülést megelőző 45. naptól számított 24 hónapig vehető igénybe 4 év a megélhetési minimum adott szülőre érvényes összegének 110%-a 3 év meghatározott összeg (egyszülős családok emelt szintű ellátás) 3 év a gyerek

1,5 éves koráig a minimálbér 60%-a, a gyermek 1,5 éves kora után a munkavállalás lehetősége na. finanszírozás van költségvetés nincs költségvetés van költségvetés társadalombiztosítás és központi költségvetés a 16 hetes szülési szabadság igénybevételére vonatkozó adatok arra utalnak, hogy ez a jog ebben az esetben is csak korlátozottan érvényesíthető (OECD, 2000: 76) 153 Litvánia Magyarország Oroszország Románia Szlovákia Szlovénia Ukrajna univerzális ellátás foglalkoztatottság –társadalombiztosítás, diákok-állami támogatás GYES, GYET univerzális ellátás, GYED: foglalkoztatottsághoz kötött a gyermek 12 hónapos koráig GYED: 2 év minimálbér 15%-nak megfelelő összeg75 60%-os keresetpótlás nincs adat társadalombiztosítás, költségvetés GYED: nincs GYES, GYET: van költségvetés nincs adat társadalombiztosítás nincs társadalombiztosítás van költségvetés nincs

társadalombiztosítás és központi költségvetés nincs adat társadalombiztosítás, központi és helyi költségvetés diákok: a megélhetési minimum 75%-a GYED:a kereset 70%-os pótlása (max. a minimálbér 200%GYES 3 év a) GYES, GYET: GYET: 8 év nyugdíjminimum. foglalkoztatott- a gyermek minimálbér ság 36 hónapos 100%-a 1,5 évig, koráig utána 50% társadalombizto a gyermek 85%-os keresetpótlás sítási ellátás 24 hónapos koráig társadalombizto a gyermek a megélhetési sítási ellátás 36 hónapos minimum változó %-a koráig (1998. VII után: 98%, előtte 160%) társadalombiz- 1 év (+3 előző fiz 100%-a, ill. tosítási ellátás hónap) minimálbér 52%-a és állami támogatás (diákok és munkanélküliek számára) foglalkoztatott- 3 év munkaviszony: a ság, minimálbér 100%-a diákok, diák: a minbér 100%-a munkanélküli munkanélkü-liség: nők meghat. minimálbér 50%-a a csoportjai gyerek 2 éves koráig (további 1 évre

jövedelemiga-zoláshoz kötötten) a táblázat az alábbi források felhasználásával készült: Social Security 1999, MISSCEEC 1999, European Council 1999, Phare Consensus 1999, Social Report – Latvia 1999, Social Report Lithuania 1999, UNICEF 1999, Social Policy 1999, Benefit Systems , OECD, 1999 mellékletei (www.oecdorg/els/spd/benefits), Labour Market , 2000 az 1999-ben folyósított ellátás összege a minimálbérhez viszonyítva értendő, az ellátás nincs a minimálbérhez igazítva, a 1,5 éves kornál idősebb gyereket nevelő szülők támogatásának összegét 1992 novembere óta nem emelték 75 154 Az EU tagállamaiban ez az ellátástípus országonként jelentős eltéréseket mutat. Angliában ez az ellátás nem működik, Dániában és Hollandiában a szülési és a szülői szabadság együttes időtartama kevesebb 60 hétnél, Svédországban 65 hét, Finnországban, Franciaországban és Németországban a gyermek három éves koráig vehető

igénybe. (Social Security in Europe 6, 1998) Az EU országokban az elmúlt évek meghatározó tendenciája a gyermekek számára biztosított napközbeni ellátások férőhelyeinek és színvonalának emelése. (Social Security in Europe 6, 1998) A vizsgált országokban egy ezzel ellentétes folyamat figyelhető meg, melynek során – a vállalati gyermekintézmények megszünésével, illetve az intézményeket fenntartó önkormányzatok forráshiányai miatt - szűkült a férőhelyek száma és nőtt a kihasználtság, ami a szolgáltatás színvonalát nem növelte. A bölcsődei ellátásra vonatkozóan nem állnak rendelkezésre szisztematikus adatok, az óvodai ellátás alakulása azonban azt mutatja, hogy az országok többségében – és elsősorban azokban az országokban, ahol ezek az intézmények igen kiterjedtek voltak – jelentősen csökkent az óvodai ellátásban részesülők aránya. 46. táblázat: Az óvodai ellátásban részesülők arányának

változása 1990 és 1997 között országok Bulgária Csehország Lengyelország Lettország Litvánia Magyarország Oroszország Románia Szlovákia Szlovénia Ukrajna forrás: TransMONEE 2000 3-6 évesek aránya az óvodákban 1997 (%) 58,8 83,0 47,9 52,1 41,6 86,1 56,0 62,8 75,2 66,2 41,6 Az óvodai arányok változása 1990 és 1997 között -5,1 -6,8 -0,8 -0,7 -22,3 0,4 -13,3 -0,5 -16,3 9,9 -23,5 155 6. A 90-es évek végén működő családtámogatási rendszerek összehasonlító elemzése A családtámogatások 90-es évekbeli változásai jelentős átalakulást eredményeztek a szociálpolitikai ellátások gyermekes családokra irányuló rendszerében. Az évtized végére kialakult ellátórendszer jóval differenciáltabb, mint a 10 évvel ezelőtti volt, de az ezzel párhuzamosan jelentkező negatív tendenciák – elsősorban az ellátások értékvesztése - miatt az ellátórendszer nyújtotta támogatások jelentősége számottevően csökkent. Miközben

a gazdasági, munkaerőpiaci folyamatok következtében ezeknek az ellátásoknak meghatározó szerepük van az alacsony jövedelmi helyzetű családok jövedelemszerkezetében, még azokban az országokban sem látható jelentős törekvés a színvonal emelésére, ahol az ellátások deklarált célkitűzése a szegénység csökkentése a gyermekek körében. 47. táblázat A családtámogatások főbb jellegzetességei a 90-es évek végén 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. 8. 9. 10. 11. 12. 1. 2. 3. 4. 5. 6. Bulgária Csehország Lengyelo. Lettország Litvánia Magyaro. Oroszország Románia Szlovákia Szlovénia Ukrajna + + + - + + + + + + ++ + + + + + + ++- + +++ ++ ++- + ++++++- + + ++++ + +- + + - + + + - + + + ++ + +++- + + + ++ +++- + + + - -- + -- a családi pótlék gyerekszám szerinti progresszivítása (+: igen, -:nem) (39-40. táblázat) a családi pótlékon kívüli támogatások gyerekszám szerinti differenciálása (+: igen, -:nem) (37,38,43,45.

táblázat) a családi pótlék differenciálása a gyerekek életkora szerint (+: igen, -:nem) (39-40. táblázat) erőteljesen célzott családi pótlék (jövedelem vagy más ismérvek alapján) (+: igen, -:nem, +-: vegyes rendszer) (uo.) több jövedelemsáv alkalmazása az ellátás megállapításakor (+: igen, -:nem) (uo.) egyedülálló szülők jelentősen magasabb színvonalú ellátása (hosszabb időtartamú szabadságok: +, jelentősen magasabb szintű ellátások: +, a szempont kevésbé nem hangsúlyos megjelenítése: +-, nincs: -) (uo.) 7. normatív, szabadfelhasználású segélyek (33 táblázat) 8. jelentős időtartamú gyermeknevelési szabadságok (3 vagy több év) (+: 3 év, -: 3 évnél kevesebb, ++: 3 éven túl is) (45) 9. demogrant típusú ellátások (+: igen, -: nem, +-: vegyes) (37-40, 43, 45 táblázat) 10. adókedvezmények (+: igen, +-: igen, de minimális összeg, -: nem) (43táblázat) 11. stabil, kalkulálható ellátórendszer (+: több éve

változatlan, ellátások értéke kalkulálható, -: állandó változások, illetve határozott koncepció hiánya, ellátások értékének változása kiszámíthatatlan, +-: vegyes) (33, 37-40,43,45 táblázat) 12. a meghatározó ellátások indexálása (+: igen, -: nem, +-: részben, - -: minimális garanciák hiánya) (38, 39, 45táblázat) 156 Az ellátórendszerekben érvényesülő jellegzetességek együttes vizsgálata (47. táblázat) képet ad arról, hogy melyek a támogatási rendszer meghatározó motivációi és, hogy az ellátások összessége mennyiben alkot konzisztens vagy inkonzisztens rendszert, mennyiben tükröz egy meghatározott koncepció mentén történő építkezést. a) Motivációk A családi pótlék gyerekszám szerinti progresszivítása a vizsgált országok többségében megjelenő jellegzetesség. Általában az ilyen családi pótlék ellátásokat pronatalistaként szokták minősíteni. (Hantrais 1995, Kamerman – Kahn 1999) A

különböző ellátások esetében azonban más és más jelentőséggel bír a gyerekszám szerinti differenciálás. A családi pótlék progresszivítása nem feltétlenül esik egybe a pronatalista motivációval, a szegénység csökkentésének, megelőzésének eszköze is lehet, amennyiben nem az x-edik gyerek megszületését „jutalmazza” magasabb családi pótlékkal, hanem a család gyerekszámmal növekvő terheit veszi figyelembe, és a különböző gyerekszámú családokban különböző, de a családon belüli gyerekekre nézve egységes ellátást állapít meg (ilyen módon differenciált például a magyar családi pótlék). Önmagában tehát a gyerekszám szerinti differenciálás nem tekinthető népesedéspolitikai eszközként alkalmazott megoldásnak, azonban, ha az ellátás meredek növekedés után a harmadik vagy negyedik gyermek esetében lecsökken (általában az első gyermek esetében járó összegre), akkor az valószínűsíti a natalista

motivációt. A családi pótlék szegénységcsökkentést célzó gyerekszám szerinti differenciálása, illetve ennek határozott megjelenítése a családi pótlékhoz kapcsolódó kiegészítő ellátásokban a többgyerekes családok szegénységi mutatóinak ismeretében meglepően kevéssé jellemzi az ellátórendszereket, hangsúlyozottan csupán Litvániában és Szlovéniában jelenik meg. A szülési segély összegének progresszivítása (Bulgária), illetve a terhességi-anyasági szabadság időtartamának (Lengyelország) és az ellátás folyamán biztosított támogatásnak (Románia) gyerekszám szerinti differenciálása sokkal egyértelműbben hordozza magán a gyerekvállalásra ösztönző „jutalom” jelleget, a pronatalista motivációkat, mint a gyerekszám szerint progresszíven emelkedő családi pótlék. A három vagy több gyermekes családok családi pótlékon kívüli pozitív diszkriminációja valószínűsíti a népesedéspolitikai

eszközként való alkalmazást, mivel egyértelműen privilegizált helyzetbe hozza a sokgyermekes családokat, ily módon erősítve a tradicionális családi szerepek és értékek fennmaradását és ezen keresztül a demográfiai folyamatok befolyásolását. 157 Mindenképpen elgondolkodtató, hogy bár a XX. század végére már elég egyértelműen bizonyítottnak látszik, hogy a családtámogatások önmagukban nem befolyásolják a gyermekvállalást, ez a motiváció, illetve ezeknek az eszközöknek ilyen célú felhasználása, változatlanul megjelenik több ország gyakorlatában is (Románia, Magyaroszág). Mind az EU országok, mind a vizsgált országok esetében a termékenységi mutatók alakulása azt támasztja alá, hogy itt egy olyan demográfiai folyamatról van szó, amelynek alakításában a szociálpolitikai eszközök nem játszanak meghatározó szerepet. Az EU országok (48 táblázat) közül például Franciaországban és Nagy-Britanniában

teljesen megegyezően alakulnak a termékenységi mutatók, miközben a francia ellátórendszer az angolhoz képest jóval differenciáltabb és magasabb színvonalú mind a jövedelemtranszfereket, mind a gyermekes családok által igénybevehető szolgáltatásokat tekintve. 48. táblázat A termékenységi mutató alakulása az EU országokban, 1980-1998 Ország 1980 1990 1995 1998* Írország Dánia 3,2 1,5 2,1 1,7 1,9 1,8 1,9 1,7 változás 1980-hoz képest -1,3 +0,2 Luxemburg 1,5 1,6 1,7 1,7 +0,2 Finnország 1,6 1,8 1,8 1,7 +0,1 Egyesült Királyság 1,9 1,8 1,7 1,7 -0,2 Franciaország 1,9 1,8 1,7 1,7 -0,2 Svédország 1,7 2,1 1,7 1,6 -0,1 Belgium 1,7 1,6 1,5 1,6 -0,1 Hollandia 1,6 1,6 1,5 1,5 -0,1 Ausztria 1,6 1,4 1,4 1,4 -0,2 Portugália 2,2 1,6 1,4 1,4 -0,8 Németország 1,6 1,4 1,2 1,3 -0,3 Görögország 2,2 1,4 1,3 1,3 -0,9 Olaszország 1,6 1,3 1,2 1,2 -0,4 Spanyolország 2,2 1,3 1,2

1,2 -1,0 Forrás: European Observatory on National Family Policies, 1998, *az 1998-as adatok forrása: World Health Report, WHO 1999 (* a családi pótlék értéke az átlagbérhez viszonyítva (forrás: Kangas 1999, table 4.) Közép-Kelet-Európa országai sem mutatnak egységes képet a fertilitás alakulása szempontjából. A fertilitási ráta csökkenése a 80-as években is megfigyelhető, kivéve a Szovjetúnió volt tagállamait, ahol kisebb növekedés volt tapasztalható. A 90-es években 158 minden országban csökkent a fertilitás, de ennek mértéke jelentős különbségeket mutat. (49 táblázat) Az adatok alapján nem valószínűsíthető, hogy a termékenység csökkenésében a családi ellátások változásai játszották volna a döntő szerepet, hiszen például Oroszország, Ukrajna és Magyarország esetében a termékenységi mutatók alakulása hasonlóságot mutat, a családtámogatások színvonala és alakulása azonban igen eltérő volt. 49.

táblázat A termékenységi mutató alakulása a közép-kelet-európai országokban 1980-1998 Ország 1980 1990 1995 1998* Ukrajna 1,9 1,9 1,4 1,4 változás 1980-hoz képest -0,5 Litvánia 2,0 2,0 1,5 1,4 -0,6 Szlovákia 2,1 2,1 1,5 1,4 -0,7 Lengyelország 2,3 2,0 1,6 1,4 -0,9 Magyarország 1,9 1,8 1,6 1,3 -0,6 Oroszország 1,9 1,9 1,3 1,3 -0,6 Szlovénia 2,1 1,5 1,3 1,3 -0,8 Románia 2,4 1,8 1,3 1,2 -1,2 Lettország 1,9 2,0 1,2 1,1 -0,8 Bulgária 2,0 1,8 1,2 1,1 -0,9 Csehország 2,1 1,9 1,3 1,1 -1,0 forrás: TransMonee, Unicef, 2000, * az 1998-as adatok forrása:World Health Report, WHO 1999 A natalista motivációt valószínűsítő jellegzetességek Csehország és Szlovákia kivételével minden vizsgált ország esetében megfigyelhetőek, és öt ország ellátórendszerében – Bulgária, Lengyelország, Magyarország, Románia és Ukrajna – ez nem csupán a családi pótlék gyerekszám szerinti

differenciálásában jelenik meg. A 47. táblázatban vizsgált szempontok jelentős része (3-7 szempont) a szegénységcsökkentő motiváció jelenlétének vizsgálatára irányul. A családi pótlék összegének a gyermek életkorától függő differenciálása nem jellemző a vizsgált országokra. A gyerek életkorával párhuzamosan növekvő ellátások a gyereknevelés költségeinek változását kívánják kompenzálni (Csehország, Szlovákia), a kisgyermekeknek nagyobb ellátást biztosító formák pedig valószínűleg a fiatalabb kisgyerekes családok fokozott szegénységkockázatát kívánják csökkenteni (Oroszország). 159 A családtámogatások szegénységcsökkentő motivációja valószínűsíthető az erőteljesen célzott (demográfiai ismérvek vagy jövedelem alapján) és a jövedelmi szintek szerint differenciált családi pótlék, az egyszülős családokat kiemelten kezelő ellátórendszerek (hosszabb időtartamú szabadságok, az

ellátások alapszintjét jelentősen meghaladó támogatások), és a segélyezés keretében a normatív és szabadfelhasználású ellátástípusok alkalmazása esetén. Ebből a szempontból lényeges különbségek vannak a vizsgált országok között. Csehország, Szlovénia és Szlovákia ellátórendszerét nagymértékben jellemzik ezek az ismérvek, Lengyelország, Ukrajna és Oroszország esetében az öt szempont közül (3-7.) kettő jelenik meg, a magyar ellátórendszert csak kismértékben jellemzi ezek érvényesülése, a Bulgáriában és Romániában működő ellátórendszert pedig egyáltalán nem. A gyermeknevelési szabadságok megítélésében nem egységes a szakirodalom. Felfoghatók a gyermekvállalás és a munkavállalás összehangolását segítő eszköznek, de a tradicionális családi szerepeket erősítő ellátásként is értelmezhetőek, amennyiben a nőket hosszabb ideig távol tartják a munkaerőpiaci részvételtől. Azt, hogy melyik

motiváció valószínűsíthető, többek között annak vizsgálatával lehet feltárni, hogy mennyiben léteznek valós alternatívák, adottak választási lehetőségek a nők számára, illetve mennyiben történik kényszerből (jövedelemhiány, munkanélküliségtől való félelem, gyermekintézmények hiánya stb.) a választás. A vizsgált országok közül csupán Szlovénia esetében körvonalazódnak egy olyan ellátórendszer elemei, amelyek ugyan az országok többségéhez képest rövidebb időtartamban, de valódi alternatívákat kívánnak biztosítani a gyermeknevelés és a munkavállalás összehangolásában. A demogrant típusú ellátások (elsősorban a családi pótlék) is többféle motivációt tükrözhetnek. Amennyiben semmilyen más ismérv alapján nem differenciáltak (gyerekszám, életkor) és egyéb jellegzetességekkel (pl. az ellátások értékállósága és kalkulálhatósága, kiterjedt és magas színvonalú gyerekintézmények)

párhuzamosan jelennek meg, akkor leginkább a gyermek „közjóként” való kezelését valószínűsítik és a köz felelősségét fejezik ki a gyermeknevelésben. (Kamerman 1999) Ennek a motivációnak az erősödése az adatok alapján kevéssé valószínűsíthető a vizsgált országokban. Az adózáson belül érvényesített szociálpolitikai eszközök kevéssé jellemzik az országokat. Az adókedvezmények technikai megoldásaitól függően ennek az ellátásnak a révén negatív újraelosztás történhet, amennyiben azok adóalapból érvényesíthető, illetve vissza nem igényelhető kedvezményeket tartalmaznak. Ennek az eszköznek az alkalmazása a magyar 160 ellátórendszerben vált hangsúlyossá 1999 óta, vissza nem igényelhető adókedvezmény formájában. A két utolsó szempont – a stabil és kalkulálható ellátórendszer, illetve az ellátások értékmegőrzése érdekében történő indexálás – elsősorban az alapvető szociális jogok

meglétének és azok érvényesítésének kérdéséhez kapcsolódik. Ezeknek a szempontoknak az érvényesülése Csehországon kívül az összes többi országban korlátozott, Oroszországban és Ukrajnában pedig a legalapvetőbb garanciák is hiányoznak az ellátások folyósításában. Az országok közötti különbségeket részben magyarázza, hogy az ellátórendszerek több országban még nem stabilizálódtak, valamint a gazdasági feltételek sem adottak minden esetben a tartós garanciák vállalásához. A családtámogatási rendszerek jellegzetességein alapuló kép összességében a pronatalista motiváció háttérbe szorulására és a szegénységcsökkentő motivációk megerősödésére utal. Ezt a képet természetesen jelentősen befolyásolja, hogy az egyes országok hol tartanak a családtámogatási rendszer ki- és átalakításában, hiszen a családtámogatási reformok üteme nem volt egységes a vizsgált országokban. b) A reformok

jellegzetességei A kiterjedt ellátórendszerrel és magas színvonalú támogatásokkal jellemezhető országokban (Csehország, Szlovákia, Magyarország) később került sor a rendszer alapvető változásaira, mint azokban az országokban, amelyek a 80-as években nem rendelkeztek explicit és differenciált. családtámogatási rendszerekkel (Litvánia, Lettország, Ukrajna, Oroszország, Szlovénia). Három országban (Bulgária, Románia, Lengyelország) az elmúlt 10 év során nem történtek jelentős reformok a szociálpolitikának ezen a területén. Itt kell megmelíteni, hogy a vizsgált országok egy részében – többek között - azért szorult háttérbe a 90-es évek során a családtámogatások átalakítása, mert az európai színvonaltól messze elmaradó és az alapvető emberi szükségleteket sem biztosító gyermekvédelmi intézményrendszer reformja nem volt elodázható. Románia, Oroszország és Ukrajna esetében részben a nyugat erőteljes

kampányainak nyomására ezen a területen jelentős, bár közel nem elégséges változások történtek. A vizsgált országokat összességében kevéssé jellemezte egy átgondolt szociálpolitikai koncepció következetes megvalósítása. Csehország és Szlovákia esetében mutatják azt az adatok, hogy az időszak elejétől érvényesült egy következetes törekvés, melynek elsődleges célja az ellátások drasztikus színvonal-csökkenésének megelőzése és a támogatások 161 célzottságának javítása. Lettországban, Litvániában, Oroszországban és Ukrajnában nagyon gyorsan és a gazdasági feltételek figyelmen kívül hagyásával vezettek be viszonylag széleskörű jogosultságokat biztosító ellátásokat, amelyek rövidesen finanszírozhatatlanná váltak és ezeket aztán vagy megszüntették vagy hagyták az ellátásokat teljesen elértéktelenedni. Szlovénia is ebbe a csoportba tartozik, itt azonban a viszonylag kedvező gazdasági feltételek

lehetővé tették a jogosultságok szűkítésével és így az ellátásban részesülők számának csökkentésével a támogatások folyamatos fenntartását. A szociálpolitikai koncepció kidolgozatlanságára vagy változékonyságára utal az a tény, hogy Szlovéniában néhány év múlva ismét kiterjesztették a jogosultságokat, majd 1999-től ismét jelentősen szűkítették azokat. Magyarországot 1998-ig szintén nem jellemzik a következetes és konzisztens megoldások, kormányonként és időszakonként változóan, a tradicionális családi szerepeket erősítő és natalista motivációkat is tükröző ellátások megjelenését, az ellátások célzottságának javítását célzó megoldások követték. Az 1993-ban bevezetett gyermeknevelési támogatás a legrosszabb helyzetben lévő családokat zárta ki az ellátásból, az 1995-ös módosítások a rossz anyagi helyzetű családok helyzetét nem javították, csupán felülről zártak ki az

ellátásból családokat. A családi pótlék elértéktelenedésének megállítására az időszak első két évétől eltekintve, csupán 1997-ben történt kísérlet. Az 1998 óta folyamatosan körvonalazódó elképzelések egy következetesen a középosztályt célzó családtámogatási rendszer kialakítását tükrözik, amely egyre jelentősebb szabadon felhasználható jövedelmet csoportosít át a jobb anyagi helyzetű családok felé, miközben hagyja elértéktelenedni a mindenki számára hozzáférhető támogatásokat és ellátásokat és egyre szigorúbb feltételekhez köti a szegény családok támogatásait, amelyek egyre jelentősebb részét természetben biztosítja. Ellentétben a Csehországban, Szlovákiában, Szlovéniában és az utóbbi években Litvániában és Lettországban körvonalazódó, a liberális szociálpolitikai megoldásokat választó megoldásokkal, a magyar családtámogatási koncepció nem sorolható be egyik ismert típusba sem.

Legközelebb a Gauthier féle tradicionalista jellegű megoldásokhoz áll a tradicionális családi szerepek erősítésével, de mivel az ellátásokból folyamatosan kiszorított csoportok a társadalom legsérülékenyebb csoportjai, a program nehezen értelmezhető szociálpolitikai koncepcióként. A Romániában, Bulgáriában és Lengyelországban történt változások alapján még nem rajzolódik ki az ellátórendszer további alakításának vonulata, a segélyezési típusú megoldások előtérbe kerülése azonban ezekben az országokban is a liberális-reziduális megoldásokat valószínűsíti. 162 A gyermekes családok szelektív, különböző jellegű feltételekhez kötött támogatása a vizsgált országok általános jellegzetessége, A demogrant típusú ellátások segélyezési típusú eszközökkel való felváltásának a szakirodalomból jól ismert negatív következményei vannak. A jogosultság megállapításának nehézségein, az

adminisztrációs költségek növekedésén túl a legfontosabb jellegzetesség az autonómia csökkenése, a segélyezett kiszolgáltatottságának növekedése. Annak alapján, hogy az országok többségében megtörtént, illetve napirenden van az eredetileg normatív segélyek jövedelemigazoláson túlmenő feltételekhez kötése (pl. Bulgária, Magyarország, Csehország) a diszkrecionális elemek növekedése várható, ami a kiszolgáltatottság növekedését és a jogosultságok érvényesítésének további korlátozását fogja eredményezni. c) Családtámogatások az EU országokban A vizsgált időszak a nyugat-európai országokban a jóléti állam nyújtotta szociális biztonság újraértelmezésének időszaka, jelentős és kevésbé jelentős megszorításokkal, visszalépésekkel, a neoliberalizmus értékrendszerének elöretörésével. A fejlett ipari országok családi ellátásainak elemzéseivel foglalkozó munkák alapján76 a 90-es években

bekövetkezett változások nem érintették jelentősen sem az ellátások struktúráját, sem azok színvonalát. Az EU országokban a vizsgált országokra jellemzővel ellentétes tendencia figyelhető meg a 90-es években. Az univerzális ellátások bővítése, az adórendszeren keresztül megvalósított támogatások csökkentése, a gyermekneveléshez való – országonként jelentősen eltérő színvonalú - állami hozzájárulás viszonylag hosszú időszakra való kiterjesztése jellemzi az elmúlt éveket. A családtámogatásokat sokkal inkább a gyermekkor egészére kiterjedő közepes színvonalú ellátások jellemzik, mint a kisgyermekkorra koncentráló és az azt követően jelentősen alacsonyabb színvonalú megoldások. Az EU országok családtámogatási rendszereinek és a gyerekszegénység alakulásának vizsgálata alapján megállapítható, hogy az elsősorban szelektív jellegű támogató rendszerek működése esetén jelentősebb mértékű a

gyermekek szegénysége, mint univerzális ellátások alkalmazása esetén (dél-európai országok). A fejlett ipari országokra vonatkozó általános tapasztalat, hogy a szelektív megoldásokat alkalmazó országokban kevésbé „bőkezűek” az ellátások, mint az univerzális ellátásokat preferáló családtámogatási rendszerek esetén, a szegényeknek szánt ellátások szegény ellátások. (Ausztrália, USA, Anglia) 76 az European Observatory of Family Policies évenkénti jelentései, és az 1999-es Child Well- Being konferencia (Luxemburg, 1999, szeptember) előadásanyagai (http://www.lissycepslu) 163 Az elmúlt időszak legélesebb vitái az egyszülős családoknak nyújtott szociális ellátásokkal kapcsolatosan bontakoztak ki és ezekben az ellátásokban következtek be a leglényegesebb, egyértelműen megszorító jellegű változások. Ez a folyamat azokban az országokban zajlott le, amelyekben tradicionálisan alacsonyszintűek a családtámogatási

ellátások (pl. Anglia) A juttatások célzásának javítása, mint a korlátozott források elosztásának hatékonyabb módja a családi ellátásokkal kapcsolatos viták állandó eleme. A jövedelmigazoláshoz kötött ellátások ellenösztönző hatásaival kapcsolatos viták elsősorban azokban az országokban bontakoztak ki, ahol a családtámogatási rendszeren belül nagy arányt képviselnek a speciális helyzetű családok szelektív jellegű támogatásai. A vita és a változtatás igénye abból a nézőpontból táplálkozik, hogy a szociálpolitikát irányítók között jelentős azoknak a száma, akik szerint ezek az ellátások a helyzet változatlan fenntartására késztetik a családokat. A fő kérdés az, hogy milyen módszerekkel lehet minimalizálni a munkába állással kapcsolatos ellenösztönzőket ezeknek a speciális helyzetű (elsősorban egyszülős családok) esetében. A szakemberek javaslatai elsősorban az univerzális jellegű ellátásokat

szorgalmazzák, az adókedvezmények és a jövedelemfüggő programok helyettesítését univerzális gyermek és felnőtt támogatással (basic income), melyek kisebb adminisztrációs költségekkel járnak és nem stigmatizálják az igénybevevőt, másrészt azáltal, hogy mindenki jogosult az ellátásokra, csökkenthetik az egyedülálló szülőség indítékát, ösztönzését. Majdnem minden európai országban kísérletek történtek a gazdasági recesszióra hivatkozva a családi pótlék értékének csökkentésére. A fejlett ipari országokban az elmúlt időszakot a családtámogatási rendszerekre vonatkozó széleskörű viták és reformelképzelések jellemezték, a ténylegesen megvalósuló változások azonban – a civil szféra érdekérvényesítése, demonstrációi stb. nyomán - nem érintették jelentősen az ellátórendszereket Vagy csak ideiglenes megszorítások történtek (pl. skandináv országokban a 90-es évek közepén) vagy pedig a

megszorításokkal párhuzamosan az ellátások kisebb mértékű bővítése volt jellemző (pl. Franciaország) Új tendenciaként az utóbbi években két területen tapasztalhatóak változások. Az egyik a gyermekek napközbeni ellátását biztosító intézmények fejlesztése, mind számban, mind minőségben és univerzális ellátások – étkezés, tankönyvek, iskolaszerek, programok biztosítása az intézmények keretében, amely egyrészt a szülők munkavállalását segíti, másrészt igen hatékony eszköznek bizonyul a gyermekszegénység kezelésében. A másik változás a családi pótlék típusú ellátások kiterjesztése a tankötelezettségi életkoron túl a felsőfokú tanulmányok, illetve a megfelelő szintű jövedelem elérése idejéig, amely a fiatalok 164 későbbi munkába állásával, illetve a pályakezdők körében tapasztalt jelentős munkanélküliséggel mutat összefüggést. A családtámogatási rendszerek nem csak az EU

országokban jelentkező általános problémája, hogy annak eszközei egy olyan időszakban alakultak ki, amikor az átlag család két szülőből, egy dolgozó apából és a gyerekeket otthon nevelő anyából állt, magasabb volt az egy családban nevelkedő gyermekek száma, a fiatalok viszonylag hamar munkába álltak, a házasságkötések viszonylag fiatal életkorban történtek, az első gyermek megszületése is az anya 20-as éveinek elején volt jellemző, elfogadott volt a többgenerációs családok együttélése, nem volt jellemző a női munkavállalás, nem volt társadalmilag elfogadott életcél a szakmai karrier a nők esetében. Ehhez a helyzethez jól illeszkedett a szülés idején és az azt követő időszakra kiterjedő egészségügyi és pénzügyi ellátás, a gyermek iskolaköteles koráig biztosított családi pótlék. Bár azt is látni kell, hogy ezek az ellátások közel nem voltak olyan hatékonyak, mint például az időskorhoz kapcsolódó

ellátások, a gyerekszegénység és a gyermekes családok jövedelemi egyenlőtlenségei az 50-es évek óta folyamatosan növekednek az ún. fejlett nyugati országokban is A folyamatosan belépő új ellátások – gyermeknevelési szabadságok, adókedvezmény, lakáskedvezmények – megpróbáltak reagálni a társadalmi – demográfiai- kulturális változásokra, de az ellátórendszer által alkalmazott eszközök nem módosultak jelentősen. Különösen nagy probléma az egyszülős családokat célzó hatékony támogatások kérdése, valamint a munkavállalás és a gyermeknevelés összehangolása, kényszerek helyett valódi alternatívák biztosítása. 165 V. Összegzés és következtetések Az ún. volt szocialista országokban a családtámogatások jelentős része a társadalombiztosításhoz kötődött és a munkaérdem alapelvére épült, tehát az részesült ezekben az ellátásokban, aki a munka világába való elvárt beilleszkedés

révén jogosultságot szerzett rá. Az ellátások kialakításának ideológiai hátterétől eltekintve, a rendszer gyakorlati működése a 80-as évek végére azt eredményezte, hogy – a foglalkoztatottság arányainak a nők körében is bekövetkezett növekedésére tekintettel – kvázi demograntként működtek az egyes ellátások. Ez a nem szociális jogokon alapuló, de mégis megfigyelhető biztonság rendült meg a rendszerváltást követő években. Egyrészt új problémákra kellett válaszolnia az ellátórendszernek (munkanélküliség, hajléktalanság, szegénység), amely jelentős változásokat okozott az ellátások struktúrájában és az egyes ellátások kiadásaiban, másrészt egyértelműen megfogalmazódott a szociális kiadások csökkentésének igénye, az ellátórendszer reformja. Mindez párosult azzal az értékrendbeli változással, amely szerint a szocialista időszak a kollektív felelősség hangsúlyozásával elkényelmesítette az

embereket, rászoktatta őket arra, hogy az államtól, a párttól, a szakszervezettől várják problémáik megoldását. Ennek helyébe lépett az egyéni felelősség egyre hangsúlyosabb megjelenése, elsősorban a hivatalos retorikában, hiszen ha az időszak elején az erre a kérdésre vonatkozó kutatások eredményeit nézzük, akkor látható, hogy a társadalom tagjai a közösségi felelősségvállalást számos kockázat tekintetében továbbra is meghatározónak tartják. Jelentős ellentmondásként értékelhető, hogy a szociális ellátórendszer reformja, az ellátások struktúrájának átalakítása előbb kezdődött meg, mint ahogy ezt a foglalkoztatási és kereseti viszonyok átalakulása indokolta volna. Az időszak elején jellemző jelentős csökkenést a foglalkoztatásban, a keresetek reálértékében, és az árliberalizáció és az ártámogatások folyamatos megszüntetése következtében fellépő növekedést az inflációban egy olyan

ellátórendszer próbálta kísérni, amely a jogosultsági feltételeiben nem igazodott megfelelően ehhez a folyamathoz, és értékében néhány országban radikálisan, más országokban folyamatosan erodálódott. A különböző erősségű „sokk-terápiák” során a biztonság két alapvető pillére szűnt meg. A teljes foglalkoztatottság és az ártámogatások, a harmadik pillér a szociális ellátások - mértéke pedig drasztikusan csökkent Mindezt az egyre hangsúlyosabb segélyezés próbálta kiegyensúlyozni, mint a szociális háló utolsó eszköze, egy olyan időszakban, amikor a jövedelemigazoláshoz kötődő ellátásokra való jogosultság megállapítása igen sok problémát vetett fel (fekete és szürke gazdaság), a segélyezési adminisztrációban 166 való gyakorlatlanság jelentősen megnehezítette az önkormányzatok e tevékenységét. Mindez együtt járt a finanszírozás és az adminisztráció egy jelentős részénél az

önkormányzatok szerepének növekedésével, amelyhez nem rendelkeztek a megfelelő feltételekkel. További jellegzetesség, hogy a területi egyenlőtlenségek ezzel a problémával tovább erősödtek, hiszen a hátrányos helyzetű régiók települései sokkal kevésbé voltak képesek az ellátások széles körének biztosítására, így a szolgáltatásokhoz való hozzáférésben közel sem valósul meg az igazságosság és az egyenlő esélyek biztosítása. Mindezek a folyamatok teljesen ellentmondanak annak a megközelítésnek, amely szerint a gazdasági átalakulás során, a jövedelmek csökkenése idején a szociális ellátásoknak az átlagjövedelmekhez képest magasabb szinten kell biztosítania a jövedelempótlást vagy kiegészítést, mint a stabil gazdasági körülményekkel rendelkező országokban. Az elmúlt éveket jellemző folyamatok a családtámogatások történetében meghatározó jelentőségű változásokat okoztak. Kialakulásuk idején

ezek az ellátások elsősorban szociális bérként, a gyermekes munkavállalók jövedelmének kiegészítéseként funkcionáltak. Később, amikor a társadalmi biztonság eszközei kiterjedtek az ún. tehernövekedéssel járó megélhetési kockázatok kezelésére, s így a családnagyság változásával bekövetkező életszínvonal változások kezelésére, fokozatosan a társadalombiztosítás jellegzetes ellátásaivá váltak. A társadalombiztosítás kiterjedtségének növekedésével és az ellátások színvonalának emelésével párhuzamosan a 80-as évek végére a gyermekes családok jövedelmében meghatározó jelentőségre tettek szert. Az utóbbi évek folyamatai nyomán az ellátások áthelyeződtek a társadalmi biztonságot célzó ellátások egy másik csoportjába, és az állami szociális támogatások részeként jelennek meg. Másrészt viszont a demogrant jelleg folyamatos szűkülésével és a segélyezési jelleg dominánssá válásával,

valamint az ezzel párhuzamosan megjelenő színvonalcsökkenéssel, egyre kevésbé jelentenek garantált szociális jogosultságot a gyermeket nevelő családok és a gyermekek számára. A családtámogatások rendszerének tizenegy országra kiterjedő vizsgálatának alapján a az alábbi következtetések fogalmazhatóak meg. 1. A vizsgált országok sem a rendszerváltást megelőzően, sem azt követően nem rendelkeztek egységes, uniformizált családtámogatási rendszerekkel. 2. Az ún volt szocialista országok családtámogatási rendszereit az eszközrendszer hasonlóságai mellett lényeges különbségek jellemezték a 80-as évek végén. A magyar és a csehszlovák – erőteljesen differenciát, magasszínvonalú és a segélyezés 167 jellegzetességeit nem mutató – családtámogatások mellett a román és bolgár – hangsúlyozottan natalista jegyeket mutató – ellátások alakultak hasonló módon. Lengyelországban és Jugoszláviában egyaránt a

viszonylag alacsony GDP felhasználás mellett a rászorultság szempontjának fokozott érvényesítése, az alacsony színvonalú jövedelemtranszferek és a gyermekek számára biztosított napközbeni ellátások kialakulatlansága jellemezte. Jelentős eltérést okozott azonban a két ország gyakorlatában, hogy a Jugoszláviában működő ellátórendszer jelentős regionális különbségeket mutatott. Ugyanez a jellemző a Szovjetúnióban is megfigyelhető, azonban itt az eszközrendszer intézményesültsége is elmarad a többi országban tapasztaltaktól, valamint egyedül itt tapasztalható a gyermekes családoknak nyújtott szolgáltatások egyértelmű hangsúlya a jövedelemtranszferek képest. Az „örökség” tehát közel sem volt olyan uniformizált, mint ahogy az az ún. nemzetekfölötti szervezetek reformokra irányuló javaslataiban megfogalmazódott. 3. Az ellátórendszerek elemzése alapján az eltérések nem a támogatások típusának

(jövedelemtranszfer vagy természetbeni ellátás, illetve szolgáltatás) különböző hangsúlya mentén jelentek meg, a Szovjetúnió kivételével sokkal inkább a differenciáltságban és a színvonalban jelentkeztek a különbségek. A viszonylag magasszínvonalú jövedelemtranszfereket nyújtó országokban a gyermekintézmények is fejlettebbek voltak. 4. A jövedelemtranszferek színvonala a hipotézisektől eltérően nem mutat összefüggést a gazdasági reformok megjelenésével, meghatározó szereppel bírtak olyan országokban is (Bulgária, Románia), ahol nem történtek piacorientált változások a 90-es éveket megelőzően. 5. Lényeges tapasztalata az ellátórendszer elemzésének, hogy azzal az általánosan elfogadott értékeléssel szemben, mely szerint ezekben az országokban a foglalkoztatás volt a jogosultság meghatározó feltétele, a családtámogatások körében a jövedelemigazoláshoz kötött ellátások több ország

(Lengyelország, Jugoszlávia, Szovjetúnió, Románia) gyakorlatában is megjelentek. Ennek hátterében az adott eszköz (elsősorban a családi pótlék) intézményesültségének alacsony szintje, a Szovjetúnió gyakorlatának átvétele, illetve a segélyezési tradíciók különböző erőssége állhat. 6. A rendszerváltást követő reformok üteme csupán részben igazolja a hipotézisben megfogalmazottakat. A differenciált és magasszínvonalú ellátórendszerrel rendelkező Csehország, Szlovákia és Magyarország esetében valóban csak viszonylag később -–a 168 90-es évek közepén – történtek alapvető változások az ellátórendszerben. Bulgáriában, Romániában és Lengyelországban azonban nem történtek alapvető változások, a családtámogatási rendszer a 90-es évek végén is – természetesen kisebb módosításokkal - az „örökség” jellegzetességeit mutatja. A Szovjetúnió volt tagállamaiban és Szlovéniában már az első

években megkezdődött az új ellátórendszer kialakítása, ez a folyamat azonban – az érintett országokban lezajló gazdasági folyamatoknak megfelelően – jelentős eltéréseket mutat. 7. A családtámogatások változásai társadalombiztosítási ellátások csökkenésével, a segélyezési típusú megoldások bővülésével jártak együtt. Ez részben a társadalmigazadsági feltételek jelentős átalakulásával, illetve a külső elvárásoknak való megfeleléssel, részben azonban a szociálpolitikai alapelvek jelentős változásával magyarázható. Ez utóbbi az egyéni felelősség hangsúlyozásában és az állami szerepvállalás csökkenésében nyilvánul meg. Valószínűleg ez – és nem a korlátozott források – okozzák, hogy az univerzális ellátások ma is inkább kivételek, mint szabályok, a szegények léthez való joga ma is megkérdőjeleződik, de ma már nem a probléma létének tagadása, hanem az egyéni felelősség

hangsúlyozása ragadható meg néhány ország (Magyarország, Szlovákia) gyakorlatában a háttérben. 8. Átalakult a családtámogatások belső struktúrája is Az EU tagállamokban lezajlott változásoktól eltérően a tradicionálisan központi szerepet betöltő családi pótlék hangsúlya csökkent, a gyermeknevelési országban (Magyarország, Csehország) ellátások, a segélyezés, illetve néhány az adókedvezmények szerepének növekedésével párhuzamosan. A támogatások típusaiban bekövetkezett változások szorosan összefüggnek az ellátások finanszírozásának módosulásával is, amelyre a központi költségvetésből történő finanszírozás hangsúlyossá válása és a helyi önkormányzatoknál rendelkezésre álló források fokozott igénybevétele jellemző. 9. A segélyezés a 90-es évek végére hangsúlyosabbá vált a szociális támogatások rendszerében, a kialakult rendszerek azonban még nem tekinthetők stabilnak.

Csehországban, Szlovákiában és Szlovéniában a szociális ellátásokban a minimális jövedelem és a jövedelemigazolás viszonylag hamar meghatározó szerepet kapott és országonként eltérően - kialakult az a segélyezési rendszer, amely életkor és családszerkezet által differenciált szinten, meghatározott jövedelem alatt garantált jövedelmet biztosít a háztartások számára. A többi országban a segélyezési gyakorlat állandó változásokat mutat. A segélyezési gyakorlat legsúlyosabb problémája a 169 legrosszabb helyzetben levő családok és személyek megtalálása, a jogosultság kritériumainak meghatározása. A központi szabályozás helyi végrehajtásának nem megfelelő ellenőrzési mechanizmusai, a monitorozás hiányai, a helyi források szűkössége, az ellátások alacsony színvonala megkérdőjelezi a jelenleg működő ellátások hatékonyságát. 10. A vizsgált országok között a 80-as évek végén tapasztalható

különbségek a 90-es évek végére jelentősen csökkentek. Az országok mindegyikében megjelentek a családtámogatások hagyományos eszközei, a natalista motiváció háttérbe szorulásával és a szegénységcsökkentő motiváció előtérbe kerülésével párhuzamosan az országok többségében hasonlóan alakultak az ellátások jellegzetességei. Ezzel egyidőben azonban lényeges eltérések is tapasztalhatóak, melyek részben különböző motivációk hangsúlyosságával, részben az átalakulás ütemének eltéréseivel magyarázhatóak. a) Csehországban, Szlovéniában és Szlovákiában differenciált és konzisztens, a szegénységcsökkentő motiváció jellegzetességeit erőteljesen magánhordozó, viszonylag stabil, kalkulálhatósággal és garanciákkal is jellemezhető családtámogatási rendszer körvonalazódik. b) A vizsgált országokhoz – és az EU tagállamokhoz - képest is teljesen egyedi a Magyarországon körvonalazódó

ellátórendszer. A családtámogatási kiadásoknak a megfelelő szintű piaci jövedelmekkel is rendelkező családokra való célzásának erősödésével, a deklaráltan a középosztályt célzó, a rossz anyagi helyzetű csoportokat reziduálisan kezelő programcsomaggal fokozatosan csökkennek a családtámogatásokon belül a társadalom legsérülékenyebb csoportjai számára is elérhető ellátások. c) A Szovjetúnió volt tagállamaiban jelenleg még csak körvonalazódik az ellátórendszer, melynek működését a gazdasági nehézségek jelentősen korlátozzák. Lettországban, Litvániában, Oroszországban és Ukrajnában egyaránt rövid időn belül és a gazdasági feltételektől függetlenül széleskörű jogosultságokat biztosító ellátásokat vezettek be, amelyek működése – elsősorban a források hiánya miatt – nem volt biztosított. Oroszországban és Ukrajnában a 90-es évek végén a finanszírozási problémák nyomán változatlanul nem

biztosított a jogosultságok érvényesítése, a további reformok fogják meghatározni a családtámogatási rendszer jellegét. Az utóbbi években 170 Litvániában és Lettországban körvonalazódó ellátórendszer a liberális szociálpolitikai megoldásokat választó megoldásokkal mutat hasonlóságot. d) Romániában, Bulgáriában és Lengyelországban ezen a területen nem történtek jelentős változások. Az ellátások jellegzetességeinek módosulása azonban ezekben az országokban is a liberális-reziduális megoldásokat valószínűsíti. 11. A hipotéziseknek megfelelően a hasonló történelmi és kulturális tapasztalatokkal rendelkező országok esetében a jelenleg működő ellátórendszer, illetve a változtatások iránya hasonló családtámogatási csomag kialakulására és hasonló motivációk hangsúlyára utal. Litvánia és Lettország, Ukrajna és Oroszország, Szlovákia és Csehország esetében nincs jelentős eltérés az

ellátások alakulásában. 12. A vizsgált országok összességét tekintve az ellátások színvonalában megszűntek a 80as évek végén tapasztalt jelentős országonkénti eltérések. A folyamatos elértéktelenedés jobban érintette a 80-as években magasszínvonalú támogatásokat. Az országok közötti különbségek csökkentek, és viszonylag alacsony szinvonal vált jellemzővé, melynek következtében a 80-as évek végén még nagyvonalúnak minősített családi pótlék ellátások szintje ma már elmarad az EU országok többségétől. Az elértéktelenedés folyamatos és a színvonal jelentősen elmarad attól a szinttől, amely a gazdasági átalakulás időszakában hatékony jövedelemtranszfereket lenne képes biztosítani az érintett csoportok számára. 13. Az értékállóság biztosítása – ellentétben az EU országok túlnyomó többségében megvalósuló automatikus indexálástól - a vizsgált országok többségében jelenleg sem

jellemző. A több országban az időszak végén is jelentős infláció mellett az értékmegőrzés változatos technikái vannak jelen, de a leggyakoribb forma az ellátások politikai döntésekhez kötött emelése. Talán itt érhető tetten legerőteljesebben a gyermekek kiszolgáltatottsága, érdekérvényesítési lehetőségeik korlátozottsága. 14. Mivel az ellátások célzottságának és hatásosságának növelésén túl az elsődleges cél a kiadások visszaszorítása volt, az ellátórendszer változtatásai nem jártak együtt az alacsony jövedelmi helyzetű családok támogatásának jelentős növekedésével. Erre utalnak a szegénység alakulásának adatai is. Hangsúlyozni kell azonban, hogy a családtámogatások önmagukban nem elégséges eszközei az egyenlőtlenségek csökkentésének. Az EU tagállamokra vonatkozó fontos jellegzetesség, hogy bár a jövedelemtranszferek fontos szerepet töltenek be az életszínvonal alakulásában, a 171

meghatározó szerep a piaci jövedelmeké. A munkajövedelmek csökkenése, illetve hiánya esetén – amely eltérő mértékben minden vizsgált országban jellemző - viszont a családtámogatásoknak meghatározó szerepük lenne az abszolút szegénység kialakulásának megelőzésében. 15. Az ellátórendszer változásainak jellegzetességei azt mutatják, hogy a folyamatokat az országok többségében nem egy részletesen kidolgozott koncepció, hanem sokkal inkább a politikai érdekek, a gazdasági változások és a külső kényszerek befolyásolták. A szabályozás folyamatos módosulása, az alapvető jellegzetességek változása arra utal, hogy a családtámogatások rendszere a vizsgált országokban még nem stabil. Az országok egy részében a gazdasági feltételek figyelmen kívül hagyása is szerepet játszik ebben (elsősorban a volt Szovjetúnió tagállamai esetében), az országok másik csoportjában azonban kevéssé magyarázhatóak

gazdasági kényszerekkel a gyakori változások, melyek sokkal inkább a gyermekek és a gyermeket nevelők támogatására vonatkozó társadalmi konszenzus hiányát és a politikai érdekek fokozott szerephez jutását valószínűsítik. 16. A stabil ellátórendszer hiánya a gyermekes családok autonómiájának csökkenésére utal, mint ahogy az elemzés több eredménye is azt mutatja, hogy a vizsgált országokban növekedett a gyermeket nevelők és a gyermekek kiszolgáltatottsága. A kedvezőtlen munkaerőpiaci folyamatok mellett, az ellátások elértéktelenedése, az indexálás hiánya, egyes országokban az ellátások folyósításának bizonytalansága, a jogok érvényesítésének problémái, a segélytípusú ellátások jelentőségének növekedése, a családtámogatásokon keresztüli kontroll-funkciók erősödése, az ellátások adminisztrációjában bekövetkezett decentralizálás, a szubszidiaritás térnyerése jelentősen korlátozza a

gyermekes családok szociális biztonságának garanciáit. Utak vagy tévutak? Nem gondolom – és a dolgozat elkészítése előtt sem hittem -, hogy erre a kérdésre egyértelmű választ lehetne adni. Egyrészt mert nem gondolom azt, hogy létezne valamiféle univerzálisan alkalmazható általános „recept” a családtámogatási rendszerek alakítására, amely alapján minősíthető lenne egyes országok gyakorlata. Másrészt nem „jó” és „rossz” megoldásokat vizsgáltam, hanem sokkal inkább azt, hogy milyen módon reagáltak a vizsgált országok a sok tekintetben hasonló kihívásokra, problémákra, megoldandó helyzetekre. 172 Ha a gyermekszegénység és a gyermekes családok helyzetének alakulását nézzük – ahol, véleményem szerint, a családtámogatások önmagukban is jelentős funkciót tölthetnek be -, akkor a vizsgált országok szociálpolitikai gyakorlatában megjelenő variációk tévútnak, a problémák kezeléséhez nem

adekvát, nem megfelelő és hosszútávon nem „csupán” az érintettek, hanem a társadalom egésze szempontjából is jelentős veszélyeket magukban rejtő megoldásként minősíthetőek. Ugyanúgy, ahogy azoknak az ún fejlett – mondjuk OECD – országoknak a gyakorlata is, amelyekben évtizedek óta a szelektív megoldások hangsúlyosak és ahol a gyermekszegénység az elmúlt húsz - harminc évben jelentősen emelkedett. Természetesen önmagukban a családtámogatások nem tudják megoldani a szegénység problémáját. Azt viszont az eddigi működésük már több – kelet és nyugat-európai - ország esetében bizonyította, hogy az eszközrendszer megválasztásától függően, jelentős szerepet tudnak betölteni az abszolút szegénység kialakulásának és az egyenlőtlenségek növekedésének megelőzésében. Összességükben a 90-es évek során bekövetkezett változások arra utalnak, hogy az elmúlt évszázad során fokozatosan kiterjedő

állami szerepvállalás folyamatosan csökken, így a gyermekek jóléte ismét egyre inkább a szülők munkaerőpiaci helyzetének és a család demográfiai jellemzőinek (családszerkezet és gyerekszám) függvényévé válik, a jóléti ellátások szerepe annak alakulásában csökken. Ez a tendencia fokozottan érinti a munkaerőpiacról részben vagy teljesen kiszoruló családokat, ahol a jövedelem jelentős részét képezik a szociális transzferek. A szociális, egészségügyi és oktatási szolgáltatások esetében is ezeket a csoportokat érintik leghátrányosabban a piacosítási tendenciák, valamint az ingyenes szolgáltatások körének szűkülése, a színvonal csökkenése. Bár a családtámogatásokkal kapcsolatos politikai vitákat, kormányzati megnyilvánulásokat nem vizsgáltam, az ellátások átalakításának folyamata alapján úgy látom, hogy ezekben az utakban már nem csupán a gazdasági kényszerek játszanak szerepet. Önmagában az a

tény, hogy elterjedtek a jövedelemfüggő ellátások, ezt még nem igazolja, mivel időszakos túlsúlyba kerülésüket gazdasági kényszerek is indokolhatnák. Az ellátások színvonalának alakulása, a jogosultsági feltételek folyamatos szigorítása, és a nem csupán a jövedelmekre kiterjedő vizsgálódások elterjedése azonban arra utal, hogy ezek nem átmeneti jelleggel, kényszerűségből alkalmazott megoldások, hanem hosszútávú választások. Az a tény, hogy az ellátások folyamatosan veszítenek normatív jellegükből egy – értékváltást is tükröző – tendenciára utal, és kevéssé engedi meg azt a reményt, hogy a gazdasági és munkaerőpiaci helyzet stabilizálódása után jelentős változás történne a szociális jogosultságok erősítésében. 173 A rendszerváltás óta kirajzolódó utak fő veszélye az, hogy egyre kiszolgáltatottabb helyzetbe hozza az érdemesség és érdemtelenség fokozatos megjelenítésével a népesség

leszakadó részét és ezen belül egy olyan népességcsoportot, a gyerekeket, akik esetében ezek a jellemzők semmiképpen nem értelmezhetőek. Bár a 90-es évek elejének jelentős lépése volt, hogy a vizsgált országok mindegyike aláírta a gyermekek jogairól szóló nemzetközi egyezményt (l. melléklet), a jogok érvényesítése azonban még közel sem tekinthető teljes körűnek. A gyermekek helyzetének szisztematikus felmérése, a gyermekekre vonatkozó statisztikai adatok felvétele, az ellátások működésének folyamatos monitorozása és a gyermekek jogi képviseletét megvalósító ombudsman intézményének létrehozása alapvető feltételei a gyermekek kiszolgáltatottság és életszínvonal csökkenés megelőzésének. körében növekvő 174 Irodalom A társadalombiztosítás elmélete és gyakorlata. Szociálpolitikai Értesítő 19873 Abercrombie, N. - Hill, S - Turner, BS (1988): Dictionary of Sociology Penguin Books Andorka R. – A

Kondratas - Tóth I Gy (1995): A jóléti rendszer jellemzői és reformjának lehetőségei. Közgazdasági Szemle, XLII évf 1995 január Andorka R. - Ferge Zs - Tóth I Gy (1997): Valóban Magyarországon a legkisebbek az egyenlőtlenségek? Közgazdasági Szemle. XLIV évf, 1997 február, 89-112 Andorka R. - Kolosi T - Vukovich Gy (szerk) (1996): Társadalmi Riport 1996 TÁRKI Századvég, Budapest Andorka R. – Spéder Zs (1997): Szegénység TÁRKI, Budapest Andorka R. - Vukovich Gy(1983): A népesedéspolitika elvi és elméleti kérdései In: Kulcsár Kálmán (szerk.): A népesedés és a népesedés politika Kossuth, Budapest Andorka R. (1987): Gyerekszám a fejlett országokban Gondolat, Budapest Andorka, R. – Spéder, Zs (1994): Szegénység TÁRKI tanulmányok, TÁRKI, Budapest Andorka, R. –Spéder, Zs (1996): A szegénység Magyarországon 1992-1995 Esély 1996 Asztalos-Morell Ildikó (1998): A nemek közötti egyenlőtlenségek az államszocializmus korszakában.

Tézisek a feminista megközelítésben Szociológiai Szemle, 1998 Atkinson, A. - Rainwater, L - Smeeding, T M (1995): Income distribution in OECD countries. Evidence from the Luxembourg Income Study OECD, Paris Bahle, T. – Maucher, M – Fuduli, K – Holzer, B(1998): Developing a family policy database for Europe. Mannheimer Zentrum für Europäische Sozialforschung (MZES), Mannheim, Arbeitbereich 1/27. Balogh G. – Szűcs L(1998): Alkalmazott társadalombiztosítás-tan, Osiris Kiadó, Budapest Balti Öpingute Instituut (1997): Reform of the Social Protection System (www.latnetlv/WWWsites) Barr, N. (szerk) (1995): Munkaerőpiac és szociálpolitika Közép- és Kelet-Európában Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület, Budapest Berki E.(1983): A szovjet szociálpolitika egyes elemei Szociálpolitikai Értesítő, 1983 1 MTA Szociológiai Kutató Intézete, Budapest Bjönberg, U. – Sass, J (eds): Families with Small Children in Eastern and Western Europe Ashgate

Bogár L (1992): A gazdasági kilábalás esélye és a fejlett országok. In: Fischer András Levendel Ádám (szerk): Átépítés alatt Közép- és kelet-európai gazdasági és politikai közvélemény-kutatás. Magyar Hitel Bank - Századvég Kiadó - Szonda Ipsos, Budapest Bradshaw, J. - Ditch, J - Holmes, H - Whiteford, P (1993): Support for children: a comparison of arrangements in fifteen countries. HMSO, London 175 Brown, R. (1976): Woman as employees: some comments on researc in industrial sociology In: Barker, D.L – Allen, S (eds): Dependence and Explonation in Work and Marriage, London, Longman, pp. 1-46 Bulgaria 2001. Program of the Government of the Republic of Bulgaria, 1999 (http://www.bulgariagovrnbg) Castel, R. (1998) A szociális kérdés alakváltozásai Ford Léderer Pál Budapest: Max Weber Alapítvány, Wesley Zsuzsanna Alapítvány és Kávé Kiadó Castel, R. (1995): A tulajdon társadalmasítása Esély 1995 6 Castles, F. (ed) (1993): Families of

Nations, Aldershot, Dartmouth Chermozemski, I (1991): Children and the Transition to Market Economy in Bulgaria: „Shock Therapy” with a Difference?. In: Cornia, GA – Sipos, S(eds) (1991): Children and the Transition to the Market Economy. Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe, Avebury, 123-148 Civil jelentés a szegénységről. A szociális fejlődéssel foglalkozó 1995-ös koppenhágai csúcstalálkozó vállalásainak megvalósulása Magyarországon. (2000) Összeállította: Ferge Zs., Garzó L, Juhász G, Morva T, Sziklai I, Tausz K, Szociális Szakmai Szövetség, Budapest, 2000 Clarke, S. (1995): Poverty in Poland (Report prepared for the Department for International Development – University of Warwick, //www.warwickacuk/fac/soc),1995 Clarke, S. (1998): Poverty in Poland (World Bank Working Papers Serie) Clarke, S. (1999): New forms of employments and household survival strategies in Russia ISITO/CCLS, Caventry, Uk – Moscow, Russia Comia, G. A

– Sipos, S (eds) (1991): Children and the Transition to the Market Economy Aldershot, Avebury Conception of State Family Policy. The Ministry of Labour, Social Affairs and Family of the Slovak Republic, Bratislava, 1998. Cornia, G. A - Danziger, S (eds) (1997): Child Poverty and Deprivation in the Industrialized Countries, Clarendon Press, Oxford. Cornia, G.A – Sipos, S(eds) (1991): Children and the Transition to the Market Economy Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe Cornia, G.A - Stewart, E(1993): Two Errors of Targeting Innocenti Occasional Paper, EPS 36. UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy Cornia, G.A (1994): Income Distribution, Poverty and Welfare in Transitional Economies: A Comparison between Eastern Europe and China. UNICEF International Child Development Centre, Innocenti Occasional Papers, Florence, Italy, Cornia, G.A (1995): Ugly Facts and Fancy Theories: Children and Youth During the Transition, pp. 49 Council of

Europe (1995) Comparative Tables of Social Security Schemes of Council of Europe member states not members of the European Union, in Australia, in Canada, in Armenia and in New Zealand. 9th Edition (situation at 1 July 1998) Council of Europe, Strasbourg Cedex, 1995 176 Council of Europe (1998) Steering Committee on Social Policy, The Crisis of the Welfare State, Strasbourg Council of Europe (1999) Comparative Tables of Social Security Schemes of Council of Europe member states not members of the European Union, in Australia, in Canada, in Armenia and in New Zealand. 9th Edition (situation at 1 July 1998) Council of Europe, Strasbourg Cedex, 1999 Csáki Gy. – Orosz É (1995): Az államháztartás reformja: csak az elosztás? Esély, 1995 3 26-43. Családtámogatási rendszerek Nyugat-Európában. Családpolitikai füzetek, Budapest, 1994 Cseh-Szombathy L. (1997): Európai család, európai normarendszer Társadalom és gazdaság Közép- és kelet-Európában, XIX. évf 2 19972

98-106 Daly, M (1994): Comparing Welfare States: Towards a Gender Friendly Approach, in D. Sainsbury (ed.): Gendering Welfare States London, Sage Danziger, S. - Smeeding, T - Rainwater, L (1995): The Western welfare state in the 1990s: Toward a new model of antipoverty policy for families with children. Luxembourg Income Study, Working Papers No 128. Deacon B et al. ed(1992): The new eastern Europe London Sage Deacon B, Szalai J. ed(1990): Social policy in the new eastern Europe Aldershot, Avebury, Deacon, B. – Hulse, M – Stubbs, P (1997): Global Social Policy International Organizations and the future of welfare. Sage Deák Á.: Csehszlovákia szociálpolitikai szervezeti rendszere Szociálpolitikai Értesítő, 1983 1. MTA Szociológiai Kutató Intézete, Budapest 37-51 Ditch, D. – Barnes, H – Bradshaw, J (1996): A Synthesis of National Family Policies 1995 European Observatory on National Famiy Policies, The University of York Ditch, J. – Bradshaw, J – Eardley, T(1995):

Developments of national family policies in 1994. European Observatory on National family Policies) University of York Ditch, J. – Barnes, H – Bradshaw, J (1998): Developments in national family Policies in 1996. The European Observatory on National Family Policies, European Comission Dixon J. - Macorov D eds(1992): Social Welfare in Socialist Countries New York, Routledge Duncan, S (1995): Theorizing European Gender Systems, Journal of European Social Policy, Vol. 5 No4 pp 263-284 Életszínvonal 1988-1997, KSH, 1998 Equal Opportunities – National Policy of Lithuania, 1999 (http:) Esping-Andersen, G. (1990): The Three Words of Welfare Capitalism Cambridge: Polity Esping-Andersen, G.: A szociális állampolgári jogok állama Szociálpolitikai értesítő, 19873 35-65. Esping-Andersen, G. – Micklewright, J: Welfare State Models in OECD Countries: An Analysis for the Debate in Central and Eastern Europe. In: Cornia, GA – Sipos, S(eds) (1991): Children and the Transition to the

Market Economy. Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe, Avebury 177 Fajth, G. (1994): Family Support Policies in Transitional Economies: Challenges and Constraints. UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy Fajth, G. (1996): Family Support Policies in Central and Eastern Europe Paper presented for the Mnational Academy of Sciences/National Research Council Task Force on Economies in Transition Workshop, Washington D.C, 19-20 September 1996 ; Fajth, G.(1996b): Family Support Policies in Central and Eastern Europe UNICEF International Child Development Center, Florence, Italy, Italy, 1996 Federal Ministry of Labour and Social Affairs: Czechoslovakia. In: Dixon, John – Macarov, David (eds.): Social welfare in socialist countries Routledge, pp75-97 Feletto, M. (1999): Which Policy to Which Family? The Answers to New Social Risks in Three Welfare Systems. Luxemburg Income Study Working Paper No 200 Ferge Zs. - Szalai J(1991): Néhány

adatsor a gyermekek helyzetéről Esély, 1991 4 Ferge Zs. (1983): Rövid áttekintés a jugoszláv önkormányzati rendszer kialakulásáról Szociálpolitikai Értesítő, 1983. 1 MTA Szociológiai Kutató Intézete, Budapest 52-64 Ferge Zs. (1983): Változik-e manapság a nők helyzete? In: Olajos Á (szerk): Tanulmányok a női munkáról. Kossuth, 1983 230-257 Ferge Zs. (1987): A szociálpolitika hazai fejlődése In: Ferge Zs Várnai Gy (szerk): Szociálpolitika ma és holnap. Kossuth, Budapest, 40-61 Ferge Zs. (1988): Gazdasági és szociális érdekek és politikák Gazdaság 1988 1szám Ferge Zs. (1991): Social Security Systems in the New Democracies of central and Eastern Europe: Past Legacies and Possible Futures. In: Cornia, GA – Sipos, S(eds) (1991): Children and the Transition to the Market Economy. Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe Ferge Zs. (1991a): Társadalmi struktúra és szociálpolitika Esély 2 3-18 Ferge Zs. (1996b): A generációk

közötti szolidarításról Esély, 1996 Ferge Zs. (1996c): A rendszerváltás nyertesei és vesztesei In: Andorka R - Kolosi T Vukovich Gy (szerk): Társadalmi Riport 1996 TÁRKI - Századvég, Budapest, 1996 414439 Ferge Zs. (1996d): Szabadság és biztonság 2000, 1996 aug Ferge Zsuzsa (1991a): Társadalmi struktúra és szociálpolitika. Esély 2 3-18 Ferge Zsuzsa (1996): A magyar segélyezési rendszer reformja 1-3., Esély 19966, 1997 1 és 2. Ferge Zsuzsa: Rövid áttekintés a jugoszláv önkormányzati rendszer kialakulásáról. Szociálpolitikai Értesítő, 1983. 1 MTA Szociológiai Kutató Intézete, Budapest 52-64 Ferge, Zs. – Sík, E – Róbert, P – Albert F (1997): Social Costs of Transition International Report. Institut für Wissenschaften vom Menschen, Wien Manuscript Ferge, Zs.(1996e): Social policy challenges and dilemmas in ex-socialist systems The need for social policy reforms. Invited paper prepared for the workshop ‘Economic Transformation -

Institutional Change and Social Sector Reform’ organised by the National Research Council’s Task Force on Economic Transition, Washington, September 19-20, 1996. Finch, J. (1989): Family Obligations and Social Change Cambridge: Polity Press 178 Fischer A. - Levendel Á (szerk) (1992): Átépítés alatt Közép- és kelet-európai gazdasági és politikai közvélemény-kutatás. Magyar Hitel Bank - Századvég Kiadó - Szonda Ipsos, Budapest, 1992. Flora, P. – Heidenheimer, A J (1981): The development of welfare states in Europe and America, New Brunswick, N. J, Transaction Books Fluck András: A munkások gyermeknevelési pótléka. A családi munkabér magyar intézménye. Former Soviet Union. IMF Working Papers Series, Working Paper No171 1997 december (http://www.imforg) Forssen, K. (1998): Child Poverty and Family Policy in the OECD Countries Luxembourg Income Study, Working Paper Series No:178. Forssén, K. (1999): Family policies and the economic well-being of

children in some OECD countries ( Förster, M.F – Tóth, I Gy(1999): Családi támogatások és gyermekszegénység a kilencvenes években Csehországban, Magyarországon és Lengyelországban. TÁRKI Társadalompolitikai Tanulmányok 16., TÁRKI, Budapest, 1999 Gans, H. (1992): Mire szolgálnak az érdemtelen szegények? – avagy a legalsó osztály szerepe Amerikában. Esély, 19923 Garvin, D. - Tropman, JE (1992): Social Work in Contemporary Society, Prentice Hall Gauthier, A. H (1996): The State and the Family A Comparative Analysis of Family Policies in Industrialized Countries. Claredon Press, Oxford Giddens, A. (1995): Szociológia Osiris Kiadó, Bp Golinowska, S. – Balcerzak-Paradowska, B – Kolaczek, B – Glogosz, D (1996): Children in Difficult Circumstances in Poland, UNICEF International Child development Centre, Florence, Italy Gyorsjelentés a gyermekszegénységről Magyarországon és Romániában. (Irta és szerkesztette: Darvas Á. és Tausz K) Szociális

Szakmai Szövetség, Budapest, megjelenés alatt Habich, R. –Spéder, Zs (1998): Vesztesek és nyertesek: a társadalmi változás következményei három országban. Társadalmi Riport 1998 TÁRKI, Budapest Hankiss E.(1986): Diagnózisok 2 Magvető, 1986 Hankiss E.(1989): Kelet-európai alternatívák KJK, 1989 Hantrais, L. (1994): Family policy in Europe In: Page, Robert – Baldocj, John (eds): Social Policy Review 6, Social Policy Association Hantrais, L. (1995): Social Policy in the European Union Macmillan Press LTD, Houndmills Haralambos, M. – Holborn, M (1991): Sociology Themes and Perspectives, CollinsEducational Heinen, J. (1994): Fogalalkoztatáspolitika és női munkaerő Lengyelországban: tegnap és ma Esély, 1994.1 p27 Heller Farkas: Közgazdaságtan, II. kötet, 1947 (Reprint: Budapest: Közgazdasági és Jogi Kiadó, 1988.) 179 Hill, M. – Bramley, G (1986): Analysing Social Policy, Blackwell Hilscher R. (1995): Bevezetés a szociálpolitikába Hilscher

Rezső Szociálpolitikai Egyesület, Budapest. Hirsl, M. – Rusnok, J – Fassmann, M (1995): Market reforms and Social Welfare in the Czech Republic: A True Success Story? UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy Hope in the Midst of Hardship: The Situation of Children and Families in Hungary. Aula 1998. 238old Hopkins, T. - Wallerstein, I (1983): A modern világrendszer fejlődésének módozatai Fejlődés-tanulmányok 1., ELTE, Bp 293 - 362 Horváth Á. (1995):Törvény és anarchia avagy törvényes anarchia A Szociális Törvényről és az önkormányzati rendeletekről. In: Landau E– Simonyi Á– Szalai J– Vince P(szerk): Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások. Aktív Társadalom Alapítvány, Budapest Huszár I.: Népesedéspolitikánk időszerű kérdései In: Szabady E (szerk): Népesedéspolitika - a világ népességi problémái. Kossuth, 1974 325-353 ILO 1944. április 20-án Philadelphiában tartott

közgyűlésén elfogadott 67-es számú ajánlás a jövedelembiztonságról In: Szociálpolitikai Értesítő, 1987.3 Imbrogno, S. (1990): Family and Child Care Practices in the Soviet Union Families in Society: The Journal of Contemporary Human Services. Vol 71 No 3 3/1990 pp 158-164 Immervoll, H. – Sutherland, H – Vos, Klaas de (1999): Reducing Child Poverty in the European Union: The Role of Child Benefits. Child Well-Being in Rich and Transition Countries, Luxemburg Income Studies, 1999 Fitoussi, J.P – Cacheux, J (1995): Economic Reforms and Social Protection in the Economies in Transition: the Case of the Russian Federation. In: Social Protection under the Conditions of Political and Economical Transition. Proceedings of the Colloquy, Strasbourg, 25-26 November 1994, Council of Europe, Strasbourg, 1995. 15-38 Jarvis, S. J – Micklewright, J (1994): A családi pótlék célzottsága és célzása Magyarországon. Esély, 2 Jövedelemeloszlás Magyarországon, 1995. KSH,

1998 Kamerman, S. – Kahn, AJ(1999): Child and Family Policies in an Era of Social Policy Retrenchment and Restructuring. Child Well-Being in Rich and Transition Countries, Luxemburg Income Studies Kamerman, S. B (1998): Does global retrenchment and restructuring doom the children’s cause? University lecture, november 30, 1998, Columbia University Kamerman, S.B – Kahn, A J(1978): Family Policy Government and Families in Fourteen Countries, Columbia University Press, pp. 522 Kamerman, S.B – Kahn, AJ (1981): Child Care, Family Benefits, and Working Parents A Study in Comparative Policy. Columbia University Press, 1981, pp 327 Kamerman, S.B – Kahn, AJ (1991): Child Care, Parental Leave, and the under 3s Policy Innovation in Europe. Auburn House, pp 230 180 Kangas, O.(1999): Social policies in Settled and Transitional Countries LIS Working Paper No. 196, March 1999 Kessides – Davey – Micklewright – Smith – Hinayon (1990): Szociálpolitika és az elosztási rendszer.

Esély, 2 47-60, Magyarország – Szegénység és szociális támogatások Világbank országtanulmány, Budapest, 1996 King, L. (1998): „France needs children”: Pronatalism, Nationalism and Women’s Eqity The Sociological Quarterly, Volumen 39, Number 1, pp. 33-52 Klinger A. (1974): Magyarország népesedéspolitikája In: Szabady Egon (szerk): Népesedéspolitika - a világ népességi problémái. Kossuth, 1974 247-334 Kolosi T. - Bedekovics I - Sik E (1997): Munkaerõpiac és jövedelmek TÁRKI, Budapest Kopátsy S. (1986): Egy reformkoncepció világgazdasági háttere Valóság 1986 12 1 - 16 Kornai J. (1995): Négy jellegzetesség A magyar fejlodés politikai gazdaságtani megközelítésben Elso rész Közgazdasági Szemle, XLII. évf, 1995 12 sz (1097-1117 o) p.1097 Kroupova, A. – Huslar, O (1991): Children at the Turning Point: Economic Reform and Social Policy in Czechoslovakia. In: Cornia, Giovanni Andrea – Sipos, Sándor (eds): Children and the Transition to the

Market Economy. Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe. Avebury, Aldershot, pp149-178 Kulcsár K. (1987): A modernizáció és a reform Valóság, 19879 Kulcsár K. (szerk) (1983): A népesedés és a népesedés politika Kossuth, Budapest Labour Market and Social Policies in Romania, OECD, 2000 Lazutka, R. – Sniukstiene (1995): Economic Transition in the Baltics: Independence, Market Reforms and Child Well-Being in Lithuania, UNICEF International Child development Centre, Florence, Italy Leira, A. (1993): The ’Woman-Friendly’ Welfare State?: The Case of Norway and Sweden In: Lewis, J. (ed) Women and Social Policies in Europe Work, family and the State Edward Elgar, Brookfield, pp. 49-71 Lengyel L. (1996): A rendszerváltó elit tündöklése és bukása Helikon Les, E. (1992): Poland In: Dixon, J – Macarov, D (eds) (1992): Social Welfare in Socialist Countries. Routledge, London – New York, 156-183 Lewis, J. (1992): Gender and the Development of

Welfare Regimes, Journal of European Social Policy, Vol. 2 No 3, pp 159-173 Lewis, J. 1997 (ed) Lone mothers in European Welfare Regimes Shifting Policy Logics Jessica Kingsley Publishers, London. Listening to the Poor – Social Assessment of Poverty in Latvia. Ministry of Welfare of the Republic of Latvia – United nations Development Programme, Riga, Latvia, 2000 Magyarország. Szegénység és szociális támogatások Világbank, országtanulmány, 1996 Marklund, S.: Social policy and poverty in post-totalitarian Europe Scandinavian Journal of Social Welfare, Vol.2 No3, 1993 July, 104-114 181 Mikhalev, V. (1997): Social Policy: Problems and Possibilities for an Enhanced System in Russia- Conference paper – presented for the OECD Confernece „Regional Approach to Industrial Restructuring in the Tomsk Oblast” Tomsk, 3-5 June 1997 (http://www.oecdorg) Mikrocenzus, 1996. Az egyszülős családok adatai, KSH, 1997 Milanovic, B. (1996) Income, Inequalití and Poverty during the

Transition World bank, Research Paper No.11 Milanovic, B. (1999), ‘The Role of Social Assistance in Addressing Poverty’, Third draft, Washington DC: The World Bank. Idézi N Barr (1999) Reforming welfare states in postcommunist countries (Előadás kézirat) Millar, J. (1996): Mothers, Workers, Wives: Policy Approaches to Supporting Lone Mothers in Comparative perspective. In: Bortolia Silva, E (ed): Good Enough Mothering Harvester Mishra, R. (1979) : Society and Social Policy, London: Macmillan, 1979 MISSCEEC (1999) Mutual Information System on Social Protection in the Central and Eastern European Countries. Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland, Slovenia Situation on 1 January 1999 and evolution, European Communities’ Phare programme, Brussels MONITOR, 1999. TÁRKI Monitor jelentések TÁRKI , Budapest Mouton, P. – Dockson, J – Morris, R – Affor, C – Warren, N – Kvapilova, E (1999): Change and Choice in Social Protection. The Experience of Central and Eastern

Europe Vol 1-2., Consensus PMA and TA, Advisory and Monitoring Unit, European Comission DG V and DG IA, 1999 Myrdal, A. (1968): Nation and family Cambridge MA: MIT Press Nell, J. - Stewart, K (1994): The Rise in the Death rate in Russia since 1992 UNICEF International Child Development Centre, Innocenti Occasional Papers, Florence, Italy Noncheva, T. (1997): Poverty in Bulgaria: Researches and Debates (Report prepared for the Department for International Development – University of Warwick, University of Warwick, (www.warwickacuk/fac/soc), 1997 Noncheva, T.I(1995): The Winding Road to the Market: Transition and the Situation of Children in Bulgaria. UNICEF International Child Development Centre, Innocenti Occasional Papers, Florence, Italy, (EPS 51) O’Donoghue, C. – Sutherland, H (1998): Accounting for the Family: The Treatment of Marriage and Children in European Income Tax systems. Innocenti Occasional Papers, Economic and Social Policy Series, EPS 65, Unicef, Florence –

Italy OECD (1998): Labour Market and Social Policy in Bulgaria, OECD (www.oecdorg/eco/wp/onlinewp/htm) OECD (1999): Labour Market and Social Policy in Poland, OECD (www.oecdorg/eco/wp/onlinewp/htm) OECD (2000): Labour Market and Social Policy in Romania, OECD (www.oecdorg/eco/wp/onlinewp/htm) Okrasa, W.: The dynamics of poverty and the effectiveness of Poland’s safety net 1993-1996, World Bank, RPO-681-21 research project (www.worldbankorg) Papers for Conference on Child Well-Being in Rich and Transition Countries, Luxemburg, 30th September – 2nd October 1999 (http://lissy.cepslu) 182 Perrin, G.(1987): A társadalombiztosítás 100 éve Szociálpolitikai értesítő, 1987 3 15-34 Phare Consensus Programme (1996a): Country Policy Paper – Bulgaria, ZZ-9505-01-002, EC PHARE CONSENSUS Programme, ISG Social Service Office, August 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996b): Country Policy Paper – Czech Rebublic by Asmussen, J. –

Burkhardt, N – Friedrich, W, ZZ-9505-01-003, EC PHARE CONSENSUS Programme, Social Service Office, August 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996c): Country Policy Paper – Latvia, (Paul Schoukens) ZZ9505-01-006, EC PHARE CONSENSUS Programme, ISG Social Service Office, September 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996d): Country Policy Paper – Lithuania, (P.TH Donders) ZZ-9505-01-007, EC PHARE CONSENSUS Programme, ISG Social Service Office, September 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996e): Country Policy Paper – Poland, ZZ-9505-01-01-008, (Callund) EC PHARE CONSENSUS Programme, Social Service Office, December 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996f): Country Policy Paper – Romania, (Virginie Suzor) ZZ-9505-01-009, EC PHARE CONSENSUS Programme, ISG Social Service Office, December

1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996h): Country Policy Paper – Slovenia, (Flip Maas) ZZ9505-01-011 EC PHARE CONSENSUS Programme, European Centre for Social Welfare Policy and Research, December 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1996g):Country Policy Paper – Slovak Republic, ZZ-9505-01010, EC PHARE CONSENSUS Programme, ISG Social Service Office, August 1996 (http://ourworld.compuservecom/homepages/consensus) Phare Consensus Programme (1999): Change and Choice in Social Protection. The Experince of Central and Eastern Europe. University of York Pierson, C. (1995): A jóléti államon túl? In: Bujalos - Nyilas (szerk): Az új jobboldal és a jóléti állam. T-Twins, Budapest Pongrácz T. - S Molnár E: Gyermeket nevelni In: Andorka R - Kolosi T - Vukovich Gy (szerk.): Társadalmi Riport 1996 TÁRKI - Századvég, Budapest, 1996 332-351 Pongrácz T. - SMolnár E(1993): Kisgyermekes

szülők KSH, Budapest Revenko, A. (1997): Poverty in Ukraine World Bank (www.worldbankorg/html/dec/Publications) Riazantsev, A. – Sipos, S – Labetsky, O(1992): Child welfare and the socialist experiment: social and economic trends in the USSr, 1960-1990. UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy Rostgard, T. – Fridberg, T (1998): Caring for Children and Older people – A Comparison of European Policies and Practies. Social Security in Europe 6, The Danish National Institute of Social Research 98:20, Coppenhagen 183 Ruminska-Zimny, E. (1997): Human Poverty in Transition Economies: Regional Overview for HDR 1997, UNDP 1997 (www.undporg) Rupp K.(1992): A szociális védőháló közgazdaságtana és a kelet-közép-európai átmenet Közgazdasági Szemle, XXXIX.évf, 1992 5sz 425-447 Ruzica, M. (1992): Yugoslavia In: Dixon, J – Macarov, D (eds) (1992): Social Welfare in Socialist Countries. Routledge, London – New York, 208-235 Safety Nets: Cash

Transfers, Selected country experience in the adoption of cash transfers, World Bank (www.worldbankorg) Sági M. (1996): Egyenlőtlenségek és egyenlőtlenségtudat In: Andorka R - Kolosi T Vukovich Gy (szerk): Társadalmi Riport 1996 TÁRKI - Századvég, Budapest, 528-559 Sainsbury, D. (1994): Women’s and Men’s Social Rights In: D Sainsbury (ed): Gendering Welfare States. London, Sage Saraceno, C. (1990): Child Poverty and Deprivation in Italy: 1950 to the Present UNICEF International Child Development Centre, Innocenti Occasional Papers, Florence, Italy Schmidt, M. G (1993): Gendered labour Force Participation In: Castles, F (ed) (1993): Families of Nations, Aldershot, Dartmouth Second Report of the Republic of Slovenia On the Implementation of the Provisions of the Convention To the Committee On the Elimination ff Discrimination Against Women, Woman’s Policy Office, Slovenia, Ljubljana, 1999 (http://www.hvghu/cgi/upfrm/new/ vilag/index.htm) Second Report of the Republic of

Slovenia On the Implementation of the Provisions of the Convention To the Committee On the Elimination of Discrimination Against Women, Woman’s Policy Office, Slovenia, Ljubljana, 1999 (http://www.hvghu/cgi/upfrm/new/vilag/indexhtm) Semjén András (1996): A pénzbeli jóléti ellátások ösztönzési hatásai. Közgazdasági Szemle, 1996. 10 Semjén András (szerk.) (1994): Adózás és szociálpolitika Szociálpolitikai Értesítő Sinfield, A.: Fiscal and Social Security System for Child Support (note) Sipos S. (1995): Jövedelemtranszferek: a családok támogatása és a szegénység enyhítése In: Barr, Nicholas (szerk.): Munkaerőpiac és szociálpolitika Közép-és klet-európában, Hilscher rezső szociálpolitikai egyesület, Budapest, 267-304. Social Insurance and Aliied Services: Reports by Sir William Beveridge. (1942) idézi: Margaret S. Gordon: A háború utáni fejlődés In: Társadalmi rétegződés Social Policy of the Slovak Republic in 1998. Ministry of

Labour, Social Affairs and Family of teh Slovak Rebublic. Bratislava, 1999 Social Report 1998, Republic of Lithuania, Ministry of Social Security and Labour, Republic of Lithuania, Lithuania, Vilinius 1999 Social Report 1998. Ministry of Welfare of Republic of Latvia, 1999 184 Social Security programs Throughout the World, 1999. Social Security Administration, Office of Policy – Office of Research, Evaluation and Statistics, SSA Publication No. 13-11805, August 1999 Sokolowska, M. (1978): Poland In: Kamerman, SB – Kahn, A J: Family Policy Government and Families in Fourteen Countries, Columbia University Press, 239-269. Somlai P. (1995): Bizonytalanul Esély, 19952 Spéder Zs. (1998): Szegénység Társadalmi Riport 1998TÁRKI, Budapest Standing, G. (1995): „From ’twisted’ to ’reducing’, Human Development in Russian Federation, Country Study for the 1996 Human Development Report State of Population and Development of the Czech Republic (1999), Special Session of the

UN General Assembly on the review and appraisal of the implementation of the Programme of Action of the International Conference on Population and Development (Cairo 1994) held in New York between June 30 - July 2, 1999. Stroehlein, A. – Culi, J – Saxonberg, S – Stastna, K (1999): The Czech Republic 1992 to 1999: From unintentional political birth to prolonged political crisis. Special feature, Vol 1 No. 12, 13 September 1999 Sufin, Z.(1994): Household at the Beginning of Economic and Social Transformation Polish Sociological Review, Nr.1 1994 p 69-76 Swaan, A. (1988): In Care of the State: Health care, Education and Welfare in Europe and in the USA in the Modern Era. New York, Oxford: Oxford UP/Polity Press Swaan, A. (1995): The recedind prospects for transnational social policy Social Science History Association, Chicago, November 16-19, 1995. Manuscript Swaan, A. (ed) (1994): Social Policy beyond Borders The social question in transnational perspective. Amsterdam University

Press Szabady E. (szerk) (1974): Népesedéspolitika - a világ népességi problémái Kossuth Könyvkiadó, Budapest Szalai J. (1991): Some aspects of the changing situation of women in Hungary in the process of transition. In: Tóth A - Gábor L (ed): Beyond the great transformation Research Review, 91.2 Project No1, Coordinating Council of Programs Ts-3, Budapest, 1991, 187204 Szalai J. (1995): A helyi önkormányzatok szociálpolitikájáról, In: Landau – Simonyi – Szalai – Vince (szerk.)Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások Aktív Társadalom Alapítvány, Budapest Szalai J. (1995): Hatalom és szegénység In: Landau – Simonyi – Szalai – Vince (szerk): Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások. Aktív Társadalom Alapítvány, Budapest Szulc, A. (1996): Economic Transition and Poverty: The Case of the Visegrad Group Countries”, LIS Working Paper No.138 Szűcs J.: Európa három

történeti régiója Magvető Kiadó, 1983 Tamás P. (1992): Átépítés alatt In: Fischer A - Levendel Á (szerk): Átépítés alatt Középés kelet-európai gazdasági és politikai közvélemény-kutatás Magyar Hitel Bank - Századvég Kiadó - Szonda Ipsos, Budapest, 10-27. 185 Tények Könyve 1990. (szerk: Baló György és Lipovecz Iván) Ráció Kiadó Kft, Budapest, 1989. Szociálpolitika 682-683 Council of Europe (1998): The Crisis of the Welfare State (1998), Council of Europe’s, Steering Committee on Social Policy Report The demographic situation in the European Union 1995, European Comission, Luxemburg 1996 The Social Dimension of Enlargement by Gesellschaft für Versicherungswissenschaft und gestaltung c.V (GVG) Köln, European Parliament, Social Affairs Series SOCI 100 EN, 1998 The Social Dimension of Enlargement: Social Law and Policy in the Czech Republic, Estonia, Hungary, Poland and Slovenia. Gesellschaft für Versischerungwissenschaft und gestaltung c.V

(GVG), Köln: European Parlament, Directorate General for Research, Working Paper 41998, European Parliament, Luxemburg Therborn, G. (1993): The Politics of Childhood: The Roght of Children in Modern Times In: Castles, Francis G. (ed): Families of nations Patterns of Public Policy in Western Democracies. Dartmouth, Aldershot Therborn, G. (1995): European Modernity and Beyond The Trajectory of European Societies, 1945-2000, Sage Topinska, I.: Transition to the Market and Poverty Allevation Strategies: Bulgaria, Hungary, Poland, Romania – World Bank (http://www.worldbankorg) Tóth I. Gy (1994): A jóléti rendszer az átmenet időszakában Közgazdasági Szemle, 1994 3 Tóth I. Gy (1995): A jóléti programok szerepe a szegénység enyhítésében In: Landau Simonyi-Szalai-Vincze(szerk): Az államtalanítás dilemmái: szociálpolitikai kényszerek és választások. ATA, Budapest Tóth I. Gy (1998): Gazdasági aktivítás vagy szociális támogatások? A jóléti újraelosztás

megváltozott keretfeltételei. Háttértanulmányok a középtávú szociálpolitikai koncepcióhoz Zárótanulmány 1. TÁRKI, Budapest, Kézirat Toward a Child-Centered Society. A Report of the Institute for the Research of the Quality of Life. Romanian Academy, UNICEF, European Comission, Council of Europe, USAID, World Bank, Bucharest, 1998 Towards a Child-Friendly Society. National Reports – Poland, Russia, Ukraine, Slovakia, Bulgaria, Romania. Conference of European Ministers Responsible for Family Affairs, XXVI. Session, Stockholm, 14-16 June 1999 (http://eurochild.glaacuk/documents/coe/reports/childfriendly) Towards a Competitive Society in Central and Eastern Europe: Social Dimensions. International Expert Meeting, 1992, Finland - Eurosocial, 1993. 61/62 UN (1994): Initial reports of States parties due in 1993 : Poland. 31/01/94 CRC/C/8/Add11 United Nations (State Party Report) UN (1998): Periodic reports of States parties due in 1997: Russian Federation, 20/11/98.

CRC/c/65/Add.5 (State Party Report) (http://eurochild.glaacuk/Documents/UN/StatePartyReports, 12 January 1998 UN (1999): Initial Report of States Parties : Lithuania, 24/11/1998. CRC/C/11/Add21 United Nations (State Party Report) 186 UNDP (1996): Human Development Report – Ukraine – 1996, UNDP UNDP (1998): Human Development Report – Romania – 1998, UNDP UNICEF (1995)- Poverty, Children and Policy: Responses for a brighter future. Florence, Italy, Economies in Transition Studies. Regional Monitoring Report, No 3 UNICEF (1997): Children at Risk in Central and eastern Europe: Perils and Promises. Florence, Italy, Economies in Transition Studies. Regional Monitoring Report, No 4 UNICEF (1999): After the Fall. The human impact of ten years of transition UNICEF International Child development Centre, Florence, Italy Útkeresés és szociális biztonság. Szociális és Egészségügyi Minisztérium, 1989 Vecernik, J.(1997): Distribution of Household Income in the Czech Republic

in 1988-1996: Readjustment to the Market. Luxemburg Income Study, Working Paper No 198 Vergeiner, W. (1978): Czechoslovakia In: Kamerman, SB – Kahn, A J: Family Policy Government and Families in Fourteen Countries, Columbia University Press, 91-118. Vid M.(1997): A szociális állam Szent István könyvek, Bp 1931 Vobruba, G.(1992): Szociálpolitika a holnap euro-korporatista szintjén Esély füzetek 4 Wallerstein, I. (1990a): Felejtsük-e el a XIX századi társadalomtudományt? Szociológiai Figyelő 1990.2 5-10 Wallerstein, I. (1990b): A marxizmus változatai mint utópiák és a belőlük kibontakozó ideológiák. Szociológiai Figyelő 1990 1 11-22 Wallerstein, I. (1996): Social Sciences and Contemporary Society International Sociology, 1996. 11 7-25 Wennemo, I. (1994): Sharing the Costs of Children Stockholm, Sweden: Swedish Institute for Social Research. Wiktorow, A. – Mierzewski, P (1991): Promise or Peril? Social policy for children during the Transition to the market

Economy in Poland. In: Cornia, Giovanni Andrea – Sipos, Sándor (eds.): Children and the Transition to the Market Economy Safety Nets and Social Policies in Central and Eastern Europe. Avebury, Aldershot, pp207-234 Wiktorow, A.(1992): Soviet Union In: 184-207 Wintersberger, H.(1991): The growth of new political ideas Experinces on Social Policies for Central and Eastern Europe in the 1990s. Eurosocial, 57/58 Zamfir, C. (1995): Poverty in Romania World Bank Working Papers Series Zamfir, E. – Zamfir, C (1996): Children at Risk in Romania: Problems Olds and New UNICEF International Child Development Centre, Florence, Italy Zimmermann, S.L (1992): Family Policies and Family Well-Being The Role of Political Culture. Sage Sourcebooks for the Human Services Series Zombori Gy. (1997): A szociálpolitika alapfogalmai Hilscher rezső Szociálpolitikai Egyesület – ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszék, Budapest