Gazdasági Ismeretek | Államháztartás » A fiskális rendszer

A fiskális rendszer A fiskális rendszer. 1 1. A kormányzati szektor funkciói 1 3. A fiskális rendszer intézményrendszere 6 3.1 Politikai testületek 6 3.2 Allokátorok 6 3.3 Intézmények 6 3.4 Kvázi fiskális szervezetek 7 3.5 Kontroll és audit szervezetek 7 4. A fiskális rendszer bevételei 7 4.1 Adózás, adónemek, adórendszer, adópolitika 7 4.2 A vámok és vámpolitika szerepe 9 5. A fiskális politika finanszírozási hatásai elemzésének néhány szempontja 9 5.1 A hiány mérése 9 5.2 A deficit finanszírozása, az államadósság 12 5.3 A fiskális rendszer működését jelző indikátorok és pénzügyi mutatók 15 5.4 Fiskális rendszerek és a pénzügyi rendszer típusai 16 5.6 A főköltségvetésen kívüli pénzalapok finanszírozási jellemzői 17 5.61 A társadalombiztosítás működésének sajátosságai 17 5.62 A helyi kormányzatok sajátosságai 19 Irodalom: . 20 A pénzügyi rendszer funkciói között említettük a jövedelem

újraelosztási és gazdaságpolitikai funkciót. E funkciók érvényesítésében működik közre a fiskális rendszer A fiskális rendszer különböző állami pénzalapok többé-kevésbé összefüggő halmaza. Ezen alapok - amelyek között kiemelt szerepe van a főköltségvetésnek - aggregálása a konszolidált kormányzati szektor (general government). E pénzalapok és a különböző szintű kormányzatok vagyona együttesen alkotják az államháztartás rendszerét. Az egyes alapok az adórendszer révén jövedelmeket vonnak el a gazdaság és ezen belül a pénzügyi szektor szereplőitől. A kormányzati szektor feladata a különböző kormányzati funkciók finanszírozása és kollektív javak előállítása. A fiskális rendszer közvetlen kapcsolatban van a monetáris hatósággal és a tőkepiacokkal. Az alapok pénzügyi pozíciója (deficitje, vagy szufficitje) hatást gyakorol a pénzügyi rendszer egészére. 1. A kormányzati szektor funkciói A mai

gazdaságok vegyes gazdaságok. Ez azt jelenti, hogy a piaci koordináció mellett más gazdasági koordinációs mechanizmusok is működnek a gazdaságban. A központi újraelosztás, vagy más fogalommal bürokratikus koordináció a közpénzügyi rendszer keretei között valósul meg. A kormányzat gazdasági funkcióit három szempont szerint lehet csoportosítani: - - A funkcionális csoportosítás alapján hagyományos (közhatalmi), szociális (társadalompolitikai), valamint gazdasági feladatokat különböztethetünk meg. A kormányzati tevékenység jellege alapján megkülönböztethetünk szabályozó (regulatív), és finanszírozási funkciókat. Közgazdasági szempontból beszélünk allokációs, redisztribúciós és stabilizációs funkcióról. A pénzügyek, a fiskális rendszer működésének szempontjából ez utóbbi csoportosítás a releváns. Ezért e funkciókat a következőkben részletesen is tárgyaljuk Az allokációs funkció. Ennek

lényege, hogy - a szükségletek bizonyos szegmensében - az állam átveszi a piactól az erőforrások elosztásának funkcióját és a bürokratikus koordináció mechanizmusainak felhasználásával biztosítja az erőforrásokat a preferált célok megvalósításához. Ez alapján megkülönböztethetjük a piac működését korrigáló, és a piac működését pótló allokációt. Az első – korrigáló - esetben az államháztartás a szűken vett piaci szektor "felségterületébe" avatkozik be, módosítva a piaci mechanizmus működéséből adódó erőforrás- és jövedelemallokációt. Az allokációs funkció ezen vonatkozását struktúrapolitikának is szokás nevezni. A kormányzat számos eszközzel befolyásolja, alakítja a magánszektor szerkezetét, ösztönzi a technikai-technológiai fejlődést, kezeli a gazdasági folyamatok, a piac működése által kiváltott ágazati és területi egyenlőtlenségeket, elősegítve ezzel is a tartós

gazdasági növekedést, a gazdaság versenyképességét. A másik (pótló) vonatkozás - és az uralkodó közgazdaságtani felfogások egy része csak itt tartja az állami beavatkozást helyénvalónak - az, amikor az állami erőforrás allokáció azokon a területeken valósul meg ahol a piac nem működik. Itt az állam az úgynevezett közjavak és más, nem tisztán magánjószág 1 előállítását biztosítja valamilyen formában. A társadalmi munkamegosztás bővülése, a technikai fejlődés gyorsulása miatt e két terület elválasztása egyre kevésbé lehetséges. Az allokációs funkció másik metszete a makro, illetve mikro szintű allokáció. Az előbbi esetben a különböző végső felhasználási célok (fogyasztás, beruházás, kormányzati vásárlás és export), illetve a különböző állami kiadási programok (például honvédelem, egészségügy, oktatás stb.) közötti erőforrás elosztás történik. A második esetben a konkrét állami

kiadási program megvalósításával kapcsolatos erőforrás elosztásról van szó. Például a honvédelem milyen hadieszközt, milyen gyártótól és milyen finanszírozási konstrukcióban (vásárlás, bérlet) biztosítson. A különböző állam által létrehozott szolgáltatásokhoz milyen típusú erőforrás kombinációt (munka, berendezések) alkalmazzon stb. - Az újraelosztási (redisztribúciós) szerepkör. A redisztribúció szélesebb értelemben az államháztartás egésze által, makrogazdasági síkon megvalósított jövedelemelosztás. Ebben a megközelítésben az államháztartás bevételek formájában elvonja a gazdasági szereplők által realizált elsődleges jövedelem egy részét (centralizáció) és kiadásai révén meghatározott célokra visszajuttatja azt (újra elosztja). E makroszintű redisztribúció mellett annak egy szűkebb értelmére is utalni kell, amely a piaci mechanizmus működéséből, differenciáló hatásából fakadó

jövedelmi különbségek mérséklésére irányuló államháztartási beavatkozást 1 A javak csoportosítását lásd pl. Stiglitz(2001), Savas (1993) jelenti. Ebben a vonatkozásban megkülönböztethetők ezen újraelosztás különböző dimenziói, amelyek intézményi alapjait a különböző jóléti (oktatás, egészségügy), szociálpolitikai és kötelező társadalombiztosítási rendszerek fenntartása és működtetése biztosítják. Ilyen tipikus dimenziónak tekinthető az adott generációkon belüli, vertikális jövedelem újraelosztás, amikor különböző ismérvek (jövedelmi, demográfiai, lakóhelyi, foglalkozási csoport stb.) alapján történik az elvont jövedelmek (jellemzően adók) újraelosztása. A másik tipikus dimenzió a különböző generációk közötti és/vagy az életcikluson belüli jövedelem újraelosztás. Ez jellemzően a kötelező társadalombiztosítási rendszerek keretei között valósul meg. Később látni fogjuk, hogy

a különböző államháztartási alrendszerek működésének és/vagy az ott megvalósított beruházások bizonyos finanszírozási módja maga is a generációk közötti jövedelem elosztás egy lehetséges mechanizmusa. E szűkebb értelemben vett redisztribúció megvalósítása jellemzően intézményesített. E funkció intézményrendszerét (nagy) ellátó rendszereknek nevezzük. Az államháztartás működését nagymértékben meghatározza, hogy ezen funkciók és intézmények finanszírozása milyen állami pénzalapokból és külső forrásokból történik. - A gazdasági stabilizációs szerepkör. Ennek lényege a piacgazdaság kereslet korlátos jellegének enyhítése, a gazdasági folyamatokban tapasztalható ingadozások, hullámzások káros hatásainak mérséklése és a pénzügyi egyensúly biztosítása. A gazdasági stabilizáció általános célja a teljes foglalkoztatottságot közelítő állapot, a kiegyensúlyozott és fenntartható növekedés

biztosítása, az árszínvonal emelkedésének kordában tartása és a belső (államháztartás) és a külső (folyó fizetési mérleg) pénzügyi egyensúly fenntartása. E célok megvalósítását szolgálja a fiskális és a monetáris rendszer illetve politika (policy). A stabilizáció szükségességét és ennek fiskális eszközökkel történő támogatását a keynes-i gazdaságelmélet javasolta. A keresletkorlát oldása nemcsak dekonjunktúrában fontos, e kormányzati funkció fontos eleme a járadékos jövedelmek átcsoportosítása a vállalkozói jövedelmek irányába. A fiskális politika az aggregált keresletre gyakorolt hatásán keresztül érvényesül. Hatását – hasonlóan a gyógyszerekhez – a gazdaság bonyolult rendszerében fejti ki. Az alkalmazni kívánt mértékek („dózisok”) csak részben „lőhetők be” Ennek oka többrétű. Egyfelől a fiskális politika lépéseire – legyen szó adó változtatásokról, vagy kiadási

programokról – a gazdasági szereplők késve (time lag) reagálnak. Másfelől a gazdasági szereplők várakozásai különböző időszakokban eltérők, így ugyan annak a dózisnak más lesz hatása. Harmadrészt a politika formáló kormányzat informáltsága sem tökéletes, így az alkalmazott mérték eleve eltérhet a kívánatostól. Negyedrészt, a keynes-i elemzés és terápia kereteit két fontos feltételezés adta. Ezek szerint a fiskális politika hatékony alkalmazásának feltétele a zárt gazdaság és a szabad kapacitások (illetve munkaerő tartalékok) léte. Amennyiben e feltételek nem adottak, a fiskális rendszeren keresztül történő állami beavatkozás káros mellékhatása lehet a külső pénzügyi egyensúly romlása és/vagy az általános árszínvonal emelkedése. Nyitott gazdaságok esetében a fiskális politika könnyen destabilizáló hatású lehet. Expanzívnak nevezzük azt a fiskális politikát (adóváltoztatást,

kiadásbővítést), amely hatása keresleti többletet, restriktívnek, amely hatása kereslet csökkenést eredményez. Jegyezzük meg: a fiskális politika hatásossága nem a kiadások, vagy a deficit abszolút, vagy relatív (például a GDP-ben kifejezett arány) szintjétől, hanem azok változásától függ. A kormányzati funkciókról, valamint az ehhez tartozó eszközök áttekintését adja az 5.1 táblázat. 2. A fiskális rendszerek felépítése, a kormányzati funkciók és finanszírozásuk megoszlása A fiskális rendszer tagolt, különböző pénzalapok együttese, szerveződése hierarchikus. Közjogi értelemben a közpénzalapok nem tekinthetők homogénnek. Az államháztartásba bevont közpénzek fölött különböző politikai testületek gyakorolnak döntési jogosítványokat. Minden állam közpénzügyi rendszerében van egy „főköltségvetés” (Földes(2002)). E felett a legfőbb államhatalmi szerv (rendszerint az országgyűlés)

rendelkezik döntési jogosítvánnyal. A főköltségvetés az állami szuverenitás megtestesítője. A hierarchia csúcsán lévő költségvetés mindhárom kormányzati funkciót gyakorolja, itt képzelhető el deficit, vagy szufficit. A többi alrendszer – jellemzően a különböző helyi kormányzatok és a társadalombiztosítási alapok (egészségbiztosítás, nyugdíj) allokációs, illetve redisztribúciós funkciót végeznek, így főszabályként ezek kiegyensúlyozott költségvetésként működnek. Ez a magyarázata annak, hogy bizonyos országokban a főköltségvetésen kívüli alrendszereknek kötelező kiegyensúlyozottnak lenni. A főköltségvetés jogosult szuverén eladósodásra, vagyis elvileg pénzteremtő hitel is fedezheti hiányát. A modern pénzügyi rendszerekre az jellemző, hogy a főköltségvetések is a tőkepiacokról finanszírozzák hiányukat. Az egyéb alrendszereknél a fejlesztések finanszírozását engedik tőkepiaci

hitelfelvételből megvalósítani. Ezt az irodalom „költségvetési aranyszabálynak” (golden rule) nevezi. A fiskális rendszer egészét – legalábbis gondolatban - az előbb tárgyalt funkciók (allokáció, redisztribúció és stabilizáció) alapján – három alszektorra bonthatjuk. (MusgraveMusgrave(1989)) Megkülönböztethetjük az allokációs, a redisztribúciós és a stabilizációs költségvetést. 5.21 Az allokációs költségvetés bevételi oldalán olyan adóknak kell szerepelni, amely valamilyen módon kapcsolatot teremt a kollektív javak igénybevétele és az előállításukhoz történő hozzájárulás között. Ezt nevezi az irodalom az adózás ekvivalencia elvének Az allokációs költségvetés kiadási oldala a különböző kollektív javak előállítását szolgáló kormányzati vásárlásokat (erőforrás és szolgáltatásvásárlások) tartalmazza. A költségvetés aranyszabálya szerint több generációt szolgáló beruházások

esetén célszerű ezek terhét a használó generációk között szétteríteni. Ennek eszköze a beruházási hitel finanszírozási forrásként történő alkalmazása. Ebben az esetben a fizess, mikor használod elv (pay –as- you –use) érvényesül, szemben a folyó adóbevételekből történő finanszírozással (pay-as you-go). A hosszúlejáratú beruházási hitelek törlesztésének fedezete a jövőbeli adóbevételek és használati díjak. 5.1 ábra Bevételek KIADÁSOK Autonóm adók (T a )( vagyonadók, fejadó) Kormányzati vásárlások (G) Jövedelemfüggő közvetett adók (T Y ) (ÁFA, (honvédelmi kiadások, oktatási kiadások, fogyasztási adók) egészségügyi kiadások, tömegközlekedés, Díjbevételek (F) stb.) Hitel (D) Itt tulajdonképpen arról van szó, hogy a piaci allokáció helyett bürokratikus koordináción alapuló allokáció működik. A kollektív javak előállításához történő hozzájárulást– e javak jellege okán –

leghatékonyabb közhatalmi kényszer (adóztatás) útján biztosítani. A használati díjak alkalmazása bizonyos mikroökonómiai szempontok miatt kiegészítheti az autonóm adók finanszírozó hatását. Az allokációs költségvetés a funkció jellegéből adódóan kiegyensúlyozott. Az allokációnak nem közvetlen célja makroökonómiai keresleti, vagy kínálati hatás elérése. A fiskális rendszeren belül allokációs szerepe részben a főköltségvetésnek döntően az alsóbb szintű kormányzatok költségvetésének van. 5.22 A redisztribúciós költségvetés funkciója a társadalmilag indokoltnak ítélt és politikailag elhatározott jövedelemátcsoportosítások végrehajtása. E jövedelemátcsoportosítás természete és így hatása is sokrétű. Egyfelől különböző jövedelmi helyzetű rétegek, régiók és települések (gazdagok és szegények) közötti átcsoportosításról van szó. Másfelől a különböző generációk közötti,

így az egyes egyének életciklusán belüli jövedelemátcsoportosítás megvalósítása is e funkcióhoz tartozik. Ez a vonatkozás rendkívül érzékeny a demográfiai viszonyokra, pontosabban azok változására. Az ilyen célokat szolgáló jóléti rendszerek (nyugdíj, gyermekvállalás támogatása stb.) merevek, a kormányzat hosszú távú elkötelezettségét jelentik, amelyek megváltoztatása komoly nehézségekkel jár. A mai helyzetben – főleg az öregedő európai társadalmakban – egyik legfontosabb probléma e rendszerek fájdalommentes átalakítása. Az elvi követelmény, hogy e virtuális költségvetési blokknak is kiegyensúlyozottnak kell lennie egyre nehezebben tartható. A redisztribúciós költségvetés strukturális deficitje 2 elvileg két úton kezelhető. Vagy a rendszerek fenntartását biztosító makroszintű jövedelemcentralizáció növelésével, vagy e rendszerek részleges leépítésével. 5.2 ábra Bevételek KIADÁSOK

Jövedelemfüggő közvetlen adók (T Y ) Kormányzati transzferek (TR) (társasági adó, személyi jövedelemadó, (szociális segély, munkanélküli ellátás, társadalombiztosítási járulék, osztalékadó nyugdíj, területi és települési stb.) egyenlőtlenségeket kiegyenlítő támogatások) Az újraelosztási költségvetés kiegyensúlyozottsága azt jelenti, hogy a kormányzat csupán az adóterhek megoszlásán változtat a költségvetés bevételi és kiadási tételeinek célszerű beállításával. A közpénzügyek elméletének fontos irányzata, a fiskális föderalizmus (Vigvári(2002)161-186. p) azt állítja, hogy a redisztribúciós funkciót nem célszerű alsóbb szintű kormányzatokra bízni. E meggondolás oka nem kívánatos „mellékhatások” elkerülésének szándéka. Ilyen elkerülendő hatás a települések közötti káros adóverseny, a szegényebb területekről történő lakossági eláramlás. 5.23 A stabilizációs költségvetés

célja a makroszintű kereslet és kínálat közvetlen befolyásolása. E „virtuális” költségvetésben új elemet az úgynevezett finanszírozási tételek megjelenése jelent. A stabilizációs szándék úgy érvényesül, hogy az előbbi két funkció érvényesülésénél a kormányzat nem törekszik a kiegyensúlyozottságra. 5.3 ábra Bevételek Jövedelemfüggő adók (T y ) Autonóm adók (T a ) Adósság (D) 2 Kiadások Kormányzati vásárlások (G) Kormányzati transzferek (TR) Államadósság utáni kamatfizetés (N) Államadósság tőketörlesztés (D a ) Ez elsősorban a demográfiai okok miatt nehezen finanszírozható jóléti rendszerek (nyugdíjrendszer) miatt alakul ki. Expanziós szándék esetén olyan módon tervezi kiadási programjait, hogy azok a bevételeket meghaladó mértékükkel pótlólagos keresletet jelentsenek. Restrikciós szándék esetén a bevételektől elmaradó kiadások kereslet csökkenést idéznek elő. A finanszírozási

tételek tényleges hatása függ a deficitfinanszírozás módjától és attól, hogy az adósság milyen instrumentumokban testesül meg és milyen szereplők tartják ezen instrumentumokat. 3. A fiskális rendszer intézményrendszere 3.1 Politikai testületek A fiskális rendszer különböző pénzalapjai rendeltetésszerű működtetésével különböző testületek, intézmények, szervezetek foglalkoznak. Az intézményrendszer csúcsán azok (a rendszerint választásokon mandátumot nyert) politikai testületek vannak, akiket a választók azzal a jogosítvánnyal ruháztak fel, hogy döntsenek a közpénzek felhasználásáról (költségvetési jog) és ellenőrizzék e döntések végrehajtását (ellenőrzési jog). Ilyen testület Magyarországon az Országgyűlés és ilyen testületek az önkormányzati képviselő testületek. választott testületek döntéseit végrehajtó kormány, önkormányzatok esetében a polgármester szintén politikai testület. A

politikai jelző itt arra utal, hogy döntéseik mechanizmusa a többségi szavazáson alapul és racionalitása a politikai érdek, a pozícióban maradás. Ez természetes magatartásként a költségvetési kiadások növelésének szorgalmazását eredményezi. A „politikai verseny” logikájából adódó cselekvési racionalitás gyakran ellentmond más fontos politikai szempontoknak. Ilyen szempont volt például az euró bevezetésének folyamatában a fiskális kritériumok követése. E konfliktusok megnyugtató rendezése érdekében a kormányok törekvése az volt, hogy kivonják magukat a parlamenti képviselői frakciók kontrollja alól a szükséges kiadás korlátozások megvalósítása érdekében. 3.2 Allokátorok A politikai döntéshozók munkáját segítik, időnként átveszik azok a kormányzati apparátusok, amelyek a döntések előkészítését, végrehajtását végzik. Ez a közigazgatási bürokrácia, pénzügyi funkcióját tekintve allokátor.

Ilyen szervezetek a minisztériumok, önkormányzatok esetén a különböző ügyosztályok. Ezek feladata a különböző feladatok ellátásának szervezése, a feltételek biztosítása és a szakmai irányítás. A költségvetés szempontjából különösen fontos szerepet játszik a Pénzügyminisztérium, amelyik a költségvetéssel kapcsolatos igazgatási munkát koordinálja. A költségvetést koordináló allokátor intézmény „hivatalból” az államkassza őre, a túlköltekezésre hajlamos egyéb kormányzati szervek törekvéseinek visszaszorítója. 3.3 Intézmények A különböző kormányzati funkciók különféle szolgáltatások nyújtásában is testet öltenek. A költségvetési intézmények olyan speciális gazdálkodási szabályok között működő gazdasági szervezetek, amelyek funkciója konkrét közösségi szolgáltatások nyújtása. Ezen intézmények gazdálkodási önállósága korlátozott, tevékenységük eredményességét nem a

jövedelmezőség méri. Gazdálkodásukban a hierarchikus viszonyok, a részletekbe menő belső szabályozottság érvényesül. 3.4 Kvázi fiskális szervezetek Olyan kormányzati funkciókat ellátó gazdálkodó szervezetek, amelyek működését nem a költségvetési gazdálkodás szabályai határozzák meg, de közpénzek felhasználói. Ilyen szervezet a Jegybank, állami tulajdonú speciális pénintézetek (Eximbank, Fejlesztési Bank stb.), nagy közszolgáltató vállalatok (MTV Rt Magyar Posta Rt stb) E szervezetek alkalmasak arra, hogy bizonyos kormányzati funkciókat “rejtve” lássanak el és közpénzeket vonjanak ki a választott politikai testületek kontrollja alól. 3.5 Kontroll és audit szervezetek A közpénzek felhasználását évezredek óta kiemelt figyelem kíséri. Az ellenőrzés minden közpénzrendszer szerves része. Az ellenőrzés a pénzfolyamatokra irányul, hiszen a fiskális rendszerben zajló folyamatok integrálója a pénz. A

kontroll szervezetek feladata a törvényben előírt bevételek beszedésének biztosítása, a pénzfelhaszálás előzetes és utólagos ellenőrzése. E szervezetek az adóhatóságok, vámhatóság, a Kincstár és a Számvevőszék. 4. A fiskális rendszer bevételei A fiskális rendszer bevételei a következő főbb típusokba sorolhatók: - adók, járulékok, használati díjak, vagyonhasznosítási bevételek, közüzemi vállalatok nyeresége, hitel. Az első két elem az állami kényszeren alapul, ezért ezeket közjogi bevételeknek hívjuk. A használati díjak állami szolgáltatások igénybevétele esetén felmerülő fogyasztói hozzájárulás. A különböző kormányzatok jelentős vagyonnal rendelkeznek. Ezek hasznosítása (koncessziós bevételek, bérleti díjak stb.) bevételeket eredményezhet Hasonló a helyzet a közüzemek nyereségével, lévén ezt általában a szolgáltatás mennyiségének és minőségének javítására szokták fordítani. A

hitel finanszírozási bevétel, amely nagyobb beruházásokat és/ vagy gazdaságstabilizációs célokat szolgál. A továbbiakban a pénzügyi rendszer egészének működése szempontjából legfontosabb bevétel típussal, az adókkal foglalkozunk. 4.1 Adózás, adónemek, adórendszer, adópolitika Az adó közgazdasági fogalma alatt a különböző gazdasági szereplők, az állam által kikényszerített közvetlen ellenszolgáltatás nélküli, visszatérő, ismétlődő fizetési kötelezettségét értjük. Az adófizetés mértékét és módját az állam, vagy annak egy szerve egyoldalúan határozza meg és egyben biztosítja az adózás jogi és intézményi feltételeit Az adózás tehát egyoldalú, nem önkéntes elhatározáson alapuló pénzáramlás, amelyet közvetlenül sem a jelenben, sem a jövőben nem ellentételeznek az adófizető részére. Az adó közgazdasági fogalmához a közvetlen ellentételezés hiánya elengedhetetlenül hozzátartozik,

hiszen léteznek olyan állam által kikényszerített befizetések, amelyek valamely állami szolgáltatás „ellenértékét”, vagy jövőbeni (feltétlen, vagy függő) kötelezettség vállalását jelenti. Ilyen állami bevételek az illetékek, munkavállalói járulék (a munkanélküli ellátás fedezésére) a kötelező társadalombiztosítási befizetések. A fogalom értelmezését az a tény bonyolítja, hogy az előbb említett, szűkebb értelemben nem adó-, de mindenképpen közjogi (kikényszerített) bevételeknek tekinthető befizetéseket a „klasszikus” adókkal együtt az állami gazdaságpolitika fiskális célokra használhatja, használja is, így ezek szinte kivétel nélkül adóként is viselkednek. Az adó amellett, hogy a különböző állami funkciók ellátásának fő bevételi forrása, szabályozó, ösztönző funkciókat is ellát. E funkciók függnek a gazdaság szerkezetétől, amelyek ellátását - a gazdaság adott szerkezete mellett -

az adók sokfélesége képes biztosítani. Az adónemek különböző adótárgyak, adóalanyok, adófizetők és adóalapok kombinációjából képzett konstrukciók. Az alkalmazott adónemek összessége, az adóztatás jogának a központi és az alsóbb kormányzati szintek közötti megoszlása, az adók beszedésének módja, technikái, az adóigazgatás intézményei jelentik az adórendszert. Heller Farkas szavaival: "az adórendszer a különböző adónemek olyan tervszerű csoportosítása, amely nemcsak az adóforrások sokaságával számol, hanem az egyes adók tökéletlenségeivel is. Az adórendszer tehát céltudatos egymás mellett alkalmazása többféle adónak oly módon, hogy azok egymást kiegészítsék."(Heller(1943) 173p) Az alkalmazott adónemek meghatározásán belül a központi, illetve helyi adó szerepe, illetve a központi adók megosztásának mechanizmusa és mértéke különösen érzékeny politikai kérdés. Az adórendszert a

fentieken túl jellemzi az alkalmazott adózási technika. Az adózás ismert technikái közül az önadózást (az adóalany maga vallja be és fizeti be az adót), az adó levonást (a jövedelmet kifizető gazdálkodó szerv vonja az adót és fizeti be), az adókivetést (ekkor az adóhatóság állapítja meg az adót, valamilyen dokumentum, nyilvántartás alapján), a ruling, vagy feltételes adó megállapítás, amikor nagyobb tételek esetén az ügylet előtt kérik az adóvonzat megállapítását. Az adórendszer része az adóigazgatást, ellenőrzést végző adóhatóság. Az adóztatás elvi lehetőségei, a lehetséges adónemek bemutatásával láthatóvá válnak az adórendszer „építőkövei”. Az adóztatás kapcsolódhat a jövedelmek keletkezéséhez, felhasználásához. Ezek a jövedelemfüggő adók A jövedelemfüggő adók lényege, hogy ezekből származó bevétel a gazdaság növekedésétől a makroszintű jövedelem alakulásától közvetlenül

függ. A jövedelemfüggő adók lehetnek közvetlen és közvetett adók Az adók másik nagy csoportja a fejadó (poll tax) és a vagyonhoz kapcsolódó adóztatás. Ezek az adók nem függnek a gazdaságban zajló jövedelemtermelési és -felhasználási folyamatoktól, ezért autonóm adóknak nevezzük őket. A vagyon megadóztatása történhet a vagyon tömege, vagy annak bizonyos elemeire vonatkozóan. A teljes vagyon megadóztatása általában kivételes helyzetekben szokásos (egyszeri vagyonadó). Bizonyos alkalmas vagyonelemek adóztatása meglehetősen elterjedt volt a múltban is és jelenleg sem számít kivételnek. Szinte mindenütt alkalmazzák a vagyon tulajdonváltozásának (elidegenítés, öröklés) adóztatását. Léteznek olyan adórendszerek, amelyekben a vagyon növekedését adóztatják. Az adórendszer szerkezete, vagyis a különböző adó típusok aránya (adómix), ezen belül az adónemek aránya (beleértve a központi és helyi adók

arányát is), adó mértékek, kedvezmények, -mentességek együttese az adó politika (fiscal policy), amely minőségileg és mennyiségileg definiálható bevételi-, jövedelem újraelosztási és gazdaságszerkezeti és fizetési mérleg célok rendszereként értelmezhető. 4.2 A vámok és vámpolitika szerepe A belföldi és a külföldi piacok kereskedelmi kapcsolatainak szabályozásában, a nemzeti szuverenitás érvényesítésében fontos fiskális eszközként működnek a vámok. A vámok már a nemzetállamok előtti időben fontos fiskális szerepet töltöttek be. A piacgazdaság létrejöttében a különböző országok, különösen a követő, felzárkózó gazdaságok jelentős mértékben használták a vámpolitikát. A vámpolitika különböző típusú vámok (adók) különböző gazdasági hatások érdekében történő koordinált alkalmazása. A vámok, a vámrendszer három legfontosabb funkciója a következő: - Fiskális, a költségvetés

bevételeit biztosító funkció. A költségvetések jelentős bevételi tételét adják a vámok, illetve más importhoz kapcsolódó befizetések. - A piacvédelem. A vámok jelentős mértékben képesek befolyásolni egy import termék árát. A protekcionista gazdaságpolitika gyakorlata az import termékek azon körét szokta az átlagosnál magasabb vámterheléssel sújtani, amelyek hazai előállítását preferálják. A protekcionista politikán kívül vámjellegű adók kivetésével szokták elérni a gazdasági egyensúly helyreállítását. Amennyiben a kiigazítás feladata a fizetési mérleg és a költségvetés egyidejű kiegyensúlyozása, úgy a vámok erre alkalmas eszköznek bizonyúlnak. - Kereskedelempolitika eszköze. A vámok kivetése a gazdasági nyomásgyakorlás, illetve kedvező alkupozíció megszerzésének eszköze is lehet. 5. A fiskális politika finanszírozási hatásai elemzésének néhány szempontja A fiskális politika finanszírozási

hatása alatt a pénzügyi rendszerre gyakorolt hatásait értjük. E hatások mindegyikét közvetlenül a fiskális rendszer pozíciója (deficitje vagy szufficitje) váltja ki. Ezért először a költségvetési pozícióval kapcsolatos fogalmakat tisztázzuk 5.1 A hiány mérése A költségvetési mérleg pénzforgalmi szemléletben készült kimutatás, egyenlege legáltalánosabban a bevételek és kiadások különbsége. Közgazdaságtani értelemben a deficit az állam adósságában beálló változás. A kiadások és bevételek különbsége, illetve az államadósság értelmezhető az államháztartás egészére, valamint alrendszereire külön-külön. Az államháztartási deficit számításakor figyelembe kell venni az összes alrendszer deficitjét, kiszűrve a különböző alrendszerek egymás közötti tartozásait. A deficithez hozzátartozik az állami tulajdonú vállalati szektor adóssága is. A közpénzügyek elmélete külön definiálja az

úgynevezett kvázi-fiskális tevékenységeket. Ez alatt kormányzati irányítás alatt álló olyan költségvetési jellegű tevékenységeket értünk, amelyeket fiskális rendszeren kívüli szervezetek (jegybank, állami vagy önkormányzati pénzügyi és nem pénzügyi vállalatok) végeznek. E tevékenységek különböző költségvetési mérések tekintetében problémákat okoznak, számszerűsítésük nehéz. Példaként említhetők az ilyen szervezeteknek nyújtott támogatások vagy az általuk fizetett adók. Ezek ugyanis a vállalatoknál bevétel, illetve kiadás formájában, míg az államháztartás megfelelő alrendszerében kiadásként, illetve bevételként jelentkeznek. A kvázi-fiskális tevékenységre példa lehet a közszolgáltatások vállalatok által történő biztosításán túl például a nem piaci kamatozású vagy célzott hitelek nyújtása, amelyek költségvetési transzfereket helyettesítenek. A hiány mérésére szolgáló

mutatószámok típusai három szempont szerint csoportosíthatók: Az egyik szempont, hogy milyen költségvetési kiadások és bevételek különbözetét méri a mutató. A második szempont , hogy milyen időtávon mérjük a hiányt Végül pedig, hogy a közszektor milyen részére, illetve aggregátumára fejezzük ki a bevételek és kiadások különbözetét. 5.11 Különböző bevétel és kiadás fogalmakon alapuló hiány mutatók A bevételek és kiadások csoportosításánál megkülönböztetik az úgynevezett elsődleges bevételeket és a finanszírozási tételeket. E megkülönböztetés értelmét az adja, hogy az állami szerepvállalás tartós feltételeit az elsődleges - az előbbi csoportosítás szerint a közhatalmi és a magánszektorból származó bevételek - biztosítják. A finanszírozási bevételek szokásos bevételek és kiadások időbeni eltéréseiből adódó átmeneti likviditási problémák megoldását szolgáló likviditási hitelek,

a költségvetés hiányát finanszírozó hitelek, illetve jövőbeni jövedelmet megelőlegező fejlesztési hitelek lehetnek. Amennyiben a bevételek és kiadások időbeni eltérése következtében átmenetileg szabad pénzeszköz áll rendelkezésre, úgy ennek hasznosításából kamatbevétel is keletkezhet. A kiadási oldalon elsődleges tételek a kormányzati vásárlások, illetve a kormányzati transzferek. A finanszírozási kiadásokat jelenti az államadósság után fizetett kamat és a tőketörlesztés. A bevételek és kiadások megkülönböztethetők úgy is, mint folyó, vagy működési, illetve felhalmozási és tőke tételek. A tőkebevételeken az állami vagyon hasznosításából keletkező, vagy beruházási célra a magánszektortól, vagy más kormányzati szinttől kapott bevételeket értjük. A folyó bevételek az elsődleges jövedelmek azon része, amely a tőkebevételeken felül áll. Láttuk, hogy az államháztartási folyamatokat lehet

pénzforgalmi és eredmény szemléletben kimutatni és azt is, hogy mind a bevételi, mind a kiadási oldalnak markánsan elkülöníthető csoportjai vannak. A pénzforgalmi szemléletben számított deficit mutatók érzékenyek az államadósság kamatfizetési és lejárati jellemzőire. Ezen okok miatt az egyenleg számos számítási módja és fogalma ismert. A legfontosabbakkal érdemes megismerkedni, mert ezek más-más összefüggés feltárására alkalmasak. Az egyenleg különböző számítási módjai nemcsak a folyamatok különböző szempontú bemutatását, de adott esetekben a tényleges folyamatok elleplezését is szolgálhatják. Ezért szükséges - különösen összehasonlítások esetében - vizsgálni, hogy a közölt adatok ugyanazon deficit fogalomra épülnek-e. Az alábbiakban bemutatjuk az államháztartási deficit különböző értelmezési lehetőségeit. Az első két deficitet teljes, vagy bruttó deficitnek is szokás hívni. E hagyományos

számítás a kiadási oldalon tartalmazza az államadósság kamatterheit és törlesztését, vagy államkötvény visszavásárlást és a tárgyévi pénzmaradvány növekedést is. Bevételi oldalon elszámolja a hitelfelvételt és/vagy az államkötvény kibocsátást, valamint a felhalmozott betétek (pénzmaradványok) tárgyévi felhasználását is. Akár a pénzforgalmi, akár az eredmény szemléletű bruttó deficit mutató kevéssé alkalmas az államháztartási pozíció tényleges hatásainak elemzésére. Az összes alábbi bemutatásra kerülő deficit fogalom alkalmatlan arra, hogy érzékeltesse az állam feltételes, vagy jövőbeni kötelezettség vállalásait. Ezek (amelyek tipikus esetei a különféle kezesség és garanciavállalások) korrekt nyilvántartása és bemutatása, a kötelezettségvállalás mértékének korlátozása a lehetséges megoldás arra, hogy ilyen típusú elkötelezettségek ne rendítsék meg az államháztartás

pozícióját. (Gondoljunk különböző hitelfelvételek mögé állított állami kezességvállalásra, vagy a privatizált állami vagyonnal kapcsolatos olyan állami kötelezettség vállalásra, mint az utólag jelentkező környezeti károk esetén történő állami helytállás.) 1. a pénzforgalmi szemléletű összes bevétel és kiadás egyenlege 2. az eredményszemléletű összes bevétel és kiadás különbsége E mutatók-a számbavétel szemléletéből származó különbségekkel a fiskális rendszer finanszírozási igényét (nettó kormányzati hitelfelvételt), a kormányzat által használt új pénzügyi forrásokat mutatják a régebben szerzett adósságok törlesztése nélkül. 3. az elsődleges egyenleg Ez a kamatterhek nélküli (tehát kormányzati vásárlásokra és transzferekre és beruházásokra fordított) kiadások és a hitel és privatizációs bevételek nélküli, úgynevezett elsődleges kiadások különbsége. Az elsődleges egyenleg

lényegében azt mutatja, hogy mekkora volna hiány, ha nem létezne államadósság és nem csökken az állami vagyon. Az elsődleges egyenleg jelzi legjobban az adott évi fiskális politika jellegét, a fiskális rendszernek az aggregált keresletre gyakorolt hatását. Ez az egyenleg az, amelyre a fiskális politikának a legközvetlenebb hatása van. Az eladósodott államháztartások tényleges fiskális tevékenységét az elsődleges egyenleg mérése nélkül nem lehet értékelni. E mutató ugyanakkor nem ad felvilágosítást a fiskális szektor tényleges finanszírozási terheiről.Az államadósság menedzselése megkövetelheti a pozitív elsődleges egyenleg fenntartását. 4. GFS egyenleg Ez a mutató a bevételekből és a kiadásokból kiveszi a finanszírozási (hitel) műveletekkel kapcsolatos tőkemozgásokat (hitelfelvételt, pénzmaradvány felhasználást, illetve adósságtörlesztést, vagy pénzmaradvány letéti számlára helyezését). Ezeket a GFS

rendszer vonal alatti tételeknek tekinti A hiteltörlesztés a gazdasági szereplők számára nem jelent új jövedelmet, a pénzmaradvány nem új elvonás a magánszektorból. Ez az egyenleg az államháztartás nettó pénzügyi pozícióját tükrözi, vagyis azt, hogy a monetáris szektorral szemben hitelfelvevő vagy megtakarító. Ez lényegében egy folyó, tőkebevételek és kiadások nélküli hiány Ezt a mutatót szokták számítani úgy is, hogy a privatizációs bevételeket is beszámítják. Ezt a számítási módot külön jelölik. Az így számított mutató nem felel meg az aranyszabálynak. 5. az SNA egyenleg A nemzeti számlák rendszerének módszertanát követve eredmény szemléletű kategória. E kategória nem tekinti bevételnek, illetve kiadásnak sem a finanszírozási (hitel és pénzmaradvány képződéssel és felhasználással kapcsolatos) tételeket, sem a privatizációs bevételeket. 6. az operacionális egyenleg olyan GFS, vagy SNA egyenleg,

amelyben a kamatkiadást megtisztítják az inflációtól (reálkamat). Ezen eljárás mögött az a megfontolás húzódik, hogy magas infláció esetén a nominális kamat részben a tőke (hitel) reálértékének csökkenését kompenzálja, vagy annak megőrzését biztosítja és tényleges finanszírozási teher a reálkamat kiadás. Az operacionális egyenleg alkalmas a deficit/GDP mutató különböző inflációjú országok közötti összehasonlítására. A magas inflációjú országokban, amennyiben nagy az eladósodottság, a deficit lényeges komponense a magas nominális kamat kiadás, amelynek egy része a hitel reálértékvesztését kompenzálja. 7. s kiterjesztett egyenleg a bruttó egyenleg kiegészítve a központi bank veszteségével és minden olyan adósság kibocsátással, amely állami tulajdonú pénzügyi intézmények újratőkésítésével kapcsolatos és nem szerepelt a bruttó egyenlegben. A hiány mérésének egyéb dimenziói A fiskális

hiány konkrét mértékét olyan rövid és hosszú távú tényezők, elszámolási hatások is meghatározzák, amelyek egy konkrét időpontra számított értékének gazdasági, pénzügyi relevanciáját legalábbis megkérdőjelezik. E hatások kiszűrésére szolgának a különböző módon kiigazított hiány kategóriák. Ilyen kiigazított mutató például, amikor figyelembe veszik a keletkezett kötelezettségeket is, amelyek egy későbbi időpontban válnak tényleges pénzkifizetéssé és így hiányt emelő tényezővé. Ismeretes a „core deficit” bázis hiány fogalom, amelyet az átmeneti (akár javító, akár rontó) hatások kiszűrésével számolnak. A tényleges pénzügyi hatások szempontjából fontos a kiterjesztett hiány, amely a fiskális alrendszerek mellett a kvázi fiskális tevékenységet folytató állami befolyás alatt álló pénzügyi és nem pénzügyi vállalatok pénzügyi pozícióját is beszámítva számítanak ki. 5.2 A deficit

finanszírozása, az államadósság A költségvetési hiányt elvileg és gyakorlatilag is többféle módon lehet finanszírozni. A finanszírozás célszerű módja függ fiskális politikai meggondolásoktól és a fiskális politika tényleges mozgásterétől. A finanszírozás célszerű módja jelentős mértékben függ attól, hogy melyik költségvetési „szektor” 3 hiányát finanszírozzuk. Függ attól is, hogy a hiányt eredményező kiadás terheit hogyan akarom megosztani a különböző generációk között? A hiány finanszírozás kézenfekvő módja az adó emelés. Ennek korlátaival és hatásaival nem foglalkozunk. A hiány finanszírozása történhet a pénzügyi rendszer más alrendszerei felhasználásával. Ebben az esetben a hiány finanszírozása hat a pénzügyi rendszer többi alrendszerére. E visszahatás főbb csomópontjai a következők: - a pénzmennyiség változása, - a tőkepiacra gyakorolt hatás (crowding out) -a külső pénzügyi

egyensúlyra gyakorolt hatás (ikerdeficit) E hatások mindegyike a hiány finanszírozásának, illetve az államadósság kezelésének módjával függ össze. Tekintsük át röviden azokat a pénzügyi rendszerbeli tényezőket, amelyek a költségvetési hiány finanszírozását és az államadósság kezelés lehetőségeit meghatározzák! 3 Ld. a stabilizációs, allokációs és redisztribúciós költségvetés megkülönböztetését - a monetáris rendszer karaktere, a monetáris hatóság kormánnyal szembeni függetlenségének mértéke a kereskedelmi bankok kötelező tartalékolásának szabályai; az ország törvényes fizetőeszközének konvertibilitási foka; a tőkepiac fejlettsége, amely gyakorlatilag a különböző finanszírozási instrumentumok helyettesíthetőségével jellemezhető. A költségvetési hiány 4 finanszírozásának két alapvető eszköze van. A hiány monetizálása, ami azt jelenti, hogy valamilyen pénzteremtő bankművelet

eredményeként a hiányfinanszírozás mértékével megnő a belföldi pénzmennyiség. A hiány monetizálásának megítélésében kardinális kérdés a gazdaság pénzkeresletének alakulása. Amennyiben a hiány finanszírozására teremtett pénz mennyisége nem haladja meg a pénzkeresletet, úgy ez a finanszírozási mód infláció nélkül járható út. A tranzakciós pénzkeresleti komponens növekedése nem konvertibilis valuták esetében tekinthető a jegybanki pénzteremtő hitelfinanszírozás esetén olyan tényezőnek, amely nem okoz zavarokat a pénzstabilitásban. A spekulációs pénzkeresleti komponens (különösen fejlett tőkepiacok esetében) nem jelent stabil hátteret a hiány monetizálásához. Ebben az esetben a pénzkereslet csökken és erősödik az egyéb finanszírozási instrumentumok tartása. A finanszírozási instrumentumok helyettesíthetőségéhez hasonló eredménnyel jár a konvertibilis (különösen a teljesen konvertibilis)

fizetőeszközzel megvalósított hiány monetizálás. A monetizálás alapesetben történhet a jegybank által nyújtott hitelből. Ez a monetáris bázis, a jegybankpénz mennyiségét úgy növeli, hogy e hitelnek tényleges pénzügyi terhe nincs, sőt tényleges visszafizetési kötelezettsége sincs. Mivel a pénzkereslet és pénz kínálat meg nem felelése ebben a helyzetbe fokozott veszély, így az infláció, annak ingadozása és a gazdasági szereplők (közöttük a kormányzat) pénzillúziója komoly feszültségek forrása lehet. A pénzillúzió melletti másik veszély, hogy a monetizálás inflációs hatása időbeli késedelemmel (time lag) jelentkezik. A monetizálás esetén felgyorsuló infláció a szokásos költségvetési bevételek (elsősorban az adó, de bizonyos esetekben vagyonhasznosítási bevételekre is igaz) reálértékének csökkenéséhez vezet, ami kumulálja a hiány nagyságát. A monetizálás két minősített alesete a jegybank

külföldi hitelfelvétele és a költségvetés által kibocsátott kamatozó állampapírok jegybanki megvásárlása. Ezek a monetizálás és a tőkepiaci finanszírozás között helyezkednek el. Abban hasonlítanak az elsőre, hogy a finanszírozási akció közvetlenül hat a pénzmennyiségre. Abban különbözik attól, hogy e pénzmennyiség növekedés elvileg nem irreverzibilis, tehát közvetlenül nem fenyegetik a pénzstabilitást. Jegybank által külföldről felvett hitel általában nem, vagy részlegesen konvertibilis törvényes fizetőeszközzel rendelkező ország számára járható út. A külföldi hitel hazai valutára történő átváltása a monetáris bázist, és ezen keresztül a belföldi pénzmennyiséget növeli. E hiteleket a nyújtás valutanemében kamatostul vissza kell fizetni. Az adósságszolgálat (törlesztés és kamatfizetés) jelentős fizetési mérleg aktívumot feltételez, ráadásul az ügylet árfolyamkockázatnak és külső

kamatkockázatnak kitett tranzakció. Az adósságszolgálat teljesítése a belföldi pénzmennyiséget csökkentő tétel. 4 Itt a főköltségvetésről van szó. A kormányzati kötvények jegybank által történő megvásárlása elvileg két esetben fordul elő. Részben a tőkepiaci finanszírozásra történő átmeneti időszakban a jegybank ezzel az eszközzel is támogatja a likvid állampapír piac kialakulását. Másrészt az adósságfinanszírozás esetében is előfordulhat, hogy elégtelen kereslet mutatkozik az állampapírok iránt. Ebben az esetben a jegybank a költségvetés „végső mentsváraként” cselekedhet. Egyebek mellett ezt a kísértést kívánja a jegybanki függetlenség intézménye minimalizálni. Az állampapírok jegybanki megvásárlásával is nő a belföldi pénzmennyiség. A jegybank nyíltpiaci eszközök segítségével a tárcájában lévő állampapírok adás-vételével korrigálhat a pénzmennyiségen. Az állampapírok

kamatterhei fennállnak, a lejáró kötvényeket meg kell újítani. A tőkepiaci finanszírozás azt jelenti, hogy a keletkezett hiányt a kormányzat különböző futamidejű, hazai, vagy külföldi valutában denominált adósságlevél kibocsátásával finanszírozza. A kibocsátott állampapírok sokféleségét nemcsak a futamidő, hanem a kibocsátás módja és a papírok másodpiacának léte és likviditása biztosítja. A tőkepiaci finanszírozás lényegében pénz újraelosztó hitelt jelent, vagyis a különböző gazdasági szereplők megtakarításainak felhasználását. Ez a finanszírozási mód tényleges visszafizetési kötelezettséget jelent, amely az adósságállomány stabilitása, esetleg növekedése esetén a meglévő adósság piaci feltételek melletti megújítását és/vagy bővítését jelenti. Ezt a finanszírozási módot e miatt adósság finanszírozásnak is nevezik. A tőkepiaci finanszírozás alapvető feltétele az állampapírok

iránti kereslet léte. Ez függ a megtakarítások nagyságától, a befektető megtakarítók hozamelvárásaitól és/vagy kockázatvállalási hajlandóságától, az állampapírok hozamaira kivetett adóterhektől és a piac likviditásától. Elégtelen kereslet esetén a kibocsátó állam vagy hozamot emel, vagy mintegy „végső mentsvárként” a jegybankhoz fordul a kibocsátott papírok megvásárlása érdekében. A hozam növelése két módon érhető el Egyrészt a kötvények nominális kamatának emelésével. A másik mód, hogy – megfelelően liberalizált tőkepiac esetén -adott nominális hozam mellett az árfolyam politikával teremtenek vonzó hozamfeltételeket a befektetők számára. Ebben az esetben olyan árfolyamrendszer működtetése szükséges, amely ezt a befektetés-vonzást biztosítja. Ebben az esetben azonban átváltás van a fiskális és monetáris politika terhei között, hiszen az ilyen árfolyam politika csökkenti a monetáris

politika mozgásterét és költségeit. Ilyen tipikus költség a sterilizáció költsége. A tőkepiaci finanszírozás esetében a hiány explicit finanszírozási költségei (állampapírokra fizetett hozamok) viszonylag magasak. E hozamok ráadásul időbeli késleltetéssel, de inflációs nyomást jelenthetnek. Az inflációs nyomás erőssége függ attól, hogy milyen szereplők tartják a papírt és a realizált hozamot hogyan használják fel. Az újra befektetés esetén a nyomás kicsi, végső felhasználás esetén jelentős inflációs nyomás forrása lehet a kamat. A tőkepiaci finanszírozás legalábbis átmenetileg tágítja a fiskális és monetáris politika mozgásterét. Ez a generációk közötti tehermegosztás és a külföld megtakarításainak bevonásával érhető el. Hátránya viszont az, hogy ez a finanszírozás a belföldi kamatlábak szintjének növelésével drágítja, szélső esetben kiszorítja a magán beruházásokat. Egy másik

hátrány, hogy az adósságfinanszírozás könnyen átválthat a monetizálás irányába. Az államadósság fő szabályként a hiány finanszírozása révén keletkezik. Az államadósság különböző jelzői (nem kamatozó, 0 kamatozású, piaci kamatozású stb.) maguk is arra utalnak, hogy milyen típusú finanszírozási tranzakció eredményei. Az előbbieken túl államadósság keletkezhet úgynevezett költségvetésen kívüli kötelezettség vállalással. Ennek tipikus esetei azok a konszolidációs technikák, amikor például a bankrendszer feltőkésítését úgynevezett konszolidációs államkötvények kibocsátásával végezték. A speciális hosszúlejáratú állampapíroknak az inszolvens bankok eszközei közé helyezése azt a speciális bankszabályozás miatt alkalmas eszköz a bankok tőkéjének megerősítésére. Ezen állampapírok évenkénti kamatfizetései jelentik a valóságos állami támogatást (és így költségvetési kiadást),

így az állami kiadásoknak időbeli szétterítését. Ebben az esetben sérülhet a parlament költségvetési joga, hiszen ez a technika az alkalmazás pillanatában az állami támogatás valódi mértékének meghatározását nem teszi lehetővé. A valóságos terhek nagyban függnek a konszolidációs államkötvények futamideje alatti monetáris és tőkepiaci folyamatoktól. A kormányzati adósság kibocsátás, vagy hitelfelvétel nemcsak folyó időszak költségvetési deficitjét finanszírozhatja, hanem lejárt és törlesztett hitelek megújítását is. Az államadósság tőkepiaci finanszírozása megköveteli az államadósság menedzselését. Ez sajátos gazdálkodási funkció, amely arra irányul, hogy az államháztartás likviditása úgy biztosítódjon, hogy a hiány és az adósság finanszírozás kamatterhei, valamint a törlesztések alkalmas finanszírozási eszközökkel (bankhitel, kötvény) és futamidővel valósuljanak meg. Az államháztartás

teljes finanszírozási igényének nevezzük a folyó évi deficit és a hitelek megújításával kapcsolatos hitelszükségletet. A korábban jelzett teljes deficit mutatók alkalmasak ezen igény kifejezésére. 5.3 A fiskális rendszer működését jelző indikátorok és pénzügyi mutatók Az alábbiakban bemutatjuk a fiskális rendszer folyamatai mérésének néhány buktatóját és az általánosan alkalmazott indikátorokat és pénzügyi mutatószámokat. A korábban már említett pénzforgalmi szemléletű és eredményszemléletű számbavételen túlmenően a konszolidálás szükségességére hívjuk fel a figyelmet. Az alább bemutatásra kerülő mutatók esetében felhívjuk a figyelmet továbbá a stock/flow és az ingadozó infláció kiszűrésének problémájára. Az állami feladatellátás és finanszírozás modern rendszereiben megszokott jelenség a különböző pénzalapok közötti pénzmozgás. A főköltségvetés mindegyik pénzalappal

kapcsolatban van, de az összes pénzalap fogad és transzferál forrásokat a másikba. A fiskális rendszer transzparens működése és az a praktikus ok, hogy előfordulhat, hogy a különböző pénzalapok felett más-más politikai testületek gyakorolják a döntési és irányítási jogosítványokat a fiskális rendszerben az elszámolások bruttó módon történnek. Amennyiben e pénzalapok által költségvetési évben lebonyolított pénzmozgásokat összeadjuk, akkor halmozott értékhez jutunk. E halmozódások kiszűrésével készült kimutatásokat konszolidált kimutatásoknak nevezzük. A fiskális rendszer jellemzőinek bemutatásához akkor nyerünk összehasonlító adatokat, ha pénzügyi mutatószámokat képezünk. A fiskális rendszer bemutatására a következő mutató típusokat szokták kiszámítani: A fiskális rendszer terjedelmét és szerkezetét jellemző indikátorok. Ilyen mutatók a fiskális rendszer által elvont, újraosztott jövedelmek, a

különböző deficit mutatók GDP-ben kifejezett részaránya. Az elsőt centralizációs hányadnak, a másodikat újraelosztási hányadnak is nevezik. A fiskális rendszer szerkezetét jól jellemzi még a különböző alrendszerek megoszlása, esetleg GDP-ben kifejezett aránya. Fenntarthatósági mutatók: A fenntarthatóság azt jelenti, hogy folytatható-e az adott költségvetési politika. Ez függ biztosított-e ex ante a költségvetés finanszírozása. A fizetőképesség a költségvetés esetében azt jelenti, hogy szokás, rendkívüli és finanszírozási bevételei elegendőek e kiadásaira és törlesztési kötelezettségeire. A fenntarthatóságának szigorúbb ismérve a fizetőképesség (solvency), amely ebben az esetben úgy fogalmazható meg, hogy a jövőben várható elsődleges bevételi többletek jelenértéke egyenlő legyen a mai adósságállománnyal. Ha a fenntarthatóság nem biztosított, akkor kiigazításokra van szükség. Itt az alapvető

mutatószám az államadósság GDP-hez viszonyított aránya, illetve a (jellemzően a GFS, illetve ESA 95 szerint számolt) deficit aránya a GDP-hez viszonyítva. E mutatók elsősorban a deficit és az államadósság finanszírozhatósága szempontjából jellemzik az adott fiskális rendszert Rugalmassági mutatók: E mutatók a költségvetési politika rövidtávú reakcióképességét jelzik. Ilyen indikátor az államadósság állami bevételekhez viszonyított terhei; a fizikai tőkeberuházások változása a fizikai tőkéhez viszonyítva, valamint a saját forrásból származó bevételek aránya a GDP-hez viszonyítva. Sérülékenységi mutatók: E mutatók a fiskális rendszer külső finanszírozási terheit, illetve a finanszírozás igényét jelzik. Ilyen mutatók az államközi átutalások aránya a bevételekhez, a külföldi államadósság aránya a nettó államadóssághoz viszonyítva, a külföldi devizában elszámolt államadósság viszonya a nettó

államadóssághoz képest, valamint a folyó fizetési mérleg hiánya a GDP-hez képest. További sérülékenységi mutató a teljes külső adósság aránya a GDP-hez viszonyított aránya. 6. Fiskális rendszerek és a pénzügyi rendszer típusai A kormányzat allokációs és stabilizációs funkcióinak ellátása jelentős kulturális különbségeket mutat még a fejlett tőkésországok csoportján belül is. E különbség döntően az allokációs és redisztribúciós funkció intézményrendszerének és ebből adódóan finanszírozásának különbözőségén alapul. A kontinentális modell az etatista, az angolszász a liberális állam modelljén alapul. A kontinentális európai fejlődés követő, felzárkózó kapitalizálódás útját járta. Ez a kormányzat közvetlen és tevőleges szerepvállalását követelte mind a kollektív javak biztosításában, a munkaadók és munkavállalók partnerségén és az állam aktív szerepvállalásán alapuló

jóléti rendszerek fenntartásában. Finanszírozási szempontból ez azt jelentette, hogy saját, célzott felhasználású bevételekkel rendelkező alapok (pénztárak) finanszíroznak speciális jóléti feladatokat. Így alakultak ki az úgynevezett „felosztó-kirovó” alapon működő nyugdíjrendszerek, amelyben a kötelező nyugdíjbefizetések egy állami alapba történnek és amelyből a mindenkori generációk nyugdíjkifizetéseit teljesítik. E pénztárak a fiskális rendszer részei, a ki és befizetések generációk közötti közvetlen jövedelemátcsoportosítást jelentenek. A kontinentális modellben a kollektív javak biztosításához szükséges reálfeltételeket az államháztartás részét képező intézmények és költségvetési üzemek látják el. A modell eredetileg a központi kormányzat feladat ellátási dominanciáján alapult, a helyi (ön)kormányzatok a közfeladatok kisebb részét látták el. Az angolszász modellben a kollektív

javak biztosításában és a jóléti rendszerek működtetésében a piaci szereplőknek nagyobb szerepe van. A kollektív javak biztosításában a különböző kormányzati szintek igen sok esetben szolgáltatás vásárlók, a jóléti rendszerek működtetésében csupán a kötelező befizetések elrendelői. A kötelező nyugdíjrendszerek e modellben magánnyugdíj-pénztári modellre épülnek, ahol a (kényszer)megtakarítások nem állami pénzalappá, hanem magánpénztárak befektetési portfóliójává válnak. Itt a megtakarítások a tőkepiac közvetítésével, annak összes kockázatának jelentkezésével válnak nyugdíjkifizetésekké. E rendszerekben a tőzsdei árfolyamok egyben széles kör számára a nyugdíjak alakulásáról szóló információt közvetítik. A két modell országainak fiskális jelzőszámait a modellek különbözőségei miatt nem is lehet mechanikusan összevetni. A konszolidált államháztartás a kontinentális országokban a

kötelező nyugdíjrendszert is magába foglalja, míg az angolszász országokban nem, vagy csak részlegesen. Az 58 táblázat nemzetközi összehasonlítást tartalmaz a két modellt követő néhány országra vonatkozóan. 7. A főköltségvetésen kívüli pénzalapok finanszírozási jellemzői 7.1 A társadalombiztosítás működésének sajátosságai A társadalombiztosítási alrendszer, amely különböző szervezeti megoldásokban az egészségügyi szolgáltatások, a munkanélküli ellátás és az öregségi nyugellátás finanszírozását látja el, tipikus redisztributív költségvetés, vagy költségvetések halmaza 5 . A kötelező társadalombiztosítás intézménye a XIX. század harmadik harmadában alakult ki Ma ezen alapok tekinthetők a fejlett országok jóléti rendszeri fundamentumának. A TB működése részben a magánbiztosítás, részben a költségvetési gazdálkodás szabályain alapul. A társadalombiztosítási rendszer azokat a

szabályokat jelenti, amelyek megszabják, hogy kinek milyen hozzájárulásokat kell a TB számára teljesíteni, illetve ki milyen jövedelemtranszferekre és milyen feltételek mellett jogosult. A társadalombiztosítás adott rendszeréhez különböző finanszírozási rendszer tartozhat, amely a befizetett hozzájárulások konkrét formáit és az összegek hasznosítási módját jelenti. A társadalombiztosítás logikájából adódóan a járulékfizető járadékként sohasem kapja vissza "egy az egyben" saját befizetéseit. Az egészségbiztosítás a magánbiztosítás vagyonbiztosítási üzletágához hasonló, míg a nyugdíjbiztosítás az életbiztosítási ágazathoz hasonlít. Az előbbi 5 Magyarországon ma két külön alap finanszírozza a nyugellátást és az egészségügyi szolgáltatást. A munkanélküli ellátás finanszírozását elkülönített alapból végzik. kockázatai és gazdálkodási időhorizontja döntően rövid és

középtávúak. Az utóbbié közép és nagyon hosszú távúak. A másik különbség a két biztosítási ág között, hogy a nyugdíjbiztosítás esetében a járulékfizető ugyanazzal az intézménnyel áll kapcsolatban, a járulék és a járadék alapvetően egynemű jószág, - ha nem is azonos vásárlóerejű - pénz. Az egészségbiztosítás esetében a járulékfizető járadéka sokféle természetbeni szolgáltatás. E kétféle biztosítás finanszírozási rendszere szükségképpen eltér. Az egészségbiztosítás végül is szükség esetén szolgáltatás igénybevételére szóló jogosultság. A nyugdíj pedig bizonyos feltételek bekövetkezése esetén rendszeres járadékszerzésre szóló jogcím. A továbbiakban a nyugdíjbiztosítás problémáira koncentrálunk. A különböző finanszírozási rendszerek különböző szempontok szerint, a konkrét TB rendszertől függetlenül is értékelhetők. Az értékelés legfontosabb szempontjai a

következők: 1) a közgazdasági hatások szempontja tehát, hogy milyen módon hat a finanszírozási rendszer az egyes gazdasági szereplők viselkedésére, a gazdaság versenyképességére, illetve a különböző makroökonómiai változókra (megtakarítás, fogyasztás, infláció, államháztartási egyenleg stb.) 2) a kiszámíthatóság, mely alatt azt értjük, hogy a járulék és járadék előrelátható, szabályozott kapcsolata mennyire biztosított. Itt különösen a magas, vagy a változó ütemű inflációval terhelt időszakok jelentenek veszélyt ezen elv érvényesülésére. 3) a stabilitás alatt azt értjük, hogy a járulék- és járadékfizetés feltételei, mértékei hosszútávú egyensúlya gyakori változtatások nélkül is biztosítható legyen. A társadalombiztosítási rendszer finanszírozása elvileg három elvet követhet: - felosztó-kirovó, tőkefedezeti, várományfedezeti elvet. A felosztó-kirovó finanszírozás lényege, hogy a

mindenkori TB kifizetéseket az adott időszakban befolyó járulékok fedezik. Ez tehát különböző népességcsoportok (pl aktívak inaktívak) közötti jövedelemátcsoportosítást jelent Főbb jellemzői a következők: 1) A generációk közötti szolidaritásra épít, azt feltételezi, hogy minden generáció ugyanolyan befizetésre lesz képes. 2) A járulék és járadék aránya a halandóság, a gazdasági aktivitás és a járadék váromány (nyugdíj viszonya a bérhez) függvénye. 3) A járulékok a gazdaság ingadozásától nagymértékben függnek, míg a járadékfizetés TB rendszerfüggő. 4) Ha a járulékok bérarányosak, akkor a rendszer az infláció esetén viszonylag stabil, bevételei gyarapodnak, lehetőséget nyújtanak az infláció megemelt nyugdíj kifizetésekben történő kompenzálására. 5) A rendszer viszonylag könnyen változtatható. Az eseti beavatkozások nem igényelnek a rendszer szabályait felrúgó lépéseket. 6) A TB nem

válik tőkepiaci szereplővé, hanem kizárólag az államháztartás rendszerében maradnak a források. Ez egyben azt is jelenti, hogy forrástöbblet esetében az államháztartás más részeit finanszírozza. A tőkefedezeti elvű finanszírozás lényege, hogy a mindenkori nyugdíjba menő korosztályt a járulékbefizetésekből olyan tőkével látják el, amelynek felélése és várható hozama fedezetet biztosít a várható élettartamra számított évjárat nyugdíjának kifizetésére. E rendszer jellemzői: 1) ez a rendszer is a generációk közötti szolidaritásra épít. 2) a járulékteher a felosztó-kirovó rendszerhez hasonló tényezők szerint alakul. 3) a nyugdíj központi beavatkozástól mentes, illetve a beavatkozás rendszeridegen elemek alkalmazásával lehetséges csak. 4) a gazdasági hullámzásokat kísérő értékpapír árfolyam-ingadozások és az infláció fluktuációja miatt a rendszer csak jelentős tartalékok mellett működőképes. 5)

a rendszer jelentős tőkefedezetet képez az újonnan belépők ellátására, azaz egy beérési időszakban nemzetgazdasági szinten kényszer megtakarítást hoz létre. A várományfedezeti finanszírozás lényege, hogy a járulékosok befizetéseit tőkésítik, és ezen összeg (hozamaival együtt) adja a fedezetet a nyugdíjba kerülés utáni járadékra az egyéni befizetések szerint. E rendszer jellemzői: 1) a járulék a demográfiai változásokra nem érzékeny, a generációk közötti szolidaritás nem feltétel. 2) kiszámítható, a gazdaság hosszú távú változóival együttmozog, ha megfelelő konstrukciókat alakítanak ki. 3) a biztosítási elvtől eltérő központi beavatkozások lehetősége korlátozott. 4) a TB jelentős tőkepiaci szereplő. 5) a rendszer hosszú beérés után válik működőképessé, vagyis annak időigénye meglehetősen nagy. Az ismertetett elvi modellek "tiszta" társadalombiztosítási rendszerek alapján

érvényesülhetnek szabadon. A valóságban - a magyar helyzetben is - a TB rendszerek nem tisztán biztosítási jellegű ellátásokat biztosítanak, és a finanszírozás több csatornán történik. A TB folyósíthat olyan szociális transzfereket, mint családi pótlék, gyermekvállalással kapcsolatos alanyi jogú juttatások. Ilyen az alanyi jogú teljes egészségügyi ellátás, benne a gyógyszertámogatás is. Az ilyen ellátások esetében a TB bevételének egy részét célszerű adó formájában biztosítani. Ez az adó függ az egyén jövedelmétől A járulék jellegű befizetések tipikus példája az, amikor a jövedelemarányos befizetésnek van egy felső határa (nyugdíjjárulék plafon). Ezzel deklarálódik a TB kockázatvállalásának felső határa Ezek mellett a kötelező TB-ellátások önkéntes további befizetésekkel bővíthetők. Itt az extra szolgáltatásokat az önkéntes kiegészítéseknek önfinanszírozó módon kell biztosítaniuk. 7.2

A helyi kormányzatok sajátosságai A helyi kormányzatok alapvető feladata a helyi közjavak és más, decentralizáltan optimálisan allokálható kollektív javak biztosítása. A helyi kormányzatok bevételi forrásait a főköltségvetéstől származó transzferek, a helyi adók, szolgáltatási díjbevételek, a helyi kormányzat vagyonának hasznosításából származó bevételek adják. Gyakori, hogy a helyi kormányzatok a tőkepiacon kölcsönhöz folyamodnak. Az önkormányzatok hitelfinanszírozása az angolszász modellekben kötvényekkel, a kontinentális modellekben bankhitelekkel történik. A kormányzati transzferek részben a központi kormányzat által előírt kötelező feladatok ellátását, részben a különböző adottságú helyi kormányzatok közötti kiegyenlítést szolgálják. A központi transzferek leosztásának szabályrendszerét forrásszabályozásnak nevezik. A .táblázat a központi forrásszabályozás funkcióit mutatja be A

helyi kormányzatok esetében az „aranyszabály” követését általánosan ajánlja a közpénzügyek elmélete. Ez azt jelenti, hogy ezen szereplők esetében a működési költségvetésnek szükségszerűen kiegyensúlyozottnak kell lenni. A különböző fiskális rendszerekben e szabálynak különbözőképpen szereznek érvényt. Az egyik lehetőség a működési és a tőkeköltségvetés szétválasztása Ez általában együtt jár a helyi kormányzatok hitelfinanszírozásának szabályozásával. E szabályozás rendszerint korlátozást jelent. A korlátozás megvalósulhat felsőbb kormányzati szerv engedélyének megszerzési kötelezettségével, helyi népszavazás kiírásának kötelezettségével. Lehetséges és használatos megoldás a hitelfelvétel egyedi engedélyezésének hiányában valamilyen (rendszerint a helyi kormányzat költségvetése valamely aggregátumához kötött) felső hitelfelvételi korlát kikötése. A helyi kormányzatok a belső

és a nemzetközi tőkepiacok jelentős szereplői. Finanszírozási igényük rendszerint közép- és hosszú lejáratú beruházási forrás. Mint finanszírozást kereső szereplők több sajátos vonással rendelkeznek Az egyik, hogy működésük célja közszolgáltatások nyújtása, esetükben a jövedelmezőségben mért eredményesség nem értelmezhető. Költségvetési korlátjuk a központi költségvetéshez képest kemény, de a de facto, sokszor de jure felszámolási tilalom miatt a vállalatokhoz képest puhább. E miatt a felelőtlen eladósodás veszélye nem lebecsülendő Irodalom: Bánfi Tamás-Sulyok-Pap Márta(1999): Pénzügytan I. Tanszék Kft Barr, N. (szerk) (1995): Munkaerőpiac és szociálpolitika Közép- és Kelet-Európában Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület Budapest Berthold, N.(1993): Fiskális föderalizmus Európában mint a sikeres gazdasági és valutáris unió előfeltétele? Közgazdasági Szemle június C. B Blankart- R Borck

(2000): Local Public Finance: A Survey Humboldt Universtat zu Berlin Discussion Paper Economic Series 154. Csaba Iván-Tóth István György (szerk.) (1999): A jóléti állam politikai gazdaságtana (Osiris Kiadó, Láthatatlan Kollégium Budapest) Földes Gábor(szerk.)(2001): Pénzügyi jog Osiris Kiadó Heller Farkas (1943): Pénzügytan Második erősen átdolgozott kiadás Budapest Magyar Közgazdasági Társaság Közösségi pénzügyek Elmélet és gyakorlat a Közép-Európai átmenetekben (2000) (Aula Kiadó) Lane, J. E (1997): Public Sector Reform Rationale, Trands and Problems SAGE Publications Musgrave, R.A - Musgrave, PB (1989): Publc finance in Theory and in Practice, International Edition McGraw-hill Book Company Olson, M. (1997): A kollektív cselekvés logikája Osiris Kiadó Budapest Osborne, D. - Gaebler T (1994): Új utak a közigazgatásban Vállalkozói szellem a közösségi szektorban Kossuth Könyvkiadó P. Kiss Gábor (1999): A fiskális politika

jelzőszámai Közgazdasági Szemle április P. Kiss Gábor (2002): A fiskális jelzőszámok új megközelítésben Közgazdasági Szemle április Savas, E.S (1993): Privatizáció Hogyan vonuljon ki az állam a gazdaságból? Akadémia Kiadó, Budapest Semjén András (szerk.) (1993): Adózás, adórendszerek, adóreformok Szociálpolitikai Értesítő 1-2. szám Semjén András (szerk.) (1998): A jóléti állam közgazdasági megközelítésben Társadalompolitikai olvasókönyvek Sivák József (2000): Adótrendek, adóreformok az OECD országokban Pénzügyi Szemle 1112. szám Stigler,G.J (1989): Piac és állami szabályozás (Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, ) Stiglitz, J.E (2001): A kormányzati szektor gazdaságtana (KJK-KERSZÖV) Vigvári András(2002): Közpénzügyek, önkormányzati pénzügyek (KJK-KERSZÖV) Zupkó Gábor(2002): Közigazgatási reformirányzatok az ezredfordulón Századvég