Gazdasági Ismeretek | Államháztartás » A fiskális rendszer sajátosságai

A fiskális rendszer sajátosságai 5.1 A kormányzati szektor funkciói A mai gazdaságok vegyes gazdaságok. Ez azt jelenti, hogy a piaci koordináció mellett más gazdasági koordinációs mechanizmusok is működnek a gazdaságban. A központi újraelosztás, vagy más fogalommal bürokratikus koordináció a közpénzügyi rendszer keretei között valósul meg. A kormányzat gazdasági funkcióit három szempont szerint lehet csoportosítani: - A funkcionális csoportosítás alapján hagyományos (közhatalmi), szociális (társadalompolitikai), valamint gazdasági feladatokat különböztethetünk meg. A kormányzati tevékenység jellege alapján megkülönböztethetünk szabályozó (regulatív), és finanszírozási funkciókat. Közgazdasági szempontból beszélünk allokációs, redisztribúciós és stabilizációs funkcióról. A pénzügyek, a fiskális rendszer működésének szempontjából ez utóbbi csoportosítás a releváns. Ezért e funkciókat a

következőkben részletesen is tárgyaljuk 5.11 Pénzügyi erőforrásokat igénylő kormányzati funkciók 5.111 Az allokációs funkció Ennek lényege, hogy a szükségletek bizonyos szegmensében az állam átveszi a piactól az erőforrások elosztásának funkcióját és a bürokratikus koordináció mechanizmusainak felhasználásával biztosítja az erőforrásokat a preferált célok megvalósításához. Ez alapján megkülönböztethetjük a piac működését korrigáló, és a piac működését pótló allokációt. Az első korrigáló esetben az államháztartás a szűken vett piaci szektor "felségterületébe" avatkozik be, módosítva a piaci mechanizmus működéséből adódó erőforrás- és jövedelemallokációt. Az allokációs funkció ezen vonatkozását struktúrapolitikának is szokás nevezni. A kormányzat számos eszközzel befolyásolja, alakítja a m agánszektor szerkezetét, ösztönzi a technikai-technológiai fejlődést, kezeli a

gazdasági folyamatok, a piac működése által kiváltott ágazati és területi egyenlőtlenségeket, elősegítve ezzel is a tartós gazdasági növekedést, a gazdaság versenyképességét. A másik (pótló) vonatkozás és az uralkodó közgazdaságtani felfogások egy része csak itt tartja az állami beavatkozást helyénvalónak az, amikor az állami erőforrás allokáció azokon a területeken valósul meg ahol a piac nem működik. Itt az állam az úgynevezett közjavak és más, nem tisztán magánjószág 1 előállítását biztosítja valamilyen formában. A társadalmi munkamegosztás bővülése, a technikai fejlődés gyorsulása miatt e két terület elválasztása egyre kevésbé lehetséges. Az allokációs funkció másik metszete a makro, illetve mikro szintű allokáció. Az előbbi esetben a különböző végső felhasználási célok (fogyasztás, beruházás, kormányzati vásárlás és export), illetve a különböző állami kiadási 1 A javak

csoportosítását lásd pl. Stiglitz(2001), Savas (1993) programok (például honvédelem, egészségügy, oktatás stb.) közötti erőforrás elosztás történik. A második esetben a konkrét állami kiadási program megvalósításával kapcsolatos erőforrás elosztásról van szó. Például a honvédelem milyen hadieszközt, milyen gyártótól és milyen finanszírozási konstrukcióban (vásárlás, bérlet) biztosítson. A különböző állam által létrehozott szolgáltatásokhoz milyen típusú erőforrás kombinációt (munka, berendezések) alkalmazzon stb. 5.112 Az újraelosztási (redisztribúciós) szerepkör A redisztribúció szélesebb értelemben az államháztartás egésze által, makrogazdasági síkon megvalósított jövedelemelosztás. Ebben a megközelítésben az államháztartás bevételek formájában elvonja a gazdasági szereplők által realizált elsődleges jövedelem egy részét (centralizáció) és kiadásai révén meghatározott

célokra visszajuttatja azt (újra elosztja). E makroszintű redisztribúció mellett annak egy szűkebb értelmére is utalni kell, amely a piaci mechanizmus működéséből, differenciáló hatásából fakadó jövedelmi különbségek mérséklésére irányuló államháztartási beavatkozást jelenti. Ebben a v onatkozásban megkülönböztethetők ezen újraelosztás különböző dimenziói, amelyek intézményi alapjait a különböző jóléti (oktatás, egészségügy), szociálpolitikai és kötelező társadalombiztosítási rendszerek fenntartása és működtetése biztosítják. Ilyen tipikus dimenziónak tekinthető az adott generációkon belüli, vertikális jövedelem újraelosztás, amikor különböző ismérvek (jövedelmi, demográfiai, lakóhelyi, foglalkozási csoport stb.) alapján történik az elvont jövedelmek (jellemzően adók) újraelosztása. A másik tipikus dimenzió a különböző generációk közötti és/vagy az életcikluson belüli

jövedelem újraelosztás. Ez jellemzően a kötelező társadalombiztosítási rendszerek keretei között valósul meg. Később látni fogjuk, hogy a különböző államháztartási alrendszerek működésének és/vagy az ott megvalósított beruházások bizonyos finanszírozási módja maga is a generációk közötti jövedelem elosztás egy lehetséges mechanizmusa. E szűkebb értelemben vett redisztribúció megvalósítása jellemzően intézményesített. E funkció intézményrendszerét (nagy) ellátó rendszereknek nevezzük. Az államháztartás működését nagymértékben meghatározza, hogy ezen funkciók és intézmények finanszírozása milyen állami pénzalapokból és külső forrásokból történik. 5.113 A gazdasági stabilizációs szerepkör Ennek lényege a piacgazdaság keresletkorlátos jellegének enyhítése, a g azdasági folyamatokban tapasztalható ingadozások, hullámzások káros hatásainak mérséklése és a pénzügyi egyensúly

biztosítása. A gazdasági stabilizáció általános célja a t eljes foglalkoztatottságot közelítő állapot, a kiegyensúlyozott és fenntartható növekedés biztosítása, az árszínvonal emelkedésének kordában tartása és a belső (államháztartás) és a külső (folyó fizetési mérleg) pénzügyi egyensúly fenntartása. E célok megvalósítását szolgálja a fiskális és a monetáris rendszer illetve politika (policy). A stabilizáció szükségességét és ennek fiskális eszközökkel történő támogatását a keynes-i gazdaságelmélet javasolta. A keresletkorlát oldása nemcsak dekonjunktúrában fontos, e kormányzati funkció fontos eleme a j áradékos jövedelmek átcsoportosítása a vállalkozói jövedelmek irányába. A fiskális politika az aggregált keresletre gyakorolt hatásán keresztül érvényesül. Hatását – hasonlóan a gyógyszerekhez – a gazdaság bonyolult rendszerében fejti ki. Az alkalmazni kívánt mértékek

(„dózisok”) csak részben „lőhetők be” Ennek oka többrétű. Egyfelől a fiskális politika lépéseire – legyen szó adózási változtatásokról, vagy kiadási programokról – a gazdasági szereplők késve (time lag) reagálnak. Másfelől a gazdasági szereplők várakozásai különböző időszakokban eltérőek, így ugyan annak a dózisnak más lesz a hatása. Harmadrészt a politika formáló kormányzat informáltsága sem tökéletes, így az alkalmazott mérték eleve eltérhet a k ívánatostól. Negyedrészt, a k eynes-i elemzés és terápia kereteit két fontos feltételezés adta. Ezek szerint a fiskális politika hatékony alkalmazásának feltétele a zárt gazdaság és a szabad kapacitások (illetve munkaerő tartalékok) léte. Amennyiben e feltételek nem adottak, a fiskális rendszeren keresztül történő állami beavatkozás káros mellékhatása lehet a külső pénzügyi egyensúly romlása és/vagy az általános árszínvonal

emelkedése. Nyitott gazdaságok esetében a fiskális politika könnyen destabilizáló hatású lehet. Expanzívnak nevezzük azt a fiskális politikát (adóváltoztatást, kiadásbővítést), amely hatása keresleti többletet, restriktívnek, amely hatása kereslet csökkenést eredményez. Jegyezzük meg: a f iskális politika hatásossága nem a kiadások, vagy a deficit abszolút, vagy relatív (például a GDP-ben kifejezett arány) szintjétől, hanem azok változásától függ. 5.2 A fiskális rendszerek felépítése, a kormányzati funkciók és finanszírozásuk megoszlása Az államháztartás a kormányzati feladatok ellátását finanszírozó pénzalapok és a kormányzati rendszer vagyonának összessége. A fiskális rendszer tagolt, különböző pénzalapok együttese, szerveződése hierarchikus. Közjogi értelemben a közpénzalapok nem tekinthetők homogénnek. Az államháztartásba bevont közpénzek fölött különböző politikai testületek gyakorolnak

döntési jogosítványokat. Minden állam közpénzügyi rendszerében van egy „főköltségvetés” (Földes(2002)). E felett a legfőbb államhatalmi szerv (rendszerint az országgyűlés) rendelkezik döntési jogosítvánnyal. A főköltségvetés az állami szuverenitás megtestesítője. A közpénzügyi rendszer lehet decentralizált A decentralizáltság bizonyos kormányzati funkciók ellátását különböző kormányzati szintek közötti megosztását jelenti. Ebben az esetben az alsóbb kormányzati szinteken (helyi önkormányzatok, föderális államberendezkedés esetén szövetségi államok) választásokkal létrehozott politikai testületek döntenek a decentralizált kormányzati feladatok forrásául szolgáló pénzeszközökről. A hierarchia csúcsán lévő költségvetés mindhárom kormányzati funkciót gyakorolja, itt képzelhető el deficit, vagy szufficit. A többi alrendszer – jellemzően a különböző helyi kormányzatok és a

társadalombiztosítási alapok (egészségbiztosítás, nyugdíj) allokációs, illetve redisztribúciós funkciót végeznek, így főszabályként ezek kiegyensúlyozott költségvetésként működnek. Ez a magyarázata annak, hogy bizonyos országokban a főköltségvetésen kívüli alrendszereknek kötelező kiegyensúlyozottnak lenni. A főköltségvetés jogosult szuverén eladósodásra, vagyis elvileg pénzteremtő hitel is fedezheti hiányát. A modern pénzügyi rendszerekre az jellemző, hogy a főköltségvetések is a tőkepiacokról finanszírozzák hiányukat. Az egyéb alrendszereknél a f ejlesztések finanszírozását engedik tőkepiaci hitelfelvételből megvalósítani. Ezt az irodalom „költségvetési aranyszabálynak” (golden rule) nevezi. A magyar közpénzügyi rendszer két szintű. Ez azt jelenti, hogy az állami költségvetés felett a Magyar Köztársaság Országgyűlése gyakorolja a döntési és ellenőrzési jogosítványokat. Az állami

költségvetés részei: - központi költségvetés, - Nyugdíjbiztosítási Alap, - Egészségbiztosítási Alap, - elkülönített állami pénzalapok. Az alsó szint a helyi önkormányzati szektor, amelyben majd 3200 önálló egység, önkormányzati képviselő testület gazdálkodik. A magyar államháztartás rendszerét és néhány jellemzőjét az 5.1 ábra mutatja be 5.3 A különböző kormányzati funkciók finanszírozása A fiskális rendszer egészét legalábbis gondolatban az előbb tárgyalt funkciók (allokáció, redisztribúció és stabilizáció) alapján – három alszektorra bonthatjuk. (MusgraveMusgrave(1989)) Megkülönböztethetjük az allokációs, a redisztribúciós és a stabilizációs költségvetést. 5.31 Az allokációs költségvetés Az allokációs költségvetés bevételi oldalán olyan adóknak kell szerepelni, amely valamilyen módon kapcsolatot teremt a kollektív javak igénybevétele és az előállításukhoz történő

hozzájárulás között. Ezt nevezi az irodalom az adózás ekvivalencia elvének Az allokációs költségvetés kiadási oldala a különböző kollektív javak előállítását szolgáló kormányzati vásárlásokat (erőforrás és szolgáltatásvásárlások) tartalmazza. A költségvetés aranyszabálya szerint több generációt szolgáló beruházások esetén célszerű ezek terhét a használó generációk között szétteríteni. Ennek eszköze a beruházási hitel finanszírozási forrásként történő alkalmazása. Ebben az esetben a fizess, mikor használod elv (pay– as you use) érvényesül, szemben a folyó adóbevételekből történő finanszírozással (pay as you go). A hosszúlejáratú beruházási hitelek törlesztésének fedezete a jövőbeli adóbevételek és használati díjak. Allokációs költségvetés sémája 5.1 ábra Bevételek KIADÁSOK Autonóm adók (T a )(vagyonadók, fejadó) Kormányzati vásárlások (G) Jövedelemfüggő, közvetett

adók (T Y ) (ÁFA, (honvédelmi kiadások, oktatási kiadások, fogyasztási adók) egészségügyi kiadások, tömegközlekedés, stb.) Díjbevételek (F) Hitel (D) Itt tulajdonképpen arról van szó, hogy a piaci allokáció helyett bürokratikus koordináción alapuló allokáció működik. A kollektív javak előállításához történő hozzájárulást e javak jellege okán leghatékonyabb közhatalmi kényszer (adóztatás) útján biztosítani. A használati díjak alkalmazása bizonyos mikroökonómiai szempontok miatt kiegészítheti az autonóm adók finanszírozó hatását. Az allokációs költségvetés a funkció jellegéből adódóan kiegyensúlyozott. Az allokációnak nem közvetlen célja makroökonómiai keresleti, vagy kínálati hatás elérése. A fiskális rendszeren belül allokációs szerepe részben a főköltségvetésnek és az alsóbb szintű kormányzatok költségvetéseinek egyaránt van. A helyi költségvetések fő funkciója az allokáció.

5.32 A redisztribúciós költségvetés A redisztribúciós költségvetés funkciója a társadalmilag indokoltnak ítélt és politikailag elhatározott jövedelemátcsoportosítások végrehajtása. E jövedelemátcsoportosítás természete és így hatása is sokrétű. Egyfelől különböző jövedelemmel rendelkező rétegek, régiók és települések (gazdagok és szegények) közötti átcsoportosításról van szó. Másfelől a különböző generációk közötti, így az egyes egyének életciklusán belüli jövedelemátcsoportosítás megvalósítása is e funkcióhoz tartozik. Ez a vonatkozás rendkívül érzékeny a demográfiai viszonyokra, pontosabban azok változására. Az ilyen célokat szolgáló jóléti rendszerek (nyugdíj, gyermekvállalás támogatása stb.) merevek, a k ormányzat hosszú távú elkötelezettségét jelentik, amelyek megváltoztatása komoly nehézségekkel jár. A mai helyzetben – főleg az öregedő európai társadalmakban –

egyik legfontosabb probléma e rendszerek fájdalommentes átalakítása. Az elvi követelmény, hogy e virtuális költségvetési blokknak is kiegyensúlyozottnak kell lennie, egyre nehezebben tartható. A redisztribúciós költségvetés strukturális deficitje 2 elvileg két úton kezelhető. Vagy a rendszerek fenntartását biztosító makroszintű jövedelemcentralizáció növelésével, vagy e rendszerek részleges leépítésével. A redisztribúciós költségvetés sémája 5.2 ábra Bevételek KIADÁSOK Jövedelemfüggő közvetlen adók (T Y ) Kormányzati transzferek (TR) (társasági adó, személyi jövedelemadó, (szociális segély, munkanélküli ellátás, nyugdíj, területi és települési társadalombiztosítási járulék, osztalékadó stb.) egyenlőtlenségeket kiegyenlítő támogatások) Az újraelosztási költségvetés kiegyensúlyozottsága azt jelenti, hogy a kormányzat csupán az adóterhek megoszlásán változtat a költségvetés bevételi és

kiadási tételeinek célszerű beállításával. A közpénzügyek elméletének fontos irányzata, a fiskális föderalizmus (Vigvári(2002)161-186. p) azt állítja, hogy a redisztribúciós funkciót nem célszerű alsóbb szintű kormányzatokra bízni. E meggondolás oka nem kívánatos „mellékhatások” elkerülésének szándéka. Ilyen elkerülendő hatás a települések közötti káros adóverseny, a szegényebb területekről történő lakossági eláramlás. 5.33 A stabilizációs költségvetés A stabilizációs költségvetés célja a makroszintű kereslet és kínálat közvetlen befolyásolása. E „virtuális” költségvetésben új elemet az úgynevezett finanszírozási tételek megjelenése jelent. A stabilizációs szándék úgy érvényesül, hogy az előbbi két funkció érvényesülésénél a kormányzat nem törekszik a kiegyensúlyozottságra. A stabilizációs költségvetés sémája Bevételek Jövedelemfüggő adók (T y ) Autonóm adók

(T a ) Adósság (D) 2 5.3 ábra Kiadások Kormányzati vásárlások (G) Kormányzati transzferek (TR) Államadósság utáni kamatfizetés (N) Államadósság tőketörlesztés (D a ) Ez elsősorban a demográfiai okok miatt nehezen finanszírozható jóléti rendszerek (nyugdíjrendszer) miatt alakul ki. Expanziós szándék esetén olyan módon tervezi kiadási programjait, hogy azok a bevételeket meghaladó mértékükkel pótlólagos keresletet jelentsenek. Restrikciós szándék esetén a bevételektől elmaradó kiadások keresletcsökkenést idéznek elő. A finanszírozási tételek tényleges hatása függ a deficitfinanszírozás módjától és attól, hogy az adósság milyen instrumentumokban testesül meg és milyen szereplők tartják ezen instrumentumokat. 5.4 A fiskális rendszer intézményrendszere 5.41 Politikai testületek A fiskális rendszer különböző pénzalapjai rendeltetésszerű működtetésével különböző testületek, intézmények,

szervezetek foglalkoznak. Az intézményrendszer csúcsán azok (a rendszerint választásokon mandátumot nyert) politikai testületek vannak, akiket a választók azzal a jogosítvánnyal ruháztak fel, hogy döntsenek a közpénzek felhasználásáról (költségvetési jog) és ellenőrizzék e döntések végrehajtását (ellenőrzési jog). Ilyen testület Magyarországon az Országgyűlés és ilyen testületek az önkormányzati képviselő testületek. választott testületek döntéseit végrehajtó kormány, önkormányzatok esetében a polgármester szintén politikai testület. A politikai jelző itt arra utal, hogy döntéseik mechanizmusa a többségi szavazáson alapul és racionalitása a politikai érdek, a pozícióban maradás. Ez természetes magatartásként a költségvetési kiadások növelésének szorgalmazását eredményezi. A „politikai verseny” logikájából adódó cselekvési racionalitás gyakran ellentmond más fontos politikai szempontoknak.

Ilyen szempont volt például az euró bevezetésének folyamatában a fiskális kritériumok követése. E konfliktusok megnyugtató rendezése érdekében a kormányok törekvése az volt, hogy kivonják magukat a parlamenti képviselői frakciók kontrollja alól a szükséges kiadáskorlátozások megvalósítása érdekében. 5.42 Allokátorok A politikai döntéshozók munkáját segítik, időnként átveszik azok a kormányzati apparátusok, amelyek a döntések előkészítését, végrehajtását végzik. Ez a közigazgatási bürokrácia, pénzügyi funkcióját tekintve allokátor. Ilyen szervezetek a minisztériumok, önkormányzatok esetén a különböző ügyosztályok. Ezek feladata a különböző feladatok ellátásának szervezése, a feltételek biztosítása és a szakmai irányítás. A költségvetés szempontjából különösen fontos szerepet játszik a Pénzügyminisztérium, amelyik a költségvetéssel kapcsolatos igazgatási munkát koordinálja. A

költségvetést koordináló allokátor intézmény „hivatalból” az államkassza őre, a túlköltekezésre hajlamos egyéb kormányzati szervek törekvéseinek visszaszorítója. 5.43 Intézmények A különböző kormányzati funkciók különféle szolgáltatások nyújtásában is testet öltenek. A költségvetési intézmények olyan speciális gazdálkodási szabályok között működő gazdasági szervezetek, amelyek funkciója konkrét közösségi szolgáltatások nyújtása. Ezen intézmények gazdálkodási önállósága korlátozott, tevékenységük eredményességét nem a jövedelmezőség méri. Gazdálkodásukban a hierarchikus viszonyok, a részletekbe menő belső szabályozottság érvényesül. 5.44 Kvázi fiskális szervezetek Olyan kormányzati funkciókat ellátó gazdálkodó szervezetek, amelyek működését nem a költségvetési gazdálkodás szabályai határozzák meg, de közpénzek felhasználói. Ilyen szervezet a Jegybank, állami

tulajdonú speciális pénintézetek (Eximbank, Fejlesztési Bank stb.), nagy közszolgáltató vállalatok (MTV Rt Magyar Posta Rt stb) E szervezetek alkalmasak arra, hogy bizonyos kormányzati funkciókat „rejtve” lássanak el és közpénzeket vonjanak ki a választott politikai testületek kontrollja alól. 5.45 Kontroll és audit szervezetek A közpénzek felhasználását évezredek óta kiemelt figyelem kíséri. Az ellenőrzés minden közpénzrendszer szerves része. Az ellenőrzés a pénzfolyamatokra irányul, hiszen a fiskális rendszerben zajló folyamatok integrálója a pénz. A kontroll szervezetek feladata a törvényben előírt bevételek beszedésének biztosítása, a pénzfelhaszálás előzetes és utólagos ellenőrzése. E szervezetek az adóhatóságok, a vámhatóság, a Kincstár és a Számvevőszék. 5.5 A fiskális rendszer bevételei A fiskális rendszer bevételei a következő főbb típusokba sorolhatók: - adók, járulékok, használati

díjak, vagyonhasznosítási bevételek, közüzemi vállalatok nyeresége, hitel. Az első két elem az állami kényszeren alapul, ezért ezeket közjogi bevételeknek hívjuk. A használati díjak állami szolgáltatások igénybevétele esetén felmerülő fogyasztói hozzájárulás. A különböző kormányzatok jelentős vagyonnal rendelkeznek. Ezek hasznosítása (koncessziós bevételek, bérleti díjak stb.) bevételeket eredményezhet Hasonló a helyzet a közüzemek nyereségével, lévén ezt általában a szolgáltatás mennyiségének és minőségének javítására szokták fordítani. A hitel finanszírozási bevétel, amely nagyobb beruházásokat és/ vagy gazdaságstabilizációs célokat szolgál. Az 52 táblázatban e bevételek néhány jellemzőjét mutatjuk be. A továbbiakban a pénzügyi rendszer egészének működése szempontjából legfontosabb bevétel típussal, az adókkal foglalkozunk. 5.51 Adózás, adónemek, adórendszer, adópolitika Az

adó közgazdasági fogalma alatt a különböző gazdasági szereplők, az állam által kikényszerített közvetlen ellenszolgáltatás nélküli, visszatérő, ismétlődő fizetési kötelezettségét értjük. Az adófizetés mértékét és módját az állam, vagy annak egy szerve egyoldalúan határozza meg és egyben biztosítja az adózás jogi és intézményi feltételeit Az adózás tehát egyoldalú, nem önkéntes elhatározáson alapuló pénzáramlás, amelyet közvetlenül sem a j elenben, sem a jövőben nem ellentételeznek az adófizető részére. Az adó közgazdasági fogalmához a k özvetlen ellentételezés hiánya elengedhetetlenül hozzátartozik, hiszen léteznek olyan állam által kikényszerített befizetések, amelyek valamely állami szolgáltatás „ellenértékét”, vagy jövőbeni (feltétlen, vagy függő) kötelezettség vállalását jelenti. Ilyen állami bevételek az illetékek, munkavállalói járulék (a munkanélküli ellátás

fedezésére) a kötelező társadalombiztosítási befizetések. A fogalom értelmezését az a tény bonyolítja, hogy az előbb említett, szűkebb értelemben nem adó-, de mindenképpen közjogi (kikényszerített) bevételeknek tekinthető befizetéseket a „klasszikus” adókkal együtt az állami gazdaságpolitika fiskális célokra használhatja, használja is, így ezek szinte kivétel nélkül adóként is viselkednek. Az adó amellett, hogy a különböző állami funkciók ellátásának fő bevételi forrása, szabályozó, ösztönző funkciókat is ellát. E funkciók függnek a gazdaság szerkezetétől, amelyek ellátását - a gazdaság adott szerkezete mellett - az adók sokfélesége képes biztosítani. Az adónemek különböző adótárgyak, adóalanyok, adófizetők és adóalapok kombinációjából képzett konstrukciók. Az alkalmazott adónemek összessége, az adóztatás jogának a központi és az alsóbb kormányzati szintek közötti megoszlása, az

adók beszedésének módja, technikái, az adóigazgatás intézményei jelentik az adórendszert. Heller Farkas szavaival: "az adórendszer a különböző adónemek olyan tervszerű csoportosítása, amely nemcsak az adóforrások sokaságával számol, hanem az egyes adók tökéletlenségeivel is. Az adórendszer tehát céltudatos egymás mellett alkalmazása többféle adónak oly módon, hogy azok egymást kiegészítsék."(Heller(1943) 173p) Az alkalmazott adónemek meghatározásán belül a központi, illetve helyi adó szerepe, illetve a központi adók megosztásának mechanizmusa és mértéke különösen érzékeny politikai kérdés. Az adórendszer további jellemzője, a fentieken túl, az alkalmazott adózási technika. Az adózás ismert technikái közül az önadózást (az adóalany maga vallja be és fizeti be az adót), az adó levonást (a jövedelmet kifizető gazdálkodó szerv vonja az adót és fizeti be), az adókivetést (ekkor az

adóhatóság állapítja meg az adót, valamilyen dokumentum, nyilvántartás alapján), a ruling, vagy feltételes adó megállapítás, amikor nagyobb tételek esetén az ügylet előtt kérik az adóvonzat megállapítását. Az adórendszer része az adóigazgatást, ellenőrzést végző adóhatóság. Az adóztatás elvi lehetőségei, a lehetséges adónemek bemutatásával láthatóvá válnak az adórendszer „építőkövei”. Az adóztatás kapcsolódhat a jövedelmek keletkezéséhez, felhasználásához. Ezek a jövedelemfüggő adók A jövedelemfüggő adók lényege, hogy ezekből származó bevétel a gazdaság növekedésétől a makroszintű jövedelem alakulásától közvetlenül függ. A jövedelemfüggő adók lehetnek közvetlen és közvetett adók A közvetlen adózók az adóalany és az adófizető megegyezik. A közvetlen adó alapja lehet jövedelem, vagyon. Közvetett adók esetében az adótárgy valamilyen tranzakció, az adóalany és az adó

fizető nem egyezik meg. Mindkét említett típusra jellemző, hogy a makro szintű jövedelemtől függ a belőlük származó bevétel. Adott adórendszer esetén a n ominális GDP csökkenés adóbevétel csökkenést, nominális GDP növekedés adóbevétel növekedést eredményez. Inflációs környezetben e folyamatok reálvonatkozásai összetettebbek. Az adók másik nagy csoportját az autonóm adók alkotják. Ilyenek a fejadó (poll tax) és a vagyonhoz kapcsolódó adóztatás. Ezek az adók nem függnek a gazdaságban zajló jövedelemtermelési és -felhasználási folyamatoktól, ezért autonóm adóknak nevezzük őket. A vagyon megadóztatása történhet a vagyon tömege, vagy annak bizonyos elemeire vonatkozóan. A teljes vagyon megadóztatása általában kivételes helyzetekben szokásos (egyszeri vagyonadó). Bizonyos alkalmas vagyonelemek adóztatása meglehetősen elterjedt volt a múltban is és jelenleg sem számít kivételnek. Szinte mindenütt

alkalmazzák a vagyon tulajdonváltozásának (elidegenítés, öröklés) adóztatását. Léteznek olyan adórendszerek, amelyekben a vagyon növekedését adóztatják. Az adók csoportosítását 57 ábra mutatja Az adórendszer szerkezete, vagyis a különböző adótípusok aránya (adómix), ezen belül az adónemek aránya (beleértve a központi és helyi adók arányát is), adómértékek, -kedvezmények, -mentességek együttese az adó politika (fiscal policy), amely minőségileg és mennyiségileg definiálható bevételi-, jövedelem újraelosztási és gazdaságszerkezeti, valamint fizetési mérleg célok rendszereként értelmezhető. A 53 táblázat a magyar adórendszer példáján mutatja be az adórendszerekben alkalmazható adónemeket. Az adórendszer általános sémáját tartalmazza az 5.4 táblázat Vegyük észre, hogy az adórendszerre is érvényesek a rendszerekre leírt főbb tulajdonságok. Az adórendszerek viszonylag stabilak és az adónemek és

-mértékek, valamint egyéb tényezők módosításával adott adórendszer többféle adópolitika megvalósítását szolgálhatja. Az adópolitika célja a kormányzati funkcióknak, a politikai döntéshozók által szükségesnek tartott mértékben történő, finanszírozása. Ez lényegében az allokációs és redisztribúciós funkciót megalapozó cél. E mellett – és ez a stabilizációs funkcióhoz köthető cél – az adópolitika terelő hatást is kifejt. E terelő hatás vonatkozhat a makroszintű keresletre, különböző ágazatokra, de olyan makrogazdasági változókra, mint a megtakarítások. Az adópolitika számos módon képes hatni a tőkepiaci folyamatokra. A megtakarítási instrumentumok hozamának adóztatása, vagy adómentessége fontos adópolitikai eszköz. Az adórendszer fontos – a közpénzügyi rendszer általános jellemzőihez is tartozó – jellemzője, hogy milyen mértékben alkalmaz központi és helyi adókat. A központi adó

kivetése a főköltségvetést irányító politikai testületé, a helyi adók kivetésére az alsóbb szintű (föderális államokban szövetségi, vagy tartományi és általában helyi önkormányzatok) kormányzati egységes felelős politikai testületének van jogosultsága. A központi szint az esetek többségében keretszabályokkal korlátozza az alsóbb szintek adóztatási jogát. A helyi adók szerepének kijelölése a mindenkori adópolitika része. Önmagában az adórendszer léte nem biztosítja annak kívánatos, vagy annak tartott hatását. Jó példa erre az a tény, hogy míg a magyar helyi adózás rendszere nagyon közel áll a fejlett európai országokéhoz, addig a helyi adók súlya az összes adóbevételben 6%, amely érték az OECD-n belül alacsonynak számít. Ennek nyilvánvaló oka a központi kormányzat jövedelemcentralizáló fiskális politikája. Adott adórendszeren belül az adópolitika fontos eszköze az adókulcsok és az adóalap

„finom hangolása” változtatásának kombinálási lehetősége. Fontos – sok esetben nem nyilvános – adópolitikai eszköz a kedvezményekkel és mentességekkel történő manipuláció. Bizonyos időszakokban előfordulhat az adópolitika kormányzat által gerjesztett inflációval történő „támogatása”. Ez az eszköz adórendszerbeli változások nélkül képes jobb bevételi helyzetbe hozni a kormányzatot. A gerjesztett infláció emellett alkalmas a kormányzati kiadások szerkezetének megváltoztatására is oly módon, hogy az általában „ragadós” nominális változókhoz (közszférában dolgozók bére, szociális támogatások stb.) nem kell hozzányúlni Az adópolitika cél- és funkció mátrixát mutatja be az 5.5 táblázat 5.52 A vámok és vámpolitika szerepe A belföldi és a külföldi piacok kereskedelmi kapcsolatainak szabályozásában, a nemzeti szuverenitás érvényesítésében fontos fiskális eszközként működnek a

vámok. A vámok már a nemzetállamok előtti időben fontos fiskális szerepet töltöttek be. A piacgazdaság létrejöttében a különböző országok, különösen a követő, felzárkózó gazdaságok jelentős mértékben használták a vámpolitikát. A vámpolitika különböző típusú vámok (adók) különböző gazdasági hatások érdekében történő koordinált alkalmazása. A vámok, a vámrendszer három legfontosabb funkciója a következő: - Fiskális, a költségvetés bevételeit biztosító funkció. A költségvetések jelentős bevételi tételét adják a vámok, illetve más importhoz kapcsolódó befizetések. - A piacvédelem. A vámok jelentős mértékben képesek befolyásolni egy import termék árát. A protekcionista gazdaságpolitika gyakorlata az import termékek azon körét szokta az átlagosnál magasabb vámterheléssel sújtani, amelyek hazai előállítását preferálják. A protekcionista politikán kívül vámjellegű adók

kivetésével szokták elérni a gazdasági egyensúly helyreállítását. Amennyiben a kiigazítás feladata a fizetési mérleg és a költségvetés egyidejű kiegyensúlyozása, úgy a vámok erre alkalmas eszköznek bizonyulnak. - Kereskedelempolitika eszköze. A vámok kivetése a gazdasági nyomásgyakorlás, illetve kedvező alkupozíció megszerzésének eszköze is lehet. 5.6 A fiskális politika finanszírozási hatásai elemzésének néhány szempontja A fiskális politika finanszírozási hatásain annak a pénzügyi rendszerre gyakorolt hatásait értjük. E hatások mindegyikét közvetlenül a fiskális rendszer pozíciója (deficitje vagy szufficitje) váltja ki. Ezért először a költségvetési pozícióval kapcsolatos fogalmakat tisztázzuk. 5.61 A hiány mérése A költségvetési mérleg pénzforgalmi szemléletben készült kimutatás, egyenlege legáltalánosabban a bevételek és kiadások különbsége. Közgazdaságtani értelemben a deficit az állam

adósságában beálló változás. A kiadások és bevételek különbsége, illetve az államadósság értelmezhető az államháztartás egészére, valamint alrendszereire külön-külön. Az államháztartási deficit számításakor figyelembe kell venni az összes alrendszer deficitjét, kiszűrve a különböző alrendszerek egymás közötti tartozásait, sőt a kvázi-fiskális tevékenységek egyenleg rontó hatását is. Az újabb megközelítések a függő jövőbeli kötelezettségeket is beszámítják a d eficitbe. Az 1 fejezetben említett ESA rendszer szerint számított hiány például ilyen. A fiskális rendszer tipikus függő kötelezettségei a magánszektor szereplői, a közüzemi vállalatok vagy az alsóbb szintű kormányzatoknak nyújtott központi kormányzati garanciák, kezességek. A hiány mérésére szolgáló mutatószámok típusai három szempont szerint csoportosíthatók: Az egyik szempont, hogy milyen költségvetési kiadások és

bevételek különbözetét méri a mutató. A második szempont , hogy milyen időtávon mérjük a hiányt Végül pedig, hogy a közszektor milyen részére, illetve aggregátumára fejezzük ki a bevételek és kiadások különbözetét. A bevételek és kiadások csoportosításánál megkülönböztetik az úgynevezett elsődleges bevételeket és a finanszírozási tételeket. E megkülönböztetés értelmét az adja, hogy az állami szerepvállalás tartós feltételeit az elsődleges - az előbbi csoportosítás szerint a közhatalmi és a magánszektorból származó bevételek - biztosítják. A finanszírozási bevételek szokásos bevételek és kiadások időbeni eltéréseiből adódó átmeneti likviditási problémák megoldását szolgáló likviditási hitelek, a költségvetés hiányát finanszírozó hitelek, illetve jövőbeni jövedelmet megelőlegező fejlesztési hitelek lehetnek. Amennyiben a bevételek és kiadások időbeni eltérése következtében

átmenetileg szabad pénzeszköz áll rendelkezésre, úgy ennek hasznosításából kamatbevétel is keletkezhet. A kiadási oldalon elsődleges tételek a kormányzati vásárlások, illetve a kormányzati transzferek. A finanszírozási kiadásokat jelenti az államadósság után fizetett kamat és a tőketörlesztés. Az elsődleges bevételek és kiadások megkülönböztethetők úgy is, mint folyó, vagy működési, illetve felhalmozási és tőke tételek. A folyó, vagy működési bevételek az állami pénzalapok szokásos működéséhez törvényben biztosított közjogi bevételek és díjbevételek összessége. A működési kiadások a kollektív javak biztosításával kapcsolatos minden, nem beruházási célú pénzköltések összességét jelentik. A tőkebevételeken az állami vagyon hasznosításából keletkező, vagy beruházási célra a magánszektortól, vagy más kormányzati szinttől kapott bevételeket értjük. 5.62 A deficit finanszírozása, az

államadósság A költségvetési hiányt elvileg és gyakorlatilag is többféle módon lehet finanszírozni. A finanszírozás célszerű módja fiskális politikai meggondolásoktól és a fiskális politika tényleges mozgásterétől, valamint attól függ, hogy melyik költségvetési „szektor” 3 hiányát finanszírozzuk. Függ attól is, hogy a hiányt eredményező kiadás terheit hogyan kívánják megosztani a különböző generációk között? A hiányfinanszírozás kézenfekvő módja az adóemelés. Az adótörvények változtatása azonban bonyolult politikai egyeztetés és döntési eljárások eredménye. A döntések időbeni késedelme (time lag) miatt az adóemelés általában utólag tudja a hiányt finanszírozni. Ennek korlátjaival és hatásaival nem foglalkozunk A hiány finanszírozása történhet a pénzügyi rendszer más alrendszerei forrásainak bevonásával. Ebben az esetben a hiány finanszírozása hat a pénzügyi rendszer többi

alrendszerére. E visszahatás főbb csomópontjai a következők: - a pénzmennyiség változása, - a tőkepiacra gyakorolt hatás (crowding out), -a külső pénzügyi egyensúlyra gyakorolt hatás (ikerdeficit). 3 Ld. a stabilizációs, allokációs és redisztribúciós költségvetés megkülönböztetését E hatások mindegyike a h iány finanszírozásának, illetve az államadósság kezelésének módjával függ össze. Tekintsük át röviden azokat a pénzügyi rendszerbeli tényezőket, amelyek a k öltségvetési hiány finanszírozását és az államadósság-kezelés lehetőségeit meghatározzák! Ezek a következők: - a monetáris rendszer karaktere, a m onetáris hatóság kormánnyal szembeni függetlenségének mértéke a kereskedelmi bankok kötelező tartalékolásának szabályai; az ország törvényes fizetőeszközének konvertibilitási foka; !!!Ezzel a kérdéssel a 7. fejezetben foglalkozunk!!! - a tőkepiac fejlettsége, amely gyakorlatilag

a különböző finanszírozási instrumentumok helyettesíthetőségével jellemezhető. !!!Lapozzon vissza az 4. fejezethez!!!! A költségvetési hiány 4 finanszírozásának két alapvető eszköze van, a hiány monetizálása és a tőkepiaci finanszírozás. A hiány monetizálása, azt jelenti, hogy valamilyen pénzteremtő bankművelet eredményeként a hiányfinanszírozás mértékével megnő a belföldi pénzmennyiség. A hiány monetizálásának megítélésében kardinális kérdés a gazdaság pénzkeresletének alakulása. Amennyiben a hiány finanszírozására teremtett pénz mennyisége nem haladja meg a pénzkeresletet, úgy ez a finanszírozási mód infláció nélkül járható út. Amennyiben a hiányfinanszírozás a keresletet meghaladó pénzkínálatot eredményez, úgy az inflációs nyomást és végső soron inflációt eredményez. !!! Tekintse át újra a pénzkereslet komponenseit a 3. fejezetben !!! A tőkepiaci finanszírozás azt jelenti, hogy a

keletkezett hiányt a kormányzat különböző futamidejű, hazai, vagy külföldi valutában denominált adósságlevél kibocsátásával finanszírozza. A kibocsátott állampapírok sokféleségét nemcsak a futamidő, hanem a kibocsátás módja és a papírok másodpiacának léte és megfelelő likviditása biztosítja. A tőkepiaci finanszírozás lényegében pénz-újraelosztó hitelt jelent, vagyis a különböző gazdasági szereplők megtakarításainak felhasználását. Ez a finanszírozási mód tényleges visszafizetési kötelezettséget jelent, amely az adósságállomány stabilitása, esetleg növekedése esetén a meglévő adósság piaci feltételek melletti megújítását és/vagy bővítését jelenti. Ezt a finanszírozási módot emiatt adósság-finanszírozásnak is nevezik. Az államadósság fő szabályként a hiány finanszírozása révén keletkezik. Az államadósság különböző jelzői (nem kamatozó, 0 kamatozású, piaci kamatozású stb.)

maguk is arra utalnak, hogy milyen típusú finanszírozási tranzakció eredményei. Az előbbi eseteken túl államadósság keletkezhet úgynevezett költségvetésen kívüli kötelezettségvállalással. Ennek 4 Itt a főköltségvetésről van szó. tipikus esetei azok a konszolidációs technikák, amikor például a bankrendszer feltőkésítését úgynevezett konszolidációs államkötvények kibocsátásával végezték. A korlátozottan forgalomképes hosszúlejáratú állampapíroknak az inszolvens bankok befagyott követeléseire történt cseréjével alkalmas eszközök voltak a bankok tőkéjének megerősítésére. Ezen állampapírok évenkénti kamatfizetései jelentik a valóságos állami támogatást (és így költségvetési kiadást), így az állami kiadásoknak időbeli szétterítését. Ebben az esetben sérülhet a p arlament költségvetési joga, hiszen ez a t echnika az alkalmazás pillanatában az állami támogatás valódi mértékének

meghatározását nem teszi lehetővé. A valóságos terhek nagyban függnek a konszolidációs államkötvények futamideje alatti monetáris és tőkepiaci folyamatoktól. A kormányzati adósságkibocsátás, vagy hitelfelvétel nemcsak a folyó időszak költségvetési deficitjét finanszírozhatja, hanem lejárt hitelek megújítását is. Az államadósság tőkepiaci finanszírozása megköveteli az államadósság menedzselését. Ez sajátos gazdálkodási funkció, amely arra irányul, hogy biztosítva legyen az államháztartás optimális likviditása. Azaz a h iány és az adósságfinanszírozás kamatterhei, lejárati összetételének olyan kombinációit valósítja meg valamint a törlesztések alkalmas finanszírozási eszközökkel (bankhitel, kötvény) és futamidővel valósuljanak meg. Az államháztartás teljes finanszírozási igényének nevezzük a folyó évi deficittel és a hitelek megújításával kapcsolatos hitelszükségletet. A korábban jelzett

teljes deficit mutatók alkalmasak ezen igény kifejezésére